JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
En fecha 21 de junio de 2005, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la ciudadana MARY COROMOTO RODRÍGUEZ GARCÍA, titular de la cédula de identidad Nº 5.399.592, asistida por los abogados Cornelio Ruiz, Héctor Benavides y Carlos Figueroa, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo los Nros. 26.569, 101.878 y 91.662, respectivamente, contra la Resolución N° 007 de fecha 7 de diciembre de 2004, emanada de la AUDITORÍA INTERNA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES.
El 29 de octubre de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente, a los fines de que decidiera sobre la admisibilidad del presente recurso.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
Por auto de fecha 2 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, reasignándose la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA y, se pasó a ponente a los fines de que decidiera el presente recurso.
En fecha 30 de enero de 2006, el abogado William José Martínez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 83.720, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó el poder que acredita su carácter y, solicitó abocamiento de la presente causa a fin de que se dicte la decisión correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Mediante escrito de fecha 21 de junio de 2005, la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García, asistida de abogados, señaló como fundamento de su recurso los siguientes argumentos:
Que el 15 de abril de 2004, solicitó una audiencia con el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de tratar asunto relacionado con la problemática que confrontaba la educación en el Estado Monagas, la cual fue pactada para el día 13 de julio de 2004, a las 3 de la tarde en el Despacho de la Presidencia, Palacio de Miraflores.
Así, acudió a la oficina de División de Administración y Servicios de la Zona Educativa del Estado Monagas, para solicitar los viáticos necesarios para cumplir el compromiso pautado, siendo atendida por la ciudadana María Rosa Franco, Coordinadora de Finanzas y Presupuesto, quien le informó que la Jefa de División de Administración y Servicios estaba de reposo médico y, por tal motivo ella se encargaría de tramitar los viáticos solicitados.
Que luego, se dirigió a dicha oficina y le indicó que “…en el escritorio de la Administradora estaban veinte (20) carpetas relacionadas con el pago a los proveedores de las Escuelas Bolivarianas y que por ese motivo era necesarios (sic) y urgente que dejara los cheques firmados en blanco antes de irme a la Ciudad de caracas para que adelantara el trabajo, inmediatamente le respondí que no podía porque eso era un delito y que eso me podía ocasionar un problema grave…”.
Que el 15 de julio de 2004, regresó a la ciudad de Maturín y al llegar a su Despacho en la Zona Educativa recibió a la Lic. Diluvis Díaz y María Rosa Franco “…bajo un estado de nervios y desesperación…”, quienes le informaron que durante su ausencia se habían robado dos de los cheques que había dejado firmados y, que la ciudadana Ana Martínez, Administradora del Programa Alimentario Escolar revisando unas carpetas de la Escuelas Bolivarianas se dio cuenta que se estaban preparando pagos para instituciones que no estaban en dicho Programa de Alimentación Escolar, tal es el caso de la Escuela Básica Aniceto Guevara y la Escuela Básica Félix Antonio Calderón.
Que convocó inmediatamente a una reunión para aclarar la situación y consignar las pruebas que tenían, la cual se efectuó el 16 de julio de 2004, con la presencia de la Lic. Diluvis Díaz, Lic. María Rosa Franco, Lic. Héctor Rivas Duran, Lic. Verusca Álvarez, Lic. Ana Martínez y el Lic. Julio Hernández. Que efectivamente en esa reunión “…la Lic. Ana Martínez informo (sic) que ella se había percatado de los hechos porque leyó una carpeta donde aparecía el nombre de Aniceto Guevara y que ella siendo la Administradora del PAE no tenía conocimiento cuando esta escuela había pasado a Bolivariana…” y, los auditores iniciaron las averiguaciones correspondientes para detectar lo que en realidad estaba sucediendo, comprobando que esas dos carpetas fueron elaboradas presuntamente por el ciudadano José Vicente Márquez, quien se desempeñaba como verificador del Programa Alimenticio de Escuelas y, que la relación de dichas carpetas enviadas a la División de Administración y Servicios llevaban la firma de la ciudadana Oscarina Marín, Secretaria del mencionado Programa, sin estar firmada por el Coordinador, Prof. David Azocar.
Afirmó que estos hechos son irregulares ya que la Administradora no podía bajo ningún concepto ordenar el pago de dichos cheques, pues no tenía su autorización y, que se reunió con la ciudadana María Castillo, cajera de la Zona Educativa del Estado Monagas, quien corroboró que los cheques en cuestión fueron autorizados de manera directa por la Lic. Diluvis Díaz, Administradora de la Zona Educativa del Estado Monagas.
