TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-001580

En fecha 22 de agosto de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 2172- 05 de fecha 18 de julio de 2005, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el Abogado José Agustin Ibarra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.464, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana GLADYS PASTORA MORALES, titular de la cédula de identidad N° 3.534.657, contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el Abogado José Martín Labrador Brito inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 64.944, contra la decisión dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 21 de marzo de 2005, mediante la cual declaró inadmisible la querella interpuesta.
En fecha 21 de septiembre de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera y por auto de esa misma fecha se designó Ponente, fijándose el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentase escrito de fundamentación de la apelación a tenor de lo previsto en el artículo 19, párrafo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
La Corte se abocó al conocimiento de la causa en fecha 06 de febrero de 2006, y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
La representación judicial de la parte querellante, en fecha 21 de febrero de 2006, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 03 de abril de 2006, se difirió la oportunidad para la determinación de la fecha de realización del acto de informes.
Por auto de fecha 18 de septiembre de 2006, se fijó para el día lunes 02 de octubre de 2006, la oportunidad para la realización del acto de informes, no acudiendo ninguna de las partes a dicho acto procesal.
La Corte en fecha 03 de octubre de 2006, dijo “Vistos”.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

En fecha 12 de mayo de 2004, la representación judicial de la parte querellante, interpuso querella funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, con fundamento en las consideraciones siguientes:
Señaló, que su representada inició servicios en el cargo de Secretaria Ejecutiva III en la Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, desde el 20 de junio de 1983, hasta el 12 de noviembre de 2001, por un tiempo de 18 años, 4 meses y 22 días, siendo el último sueldo devengado equivalente a la cantidad de cuatrocientos nueve mil novecientos treinta y cuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 409.934, 00).
Alegó, que la Administración Municipal incurrió en un error en el cálculo de las prestaciones sociales de su mandante, causándole una “…pérdida patrimonial incalculable…”. En este sentido, sostuvo la parte querellante, que de acuerdo a la Convención Colectiva celebrada en fecha 13 de agosto de 1998, entre el Sindicato de Empleados Municipales (SUDEMADI) y la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, debían incluirse en el sueldo base para el calculo de las prestaciones sociales los siguientes conceptos “… jornadas ordinarias y extraordinarias, comisiones, primas, salarios básicos, gratificaciones, bonificaciones, participación en los beneficios o bonificaciones, beneficios de fin de año, bono vacacional, remuneraciones vacacionales, días feriados, descanso semanal obligatorio y convencional, horas extras diurnas y nocturnas alimentación, vivienda, prima de transporte o viáticos de transporte y demás beneficios de Ley o convencionales o por Decreto Ley del Ejecutivo Regional o Nacional…” .
Argumentó, que de acuerdo a lo previsto en la Cláusula N° 6, debía considerarse para el cálculo de las prestaciones sociales, “… por lo menos la tasa inflacionaria del año 1999 con proyección al año 2000, determinada por el Banco Central de Venezuela…”.
Expresó, que el Ente municipal querellado, dejó de pagar a su representada el 90,28% de lo que realmente le correspondía, causándole de esta forma “…una lesión ENORMISIMA…”.
Finalmente solicitó, que se condene al Ente municipal querellado a cancelar a la querellante en forma indexada, el monto de ciento cuarenta y tres millones setecientos sesenta y nueve mil novecientos cuarenta y ocho bolívares con veintiséis céntimos (Bs. 143.769.948,26), por concepto de diferencia de prestaciones sociales. De igual forma solicitó que se condene en costas a la Alcaldía querellada.
-II-
DE LA DECISIÓN APELADA

En fecha 21 de marzo de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, con fundamento en las consideraciones siguientes:
“…En la oportunidad de la audiencia preliminar, la representación judicial de la parte recurrente opuso la excepción de ilegalidad de la transacción celebrada entre el Municipio Iribarren y la parte accionante, en razón de lo cual este Tribunal debe efectuar las siguientes consideraciones:
La facultad de resolver los conflictos intersubjetivos está en manos del Estado, función esta que genéricamente se ha denominado jurisdicción, en la cual existen principios inmutables desde la época del Derecho Romano en el cual sólo se hace necesario que el particular lo solicite según el principio ‘ nemo sine actore’ y ‘ne procedat iure ex officio’, significando éstos que el poder de reclamar la tutela jurisdiccional, al menos en la materia civil y contencioso administrativo, es facultativo del justiciable quien puede o no requerirlo.
