TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-O-2003-000653

En fecha 19 de febrero de 2003, se recibió en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar innominada, por los Abogados Sonia Natacha Guánchez Colombet y Alexander Racini Velásquez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.345 y 38.562, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil TOYAMA MAQUINARIA, S.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo del estado Carabobo en fecha 15 de octubre de 1988, bajo el N° 80, Tomo 63-A, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1454 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 en fecha 05 de diciembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), mediante el cual se designan a los Entes Públicos Nacionales como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado.
En fecha 21 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente.
Mediante decisión dictada en fecha 03 de abril de 2003, esta Corte declaró su competencia para conocer la presente causa; admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad; declaró procedente el amparo cautelar y; ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales subsiguientes.
En fecha 12 de junio de 2003, la Abogada María Lorena Riquezes Curiel, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 89.711, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Constructora Virisma, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 27 de agosto de 1998, bajo el N° 39, Tomo 373-A, solicitó mediante escrito, su intervención como terceros partes en la presente causa y la extensión del amparo cautelar otorgado.
En fecha 28 de septiembre de 2004, la Abogada Alicia Jiménez de Meza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 22.977, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público, consignó escrito de opinión fiscal.
En fecha 11 de noviembre de 2004, el Abogado Manuel Ovidio Rojas Mejías, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 51.195, actuando con el carácter de apoderado judicial del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), consignó escrito mediante el cual solicitó la remisión del expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Por auto de fecha 17 de noviembre de 2004, el Juzgado de Sustanciación ordenó pasar el expediente a esta Corte, previa notificación a las partes.
Constituida la Corte en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, la misma quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
La Corte en fecha 24 de marzo de 2006, se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 19 de febrero de 2003, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Toyama Maquinaria, S.A., interpusieron recurso de nulidad ante esta Corte, esgrimiendo lo siguiente:

Indicaron, que el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1.454 emanado del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), “…establece una obligación a distintos entes públicos nacionales descritos en ella, de fungir en calidad de agentes de retención del impuesto al valor agregado en los pagos que realicen a sus proveedores de bienes y servicios que sean contribuyentes ordinarios de este impuesto, bajo una presunción de que la utilidad o el valor agregado de los contribuyentes es de un setenta y cinco porciento (sic) (75%) o un cien porciento (sic) (100%)…”.

Señalaron, que el acto impugnado viola el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al modificar a través de una norma de rango sublegal el sistema de determinación de la obligación tributaria.

En este sentido, manifestaron que, uno de los elementos que está sometido a esta reserva legal es la base del cálculo del impuesto, y que no obstante ello, el acto administrativo impugnado establece la obligación a distintos entes públicos nacionales descritos en ella, de fungir en calidad de agentes de retención del impuesto al valor agregado en los pagos que realicen a sus proveedores de bienes y servicios que sean contribuyentes ordinarios de este impuesto, bajo una presunción de que la utilidad o el valor agregado de los contribuyentes es de un setenta y cinco por ciento (75%) o un cien por ciento (100%).

Denunciaron, que el otro de los elementos, objeto de reserva legal que ha sido vulnerado, es la designación por parte del Superintendente Nacional Tributario del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, de algunos entes públicos nacionales como sujetos pasivos, en calidad de agentes de retención, en ejecución de lo previsto en el artículo 11 de la última reforma de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, “…artículo éste, que yendo en contra del dispositivo constitucional previsto en su artículo 317, así como contrariando la reserva legal prevista en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario, permite que sea la Administración Tributaria, a través del Superintendente Nacional Tributario y no la ley en si misma la que se encargue de definir, entre otros, a los sujetos pasivos de la relación jurídico tributaria en el IVA (sic)...”.

Señalaron, que se ha constituido un mecanismo de recaudación del impuesto, fundamentado sobre una determinación presuntiva cuyo parámetro viene dado por el total de débitos fiscales generados en las operaciones de ventas de bienes y servicios de los proveedores de tales organismos públicos, aplicándoles un setenta y cinco por ciento (75%) o cien por ciento (100%), según sea el caso, y que tal mecanismo de retención, hace que el monto retenido de manera anticipada, se impute en la declaración mensual de este impuesto a la deuda tributaria resultante de cada período impositivo.

