TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-000548

En fecha 04 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 05-237 del 28 de febrero de 2005, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 2.835, 4.383 y 4.510, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MIREYA VIOLETA COLINA FEREIRA, titular de la cédula de identidad Nº 3.279.858, contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el Abogado Humberto Simonpietri Luongo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 25 de mayo de 2004, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 08 de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente, fijándose el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentase escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 20 de abril de 2005, los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, apoderados judiciales de la parte querellante, consignaron escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
El 11 de mayo de 2005, se abrió el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 02 de junio del mismo año.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez-Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 29 de marzo de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Por auto del 18 de septiembre de 2006, se fijó el 02 de octubre del mismo año, la celebración de la audiencia de informes, dejandose constancia de la comparecencia de los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, apoderados judiciales de la parte querellante, y del Abogado José Lorenzo Rodríguez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 14.250, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellada.
En fecha 04 de octubre de 2006, se dijo “Vistos”.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 18 de mayo de 2004, los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Mireya Violeta Colina Fereira, interpusieron querella funcionarial, contra el Ministerio de Educación Superior, con base en las consideraciones siguientes:
Señalaron, que su representada fue jubilada del cargo que desempeñaba como Docente Titular a Dedicación Exclusiva adscrita al Instituto Universitario de Tecnología “Alonso Gamero” de Coro, estado Falcón, en fecha 31 de diciembre de 1999.
Expresaron, que en fecha 22 de mayo de 2003, le fueron pagadas sus prestaciones sociales, a su entender, de manera incompleta.
Solicitaron, que con base al principio de igualdad contenido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sea desaplicado el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en virtud de la desigualdad existente entre los funcionarios públicos y los trabajadores regidos por la Ley Orgánica del Trabajo cuyo artículo 61 establece 1 año de prescripción para ejercer las acciones de reclamo por prestaciones sociales.
Igualmente, solicitaron le sea reconocida a su mandante toda la antigüedad al servicio de la Administración Pública y la Docencia por espacio de 28 años aproximadamente, a los efectos del pago total de sus prestaciones sociales.
Reclamaron, “…la diferencia de DOSCIENTOS UN MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTIOCHO BOLIVARES, con OCHENTA Y OCHO CTMOS (Bs. 201.834.328,88) que resulta una vez deducida la cantidad recibida como anticipo, arriba expresada, que forma parte del Capital más los intereses moratorios devengados y no pagados con arreglo a los dispositivos legales sobre la materia y que corresponde a los siguientes ítems: a) del régimen anterior Bs. 6.675.833,51, por intereses acumulados y Bs. 18.307.132,33 de intereses adicionales hasta el egreso; b) del nuevo régimen de Prestaciones Bs. 430.852,87 por total de intereses; c) total de interés laboral por Bs. 176.420.510,17, calculados con sujeción a la Sentencia No. 642 del 14/11/2002 de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia…”.
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 25 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:
“…Determinado lo anterior, pasa este Tribunal a pronunciarse acerca de la admisibilidad del recurso, y al respecto observa:
El artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:
…omissis…
Al respecto observa este Tribunal que al aplicar el artículo supra transcrito, este recurso debió ser interpuesto por el interesado en el lapso de tres (3) meses consecutivos a contar desde la fecha en que se produjo el hecho que dio lugar al recurso, constituido en este caso por el último pago recibido de la administración pública por concepto de prestaciones sociales en fecha 22 de mayo de 2003, fecha a partir de la cual se inicia el lapso útil para la interposición de la querella funcionarial.
En tal sentido observa el Tribunal que desde el 22 de mayo de 2003, fecha del último pago recibido por la recurrente por concepto de prestaciones sociales a la interposición del presente recurso, esto es el 18 de mayo de 2004, ha transcurrido un tiempo que supera el lapso de tres (3) meses, previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en consecuencia la acción esta (sic) caduca, lo que obliga a este Tribuna a considerar la inadmisibilidad de la acción por caducidad. Así se decide…”.
