TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-002077

En fecha 15 de diciembre de 2005, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 2503-05 de fecha 14 de octubre de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales interpuesta por el abogado José Agustín Ibarra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.464, con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MÍSTICA THAIS BORREGALES SAAVEDRA, titular de la cédula de identidad N° 5.831.922, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la apelación ejercida por los abogados Pedro José Duran Nietos y Anakary Zambrano, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 74.999 y 108.748, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la querellante contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 4 de abril de 2005, mediante la cual declaró inadmisible la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales.

En fecha 27 de enero de 2006, se dio cuenta a la Corte, dio inicio a la relación de la causa, se designó ponente a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA y, se fijó el lapso de 15 días de despacho par que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.

El 21 de febrero de 2006, la apoderada judicial del Municipio querellado consignó escrito de fundamentación de la apelación.

El 7 de marzo de 2006, se dio inicio al lapso para promoción de pruebas, finalizando el mismo el 14 de marzo del mismo año.

En fecha 15 de marzo de 2006, fue diferida la oportunidad para fijar el acto de informes en la presente causa.

El 30 de marzo de 2006, el apoderado judicial de la querellante consignó escrito de alegatos.

El 22 de mayo de 2006, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes en el presente caso, se dejó constancia de la incomparecencia de las partes, por lo que se declaró desierto el Acto.

Mediante auto de fecha 24 de mayo de 2006, vencidos como se encontraban los lapsos fijados en el procedimiento de segunda instancia, se dijo “Vistos” y, se ordenó pasar el expediente a la Juez ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DE LA DEMANDA

El 20 de julio de 2004, el apoderado judicial de la querellante, presentó escrito contentivo de la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales donde manifestó lo siguiente:

Que su representada ingresó a la Contraloría Municipal de la Alcaldía del Municipio Iribarren en el cargo de Analista de Personal III en fecha 5 de octubre de 1995, hasta el 18 de febrero de 2002, con un tiempo de servicio de 6 años 4 meses y 13 días.

Indicó que al no calcularse debidamente su sueldo al término de la relación laboral y por ende los débitos laborales, se le ocasionó una “merma” en el patrimonio de la querellante. Asimismo, señaló que el Municipio querellado no pagó el fideicomiso tampoco los aumentos previstos en la Cláusula 6 de la Convención Colectiva de Trabajo y otros derechos.

Que cuando el Municipio querellado actuó con dolo, simulación y en “abierto fraude” no solamente destituyó a su representada, si no que a su vez “tiende a calificarse tal actuación como la más altera (sic) lo que podría Calificarse como un Despido Injustificado correspondiéndole así el pago cuádruplo tal como lo estipularon las partes…”.

Que para establecer los elementos que componen el sueldo de los Empleados Administrativos de la Alcaldía del Municipio Iribarren, el Sindicato de Empleados Municipales (SUDEMADI) de la referida Alcaldía y, la Administración Municipal suscribió Convención Colectiva la cual fue firmada el 13 de agosto de 1998.

Que la Alcaldía del Municipio Iribarren acordó pagarle las prestaciones sociales a su representada, para lo cual no se realizaron los cálculos debidos, lo que ocasionó en consecuencia un excesivo gravamen en su patrimonio en virtud de no haber cumplido -según su decir- los parámetros establecidos en la convención colectiva, leyes y Constitución.

Manifestó que no se le canceló el 80,44 % de lo que realmente le correspondía, lo que le causó una lesión que amerita que los órganos jurisdiccionales restablezcan tales derechos legales o convencionales.

Finalmente, indicó que la presente demanda por diferencia de prestaciones sociales es por la cantidad de Sesenta y Ocho Millones Seiscientos Sesenta Mil Doscientos Sesenta y Cinco Bolívares con sesenta y Tres Céntimos (Bs. 68.660.265,63), asimismo, solicitó se condene al Municipio querellado en costas y costos del juicio y, que “…se establezca como Indexación Judicial habida cuenta de la Jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal”.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 4 de abril de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró inadmisible la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones:

Respecto a la excepción de ilegalidad de la transacción celebrada entre el Municipio Iribarren y la parte actora por ante la Inspectoría del Trabajo en fecha 27 de febrero de 2002 y, homologada el 28 del mismo mes y año, por considerar que dicha transacción no estableció en forma precisa todos y cada uno de los derechos que le correspondían a la recurrente, señaló el a quo que dicha excepción sólo podía ser opuesta en la contestación de la demanda en razón de la preclusividad de los actos procesales y que para demandar la diferencia de prestaciones sociales, debía solicitar en principio la nulidad de la referida transacción.