Denunciaron, que al establecer este mecanismo de retención anticipada en la fuente, se violó el derecho de propiedad de su representada, por cuanto al momento de ordenar al ente público nacional que realice la retención del 75% del débito fiscal generado por sus ventas y su enteramiento al Fisco Nacional, y luego de realizar el procedimiento de determinación del impuesto al valor agregado causado en el período de imposición mensual, es decir, deducir el crédito fiscal al débito fiscal, se origina una detracción del derecho de propiedad, toda vez que su mandante siempre presentará un crédito fiscal excedente, por cuanto se aplica un procedimiento de presunción de renta de un 75%, o lo que es lo mismo se está presumiendo que los contribuyentes ordinarios y en este caso la recurrente, presenta unos costos y gastos por el orden del 25% de sus ingresos.

Alegaron, que “…la Providencia impugnada viola el derecho constitucional a la libertad económica, por cuanto al momento de que nuestra representada es objeto de la retención prevista en esta Providencia, no pudiendo en consecuencia recuperar el crédito fiscal cancelado al importar la mercancía y afectando en consecuencia su utilidad, la misma se ve impedida de ejercer libremente su derecho a la actividad económica, al no disponer de un activo importante para la inversión y puesta en funcionamiento de su aparato productivo…”.

Por último, solicitaron la nulidad del acto impugnado; la suspensión de los efectos de dicho acto mientras se dicte la decisión correspondiente, por cuanto a su entender, se encuentran satisfechos los requisitos legales exigidos para su procedencia.
-II-
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Abogada Alicia Jiménez de Meza, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público, presentó escrito, en el cual expresó lo siguiente:
Manifestó, que a través del acto impugnado “…se observa que el SENIAT, designa a los contribuyentes calificados como especiales, en la Ley al Impuesto al Valor Agregado, como agentes de retención del impuesto al valor agregado generado por aquellos contribuyentes que se encuentran bajo los supuestos allí previstos, los cuales se corresponden con los contemplados en el artículo 5 de dicha Ley, estimando el monto a retener conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Providencia impugnada sobre la base que resulte de multiplicar el precio facturado de los bienes y servicios gravados por el 75% de la alícuota impositiva y previendo una cantidad de supuestos en el referido artículo en los cuales la retención aplicable será el 100%...”.
Señaló, que ya la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, había precisado la naturaleza jurídica del acto administrativo objeto de impugnación, y que se había atribuido “…la competencia para conocer de los recursos que se intenten contra los actos administrativos emanados del SENIAT allí señalados, los cuales guardan identidad en su contenido con el impugnado en el recurso de nulidad objeto de estudio en la presente opinión, con lo cual la competencia estaría atribuida a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y no a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse nuevamente acerca de su competencia para el conocimiento del presente asunto, al ser ésta de orden público, y por ende, revisable en cualquier grado y estado de la causa. Al respecto observa:
En el presente caso, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Toyama Maquinarias, S.A., interpusieron ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar innominada, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1454 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 en fecha 05 de diciembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante la cual se designan como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado a los Ente Público Nacionales

Al respecto, cabe destacar en cuanto a la competencia, que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 949 de fecha 25 de junio de 2003, caso: Vicson, S.A., con ocasión de la admisión de un recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y medida cautelar innominada, ante la referida Sala, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nos. SNAT/2002/1418 y SNAT/2002/1419 de fecha 15 de noviembre de 2002, publicadas en Gaceta Oficial N° 37.575, a través de las cuales se designan como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado a los Entes Públicos Nacionales y a los denominados Contribuyentes Especiales, extendió los efectos de la impugnación a los actos contenidos en las Providencias Administrativas Nos. SNAT/2002/1454 -precisamente la providencia administrativa impugnada en el presente recurso-, y SNAT/2002/1455, de fecha 29 de noviembre de 2002, publicadas en Gaceta Oficial N° 37.585, declarando su competencia para conocer de dicho recurso, vista la naturaleza, efectos y el órgano del cual emanaron los mencionados actos administrativos, criterio que ha sido ratificado en reiteradas oportunidades por la referida Sala (ver sentencias Nros. 1439 y 1440 de fecha 23 de septiembre de 2003, casos: Brenntag Venezuela, C.A. y Oster de Venezuela, S.A., N° 366 de fecha 21 de abril de 2004, caso: Cervecería Polar Los Cortijos, C. A., entre otras).

