TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2006-000276

En fecha 19 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los Abogados Mariolga Quintero Tirado, Salvador Benaim Azaguri y Carlos La Marca Erazo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 2.933, 40.086 y 70.483, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana YALITZA MILAGROS NUÑEZ DE MUZIOTTI, titular de la cédula de identidad Nº 5.490.559, contra los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-001138 de fecha 27 de septiembre de 2005 y Providencia Administrativa N° FSS-2-1-000526 de fecha 27 de abril de 2006, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS (SUDESEG).
En fecha 21 de junio de 2006, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
ANTECEDENTES
Mediante comunicación de fecha 06 de febrero de 2003, el ciudadano Claudio Falo Di Gaspare, titular de la cédula de identidad Nº 4.529.583, formuló una denuncia ante la Superintendencia de Seguros (SUDESEG), contra la sociedad mercantil “Caroní Gestiones Inversiones y Negocios, C.A.”, atribuyéndole a ésta empresa la ejecución de actividades reservadas a la empresas de seguro debidamente autorizadas por la Superintendencia.
En fecha 30 de abril de 2003, la Superintendencia de Seguros (SUDESEG) dictó la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-000276, mediante la cual se ordenó la apertura de una averiguación administrativa a objeto de determinar si la actividad que ejerce la empresa “Caroní Gestiones Inversiones y Negocios, C.A.”, puede ser subsumida dentro de la actividad aseguradora y, en consecuencia, establecer si existe una presunta violación a los artículos 2 y 3 de la Ley de Seguros y Reaseguros.
El 24 de diciembre de 2003, la Superintendencia de Seguros (SUDESEG) dictó la Providencia Administrativa Nº 001083, mediante la cual concluyó que existían elementos probatorios que evidenciaban que la sociedad mercantil “Caroní Gestiones Inversiones y Negocios, C.A.”, ejercía actividades reservadas por la ley a las empresas de seguros, prestando los servicios del seguro de casco de vehículos terrestres, responsabilidad civil por accidente de tránsito, de excesos y accidentes personales para conductores y ocupantes de vehículos, razón por la cual al momento de decidir, ordenó la remisión del expediente administrativo al Ministerio Público y la apertura de oficio en contra de la ciudadana Yalitza Milagros Nuñez, a objeto de determinar si actuó como Productora de Seguros en la contratación de la póliza suscrita entre el ciudadano Claudio Falo Di Gaspare y la compañía denunciada.
En fecha 25 de junio de 2004, la Superintendencia de Seguros (SUDESEG) dictó la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-000760, mediante la cual se abre averiguación administrativa a fin de determinar si la ciudadana Yalitza Milagros Nuñez ha incurrido en violación de las disposiciones contenidas en los literales “a” y “f” del artículo 143 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
En fecha 27 de septiembre de 2005, la Superintendencia de Seguros (SUDESEG) dictó Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-001138, mediante la cual decidió revocar la autorización para operar como intermediaria de seguros a la ciudadana Yalitza Milagros Nuñez, por un lapso de tres (03) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 168 del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
En fecha 21 de diciembre de 2005, la ciudadana Yalitza Milagros Nuñez, interpuso recurso administrativo de reconsideración contra la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-001138 de fecha 27 de septiembre, emanada de la Superintendencia de Seguros (SUDESEG).
En fecha 24 de mayo de 2006, fue notificada la ciudadana Yalitza Milagros Nuñez, el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-000526 de fecha 27 de abril de 2006, emanada de la Superintendencia de Seguros (SUDESEG), mediante la cual ratificó el contenido de la Providencia recurrida.
-II-
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
En fecha 19 de junio de 2006, los Abogados Mariolga Quintero Tirado, Salvador Benaim Azaguri y Carlos La Marca Erazo, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Yalitza Milagros Nuñez, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa N° FSS-2-1-000526 de fecha 27 de abril de 2006, dictada por la Superintendencia de Seguros (SUDESEG), con base en las consideraciones siguientes:
Señalaron, que cuando se abrió la averiguación que dio origen al primer acto impugnado, la Administración no agotó la notificación personal de nuestra representada, sino que procedió inmediatamente a publicar un cartel de notificación en el Diario “Últimas Noticias”, razón por la cual no se enteró de la existencia de este procedimiento hasta el 09 de diciembre de 2005, cuando tuvo conocimiento de la sanción impuesta, lo cual lesionó el derecho a la defensa de su mandante.
Indicaron, que la Providencia Administrativa N° FSS-2-1-001138 del 27 de septiembre de 2005, esta viciada de falso supuesto que “…se produce, cuando afirma que existen varios contratos tramitados por la recurrente con la empresa no autorizada. Sin embargo, al revisar el mencionado expediente administrativo contentivo de la averiguación, se puede constatar que únicamente se incorporó un contrato en copia simple…”.
Adujeron, que la Administración asume que su representada “…es negligente en el cuido de los intereses de los asegurados, en plural, cuando en el expediente solamente aparece un caso, el de CLAUDIO FALO, y este señor, en particular no acusa a nuestra mandante por algún hecho que lo haya perjudicado…”.
Alegaron también, que “…es una ligereza decir que nuestra mandante haya fungido o participado como intermediaria entre la empresa no autorizada y el ciudadano Falo Di Gaspare, o que esta haya perjudicado a una pluralidad de asegurados estando al servicio de CAGIN C.A., no existiendo prueba alguna de que esta haya tenido alguna relación de carácter permanente con ésta…”.
Manifestaron, que en ningún momento se acusa a su representada de alguna irregularidad o falta en los deberes que ella tiene como corredora, por lo que “…mal podía sostenerse la Superintendencia de Seguros en hechos denunciados por este ciudadano, si ellos, en ningún momento, se referían a conducta de nuestra mandante y he allí el falso supuesto en que se incurre…”.
Expresaron, que la Administración incurrió en un falso supuesto al aplicar el literal “a” del artículo 143 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por cuanto “…Del expediente no aparece alguna conducta que pueda producir el convencimiento de que nuestra mandante cometió un acto inmoral, contrario a la ética o a las buenas costumbres. Solamente aparece mencionada como agente en un negocio de CLAUDIO FALO con CAGIN C.A., y si alguna infracción puede atribuírsele no lo es por inmoral…”.
Indicaron, que tampoco podía aplicarse el literal “f” del mencionado artículo, por cuanto esta norma sanciona a aquel que encubra la función de corredor de aquel que no tiene la condición para serlo, supuesto no aplicable al caso concreto.
Igualmente alegaron, que no existen elementos probatorios en el expediente que le permitieran a la Administración llegar a tales conclusiones.
Denunciaron, la violación del principio de proporcionalidad de la sanción impuesta, en virtud que la Superintendencia de Seguros (SUDESEG) no adecuó la infracción a la sanción, “…frente a tres posibles sanciones, eligió la más radical y punitiva…”.
Solicitaron, se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nos. FSS-2-1-001138 y FSS-2-1-000526, de fechas 27 de septiembre de 2005 y 27 de abril de 2006, respectivamente, emanadas de la Superintendencia de Seguros (SUDESEG).
Conjuntamente con el recurso de nulidad, solicitan la suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mientras se tramita el presente recurso.
Al respecto, adujeron que la revocatoria en la autorización para operar como corredora de seguros, produce en su mandante un gravamen irreparable en la sentencia definitiva, pues en estos momentos no tiene la posibilidad de actuar y gestionar como corredora de seguros, y señalan que este agravio tiene dos (02) vertientes: “…la primera, en cuanto a los clientes que ya tiene en su cartera, que han quedado sin corredora de seguros …omissis… La segunda, es que por no tener en este momento la condición de corredor de seguros, en caso de que se produzcan renovaciones en las pólizas que conforman la cartera de nuestra mandante, estas no podrán ser cobradas por ella. Se perderán las mismas y la única beneficiaria de ello será –paradójicamente- la empresa de seguros, quién la retendrá en su beneficio, por no poder pagarla a quien ya no es corredora. Esto significa, además, que nuestra representada pierde, de inmediato, la fuente de su sustento de vida…”.
Para fundamentar el buen derecho que tiene la actora, alegaron que su representada “…se desempeñaba como corredores (sic) de seguros conforme a al (sic) Código 2.342 otorgado por la Superintendencia de Seguros…” de lo cual, a su juicio, se evidencia que no estamos en presencia de una presunción de buen derecho “…sino de un derecho efectivamente constituido…”.