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 20 de abril de 2005, los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Mireya Violeta Colina Fereira, consignaron escrito de fundamentación a la apelación en los términos siguientes:
Señalaron, que la recurrida “…se detiene sólo en el análisis superficial del término estatuido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cuanto a la caducidad del derecho para accionar en materia funcionarial, sin reparar la existencia de la norma constitucional que prohíbe el trato desigual entre los ciudadanos; principio ese que le obligaba a oír una reclamación de naturaleza similar para todos los trabajadores, independientemente de la norma tutelar de su relación de trabajo o de función pública…”.
Añadieron, que “…la decisión de LA RECURRIDA está al margen del derecho y de su impretermitible obligación de haber admitido la querella conforme a lo alegado y que pudimos probar en el proceso de haberse tramitado, en la búsqueda de una interpretación amplia y no restrictiva de un derecho y menos tratándose de un derecho dirigido a la protección social del trabajador…”.
-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Mireya Violeta Colina Fereira, y al respecto observa:
Alegaron, que la recurrida interpretó de forma restrictiva el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública referido a la caducidad de la acción, aún cuando esta Corte ya había admitido con anterioridad la procedencia de la prescripción, en razón del principio de igualdad de todos los trabajadores beneficiarios del derecho a las prestaciones sociales.
Con relación a ello, estima esta Corte pertinente realizar las siguientes consideraciones:
El artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo promulgada en 1990, vino a consolidar las orientaciones existentes en materia funcionarial, en el sentido de reconocerle a los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales, el goce de los beneficios acordados por dicha ley en todo lo no previsto en las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales.
Por su parte, el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra el derecho de los funcionarios o funcionarias públicos a gozar de los mismos beneficios contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüedad y condiciones para su percepción.
Como se observa, la integración de la Ley Orgánica del Trabajo a la materia funcionarial, en relación al derecho a la prestación de antigüedad, viene dada por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual -como quedó dicho- reconoce a los funcionarios públicos el goce del derecho a la prestación de antigüedad, en las mismas condiciones en cuanto a su percepción, que tienen los trabajadores amparados por la Ley Orgánica del Trabajo.
Igualmente, en el mencionado texto normativo, se le reconoce a las funcionarias públicas la protección integral de la maternidad en los términos establecidos en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica del Trabajo (Art. 29), así como el derecho de los funcionarios y funcionarias públicas a organizarse sindicalmente (Art. 32). De esta forma, se han incorporado a la relación estatutaria funcionarial protecciones típicas del régimen laboral ordinario regulado por la Ley Orgánica del Trabajo y sus reglamentos de aplicación.
De manera que, a juicio de esta Corte, de la interpretación concatenada que debe hacerse con la norma contenida en el encabezamiento del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, con los artículos 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que remite en cuanto a la prestación de antigüedad a la ley laboral; 108, Parágrafo Sexto eiusdem, que establece el derecho a la antigüedad a favor de los funcionarios públicos nacionales, estadales o municipales y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagra a favor de todos los trabajadores y trabajadores sin distinción alguna, el derecho a las prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y les amparen en caso de cesantía, es forzoso concluir que la mencionada normativa constituye el régimen legal y constitucional aplicable a la prestación de antigüedad de los funcionarios públicos, el cual por su contenido social, se inserta dentro de los llamados “Derechos Sociales y de la Familias” (Título III, Capítulo V, CRBV).
Como corolario a lo anterior, se observa que el constituyente de 1999 dejó a una posterior reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, un nuevo régimen para el derecho a las prestaciones sociales reconocido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual deberá integrar el pago de este derecho de forma proporcional al tiempo de servicio y calculado de conformidad con el último salario devengado, estableciendo un lapso para su prescripción de diez (10) años (esto último previsto en la Disposición Transitoria Cuarta, Numeral 3, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, existiendo una exigencia constitucional de sancionar un nuevo régimen legal de prestaciones sociales, en donde se extienda el lapso de prescripción del derecho al cobro de las mismas, del cual se beneficiarían los funcionarios públicos llegada la oportunidad legal, en virtud de la integración del derecho laboral a la materia funcionarial en materia de prestaciones sociales, tal como ha quedado expuesto, estima esta Corte que cuando el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que todo recurso con fundamento en la misma sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres (03) meses, contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él o desde el día en que el interesado fue beneficiado del acto, se está refiriendo a los recursos contencioso administrativos contra actos de efectos particulares que decidan o resuelvan alguna situación funcionarial u otras reclamaciones relacionadas con materias específicas contempladas en el artículo 1° de dicha Ley, es decir, -a título enunciativo- las relativas a: ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional.