Que el 27 de julio de 2004, se presentó en la Zona Educativa una Comisión del Ministerio de Educación y Deportes para realizar una Auditoría respecto al desfalco de las Escuelas Bolivarianas, por el Contralor Interno, la cual tuvo una duración de tres días. Cuando dicha Auditoría culminó los auditores se reunieron en su despacho y le informaron que “…no era necesaria mi declamación, ya que en esta primera oportunidad yo no presentaba ningún tipo de responsabilidad y se fueron agradecidos por toda la colaboración prestada en la mencionada averiguación…”.
Que en fecha 9 de diciembre de 2004, recibió comunicación enviada por el Lic. Raúl Salazar, informándole que mediante Resolución N° 007 de fecha 7 de diciembre del mismo año, había sido multada por la cantidad de 1000 Unidades Tributarias, quedando inhabilitada para ejercer cargos en la Administración Pública durante 15 años consecutivos.
Alegó que el Auditor Interno del Ministerio de Educación y Deportes, inició un procedimiento administrativo para determinar su responsabilidad administrativa como Directora de la Zona Educativa, respecto a los hechos antes indicados, violando flagrantemente el procedimiento establecido para los funcionarios de alto nivel en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Que es evidente su condición de funcionaria de alto nivel, por lo que “…de manera arbitraria y sin potestad expresa de la ley el ciudadano Raúl Antonio Salazar, actuando bajo conciencia de sus actos procedió a retener, sustanciar y decidir ilegalmente el expediente Nro. ME-AI-2004-008, violentando mandato expreso contenido en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”, la cual establece que el órgano competente para conocer el procedimiento para establecer responsabilidades a funcionarios públicos de alto nivel es la Contraloría General de la República. Que por ello, el mencionado ciudadano al iniciar el expediente N° ME-AI-2004-008, mediante auto de fecha 20 de septiembre de 2004, cometió actos ilegales sustanciando y decidiendo el referido expediente administrativo apartado totalmente de la legalidad, siendo incompetente para ello, lo que trae como consecuencia que dicho procedimiento esté viciado de nulidad de conformidad con el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Resaltado del texto).
Asimismo, indicó que en la Resolución impugnada se le aplicó el máximo de la multa pecuniaria establecida en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por la cantidad de Veinticuatro Millones Setecientos Mil Bolívares (Bs. 24.700.000), a razón de Mil Unidades Tributarias, prescindiendo del criterio para establecer el quantum de la multa impuesta, limitándose a la referencia del artículo 67 del Reglamento de la Ley antes mencionada.
Que la Resolución N° 007 de fecha 7 de diciembre de 2004, dictada por el Auditor Interno del Ministerio de Educación y Deportes, resulta nula por estar viciada de falso supuesto ya que se fundamentó en una errónea apreciación del mérito de las pruebas y de los documentos que constan en autos, pues en la fase de juzgamiento se valoraron documentos que excluyen la existencia de su responsabilidad administrativa por no existir un nexo de causalidad entre su conducta y los resultados consecuencia de los hechos que dieron lugar al ilícito administrativo. Al respecto, indicó que no consta su firma en la orden de salida de los cheques identificada con el N° 3691 a nombre del proveedor Servicios de Transporte Pralca C.A., verificándose así la falta absoluta de apreciación del mérito probatorio de ese documento que excluye por completo su responsabilidad en ese pago efectivo.
Por último, solicitó sea declarada la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, y asimismo, que sean suspendidos los efectos del mismo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa previa, este Órgano Jurisdiccional debe establecer su competencia para decidir sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos y, para ello observa:
En el caso bajo examen la parte recurrente impugna el acto administrativo contenido en la Resolución N° 007 dictada el 7 de diciembre de 2004, por la Auditoría Interna del Ministerio de Educación y Deportes, mediante la cual declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García y le impuso multa pecuniaria por la cantidad de Veinticuatro Millones Setecientos Mil Bolívares (Bs. 24.700.000), estima necesario precisar que la competencia para conocer los recursos de nulidad contra tales actos deriva de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en Gaceta Oficial N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001 y que comenzó a surtir sus efectos a partir del el 1° de enero de 2002.
En efecto, el artículo 108 eiusdem prevé de manara clara y directa que esta Corte es el Tribunal competente para conocer en primera instancia de los recursos de nulidad que se intenten contra los actos administrativos emanados de los órganos de control fiscal, distintos al Contralor General de la República y a sus delegatarios, en los términos siguientes:
“Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Resaltado y subrayado de la Corte)
Siendo esto así, esta Corte resulta competente para conocer y, por tanto decidir los recursos de nulidad que se interpongan contra las decisiones dictadas por aquellos órganos de control fiscal distintos al Contralor General de la República y a sus delegatarios.