-III-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento acerca de su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa:
En el caso de autos, la acción principal es ejercida contra los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-001138 de fecha 27 de septiembre de 2005 y Providencia Administrativa N° FSS-2-1-000526 de fecha 27 de abril de 2006, dictadas por la Superintendencia de Seguros (SUDESEG). Con relación a la competencia, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A., estableció lo siguiente:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
…omissis…
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…”
De conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, las Cortes de lo Contencioso Administrativo mantienen la competencia residual que les había sido otorgada mediante el numeral 3 del artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es decir, son competentes para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad que se intenten contra autoridades distintas a las denominadas como altas autoridades del Estado y contra las autoridades estadales y municipales (cuyo control jurisdiccional corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales). De allí que, en el presente caso, al impugnarse un acto administrativo emanado de la Superintendencia de Seguros (SUDESEG), resulta esta Corte competente para conocer de la presente causa. Así se declara.

-IV-
ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Determinada la competencia de la Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, le corresponde ahora pronunciarse sobre su admisibilidad, y a tal efecto advierte que dicho recurso fue ejercido conjuntamente con una solicitud de suspensión de efectos, de allí que deba esta Corte admitir la presente acción a los fines de pronunciarse sobre la medida solicitada.
Al respecto, se advierte que en el presente recurso no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad a que hace referencia el párrafo 6 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Por tanto, se admite el presente recurso ejercido conjuntamente con medida de suspensión de efectos cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.
-V-
DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Admitido el presente recurso, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la suspensión de efectos del acto impugnado solicitada de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y al respecto observa:
Un elemento fundamental de la tutela judicial efectiva lo constituye la institución de las medidas cautelares, pues con ello se pretende enervar la eficacia de un acto o una conducta que causa un daño o gravamen irreparable al recurrente, daño que no podrá reparar la decisión definitiva, o al menos se vislumbra como de difícil reparación.
Ahora bien, el párrafo 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece:

“…El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio…”.