Por otra parte indicó el Tribunal de la causa que la parte actora no agotó el antejuicio administrativo previó a las demandas contra la República previsto en los artículos 54 al 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica aplicable los Municipios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal. Como consecuencia de lo anterior declaró inadmisible la demanda “…más no la pretensión ni la acción…”.

III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN
DE LA APELACIÓN

En fecha 21 de febrero de 2006, los apoderados judiciales de la parte demandante, consignaron ante esta Corte el escrito de fundamentación de la apelación, en el cual señalaron lo siguiente:

Que es evidente la contradicción en la sentencia recurrida, en virtud de que el a quo declaró improcedente la excepción de ilegalidad que es un mecanismo de defensa de fondo dentro del juicio, e inadmisible la demanda, lo cual hace, según su criterio, que el fallo dictado por el a quo sea nulo en toda su extensión.

Que el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal señala que el Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional que, tales privilegios no son procesales.

Señalaron que resulta irrelevante la revisión del requisito relativo al agotamiento de la vía administrativa por cuanto la exigencia de dicha condición de admisibilidad fue excluida de los supuestos procesales exigidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Alegaron que se violentó la tutela judicial efectiva al declarar inadmisible la demanda basándose en una Jurisprudencia que no se corresponde con lo debatido, lo cual trajo como consecuencia la inadmisibilidad de la demanda.

IV
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación interpuesta y, al respecto observa:

El fallo remitido a esta Corte emanó del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el cual es competente en primera instancia, del conocimiento de las causas funcionariales que por ante ese Juzgado se ventilen, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma ley funcionarial señala en su artículo 110 que:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado de esta Corte).

Asimismo, mediante sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A., fueron delimitadas las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en razón de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, siendo que dicha decisión estableció que las Cortes son competentes para conocer: “(…) 4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.

Como corolario de lo anterior esta Corte se declara competente para conocer de la apelación interpuesta contra la decisión dictada en fecha 4 de abril de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental que declaró inadmisible la demanda por diferencia de prestaciones sociales solicitada por el apoderado judicial de la parte actora. Así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, pasa a pronunciarse sobre la presente causa y, al respecto observa:

El a quo declaró inadmisible la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales interpuesta, por cuanto determinó que la parte actora no agotó el antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República, previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en sus artículos 54 al 60, aplicable al Municipio con fundamento en lo pautado en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.

En este sentido, esta Corte observa que la parte apelante, en la fundamentación de la apelación denunció que el a quo incurrió en el vicio de contradicción al declarar improcedente la excepción de ilegalidad opuesta por su mandante contra la transacción celebrada por la recurrente y la Municipalidad, debidamente homologada por la Inspectoría del Trabajo y posteriormente declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto, lo cual, a su criterio, conlleva la nulidad del fallo apelado.
Asimismo, señaló la irrelevancia del requisito relativo al agotamiento del antejuicio administrativo y la violación de la tutela judicial efectiva.

A los fines de resolver la apelación interpuesta, la Corte debe formular las siguientes consideraciones, en torno al cumplimiento del antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República:

El fundamento jurisprudencial para aplicar la causal de inadmisibilidad a las querellas funcionariales, es la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 5.407 del 4 de agosto de 2005, mediante la cual se declaró inadmisible la demanda del ciudadano Hugo Lino Useche Vivas, contra el Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas Nacionales (IPSFA), por cobro de diferencia de prestaciones sociales y ajuste de la pensión de retiro, al considerar que:

“(…) De los capítulos anteriores del presente fallo se desprende que la pretensión del actor se circunscribe a una demanda patrimonial, contra el Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas, IPSFA.
Es menester señalar, que el mencionado Instituto constituye un Instituto Autónomo, con personería jurídica y patrimonio propio, según lo establece su decreto de creación, esto es, el Decreto Nº 300 de fecha 21 de octubre de 1949, dictado por la Junta Militar de Gobierno de los Estados Unidos de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial Nº 23.053 de la misma fecha.
(…)
En efecto, el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reguló nuevamente el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, en los mismos términos establecidos en el artículo 30 la Ley derogada, es decir, que quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.
Por su parte, el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del 17 de octubre de 2001 estableció, que ‘Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios’.
De tal manera, que la referida ley, en forma expresa otorgó a los institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados a la República, sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales. De allí, resulta forzoso para esta Sala declarar, que en el caso de autos el Instituto Autónomo demandado, sí goza del privilegio procesal del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.
Ahora bien, la vigencia del antejuicio administrativo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no tiene históricamente como causa eficiente real la de crear una instancia que se equipare a una supuesta desigualdad de la Administración respecto a los particulares.
(…)
Para este Alto Tribunal, el antejuicio administrativo se presenta como importante y fundamental por cuanto: a) Sirve para una mayor protección de los intereses colectivos que tutela la Administración; b) Procura la transigencia de las partes, con el objetivo de evitar el pleito que una de ellas quiere entablar; c) Es una condición de admisibilidad de la demanda; y finalmente; d) Sirve para que la Administración ejerza su potestad de autotutela.
Bajo esta concepción se erigió, en lo que a este asunto concierne, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cuando estableció que el incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República es causa de inadmisibilidad en los procedimientos contenciosos administrativos previstos en la ley, tal como lo establecía el ordinal 5º del artículo 84 la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha de la interposición de la presente demanda.
(…)
En el caso bajo examen, revisadas como han sido las actas que conforman el presente expediente se puede apreciar, que si bien el demandante se dirigió al Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas Nacionales mediante la Comunicación de fecha 30 de junio de 2003, en esa oportunidad se limitó a formular la solicitud de cálculo de la asignación de antigüedad y de la pensión de retiro, es decir, que dicha comunicación no contenía un reclamo respecto a la diferencia que por prestaciones sociales y ajuste de su pensión considera el actor le adeuda el Instituto demandado, sino una solicitud de carácter informativo. En efecto, una vez que ésta le fue oportunamente respondida, nuevamente, el hoy demandado se dirigió al solicitante, participándole los conceptos y montos que le correspondían como beneficios socio-económicos conforme a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Nacionales, así como la fecha en que la orden de otorgamiento de pensión comenzaría a ser cancelada.
Así pues, es con ocasión a las respuestas emitidas por la Administración que el actor demanda en esta oportunidad, sin que se desprenda de las actas cursantes en autos, que haya previamente ejercido algún formal recurso o reclamo ante la Junta Administradora del Instituto ni ante el superior jerárquico, esto es, ante el Ministro de la Defensa, exponiendo su discordancia con las cantidades que le serían canceladas por uno y otro concepto, por el contrario, se dirigió directamente a este Supremo Tribunal.
En otras palabras, antes de acudir a la vía jurisdiccional, el actor no intentó solucionar el pago por diferencia de prestaciones sociales y ajuste de la pensión de retiro frente a la Administración, incumpliendo así con las formalidades establecidas en los artículos 54 y 55 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Tal como se ha señalado en los párrafos precedentes, tanto la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia como la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal añaden, a las causales de inadmisibilidad comunes a todos los juicios que se siguen ante el Máximo Tribunal, otros requisitos o condiciones de inadmisibilidad para el caso de las demandas contra la República.
(…)
En consecuencia, demostrado como ha quedado que el actor, antes de acudir a la vía contenciosa no agotó el procedimiento administrativo previo que señala el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y que tal omisión constituye una causal de inadmisibilidad a tenor de lo dispuesto en el aparte quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala considera inadmisible el recurso y revoca el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación el 10 de febrero de 2004. Así se declara (...)”.

Al respecto, si bien la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia es reiterada y pacífica en torno al agotamiento del antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República, al señalar que dicho procedimiento administrativo “(…) tiene por objeto el que la República conozca de las pretensiones que pudieran ser alegadas en su contra y sus fundamentos, para entonces, si lo considerare procedente, admitirlas total o parcialmente, evitándose así las cargas que implicaría un potencial litigio, o simplemente desecharlas. En ambos casos, el antejuicio administrativo se erige como un elemento de garantía para la Administración, en tanto que en definitiva le permite tener conocimiento exacto acerca de las pretensiones que serán deducidas por el particular, luego del antejuicio, en vía jurisdiccional (…)”, la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia parcialmente transcrita, se pronunció directamente sobre la inadmisibilidad de demandas cuya pretensión tiene un sustrato patrimonial, en el marco de una relación funcionarial -Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 1.658 del 30 de septiembre de 2004, 1.648/00 y 1.246/01, así como sentencias de la Sala de Casación Social Nros. Nº 1.831/01 y 1.371/06-.

