TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2006-000387

En fecha 09 de octubre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 06-1609 del 27 de septiembre de 2006, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana MARIANELA MORENO DE IBARRA, titular de la cédula de identidad N° V- 3.976.277, asistida por la Abogada Maria Gabriela Cuevas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 48.368, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 277 de fecha 22 de diciembre de 2004, dictado por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES, mediante el cual se anuló la Resolución N° 78 del 20 de abril de 2004, y se le destituyó del cargo que desempeñaba como Sicólogo Jefe, adscrito a la Dirección de Educación Especial, del mencionado Ministerio.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la consulta obligatoria de ley de la decisión dictada por el mencionado Juzgado en fecha 24 de mayo de 2006, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

Por auto de fecha 11 de octubre de 2006, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quién con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir previas las consideraciones siguientes:

-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

En fecha 27 de abril de 2005, la ciudadana Marianela Moreno de Ibarra, asistida por la Abogada Maria Gabriela Cuevas, presentó ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor), escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, fundamentando su pretensión en los siguientes argumentos:

Indicó, que ingresó al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes en fecha 09 de enero de 1984, desempeñando el cargo de Sicólogo I, adscrito a la Dirección de Educación Especial.

Señaló, que en fecha 13 de marzo de 2003, la Dirección de Educación Especial del Ministerio de Educación y Deportes, le solicitó a la Oficina de Personal, la apertura de una averiguación administrativa e instrucción de un procedimiento disciplinario en su contra, alegando para ello, su ausencia injustificada al trabajo el día 22 de enero de 2003, y salidas “…intempestivas los días 20, 24, 28 y 31 de enero; 5, 6, y 12 de febrero de 2003…”.

Agregó, que el referido procedimiento fue resuelto en fecha 20 de abril del 2004, mediante Resolución N° 78, en la cual se le absolvió de responsabilidad por la comisión de las supuestas faltas imputadas, toda vez, que no existían elementos probatorios suficientes para verificar la comisión de éstas.

Manifestó, que mediante Resolución N° 277 del 22 de diciembre de 2004, el mencionado Ministerio, sin procedimiento alguno y con fundamento en la potestad de autotutela prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procedió anular la Resolución N° 78, y a destituirla del cargo que para esa fecha desempeñaba como Psicólogo Jefe de la Dirección de Educación Especial, presuntamente por encontrarse incursa en la causal prevista en el numeral 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Denunció, que la Resolución impugnada, le violó derechos adquiridos a partir de la Resolución Nº 78, razón por la cual se encuentra viciada de nulidad absoluta.

Alegó, que la potestad de autotutela se encuentra sujeta a los límites establecidos en la Ley, concretamente, en el hecho de que el acto a revisar esté viciado de nulidad absoluta, pues en estos casos se entiende que éste nunca existió, y por tanto, no causó derechos a los particulares.

Indicó, que el acto administrativo impugnado, únicamente afirmó la existencia de un vicio de nulidad absoluta, pero no entró a contrastar esta afirmación con las causales de nulidad absoluta establecidas en la Ley.

Aseveró, que existió ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, toda vez que no hubo fase alguna en la cual se le permitiera hacer alegatos a favor de la Resolución revisada, o a su favor, es decir, que la Administración ejerció la potestad de revisión de oficio, sin respetar el procedimiento legalmente establecido y sin garantizar la participación del interesado.

Denunció, que el acto administrativo impugnado, incurrió en el vicio de falso supuesto, por evaluar erróneamente el contenido de la Resolución Nº 78, concluyendo que ésta no emitió pronunciamiento expreso en relación a una de las dos causales alegadas por la Administración, cuando lo cierto es que sí existió decisión al respecto.

Por último, alegó que la Resolución recurrida, lesionó su derecho constitucional al debido proceso; así como también, violó su derecho a no ser sometida a juicio administrativo por los mismos hechos en virtud de los cuales, ya había sido juzgada anteriormente y absuelta mediante la Resolución Nº 78, la cual fue revocada por la Administración, lo cual es contrario al principio de cosa juzgada administrativa, además de vulnerar su derecho a la defensa, y a ser oída, pues como mencionó anteriormente, se actuó con prescindencia del procedimiento, con el pretexto de estar ejerciendo la potestad de revisión de oficio, sin haber podido demostrar que el acto que pretendía revisar estuviera viciado de nulidad absoluta.