La norma transcrita contempla la posibilidad de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo de carácter particular constituyendo una excepción al principio de ejecutoriedad y ejecutividad que rige a los actos administrativos, es decir, que enerva la eficacia material de un acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad hubiere sido demandada, por lo que la suspensión es de naturaleza excepcional y extraordinaria, sujeta a dos condiciones señaladas por el legislador: cuando lo permita la Ley o bien para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, que se pueda causar al recurrente siempre y cuando el pronunciamiento cautelar no signifique una ejecución anticipada del juicio principal ni, mucho menos, un pronunciamiento anticipado de lo que sería el mérito de la causa principal.
Con relación a ello, se ha pronunciado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, cuando en sentencia N° 26 del 11 de enero de 2006, caso: C.A. Electricidad de Caracas, expresó:
“…Por lo tanto, la medida preventiva de suspensión de efectos procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, y además, que de la pretensión procesal principal se desprenda que pudiera resultar favorable al recurrente; por lo que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, como son: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.
En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente comprendido en las exigencias del aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a que la medida será acordada ‘teniendo en cuenta las circunstancias del caso’.
Adicionalmente a lo anterior, ha señalado igualmente la jurisprudencia de este Alto Tribunal que aunado a los requisitos del periculum in mora y el fumus boni iuris, el acto impugnado debe llenar ciertas condiciones para que sea procedente su suspensión, esto es: que se trate de un acto administrativo de efectos particulares o de alguno de efectos generales en que la voluntad de uno o varios sujetos no afecte el interés de la colectividad; y que se trate de actos que tengan efectos positivos, ya que éstos son los únicos idóneos de ser suspendidos...”
De allí que, de conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, deben ser revisados los requisitos típicos de toda medida cautelar, es decir, el fumus boni iuris o presunción de buen derecho y el periculum in mora o peligro en la mora, razón por la cual pasa esta Corte a realizar el siguiente análisis:
Con relación a la presunción de buen derecho exigida, ha señalado la jurisprudencia que tal requisito puede comprenderse como un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante; correspondiéndole al Juez analizar los recaudos o elementos presentados junto con el libelo de la demanda, a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama (Sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 26 de mayo de 2005, caso: Pinturas 50 y 50, S.A.).
Al respecto, alegaron los Abogados de la recurrente que su representada “…se desempeñaba como corredores (sic) de seguros conforme a al (sic) Código 2.342 otorgado por la Superintendencia de Seguros…” de lo cual, a su juicio, se evidencia que no estamos en presencia de una presunción de buen derecho “…sino de un derecho efectivamente constituido…”.
En efecto, de los actos administrativos de efectos particulares cuya nulidad es solicitada mediante el presente recurso, se infiere que la recurrente ostentaba la condición de corredora de seguros hasta que le fue revocada la autorización para fungir como tal, por lo que se trata de un derecho subjetivo de ejercer la actividad económica para la cual fue autorizada, motivo suficiente para que se considere satisfecho este requisito. Así se declara.
En lo que respecta al segundo de los requisitos exigidos, alegaron los apoderados judiciales de la actora que la revocatoria de la autorización para operar como corredora de seguros, produce en su mandante un gravamen irreparable en la sentencia definitiva y señalaron que este agravio se produce en cuanto a los clientes que ya tiene en su cartera, que han quedado sin corredora de seguros, y en cuanto a que su representada pierde la fuente de su sustento de vida.
Con relación a lo planteado, advierte la Corte que, en efecto, mediante los actos accionados se revoca la autorización otorgada a la recurrente para operar como corredora de seguros y se informa que tal revocatoria tendrá una duración de tres (03) años, pudiendo solicitar nuevamente la autorización ante la Superintendencia de Seguros (SUDESEG) luego de transcurrido ese lapso (folios 40 y 41 del expediente).
Ello, sin lugar a dudas, constituye un daño real y efectivo a la accionante, que se traduce en la imposibilidad de ejercer las funciones propias de corredora de seguros, principal actividad desarrollada por ésta a fin de obtener sustento económico, daño que, además, resulta irreversible, por cuanto sería irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva, en el caso en que sea acogida la pretensión de la recurrente. Así se declara.
Satisfechos como se encuentran los requisitos anteriores, resulta forzoso para esta Corte declarar procedente la medida cautelar solicitada, razón por la cual se suspenden los efectos de los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nos. FSS-2-1-001138 y FSS-2-1-000526, de fechas 27 de septiembre de 2005 y 27 de abril de 2006, respectivamente, emanadas de la Superintendencia de Seguros (SUDESEG). Así se decide.
Ahora bien, con respecto a la caución que debe ser exigida a fin de garantizar las resultas del juicio, advierte esta Corte que en el presente caso la misma viene determinada por el monto equivalente al ingreso gravable devengado por la recurrente en el último ejercicio fiscal, motivo por el cual deberá consignar fianza por esa cantidad a favor de la República, por Órgano de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y a objeto de la verificación del monto exigido, deberá consignar copia de la planilla de liquidación del Impuesto sobre la Renta respectivo, todo ello dentro del plazo de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión. Advirtiéndose que la no presentación de la caución o fianza dentro del lapso indicado dará lugar a la revocatoria de la medida cautelar acordada. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Mariolga Quintero Tirado, Salvador Benaim Azaguri y Carlos La Marca Erazo, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana YALITZA MILAGROS NUÑEZ DE MUZIOTTI, contra los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-001138 de fecha 27 de septiembre de 2005, y Providencia Administrativa N° FSS-2-1-000526 de fecha 27 de abril de 2006, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS (SUDESEG).
2. ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
3. PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos de los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa Nº FSS-2-1-001138 de fecha 27 de septiembre de 2005, y Providencia Administrativa N° FSS-2-1-000526 de fecha 27 de abril de 2006, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS (SUDESEG). En consecuencia, se exige a la ciudadana YALITZA MILAGROS NUÑEZ DE MUZIOTTI, presentar caución bancaria o de una compañía de seguros por la cantidad equivalente al ingreso gravable devengado en el último ejercicio fiscal, a favor de la República, por Órgano de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y a objeto de la verificación del monto exigido, deberá consignar copia de la planilla de liquidación del Impuesto sobre la Renta respectivo, todo ello dentro del plazo de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión. Advirtiéndose que la no presentación de la caución o fianza dentro del lapso indicado dará lugar a la revocatoria de la medida cautelar acordada.
4. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que continúe con el procedimiento de Ley.
5. ORDENA abrir cuaderno separado a fin de que sea tramitada la oposición a la medida cautelar acordada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los diez y nueve ( 19 ) días del mes de octubre de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ-VICEPRESIDENTE,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
LA JUEZ,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,
YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ

EXP. Nº AP42-N-2006-000276
JTSR/

En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil seis (2006), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.-

La Secretaria Accidental,