En los aludidos fallos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha dejado establecido que el acto administrativo objeto del presente recurso, responde a la categoría de los actos administrativos generales de efectos generales, cuya competencia le es atribuida a esa Sala de forma exclusiva y excluyente, al emanar del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), en los términos siguientes:

“…En tal sentido, aprecia este Alto Tribunal que los referidos actos administrativos igualmente ostentan carácter general, al establecer un conjunto de disposiciones dirigidas a una universalidad de destinatarios y de contenido abstracto, cuya eficacia causal no se agota con la simple aplicación de las mismas, sino que se extienden reiteradamente en el futuro. Por otra parte, considera la Sala que de tales providencias se desprenden suficientes elementos para concluir que ostentan carácter normativo, al establecer un conjunto de disposiciones normativas destinadas no sólo a regular las operaciones de compra de bienes muebles y adquisiciones de servicios, realizadas por los contribuyentes especiales con los contribuyentes ordinarios del señalado impuesto al valor agregado, sino a sancionar el incumplimiento por parte de los referidos agentes de retención de las obligaciones y deberes impuestos por dicha providencia, las cuales permanecen vigentes en el ordenamiento jurídico, e incluso se extenderán respecto de aquellos nuevos contribuyentes que a futuro sean catalogados por el Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria como especiales.
En cuanto a sus efectos, resultan igualmente valederas las observaciones antes formuladas respecto de las Providencias Nos. SNAT/2002/1418 y SNAT/2002/1454, las cuales permiten concluir que se trata de actos administrativos generales de efectos generales de obligatorio cumplimiento para todos los contribuyentes especiales que, si bien pueden ser determinados por la Administración Tributaria, se extiende mucho más allá de éstos y su eficacia causal se erige de forma general para todos aquellos contribuyentes, que ingresen al padrón de contribuyentes especiales en el futuro; siendo ello así y configurando las referidas providencias actos contentivos de reglas de derecho impersonales y abstractas, que extienden sus efectos más allá de su simple aplicación, en criterio de la Sala resultan, subsumibles dentro de la configuración de los actos administrativos generales de efectos generales. Así también se decide.

Advertida como fue la generalidad de los actos impugnados y sus efectos, debe precisarse si la competencia para conocer y decidir respecto a su legalidad corresponde a esta Sala, o si, por el contrario, resulta atribuida a otro tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa. Así, en el caso de autos ha sido demandada la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de actos dictados bajo la forma de providencias administrativas, emanados del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), siendo que dicho ente goza, conforme a su decreto de creación y su ley (ésta última publicada en la Gaceta Oficial N° 37.320 del 08 de noviembre de 2001), de autonomía funcional, técnica y financiera; carece de personalidad jurídica propia y se encuentra adscrito al Ministerio de Finanzas.

Por su parte, la referida Ley del SENIAT sostiene en su artículo 1° que dicho servicio es `...el órgano de ejecución de la administración tributaria nacional, sin perjuicio de lo establecido en otras leyes.´, ello aunado al hecho de que el propio texto constitucional dispone en su artículo 317 que `La administración tributaria nacional gozará de autonomía técnica, funcional y financiera de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional...´. No obstante, tal organismo de ejecución resulta un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 al 94 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. De allí, debe destacarse que si bien el mismo ostenta competencia nacional en cuanto al sistema de tributos del Poder Nacional, por ser un ente desconcentrado de la Administración Pública, carece de personalidad jurídica propia.