-II-
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 24 de mayo de 2006, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“…Para decidir el Tribunal observa que en el acto administrativo impugnado, se anula la Resolución Nº 78 contentiva del acto final de un procedimiento disciplinario, en donde se había determinado la absolución de responsabilidad de la hoy querellante.
…omissis…
En el presente caso, observa el Tribunal de la lectura del acto impugnado, que la Administración anuló la Resolución Nº 78 de fecha 20 de abril de 2004, porque consideró que se había realizado pronunciamiento expreso respecto a la causal de destitución prevista en el numeral 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y no así respecto a la causal establecida en el numeral 9 de dicho artículo.
…omissis…
De lo anterior se evidencia que se utilizó la potestad de revisión prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para declarar la nulidad absoluta de la Resolución Nº 78 de 20 de abril de 2004, en relación a una falta de pronunciamiento con respecto a una de las causales de destitución que se le había formulado a la hoy querellante, no obstante, observa el Tribunal que la administración no encuadra el supuesto vicio de la Resolución anulada en alguno de los supuestos de nulidad absoluta, taxativamente establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual evidentemente contraría lo establecido en el artículo 83 de la mencionada Ley
En efecto, el ejercicio de la atribución conferida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, está condicionada a la estricta observancia de los requisitos allí establecidos, es decir, el reconocimiento de la nulidad absoluta debe estar determinado por los supuestos de nulidad absoluta a los que se contrae el referido artículo 19.
De lo anterior concluye este Juzgado que la Administración en la Resolución Nº 277, consideró erróneamente que la Resolución Nº 78 se encontraba viciada de nulidad absoluta, y como consecuencia de ello erró en la aplicación de la norma establecida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, infringiendo con ello, los derechos legítimamente adquiridos mediante la Resolución que declaró la absolución de la querellante en el procedimiento administrativo disciplinario.
Con lo anterior se evidencia que la Resolución Nº 277, hoy impugnada se encuentra viciada, no sólo de falso supuesto de hecho y de derecho, sino que con ausencia de procedimiento, violó derechos que habían sido reconocidos por la Administración en un procedimiento previo, razón por la cual debe el Tribunal forzosamente declarar su nulidad y ordenar el restablecimiento de la situación jurídica vulnerada, a tenor de lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Determinado lo anterior, procede la reincorporación de la querellante, al cargo de PSICÓLOGA JEFE, adscrita a la Dirección de Educación Especial del Ministerio de Educación y Deportes, o en otro cargo de similar jerarquía, con un salario igual al devengado, con el pago de los sueldos y demás remuneraciones dejadas de percibir y que no requieran la prestación efectiva del servicio, desde la ilegal destitución hasta que se produzca su efectiva reincorporación al cargo, y así se decide.
Con la presente decisión, se anula la Resolución Nº 277 de fecha 22 de diciembre de 2004, quedando firme la Resolución Nº 78, de fecha 20 de abril de 2004, mediante la cual se absuelve de responsabilidad disciplinaria a la ciudadana Marianela Moreno de Ibarra, del cargo Psicóloga Jefe, adscrita a la Dirección de Educación Especial, del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Así se declara.
En relación a la solicitud de la querellante, que se ordene al Ministerio de Educación y Deportes abstenerse de reeditar en el futuro actos que pretendan desconocer la cosa juzgada administrativa, debe este Juzgado negarla en virtud de estar referidos a presuntas actuaciones futuras de la Administración, la cual no puede ser objeto de revisión de este Tribunal. Así se declara
Con respecto al petitorio de la querellante de que le sean reconocidos todos los beneficios que de acuerdo con las leyes y reglamentos le corresponden, debe el Tribunal negarlo, dado lo genérico e indeterminado del mismo. Así se declara.
Lo anterior hace innecesario pronunciarse sobre el resto de los alegatos y defensas esgrimidos por ambas partes porque ello en nada incidiría en el dispositivo del presente fallo, determinado por la nulidad del acto impugnado y así se decide.
Por las razones expuestas debe el Tribunal declarar PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado y así se declara… ”

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte, pronunciarse acerca de la consulta obligatoria de ley de la decisión dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de mayo de 2006, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y al respecto observa:

La pretensión objeto del presente proceso judicial se circunscribe a la declaratoria de nulidad de la Resolución N° 277 de fecha 22 de diciembre de 2004, dictada por el Ministerio de Educación y Deportes, mediante la cual anuló la Resolución N° 78 del 20 de abril de 2004, a través de la cual se había absuelto de responsabilidad disciplinaria a la querellante, procediéndose a su destitución del cargo que desempeñaba como Sicólogo Jefe, adscrito a la Dirección de Educación Especial, del mencionado Ministerio.

En este sentido, del análisis del escrito libelar (folios 1 al 18) se desprende que los alegatos utilizados como fundamento de la querella funcionarial interpuesta son los siguientes: 1) en la supuesta ilegalidad de la Resolución N° 277, por cuanto ésta omitió cumplir con los requisitos impuestos en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para la revisión de los actos administrativos, 2) en la presunta violación de derechos adquiridos por la querellante creados por la Resolución Nº 78, que la absolvió en el procedimiento disciplinario aperturado en su contra, 3) en la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, toda vez que no hubo fase alguna en la cual se le permitiera esgrimir defensas a favor de la Resolución revisada, y 4) en la contrariedad con el principio de la cosa juzgada administrativa y la lesión del derecho a la defensa, como consecuencia de las denuncias formuladas anteriormente.