Ello así, esta Corte advierte que al ser el antejuicio administrativo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, un privilegio que tienen los órganos administrativos, las normas que lo regulan se “(…) constituyen [en] normas de excepción que deben interpretarse restrictivamente (…)” (Resaltado de la Corte) -Cfr. Sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 5.407/05-.

Asimismo, considera la Corte que el análisis del mencionado privilegio no puede formularse en términos lineales que desconozcan la unidad del sistema normativo, en detrimento de los derechos y garantías establecidos en la Constitución y de la coherencia del sistema jurídico en un Estado de Derecho y Justicia, sino que debe ser el resultado de un análisis sistemático que evite las inconsistencias normativas.

Ello así, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República consagra en los artículos 54, 60 y 63 -Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.554 de fecha 13 de noviembre de 2001-, lo siguiente:
“Artículo 54: Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo”.
“Artículo 60: Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo”.
“Artículo 63: Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República”.

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogiendo el contenido de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, estableció como causal de inadmisibilidad en los procedimientos contencioso administrativos, el incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República -tal como lo establecía el ordinal 5º del artículo 84 la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia-, en los siguientes términos: “(…) Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley (…) cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (…)”.

Así, como principio general se podría afirmar que son inadmisibles aquellas demandas en las que no se haya dado cumplimiento al procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, según las reglas que al efecto se encuentran establecidas en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia

Sin embargo, la Ley del Estatuto de la Función Pública -Gaceta Oficial Nº 37.522, de fecha 06 de septiembre de 2002-, establece expresamente en el Título VIII “Del Contencioso Administrativo”, las normas procesales de carácter especial, relativas a las demandas que se produzcan con ocasión de la ejecución de dicho texto normativo, en los siguientes términos:

“(…) Artículo 92. Los actos administrativos de carácter particular dictados en ejecución de esta Ley por los funcionarios o funcionarias públicos agotarán la vía administrativa. En consecuencia, sólo podrá ser ejercido contra ellos el recurso contencioso administrativo funcionarial dentro del término previsto en el artículo 94 de esta Ley, a partir de su notificación al interesado, o de su publicación, si fuere el caso, conforme a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”. (Resaltado de la Corte).

El alcance del artículo parcialmente transcrito, resulta paradigmático en tanto es la concreción legislativa del proceso que inició la doctrina y jurisprudencia para atenuar y eliminar la instancia conciliatoria -Vgr. Sentencia de esta Corte Nº 511/2000- y, que permite que en la actualidad el funcionario acuda directamente a la vía judicial a los fines de solicitar la protección de sus derechos e intereses frente a la Administración -vgr. Con carácter general, la desaparición del agotamiento de la vía administrativa como requisito para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, fue por lo demás recogido en la vigente Ley del Tribunal Supremo de Justicia, al eliminar dicho requisito como causal de inadmisibilidad-.

Ahora bien, atendiendo a los antecedentes histórico-jurídicos que fundamentan la inclusión del artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, resulta claro que existe una aparente contradicción normativa entre esta disposición y el contenido de los artículos 54, 60 y 63 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Ello debido a la naturaleza jurídica de la querella como medio de impugnación en el contencioso administrativo funcionarial, ya que su pretensión u objeto -como lo ha afirmado la doctrina patria- es pleno, no limitado y que su naturaleza jurídica es mixta, sui generis, pues podrá accionarse contra cualquier manifestación de actuar de la Administración y podrá invocarse cualquiera de los supuestos que informan la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa consagrada en el artículo 259 de la Constitución, tales como la de condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración.

Así, dada la naturaleza jurídica del recurso contencioso administrativo funcionarial, puede darse el caso que se interponga de manera autónoma una querella por diferencia de prestaciones sociales, cuyo contenido es eminentemente patrimonial, en cuyo supuesto el cumplimiento de la Ley del Estatuto de la Función Pública, contradeciría la obligación contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de agotar el procedimiento administrativo previo a la interposición de demandas de contenido patrimonial contra la República.