En sintonía con lo anterior, como quiere que el thema decidendum en la presente causa versa sobre el cobro de prestaciones sociales incoado por el ciudadano (sic) Gladys Pastora Morales en contra de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, es necesario analizar las implicaciones de dicha tutela jurisdiccional en el caso bajo examen, teniendo en cuenta que para poder exigir al Municipio Iribarren un cobro de diferencia de prestaciones sociales, se requiere solicitar la nulidad de la transacción debidamente homologada, de lo contrario, el justiciable carecería de cualidad e interés para intentar la acción propuesta ,habida consideración de que la cualidad es una relación lógica que existe entre la persona que pretende y el derecho pretendido.
En este sentido, la Sala político (sic) Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 12 de julio de 2001, en el expediente signado con el N ° 0078, con la finalidad de definir y determinar las consecuencias de la transacción, estableció:
…omissis…
Establecido lo anterior, este Juzgador observa que, durante el desarrollo de las audiencias, el apoderado judicial de la parte recurrente invocó la excepción de ilegalidad de la transacción celebrada por ante la Inspectoría del Trabajo, en fecha 17 de diciembre de 2001, por considerar que la misma no establece en forma precisa todos y cada uno de los derechos que correspondían a la parte recurrente, así como tampoco se estipuló salario, días a pagar, ni las cantidades determinadas por cada concepto, lo que, según el recurrente, hace presumir el incumplimiento de lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 9 y 10 del Reglamento de dicha ley, así como el artículo 1713 del Código Civil.
Planteado lo anterior, quien juzga ha mantenido el criterio de que es indispensable la nulidad de la transacción debidamente homologada, como punto previo para solicitar el cobro de prestaciones sociales, por cuanto de no ser posible dicha solicitud, el justiciable carece de cualidad o interés para intentar la acción propuesta…omissis….
Así la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 12 de agosto de 2004, emitió un fallo partiendo de sentencia dictada por esta misma Sala en fecha 14 de febrero de 1985 (caso: Gisela Belmonte vs. ASOVEP), considerando lo siguiente:
…omissis…
Ergo, sobre la base de las sentencias antes citadas, este Tribunal considera que la excepción de ilegalidad sólo puede ser opuesta en la contestación a la demanda, por razón de la preclusividad de los actos procesales, y como bien señala la Sala Constitucional, en el supuesto de existir transacción, para demandar diferencia de prestaciones sociales, se debe primero solicitar y obtener la nulidad. Así se declara.
…omissis…
Establecido lo anterior, es menester señalar que de la revisión de las actas procesales, este juzgador advierte que no consta en autos que se hay agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República, respecto a lo cual, conviene realizar las siguientes consideraciones:
La extinta Ley de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, derogada por la vigencia de la Ley Orgánica Procesal de Trabajo, pero que fuera publicada en Gaceta Oficial N° 26.266 del 19 de noviembre de 1959, dicha ley en su artículo 32 establecía:
…omissis…
Por su parte, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su Titulo IV establece:
…omissis…
Con relación a la normativa supra trascrita que, con ligeras variantes, estaba prevista en el artículo 30 y siguientes de la anterior Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencias N° 02597 del 13 de noviembre de 2001, generó las siguientes máximas:
…omissis…
Efectuadas las consideraciones previamente expuestas, al analizar el supuesto bajo examen, este juzgador advierte que la parte recurrente no acreditó haber agotado el antejuicio administrativo previo en las demandas contra la República, conforme está establecido por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en sus artículos 54 al 60, aplicable al Municipio con fundamento en lo pautado en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, tomando en cuenta que su petitorio para el año dos mil cuatro (2004), alcanzaba la suma de ciento cuarenta y tres millones setecientos sesenta y nueve mil novecientos cuarenta y ocho bolívares con veintiséis céntimos (Bs. 143.769.948,28), monto que supera las 500 unidades tributarias, previstas en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, considerando que para el referido año la unidad tributaria tenía un valor equivalente a veinticuatro mil setecientos bolívares (Bs. 24.700,00), según lo dispuesto en el Resolución correspondiente al año 2004 publicada en Gaceta Oficial N° 37.876.