Ante la pretensión de la parte recurrente, el a quo declaró parcialmente con lugar la querella, declarando la nulidad de la Resolución Nº 277 de fecha 22 de diciembre de 2004; por considerar que la Administración erró en la aplicación de la norma contenida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para revocar la Resolución N° 78, favorable a la actora, ordenando la reincorporación de la querellante, al cargo que desempeñaba como Sicóloga Jefe, adscrita a la Dirección de Educación Especial del Ministerio de Educación y Deportes o en otro de similar jerarquía, con un sueldo igual al devengado, y el pago de los sueldos y demás remuneraciones dejadas de percibir, que no requieran la prestación efectiva del servicio, desde la ilegal destitución hasta que se produzca su efectiva reincorporación al cargo, y negando el petitorio referido a que le sean reconocidos todos los beneficios que de acuerdo con las leyes le corresponden, así como también, la solicitud de que se ordene al Ministerio de Educación y Deportes abstenerse de reeditar en el futuro actos que pretendan desconocer la cosa juzgada administrativa.

Precisado lo anterior, pasa esta Corte a verificar si la sentencia dictada por el Juzgado de primera instancia se encuentra ajustada a derecho o no, y a tal efecto, hace las siguientes consideraciones:

En el caso sub examine, observa esta Alzada que la Administración anuló la Resolución Nº 78 de fecha 20 de abril de 2004, mediante la Resolución N° 277 de fecha 22 de diciembre de 2004 -acto impugnado-, dictada por el Ministerio de Educación y Deportes, por considerar que la primera Resolución había omitido pronunciarse respecto a la causal de destitución prevista en el numeral 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y no así respecto a la causal establecida en el numeral 9 de dicho artículo.

De lo anterior, se infiere que la Administración hizo uso de la potestad de autotutela, prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece:
“…Articulo 83. La administración podrá en cualquier momento, de oficio, o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella…”.

La norma transcrita ut supra, consagra la potestad revocatoria, fundamentada en vicios de nulidad absoluta de los actos administrativos, según la cual se autoriza a la Administración para que, en cualquier momento, de oficio o a solicitud de los particulares, pueda reconocer la nulidad de los actos dictados por ella, cuando éstos incurran en cualquiera de las causales de nulidad absoluta previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con relación a dicha potestad, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado en sentencia N° 5663, de fecha 21 de septiembre de 2005, caso: José Sifontes vs. Ministerio de la Defensa, en los siguientes términos:
“…La Resolución atacada en el presente asunto, constituye un acto administrativo de efectos particulares dictado en ejecución de una de las facetas que comprenden la llamada potestad de autotutela administrativa, como lo es la consagrada en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual ha sido definida tanto por la doctrina como por reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal como la “…potestad o poder de la Administración de revisar y controlar, sin intervención de los órganos jurisdiccionales, los actos dictados por el propio órgano administrativo, o dictados por sus inferiores. Tal potestad de autotutela se ve materializada en nuestro ordenamiento, a través del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados de nulidad relativa a través de la subsanación de éstos; la revocatoria del acto, por razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos adquiridos, o bien a través del reconocimiento de nulidad absoluta, y por último, mediante la corrección de errores materiales”. (Vid. Entre otras, Sentencia de la SPA Nº 718, de fecha 22 de diciembre de 1998, Caso: Vicenzo Sabatino Asfaldo).
En el presente caso, la Resolución impugnada ejecuta en su contenido la penúltima de las alternativas señaladas supra, es decir, a través de un procedimiento de revisión de oficio, se limitó a reconocer la nulidad absoluta de otra Resolución dictada por la misma autoridad; en tal sentido, sobre este punto específico esta Sala ya se ha pronunciado en anteriores oportunidades señalando:
‘…esta Sala ha sostenido reiteradamente que la Administración, en virtud del principio de la autotutela, puede en cualquier momento revisar sus actos siempre que éstos no crearen a favor de los particulares, incluso, si el acto adolece de un vicio de nulidad absoluta, aun cuando hubiere creado derechos, puede ser revisado y revocado por la Administración en cualquier tiempo…’. (Vid. Sentencia de la SPA Nº 845 del 02 de diciembre de 1998, Caso: Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta).
En otras palabras, debemos entender que la potestad de autotutela de la Administración se ve en principio limitada por el surgimiento o creación por parte de la Administración de derechos subjetivos en cabeza de los particulares, los cuales siempre deben ser respetados, pero cuando el supuesto acto administrativo declarado nulo, está viciado de nulidad absoluta, el mismo es incapaz de crear derechos subjetivos a favor de persona alguna, toda vez que se entiende que el mismo nunca existió, lo cual justifica entonces que la potestad de revocatoria de oficio de la Administración no se vea limitada en estos casos. Así lo señaló esta misma Sala en Sentencia Nº 1.033 de fecha 11 de mayo de 2000, Caso: Aldo Ferro García, en los siguientes términos:
‘…los actos administrativos declarativos de derechos a favor de los particulares, una vez que adquieren firmeza, por haberse vencido los lapsos para su impugnación, se tornan irrevocables, aun en los casos de que adolezcan de algún vicio que los haga anulables. No así, si están viciados de nulidad absoluta.’
(…Omissis…)
‘Por otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83 ejusdem, cuando autoriza a la Administración para que, en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados. De allí que la Ley consagre la irrevocabilidad de los actos creadores de derechos a favor de los particulares, pero un acto viciado de nulidad absoluta –en sede administrativa- no es susceptible de crear derechos.’
(…Omissis…)
‘No obstante lo anterior, si bien el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra la posibilidad de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares, actos administrativos, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalados taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos.
(…Omissis…)
‘…puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio, en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta…’…”.