Ciertamente, si el legislador expresamente excluye la denominada querella funcionarial o recurso contencioso administrativo funcionarial del agotamiento previo de la vía administrativa, entonces no sería exigible en los términos de la sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 5.407/05, el cumplimiento previo del antejuicio administrativo.

A la anterior conclusión pueden objetarse en principio, los criterios de exclusión en caso de conflicto en la aplicación de preceptos jurídicos, establecidos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la Sentencia 2.573 del 16 de octubre de 2002, al señalar lo siguiente:

“(…) el constituyente de 1999 se aparta del criterio del constituyente de 1961, puesto que, para éste último, como ya se ha dicho, eran leyes orgánicas, aparte de las que denominara así la Constitución, aquellas que hubiesen sido investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los parlamentarios, dejando a discreción del órgano legislativo investir o no con tal carácter a determinadas leyes. En este sentido, parece más acertada la posición del constituyente de 1999 ya que fija criterios objetivos por los cuales podrá designarse una Ley como “orgánica” estableciendo claramente que son aquellas que organicen los poderes públicos, que desarrollen derechos constitucionales o aquellas que sirvan de marco normativo para el desarrollo de otras leyes, aclarando que estos supuestos son taxativos, es decir, que sólo en los casos previstos en el artículo 203 de la Constitución, podrá otorgársele a una Ley el carácter de ‘Ley Orgánica’. Esta realidad constituye, sin lugar a dudas, un freno a la tendencia de investir, indiscriminadamente, a casi todas las leyes sancionadas con el carácter de ‘orgánica’.
Las Leyes Orgánicas, desde el punto de vista de la organización jerárquica de las fuentes del Derecho, se encuentran en el escaño superior siguiente al de las leyes ordinarias dictadas en las materias reguladas por Leyes Orgánicas, dicho de otra manera:
‘Las leyes ordinarias que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán siempre a las normas de éstas, pues ha querido el constituyente impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes.’ (LARES Martínez, Eloy, ‘Manual de Derecho Administrativo’, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1996, p. 53).
Entonces, esta categoría de leyes constituyen, conjuntamente con las dos reglas primordiales para la aplicación de una norma (lex posterior non derogat legi priori y lex generalis non derogat legi speciali), los criterios de exclusión en caso de conflicto en la aplicación de preceptos jurídicos.
Sin embargo, ‘no puede afirmarse que las leyes orgánicas tengan un rango superior a todas las leyes no investidas de ese carácter, la supremacía de la ley orgánica sólo existe respecto a las leyes dictadas en materias reguladas por ella, no obstante que esas estén destinadas a regir supuestos de hecho de mayor singularidad y aunque entre en vigor después de aquella’ (LARES Martínez, Eloy, Op. Cit., p. 55) (…)”.
De la lectura de la sentencia parcialmente transcrita, se debe concluir que “(…) el efecto de la supremacía de las leyes orgánicas sobre las leyes ordinarias que se dicten en las materias regidas por aquéllas es hacer excepción a dos principios: el de aplicación preferente a la ley especial sobre la general, y el que consagra la derogatoria de la ley de fecha posterior a la ley de fecha anterior (…)” -Cfr. LARES MARTÍNEZ, ELOY, “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1996, p. 53-.

Ahora bien, frente al privilegio del antejuicio administrativo establecido en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se encuentra el derecho a las prestaciones sociales que está previsto en la Constitución vigente en el artículo 92, en los siguientes términos: “(…) Artículo 92. Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía. El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal (…)”. (Resaltado de esta Corte).

Así como la previsión expresa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en relación con la regulación de la función pública por ley especial, al señalar lo siguiente: “(…) Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social (…). La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos (…)”.

Para la Sala Constitucional, el derecho a las prestaciones sociales “(…) se refiere al beneficio que corresponde recibir al trabajador por los años de servicio prestados, el cual se hace efectivo al momento del retiro (…)”. (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 3.241/06, caso: “GRUNACOR”).

Igualmente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que para interpretar una norma jurídica se deben tomar en consideración ciertos elementos, todos concurrentes, a saber, el gramatical, el lógico o teleológico, el histórico y el sistemático.