Derivado de lo anterior, puede concluir este Alto Tribunal desde el punto de vista formal, que al ser el SENIAT un servicio autónomo sin personalidad jurídica, vale decir un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional (Administración Central a través de su ente de adscripción, en este caso el Ministerio de Finanzas), carece de personalidad jurídica y por tanto sus actos así como los efectos de éstos, se imputan a la personalidad jurídica pública de la cual forma parte; motivo por el cual pudiera pensarse, en forma errónea, que en el presente caso se configura uno de los supuestos de competencia residual atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, establecidos en el numeral 3° del artículo 185 de la ley que rige las funciones de este Alto Tribunal. Sin embargo, la Sala no puede dejar de advertir el alcance normativo de las referidas providencias administrativas, normas éstas de contenido estrictamente tributario que imponen no sólo obligaciones fiscales para los denominados entes públicos y contribuyentes especiales, sino que establecen un procedimiento para la retención del aludido tributo, aunado a las sanciones por incumplimiento que contemplan.

En tal sentido, observa esta Sala que de ellas surgen verdaderas relaciones jurídicas subjetivas en el ámbito del derecho tributario, cuyo conocimiento resultaría, en principio, atribuido a la jurisdicción especial contencioso-tributaria, al consagrar ésta un fuero exclusivo y excluyente, por lo que no podría atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros tribunales de distinta naturaleza, según lo preceptuado en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario. Pero, en todo caso, resulta de obligada consideración observar que los actos administrativos impugnados son actos generales, cuyos efectos se presentan de igual forma generales, motivo por el cual escapan del ámbito de dicha jurisdicción en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario.

En consecuencia, siendo esta Sala Político Administrativa la máxima instancia de la jurisdicción contencioso-tributaria y estándole atribuida la competencia para conocer de los recursos administrativos que se ejerzan, tanto por razones de inconstitucionalidad como de ilegalidad, contra actos administrativos de efectos generales, sin lugar a dudas corresponde a ésta la competencia para conocer del presente asunto, conforme a la norma atributiva de competencia residual contenida en el numeral 11 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide...”. (Sentencia N° 1439, de fecha 23 septiembre de 2003, caso: Brenntag Venezuela, C.A.). (Resaltado de esta Corte).

Así pues, en atención al criterio jurisprudencial parcialmente transcrito y, visto que en el presente caso, se pretende la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1454 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 en fecha 05 de diciembre de 2002, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), esta Corte resulta incompetente para el conocimiento del presente recurso de nulidad, por cuanto estima que es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia la competente para conocer de la presente causa. Así se declara.

No deja de observar este Órgano Jurisdiccional, que mediante decisión de fecha 03 de abril de 2003 (folios 94 al 142), esta Corte Primera se declaró competente para conocer de la presente causa, admitió el recurso y declaró procedente el amparo cautelar solicitado por la sociedad mercantil Toyama Maquinaria, C.A., cuando lo procedente era haber declinado su competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que se estima que al ser la materia de competencia de estricto orden público y en vista de lo sostenido en la sentencia antes transcrita de la mencionada Sala, que incluso abarcó en cuanto a sus efectos a la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1454, acto impugnado en la presente causa, es que esta Corte declara su incompetencia sobrevenida, en consecuencia, declina el conocimiento del presente asunto en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y ordena la remisión del expediente a la mencionada Sala. Así se decide.

-IV-
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara:
1. INCOMPETENTE SOBREVENIDAMENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar innominada, por los Abogados Sonia Natacha Guánchez Colombet y Alexander Racini Velásquez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil TOYAMA MAQUINARIA, S.A., contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1454 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 en fecha 05 de diciembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).
2. DECLINA el conocimiento del presente asunto en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
3. ORDENA la remisión del expediente a la mencionada la Sala.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los seis (06) días del mes de noviembre de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ VICE-PRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ

AP42-O-2003-000653
JTSR.
En fecha_____________________________( ) de ________________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s)_______________________________ de la______________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°__________________________.-

La Secretaria Accidental,