Conforme con el criterio jurisprudencial expuesto ut supra, debe entonces analizarse el acto administrativo impugnado y verificar si efectivamente en el presente caso la Administración ha hecho uso de su potestad de autotutela, consagrada en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dentro de los límites establecidos por la Ley.

Con fundamento en lo antes expuesto y del análisis de las actas de expediente, en especial del examen de la Resolución revocada y de la Resolución reeditada -hoy impugnada-, advierte esta Corte, tal como fue establecido por el a quo en la decisión consultada, que el Ente querellado no encuadró en ningún supuesto vicio de nulidad absoluta la Resolución revocada, lo cual evidentemente contraría las previsiones establecidas en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; debiendo concluirse, que la Administración en el acto administrativo impugnado, consideró erróneamente que la Resolución Nº 78 se encontraba viciada de nulidad absoluta, vulnerando con ello, los derechos subjetivos y directos adquiridos por la querellante mediante esta Resolución. Así se declara.

Por las consideraciones precedentes, se evidencia que la Resolución N° 277, impugnada, se encuentra viciada de nulidad absoluta, a tenor de lo establecido en el artículo 19, ordinal 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lesionar derechos que habían sido reconocidos por la Administración en un procedimiento previo; quedando firme, en consecuencia, la Resolución Nº 78 de fecha 20 de abril de 2004, mediante la cual se absolvió de responsabilidad disciplinaria a la querellante en el procedimiento administrativo que le fue abierto en fecha 13 de marzo de 2003, ante la Oficina de Personal del Misterio de Educación y Deportes. Así se declara.

En relación con las solicitudes de la querellante, de que se ordene al Ministerio de Educación y Deportes abstenerse de reeditar en el futuro actos que pretendan desconocer la cosa juzgada administrativa y que le sean reconocidos todos los beneficios que de acuerdo con las leyes le corresponden, debe este Órgano Jurisdiccional corroborar lo establecido en este sentido por el Juzgado de primera instancia, respecto a que la primera petición resulta improcedente, en virtud de estar referida a presuntas actuaciones futuras de la Administración, la cual no puede ser objeto de revisión, mientras que la segunda, debe también ser negada, dado lo genérica e indeterminada de la misma. Así se declara.

Por las consideraciones precedentes, en virtud de la legalidad y la congruencia de la decisión dictada en fecha 24 de mayo de 2006, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, con las pretensiones y defensas opuestas en la presente querella funcionarial, esta Corte confirma la sentencia sometida a consulta. Así se decide.

Por último, esta Alzada observa, que el a quo no ordenó la realización de una experticia complementaria del fallo, a fin de determinar la cantidad a pagar por concepto de sueldos dejados de percibir, por tanto, se ordena su realización conforme lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

-IV-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1. CONFIRMA la decisión dictada en fecha 24 de mayo de 2006, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana MARIANELA MORENO DE IBARRA, asistida por la Abogada Maria Gabriela Cuevas, contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES.
2. ORDENA realizar la experticia complementaria de la decisión consultada, a los fines de que sean determinados los montos ordenados a pagar, conforme lo prevé en artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los seis (06) días del mes de noviembre de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE
LA JUEZ VICEPRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOS
EXP. Nº AP42-N-2006-000387
JTSR/

En fecha__________ ( ) de _____________de dos mil seis (2006), siendo la (s)__________ de la_______, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _________________ .-

LA SECRETARIA ACCIDENTAL,