El primero de los elementos mencionados, atiende al significado de las palabras de la norma y de la conexión de éstas entre sí; el segundo proviene de rechazar toda interpretación que conduzca al absurdo, así como a tomar en cuenta la finalidad de la institución prevista en la norma; el tercero, parte de la indagación de la voluntad del creador de la norma, plasmada en los debates previos a su promulgación; y el cuarto, implica que el derecho es un sistema, por lo que mal puede considerarse que existe norma alguna aislada del mismo y, en consecuencia, el análisis de la norma en cuestión debe efectuarse en interconexión con el resto del ordenamiento, especialmente con la Constitución, contentiva de los principios y normas de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico.

Al consagrar la Constitución un principio o derecho, “(…) no solamente se establece un parámetro interpretativo del ordenamiento jurídico, sino una verdadera obligación en todos los órganos del Poder Público de materializar ese principio en el desarrollo de sus competencias, por lo que el Estado y los ciudadanos deberán actuar en un marco de responsabilidad y eficacia mínima (…)” (Cfr. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 471/06, caso: “Gaetano Minuta Arena”).

En materia laboral, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece como parámetro interpretativo de cualquier norma laboral, el principio pro operario el cual igualmente es aplicable a los funcionarios públicos, y cuyo postulado se encuentra establecido en el artículo 89 del Texto Fundamental vigente, que reza:

“(…) Artículo 89. El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.
2. Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley.
3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad.
4. Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.
5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición.
6. Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado los o las protegerá contra cualquier explotación económica y social (…)” (resaltado de este fallo).

De ello resulta pues, que al señalar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata, aunado al alcance del principio pro actione (a favor de la acción), el cual ha sido objeto de un sistemático tratamiento por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, siendo concluyente el criterio según el cual las condiciones y requisitos de acceso a la justicia no deben imposibilitar o frustrar injustificadamente el ejercicio de la acción a través de la cual se deduzca la pretensión, toda vez que “(…) el propio derecho a la tutela judicial efectiva garantiza la posibilidad de ejercicio eficiente de los medios de defensa, así como una interpretación de los mecanismos procesales relativos a la admisibilidad que favorezca el acceso a los ciudadanos a los órganos de justicia (…)” (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del 19 de septiembre de 2000, caso: “C.A. Cervecería Regional”), estima esta Corte que no procede la exigibilidad del antejuicio administrativo previo, consagrado Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuando se trate de la interposición de las denominadas querellas funcionariales o recurso contencioso administrativo funcionarial, previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Evidentemente, una interpretación en contrario dejaría sin efecto la vigencia de la norma contenida en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, el cual tiene a juicio de esta Corte fundamento Constitucional -Cfr. Artículo 92-, debido a que en todo caso se exigiría el agotamiento del denominado antejuicio administrativo, contrariando así, el espíritu del ordenamiento estatutario funcionarial.

Aunado a las anteriores consideraciones, esta Corte ha advertido por notoriedad judicial como alzada de los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, que dichos Tribunales han comenzado a aplicar el criterio contenido en la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 5.407 del 4 de agosto de 2005, para declarar la inadmisibilidad de las querellas funcionariales o recurso contencioso administrativo funcionarial, por falta de agotamiento de la vía administrativa -antejuicio administrativo-.

Sobre este aspecto, cabe reseñar que antes de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Publica -Gaceta Oficial Nº 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002-, en la Ley de Carrera Administrativa se preveían las denominadas Juntas de Avenimiento y en ningún caso se exigió el agotamiento del antejuicio administrativo.

Igualmente, se verificó de los casos conocidos en alzada que no es sino algún tiempo después de publicada la ya identificada sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 5.407/05, que se comenzó a aplicar el referido criterio, por lo que transcurrieran más de dos años en los cuales los justiciables acudieron a la jurisdicción contencioso administrativa, bajo la expectativa legítima de haber cumplido con todos los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico.