Lo anterior se traduce respecto del caso sub examine, que esta Corte es competente para conocer en primera instancia sobre el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución N° 007 de fecha 7 de diciembre de 2004, emanada de la Auditoría Interna del Ministerio de Educación y Deportes. Así se decide.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
i) Determinada como ha sido la competencia para conocer el presente recurso, se observa que si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de emitir pronunciamiento sobre su admisibilidad, la remisión del expediente al referido Juzgado retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud cautelar formulada por la parte actora, por lo que esta Corte en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa a analizar la admisibilidad del recurso interpuesto.
Ello así, debe esta Corte verificar si el recurso contencioso administrativo intentado por la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García, cumple con los requisitos establecidos en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual señala:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”.
Conforme a la norma transcrita se observa que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, el conocimiento del asunto corresponde a esta Corte; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del recurso; se encuentra debidamente representada y no hay cosa juzgada.
Por lo tanto, constatada la inexistencia de alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, verificados los requisitos de la demanda contenidos en el artículo 21 aparte 9 eiusdem, esta Corte admite el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional. Así se decide.
ii) Admitido el presente recurso, esta Corte pasa a examinar la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada y, a tal al efecto observa:
Del análisis del expediente, se desprende que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto tiene como objeto impugnar el acto administrativo mediante el cual la Auditoría Interna del Ministerio de Educación y Deportes, declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente.
En ese sentido, la recurrente pretende que se ordene la suspensión de efectos del acto administrativos contenido en la Resolución N° 007 de fecha 7 de diciembre de 2004, dictada por el Auditor Interno del Ministerio de Educación y Deportes, mediante la cual declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García y le impuso multa pecuniaria por la cantidad de Veinticuatro Millones Setecientos Mil Bolívares (Bs. 24.700.000), de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Como se aprecia, los apoderados judiciales de la recurrente solicitaron la cautela típica de suspensión de efectos “…de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia…”, sin especificar la norma en la cual se prevé dicha medida cautelar, sin embargo, en una interpretación pro actione, esta Corte entiende que la solicitud debe centrarse en la suspensión de efectos como medida cautelar típica de los procedimientos contencioso-administrativos, que establece el artículo 21, numeral 21 de la mencionada Ley. Así se declara.
En tal sentido, observa esta Corte, que el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que dispone:
“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuanta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.
Esta previsión legal constituye una reedición de la norma contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya redacción es similar a la norma transcrita con la diferencia específica del deber de exigir caución suficiente para garantizar las resultas del juicio y, constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares.
Así, cabe destacar que para el otorgamiento de esta medida se requiere, por una parte, la apariencia del buen derecho que se reclama (fumus boni iuris); o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y de la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda y; por la otra, el peligro en el retardo o riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo (periculum in mora) y respecto a los cuales, dado el carácter excepcional de la medida, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido que para el decreto de la referida cautela se necesita inexorablemente la concurrencia de tales requerimientos, pues en caso contrario la misma no procederá.
En tal sentido, y siguiendo las premisas antes señaladas esta Corte observa respecto al caso bajo estudio que la parte recurrente se limitó a solicitar la medida de suspensión de efectos “…conforme lo establece la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia por causar gravamen irreparable…”, sin indicar en qué consiste tal gravamen ni hacer el mínimo análisis de los requisitos de procedencia exigidos por la norma, razón por la cual considera esta Corte que no se puede suplir excepciones o defensas no opuestas, ni tampoco sacar elementos de convicción no aportados por la parte recurrente, a fin de acordar la tutela cautelar solicitada.
En virtud de lo expuesto, al no poder constatarse la presencia de los extremos necesarios para declarar la procedencia de la medida cautelar solicitada, debe esta Corte declarar improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. Así se decide.
Finalmente, esta Corte ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines que tramite el procedimiento de ley. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana MARY COROMOTO RODRÍGUEZ GARCÍA, asistida por los abogados Cornelio Ruiz, Héctor Benavides y Carlos Figueroa, antes identificados, contra la Resolución N° 007 de fecha 7 de diciembre de 2004, emanada de la AUDITORÍA INTERNA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES.
2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
3.- IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos solicitada.
4.- SE ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines que tramite el procedimiento de ley.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Secretaria Accidental,
YULIMAR GÓMEZ MUÑOZ
AP42-N-2005-000946
AGVS.
En fecha ___________________ ( ) de _________________________
De dos mil seis (2006), siendo la (s) ______________ de la ___________,
Se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________
La Secretaria Accidental,
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