TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE: N° AP42-N-2005-000518

En fecha 15 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 05-160, de fecha 1 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana RAIZA COROMOTO SEQUEA MARÍN, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 12.893.486, asistida por el Abogado LUIS JOEL CINCO SALAVARRIA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 33.028, contra el CENTRO MÉDICO AMBULATORIO Dr. RENATO VALERA AGUIRRE, perteneciente al INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).

Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en fecha 10 de febrero de 2005, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 22 de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte y, se designó Ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel a los fines de que decida acerca de la consulta de Ley. En esta misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 19 de octubre de 2005, se nombró a los nuevos miembros de esta Corte, la cual quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 26 de marzo de 2007, se dictó auto de constitución de Corte y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL
En fecha 4 de junio de 2004, la ciudadana RAIZA COROMOTO SEQUEA MARÍN asistida por el Abogado LUIS JOEL CINCO SALAVARRÍA, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el CENTRO MÉDICO AMBULATORIO Dr. RENATO VALERA AGUIRRE, perteneciente al INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Expresó que “…Ingresé a la administración (sic) pública (sic) el día 01 de Diciembre de 2001, como funcionario de carrera en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, adscrita al Departamento de Registro y Estadísticas del Centro Medico (sic) Ambulatorio Dr. Renato Valera Aguirre, (…) donde me desempeño en el cargo de Técnico de Registro y Estadística I…”.

Señalo que “…en fecha 21 de Abril de 2004, se me impuso del oficio 13/04 de la misma fecha, suscrita (sic) por la Dra. LUSDENIS FERMIN, (sic) Venezolana. Mayor de edad, Directora del CENTRO MEDICO (sic) AMBULATORIO DR. ‘RENATO VALERA AGUIRRE’, contentivo de un acto administrativo de efectos particulares, el cual contiene la decisión de suspenderme en forma definitiva a partir de la fecha up-supra, del cargo vacante? (sic) para optar a concurso de ingreso a la administración pública, por presuntamente haber faltado a mis labores de trabajo sin justificación alguna, hecho que niego a todo evento…” Mayúsculas y subrayado del original).

Mencionó que “…señala dicho oficio, a los fines de justificar su decisión, lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en donde se expresa la imposibilidad de ingresar a la administración (sic) pública (sic) por la vía de contratación, etc.; Lo cual es totalmente falso, ya que yo soy titular del cargo, conforme a las disposiciones de la derogada Ley de Carrera Administrativa, vigente para la fecha de mi ingreso. Una vez notificada, este funcionario procedió a ordenar que se me impidiera el acceso a mi puesto de trabajo, dirigió comunicación para que se me suspendiera mi sueldo y retiene indebidamente el beneficio de mi cesta ticket. Esta sanción disciplinaria se realizo (sic), con total desconocimiento del procedimiento disciplinario contenido en el capitulo (sic) III, articulo (sic) 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual constituye causal de destitución del funcionario accionado, lo cual me reservo ejercer las acciones legales correspondientes por ante la instancia competente…”.

Adujo que “…Dicha suspensión indefinida, coarta mis Derechos y garantías constitucionales individuales, consagrados en la Constitución de la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela (Art. 49), esto es el debido proceso y el derecho a la defensa y a ser oída, Ley del Estatuto de la Función Publica (sic) (art. 30 derecho a la estabilidad; 89 del procedimiento de destitución, si fuere el caso) al establecer una sanción no prevista, ya que este (sic) refiere la suspensión solo de manera cautelar, temporal y a los solos fines de permitir una investigación, por un lapso de sesenta días, con goce de sueldo (Art. 90 ejusdem)…” (Subrayado del original).

Expresó también que “…ocurro ante su competente autoridad y estando dentro del lapso a que contrae el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los fines de ejercer el Recurso Administrativo Funcionarial contra el acto Administrativo de carácter particular, que contiene la suspensión que con carácter indefinida, dictara la Dra. LUSDENIS FERMIN (sic), Parte Accionada, en su condición de Directora del CENTRO MEDICO (sic) AMBULATORIO DR. ‘RENATO VALERA AGUIRRE’, perteneciente al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y se declare expresamente, la nulidad absoluta de dicha resolución…” (Mayúsculas y subrayado del original).

Finalmente solicitó “…de conformidad con lo establecido en el articulo (sic) 108 de la Ley del Estatuto de la Función Publica (sic), se decrete una medida cautelar innominada, a los fines de que se ordene al patrono, proceda reestablecerme mi sueldo y demás beneficios contractuales, ya que el salario goza de protección especial con rango constitucional y no solo esta (sic) arbitraria medida, me afecta, sino también a mi grupo familiar…”.