Por tanto, la materia de prestaciones sociales en el caso de los funcionarios públicos, concretamente la antigüedad, como derecho adquirido, por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cuanto a condiciones y percepción -se insiste- está integrada a las normas que sobre la materia dicta la Ley Orgánica del Trabajo.
En este contexto, se advierte que la delimitación entre una u otra acción, vendrá dada por la naturaleza del derecho protegido (causa pretendí) y por el marco legal regulatorio aplicable: en el primer supuesto, tratándose de recursos en materia contenciosa administrativa, cuyo objeto como se apuntó anteriormente sea la anulación total o parcial de un acto administrativo de efectos particulares relativo a ingreso, ascenso, traslado, retiro o remoción, entre otras, el lapso para impugnarlos será el de tres (03) meses (caducidad) previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en tanto que, en el segundo supuesto, tratándose de un derecho de crédito, de una acreencia que tiene el funcionario contra la Administración, más concretamente contra el Estado; el cual le es reconocido constitucionalmente como precisamente son las prestaciones sociales, -créditos laborales de exigibilidad inmediata-, se debe aplicar lo previsto en los artículos 8 y 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por tanto, el lapso aplicable para el ejercicio de las acciones tendentes a hacer efectivo este derecho de crédito, -prestaciones sociales o su diferencia-, será el de un (01) año -prescripción extintiva o liberatoria-, previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo; ello como consecuencia de la integración del derecho del trabajo al régimen funcionarial, en esa materia específica.
Con respecto a la caducidad de la acción en la materia referida a las prestaciones sociales, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia dictada el 19 de septiembre de 2002, Exp. 01-25982, caso: Ricardo Ernesto Bello vs. Gobernación del Estado Cojedes, en una causa similar sostuvo lo siguiente:
“…Conforme a la norma contenida en el artículo 92 de la Constitución vigente, las prestaciones sociales son un derecho social que le corresponden a todo trabajador, sin distingo alguno, al ser retirado o removido del servicio activo cuya mora en el cobro genera intereses. Cualquier acto o conducta que signifique una negación para cancelarlas es inconstitucional, pues es un derecho consagrado en nuestra Carta Magna.
Por otra parte, se observa, respecto a la caducidad de la acción relacionada con la materia de jubilación, esta Corte, en fecha 27 de septiembre de 2000, caso: Clara García Peña Vs. Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, Exp. 00-23370, sostuvo lo siguiente:
´De lo anterior se observa que la jubilación constituye una cuestión de previsión social con rango constitucional, desarrollada por la legislación y normativa venezolana, que constituye un beneficio y derecho del funcionario a vivir una vida digna en razón de los años de trabajo y servicios prestados y que por lo tanto la Administración está en la obligación de garantizar, reconocer, tramitar y otorgar sin que para ello existan lapsos de caducidad de las acciones que se intenten en virtud de tal derecho, por lo que resulta imposible admitir que los recursos o acciones que se intenten contra una omisión de la administración ante una solicitud de jubilación, resulten caducos, ya que se estaría lesionando el derecho constitucional a la seguridad social del funcionario que resulta acreedor de este beneficio.´.
Ahora bien, con base en la sentencia parcialmente transcrita, esta Corte considera que dicho criterio debe ser extendido en los casos de las querellas que tengan por objeto el pago de prestaciones sociales, pues dicho pago constituye un derecho subjetivo irrenunciable adquirido por el trabajador o funcionario, que no es de naturaleza indemnizatoria -como los sueldos dejados de percibir-, sino un derecho que le corresponde al empleado al cesar la prestación de servicio, este derecho se traduce además, en el pago de la antigüedad como recompensa por su labor, siendo de naturaleza crediticia –deudas pecuniarias- de exigibilidad inmediata, cuya mora en el pago genera intereses.
En efecto, cuando se rompe el vínculo funcionarial con la Administración, emerge la obligación para la administración de hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, derecho que se engloba dentro de los derechos sociales que tiene el funcionario público como recompensa al trabajo por los servicios prestados a la Administración.