Por consiguiente, resulta evidente que en el presente caso sí era necesario el agotamiento de la vía administrativa, ex (sic) artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en consecuencia, la demanda, mas no la pretensión ni la acción, debe ser declarada inadmisible de conformidad con el artículo 124.3 de la abrogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial N° 37.942 del 20 de mayo de 2004, no pudiendo suplirse este requisito con probanzas posteriores, tal como lo adujo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 00404, del 29 de abril de 2004, con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, expediente N° 2002-0994, a tenor de lo siguiente:
…omissis…
Finalmente, en cuanto al análisis de los elementos probatorios aportados a los autos, este Tribunal se abstiene de valorarlos habida consideración de que la inadmisibilidad es un punto previo de mero derecho, por lo que en el caso sub iudice es innecesario aplicar el principio de exhaustividad de las pruebas previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este procedimiento de conformidad con lo establecido en el artículo 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el artículo 22 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide…”.

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 21 de febrero de 2006, los Abogados José Agustín Ibarra y José Martín Labrador, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la parte querellante, consignaron escrito de fundamentación de la apelación en los siguientes términos:
Alegaron, que la decisión apelada es contradictoria por cuanto el a quo, a pesar de haber declarado inadmisible la querella funcionarial interpuesta, declaró la improcedencia de la excepción de ilegalidad que interpusieran, contra el alegato relativo a la existencia de una transacción, esgrimido por la representación judicial de la entidad municipal querellada.
Denunciaron, que en el caso de autos no resultaba necesario cumplir con el procedimiento previo de demandas contra la República, por cuanto a su entender, dicha prerrogativa es“…a favor de la República cuando ella sea demandada y no los otros entes territoriales y demás organismos de la República y en cuanto a la aplicación del mismo por vía jurisprudencial no tendrán efectos retroactivos sino efectos prospectivos con respecto a futuros fallos que se intenten a la luz de esa nueva jurisprudencia que pudiese existir…”.
Manifestaron, que el procedimiento previo como constituye una vía de subversión de la justicia, contraría los principios contenidos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna.
Adujeron, que el alegato de prescripción esgrimido por la representación judicial de la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara,en la oportunidad de contestación a la querella, no resulta procedente por cuanto ante esta Corte, se encuentra pendiente la decisión del recurso de nulidad interpuesto, contra el acto administrativo dictado por la Inspectoría del Trabajo del estado Lara, mediante el cual se homologó la transacción realizada entre su representada y las autoridades de la mencionada entidad municipal, situación esta que, a su entender, constituye una cuestión prejudicial.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Luego de examinar los argumentos expuestos por la representación judicial de la parte apelante en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, esta Corte advierte que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a: i) la contradicción existente en la recurrida, por cuanto el a quo, a pesar de haber declarado inadmisible la querella interpuesta, se pronunció sobre la excepción de ilegalidad opuesta, contra el alegato esgrimido por la representación judicial de la entidad municipal querellada en la oportunidad de la contestación a la querella, relativo a la existencia de la cosa juzgada, y ii) el supuesto error en el cual incurrió el a quo al considerar como presupuesto procesal para la admisión de la querella, el agotamiento del procedimiento previo a las demandas contra la República previsto en los artículos 54 al 60 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Para decidir esta Corte pasa a realizar las consideraciones siguientes:
De la lectura del escrito libelar contentivo de la querella se desprende de manera precisa que la pretensión del proceso judicial incoado versó, acerca del pago del supuesto monto correspondiente a la querellante por concepto de diferencia de prestaciones sociales, en virtud de la cesación de la relación funcionarial que mantuvo con la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara.