De la misma manera, se hace necesario mencionar que la Sala Constitucional en sentencia Nº 3.257 del 2004 (Caso: “María Dorila Canelon”), indicó lo siguiente: “(…) en la actualidad, según lo ha señalado la Sala Político-administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia –en su sentencia n° 1609, del 29.09.04-, la nueva Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal no contempla el agotamiento de la vía administrativa como un requisito de admisibilidad de los recursos que se interpongan ante los Tribunales contencioso-administrativos, de modo que hoy día, salvo en el caso del llamado antejuicio administrativo que precede a las demandas contra la República, es optativo para el interesado interponer los recursos administrativos o acudir directamente a la vía judicial, y sólo si acude a la vía administrativa deberá agotar los recursos administrativos, antes de ir al contencioso-administrativo. Así se declara (…)”.

De acuerdo con lo indicado, la Sala Constitucional en sentencia Nº 17/2004, se pronunció sobre el agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para impugnar actividades de la Administración, realizando el particular el ejercicio de los recursos contencioso administrativos por parte de los funcionarios públicos, en los siguientes términos:

“(…) Tiene claro esta Sala que el agotamiento de los recursos administrativos no es un requisito de admisibilidad del amparo constitucional, pues el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales sólo se refiere a vías judiciales; es más, en la actualidad, de acuerdo con el artículo 19, párrafo sexto, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que es ley especial en materia de procedimientos de nulidad de actos administrativos generales y particulares, no es necesario agotar dichos recursos administrativos antes de acudir al órgano contencioso-administrativo, ya que entre los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso no se incluye dicho agotamiento -que sólo se mantiene como regla general para el caso del antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República-, por lo que éste sólo podrá ser exigido cuando una ley especial así lo exija.
Sin embargo, también es evidente para la Sala que cuando un particular o un funcionario afectado por una actuación de la Administración decide agotar los recursos administrativos que están previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa a través de un recurso de nulidad o a la jurisdicción constitucional a través del amparo, es porque está convencido de que con estos medios de impugnación podrá, en sede administrativa, corregir la situación que afecta su esfera jurídica de derechos e intereses; por ello, en tales casos, el particular o funcionario deberá agotar todos los recursos administrativos antes de acudir a la sede judicial, pues ya activó la estructura administrativa dispuesta a la resolución de las impugnaciones que sean planteadas en sede administrativa.
De no tener ese convencimiento, el particular o funcionario puede acudir en forma directa al órgano judicial competente, sin agotar la vía administrativa -salvo que una ley especial lo exija en forma expresa, caso en el cual podría hacer valer la excepción prevista en el único aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales-, mediante el ejercicio del recurso o acción contencioso-administrativa que estime más ajustado a la tutela requerida, pues la escogencia del medio de control jurídico a activar para lograr la protección es un derecho del afectado por la actuación administrativa (…)”. (Resaltado de la Corte).

Así, atendiendo a los criterios vinculantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en referencia a la jurisprudencia, sus cambios y la relación que existe entre las mismas y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica en el ámbito jurisdiccional, esta Corte observa que la mencionada Sala ha reiterado que:

“En sentencia n° 956/2001 del 1º de junio, caso: Fran Valero González y Milena Portillo Manosalva de Valero, que aquí se reitera, esta Sala señaló:
‘La expectativa legítima es relevante para el proceso. Ella nace de los usos procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son contrarios a derecho’.
Con la anterior afirmación, la Sala le dio valor al principio de expectativa plausible, el cual sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen de la misma manera como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares.
Así, es claro que en nuestro ordenamiento jurídico, con excepción de la doctrina de interpretación constitucional establecida por esta Sala, la jurisprudencia no es fuente directa del Derecho. Sin embargo, la motivación de los fallos proferidos por las Salas de Casación que trasciendan los límites particulares del caso sub iúdice, para ser generalizada mediante su aplicación uniforme y constante a casos similares, tiene una importancia relevante para las partes en litigio dada la función de corrección de la actividad jurisdiccional de los tribunales de instancia que ejercen las Salas de Casación de este Alto Tribunal, cuando desacaten o difieran de su doctrina, la cual, de acuerdo con el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil y con el artículo 177 de la Ley Orgánica Procesal de Trabajo, deben procurar acoger para defender la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia.
Por ello, la doctrina de casación, sin ser fuente formal del Derecho, en virtud de que sienta principios susceptibles de generalización, cuya desaplicación puede acarrear que la decisión proferida en contrario sea casada, se constituye en factor fundamental para resolver la litis y, en los casos en que dicha doctrina establezca algún tipo de regulación del proceso judicial, sus efectos se asimilan a los producidos por verdaderas normas generales.
De tal forma, que en la actividad jurisdiccional el principio de expectativa plausible, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia. En tal sentido, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos.
No se trata de que los criterios jurisprudenciales previamente adoptados no sean revisados, ya que tal posibilidad constituye una exigencia ineludible de la propia función jurisdiccional, por cuanto ello forma parte de la libertad hermenéutica propia de la actividad de juzgamiento, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros y que se respeten, en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente.
Conforme a lo expuesto, esta Sala ha reiterado en múltiples fallos (Vid. sentencia nº 3702/2003 del 19 de diciembre, caso: Salvador de Jesús González Hernández, entre otras), que la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial, iría en contra de la seguridad jurídica que debe procurarse en todo Estado de Derecho”. (Subrayado añadido) .