La obligación estriba en cancelar las prestaciones sociales -derecho irrenunciable-, que por un lapso de caducidad no puede ni debe menoscabarse su cumplimiento por parte de la Administración, pues dicha obligación se encuentra vinculada a un derecho también sustentado este derecho adquirido en razones jurídicas, éticas, sociales y económicas.
Dicho pago se encuentra sujeto a la norma constitucional prevista en el artículo 92 de la Constitución y forma parte de un sistema integral de justicia social que no puede sufrir fisura por una interpretación rígida del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Es así, como se hace imprescindible una interpretación más flexible y en verdadera sintonía como nuestra Carta Magna, que prevé la obligación de proporcionar una “tutela judicial efectiva”, la cual no sería posible con la existencia de lapsos de caducidad que afecten derechos constitucionales de los trabajadores, funcionarios o empleados, sin distinción alguna.
Por lo expuesto anteriormente, esta Corte estima procedente, en el caso de autos, declarar con lugar la apelación interpuesta por el querellante y revocar la sentencia dictada por el A quo, y así se decide…”. (Resaltado de esta Corte).
Criterio éste reiterado en sentencia de fecha 29 de marzo de 2006, Exp. AP42-R-2003-001173, caso: Fernando Rafael Vásquez vs. Alcaldía del Municipio Puerto Cabello del estado Carabobo.
Con base en lo expuesto y en las sentencias parcialmente transcritas, aprecia esta Corte que resulta improcedente por parte del a quo afirmar que el tiempo concedido para intentar las respectivas reclamaciones de los funcionarios contra los entes públicos es un lapso de caducidad, cuando, tal y como se ha explicado, lo procedente es aplicar la prescripción contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Conforme a ello, esta Corte estima que la norma contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, referente al lapso de prescripción de un (1) año para interponer reclamaciones de pago de diferencia de prestaciones sociales, que fue determinado en el presente fallo, es una norma adjetiva, de carácter procesal lo que hace factible que sea aplicada de manera inmediata para los procesos que se hallaren en curso, conforme lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“…Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron…”.
Siendo así, a fin de proporcionar y garantizar una tutela judicial efectiva a favor del administrado, estima este Órgano Jurisdiccional que en aquellos casos donde se haya declarado la inadmisibilidad del recurso por considerar la caducidad de la acción, resulta necesario revocar tales decisiones, ordenando un nuevo pronunciamiento sobre la admisión y, de ser procedente, la continuación del procedimiento.
Del análisis exhaustivo de las actas que conforman el expediente, se desprende de copia de comprobante de pago signada por la querellante, que le fueron pagadas las prestaciones sociales el 22 de mayo de 2003 (folio 11 del expediente), y siendo que la querella funcionarial para solicitar el pago de diferencia en las prestaciones sociales fue interpuesta por sus apoderados judiciales en fecha 18 de mayo de 2004 (folio 07 del expediente), ésta se interpuso dentro del lapso de un (01) año previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, es decir, que la querella se interpuso en tiempo hábil. Así se decide.
En consecuencia, se declara con lugar la apelación interpuesta y se revoca la decisión apelada dictada en fecha 25 de mayo de 2004, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
Por otra parte, esta Corte estima que en virtud de que el Tribunal a quo no analizó el fondo de la controversia al declarar inadmisible la presente querella funcionarial, es imperativo que se cumpla con el principio de la doble instancia, por tanto esta Corte al anular la sentencia apelada ordena al a quo revisar la admisibilidad de la querella, y si resultare admisible, dar curso al procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR la apelación ejercida por los Abogados Humberto Simonpietri Luongo, Juan Bautista Simonpietri Luongo y Atilio Agelviz Alarcón, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MIREYA VIOLETA COLINA FEREIRA, contra la sentencia dictada en fecha 25 de mayo de 2004, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la mencionada ciudadana, contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR.
2. REVOCA la sentencia apelada.
3. ORDENA al Juzgado a quo, revisar nuevamente la admisión del recurso aplicando el criterio establecido en el presente fallo, y si resultare admisible, dar curso al procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los seis (06) días del mes de noviembre de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ-VICEPRESIDENTE,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
LA JUEZ,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,
YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ

EXP. Nº AP42-R-2005-000548
JTSR/

En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil seis (2006), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.-

La Secretaria Accidental,