De igual forma, se constata que en la oportunidad de la contestación a la querella la representación judicial de la Alcaldía querellada, alegó la existencia de la cosa juzgada, en virtud del contrato de transacción celebrado entre su representada y la querellante ante la Inspectoría del Trabajo del estado Lara, consignando a tal efecto copia simple de la referida transacción, así como del respectivo auto homologatorio, los cuales rielan a los folios 34 al 37 del presente expediente.
Posteriormente, la representación judicial de la parte querellante presentó escrito de oposición a la excepción de cosa juzgada alegada por los apoderados judiciales de la Alcaldía querellada, esgrimiendo, entre otras razones que, “…La transacción no se encuentra ajustada a los extremos legales de conformidad con lo establecido Artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 9 y 10 del Reglamento de la misma Ley…”. Asimismo, solicitó fuese declarada la nulidad de la aludida transacción.
Ahora bien, como punto previo el a quo en la decisión apelada emitió pronunciamiento sobre la excepción de ilegalidad alegada por la parte recurrente, señalando acertadamente que, en atención a los criterios jurisprudenciales vigentes, para demandar el pago de la diferencia que eventualmente podría corresponderle a la querellante por concepto de prestaciones sociales, resultaba necesario que primero hubiese sido declarada la nulidad del acto administrativo a través del cual la Inspectoría del Trabajo del estado Lara, homologó la transacción celebrada por las partes del presente proceso judicial. (vid. Sentencia de fecha 15 de diciembre de 2004, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara).
Siendo ello así, ante la existencia de un contrato de transacción celebrado entre las partes cuyo auto homologatorio, según se desprende de las actas procesales, no ha sido declarado nulo por los órganos jurisdiccionales competentes, y que de conformidad con el parágrafo único del artículo 3 de la vigente Ley Orgánica del Trabajo tiene el carácter de cosa juzgada, esta Corte estima, que el a quo debió declarar la inadmisibilidad de la querella por la causal relativa a la cosa juzgada prevista en el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin embargo, dicho Órgano Jurisdiccional, en contravención a sus propios criterios jurisprudenciales citados inclusive en la decisión apelada, declaró inadmisible la querella por no haberse cumplido con el procedimiento previo a las demandas contra la República regulado en los artículos 54 al 60 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría de la República, cuando lo ajustado a derecho es que la querella es inadmisible, por existir la causal de inadmisibilidad de la cosa juzgada. Así se decide.
En este sentido, la Corte estima pertinente aclararle al a quo que ha sido criterio reiterado por esta Alzada, que en virtud de la protección que el Constituyente le reconoce a las prestaciones sociales en el Texto Fundamental, y considerando la finalidad que persigue la institución del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, este procedimiento resulta adicional, toda vez que la Administración se encuentra en conocimiento de la solicitud que ha efectuado la parte querellante para hacer efectivo el pago de diferencia de prestaciones sociales, razón por la cual, ha quedado satisfecho el objeto que persigue el mencionado procedimiento. (vid. Sentencia de fecha 31 de julio de 2006, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, caso: Roque Graterol Rondón).
En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, debe esta Corte imperiosamente declarar sin lugar el lugar el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la ciudadana Gladys Pastora Morales, y confirmar, con la reforma expuesta en el presente fallo, la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 21 de marzo de 2005, que declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara. Así se decide.

-V-
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1. SIN LUGAR la apelación interpuesta por el Abogado José Martín Labrador Brito, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana GLADYS PASTORA MORALES, contra la sentencia dictada en fecha 21 de marzo 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
2. CONFIRMA, con la reforma expuesta en el presente fallo, la decisión apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los treinta ( 30 ) días del mes de de octubre de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ VICE-PRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ
Exp. N° AP42-R-2005-001580
JTSR/
En fecha________________________________( ) de ________________________
de dos mil seis (2006), siendo la (s)_______________________________ de la______________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°__________________________.-

La Secretaria Accidental,