En tal sentido, la Corte reconoce la naturaleza instrumental, simple, uniforme y eficaz que debe observar todo proceso judicial llevado ante los tribunales de la República, y dado que el fin primordial de ésta, es garantizar que las decisiones que se dicten a los efectos de resolver las controversias entre las partes no sólo estén fundadas en el Derecho, sino también en criterios de justicia y razonabilidad que aseguren la tutela efectiva de quien haya demostrado su legítima pretensión en el asunto a resolver, esta Corte sobre la base de los principios establecidos en los artículos 26, 92, 89, 144 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estima que no es exigible el denominado agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas patrimoniales contra la República, consagrado en los artículos 54 al 60 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, como presupuesto de admisibilidad de las denominadas querellas funcionariales o recurso contencioso administrativo funcionarial, tal como se señaló en sentencia de esta misma Corte dictada el 23 de febrero de 2006 (Expediente Nº AP42-R-2005-000478) al establecer que:

“…para reclamar el pago de prestaciones sociales o su diferencia -en el caso de que el funcionario no esté conforme con el monto que se le ha cancelado- se debe agotar el procedimiento previo establecido en la Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, constituye por un lado, una flagrante inobservancia de lo establecido en la norma constitucional citada anteriormente (artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), y por el otro, una total distorsión del espíritu de la pre nombrada Ley, que lo que busca es que en sede administrativa, se llegue a un acuerdo, a una conciliación, tratando así de evitar, la vía judicial, cuestión ésta que no opera para el pago de prestaciones sociales (ni su diferencia, si fuere el caso) dado que las mismas son acreencias laborales de carácter irrenunciable y de exigibilidad inmediata, por expreso mandato Constitucional…”•.

Por lo tanto, esta Corte declara la inexigibilidad del antejuicio administrativo previo consagrado Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, como presupuesto de admisibilidad de las denominadas querellas funcionariales o recurso contencioso administrativo funcionarial, previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sobre la base de las consideraciones antes expuestas. Así se decide.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Corte observa que el a quo erró al declarar inadmisible la demanda interpuesta por la ciudadana Mística Thais Borregales Saavedra, por cobro de diferencia de prestaciones sociales, por cuanto la misma no agotó el antejuicio administrativo previo, antes de acudir al Órgano Jurisdiccional.

Como corolario de lo anterior resulta forzoso para esta Corte declarar con lugar la apelación interpuesta, en consecuencia se revoca la sentencia dictada en fecha 4 de abril de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental que declaró inadmisible la querella por cobro de diferencia de prestaciones sociales y, se ordena remitir el presente expediente judicial al referido Juzgado a los fines de que revise las demás causales de inadmisibilidad y de ser el caso continúe el procedimiento. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por los abogados Pedro José Duran Nietos y Anakary Zambrano, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MÍSTICA THAIS BORREGALES SAAVEDRA, antes identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 4 de abril de 2005, que declaró inadmisible la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales interpuesta por la referida ciudadana contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.

2.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por los abogados Pedro José Duran Nietos y Anakary Zambrano, ya identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la querellante contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 4 de abril de 2005.

3.- REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 4 de abril de 2005.

4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de que revise las demás causales de inadmisibilidad y, de ser el caso continúe el procedimiento.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez-Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez-Vicepresidente-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

El Secretario Accidental,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

Exp. AP42-R-2005-002077
AGVS/

En fecha ____________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil seis (20006), siendo la(s) _________________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº____________________.

El Secretario Accidental,