II
DEL FALLO OBJETO DE CONSULTA

En fecha 10 de febrero de 2005, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentándose en los siguientes argumentos:

“…En primer lugar alega la recurrente, la violación de su derecho al debido proceso y a la defensa, que se le impuso una sanción que no esta (sic) legalmente prevista, por su parte el ente recurrido, limitó su defensa esgrimir que la recurrente no era una funcionaria de carrera, sino que fue contratada desde su ingreso el primero (1°) de diciembre de 2.001, (sic) desempeñando el cargo de Técnico de Registro y Estadística de Salud I, cargo que se encuentra vacante, y por ende no le es aplicable la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Este Tribunal para decidir observa:
La recurrente denuncia que le fue violado su derecho al debido proceso, al aplicársele sin procedimiento previo, una sanción que no está consagrada en nuestra legislación, al respecto considera este juzgado que tales derechos denunciados violados por el acto administrativo recurrido, están garantizados en nuestra Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…
(…)
…se desprende que nuestra Constitución no sólo garantiza al justiciable el derecho a su defensa en los procesos judiciales o administrativos, sino a no ser sancionado por actos que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones por leyes preexistentes, el referido dispositivo recoge así el llamado principio nullum crimen nulla poena sine lege, propio del derecho penal y, por aplicación analógica, del derecho administrativo sancionador, sin menoscabo de la preeminencia que en si mismo tiene el principio de legalidad dentro del derecho administrativo, al ser uno de los principios fundamentales que lo informan, citándose el criterio jurisprundencial sobre tal mandato de tipicidad formal, dictado por la sala Político Administrativa en sentencia N° 2.338, en fecha 21 de noviembre de 2.001, (sic) que estableció, que la aplicación del principio de la legalidad de los delitos, faltas y las penas, ha sido extendido a las diversas ramas del derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas administrativa, por lo que actualmente se habla de postulados del Derecho Sancionatorio; de manera que, resulta necesaria la tipificación legal previa de los hechos calificados como delitos o faltas y la anticipada consagración de la medida sancionatoria que le corresponda…
(…)
En el caso de autos se le impuso a la recurrente la sanción de ‘suspensión en forma definitiva del cargo’, de la siguiente manera:
‘Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que esta Dirección a mi cargo ha decidido a partir de la presente fecha (21-04-2004), (sic) SUSPENDERLA EN FORMA DEFINITIVA del cargo vacante que viene desempeñando para optar a concurso para ingreso a la Administración Pública (INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES) N° 92-01557, como Técnico de Registro y Estadística de salud I, por cuanto usted faltó a sus labores de trabajo los días; 05, 06, y 07-04-2004, (sic) sin justificación alguna, tal como se evidencia en controles de asistencia’.

De lo transcrito, observa este juzgado, que el ente administrativo aplicó la sanción de ‘suspensión en forma definitiva del cargo’, a la recurrente, sin embargo, tal sanción no se encuentra establecida en nuestro ordenamiento jurídico, ya que, si es considerada funcionario de carrera, las sanciones disciplinarias están reguladas en el artículo 82 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es decir, amonestación y destitución, y sus causales previstas en los artículos 83 y 86 eiusdem, asimismo, el artículo 90 eiusdem, dispone como medida cautelar administrativa, la suspensión temporal del cargo con goce de sueldo, por un lapso no mayor de sesenta (60) días continuos, y en caso de ser considerada como personal contratado, tal como lo alega la Administración, de conformidad con el artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el régimen aplicable al personal contratado es el previsto en la legislación laboral, en este sentido, el artículo 98 de la Ley Orgánica del Trabajo prevé la figura del despido, en consecuencia, no existe en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la suspensión en forma definitiva del cargo, incurriendo la Administración, en el caso en examen, en violación del mandato constitucional de tipificación formal, previsto en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como faltas o infracciones en leyes preexistentes, y por ende, el acto impugnado, es absolutamente nulo, de conformidad con el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; con fundamento en la motivación expuesta, no le queda otro camino a este juzgado superior que estimar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y declarar la nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se sancionó a la recurrente con la suspensión en forma definitiva del cargo, declaratoria judicial congruente con lo peticionado por la recurrente en la demanda. Así se decide.
(…)
En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL interpuesto por la ciudadana RAIZA SEQUEA MARIN, contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 13/04 de fecha veintiuno (21) de abril de 2.004, (sic) suscrito por la Directora del Centro Médico Dr. Renato Valera Aguirre, dependiente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales…” (Negrillas y mayúsculas del original)

III
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En primer lugar, debe este Órgano Jurisdiccional Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer en consulta, de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando éstos resulten contrarios a los intereses de la República.

En este sentido se observa, que el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece lo siguiente:

“…Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente…”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, se debe hacer mención al criterio establecido por esta Corte en sentencia de fecha 15 de junio de 2006 (caso: Anaul del Valle Rojas Guerra contra el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el personal del Ministerio de Educación) en el cual se estableció la obligatoriedad de aplicar en aquellos casos en los que la sentencia sea contraria a la pretensión de la República, la prerrogativa procesal que establece el citado artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En el mismo sentido, cabe hacer referencia a lo señalado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. BAUXILUM C.A), sobre la aplicación del citado artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en la cual dicha Sala señaló lo siguiente:
“…Al respecto debe advertirse que la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares, y debe ser efectuada sin excepción por los Tribunales Superiores que sean competentes en cada caso (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y que todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República…” (Negrillas de esta Corte).

De lo anterior, se evidencia la obligación en la que se encuentran los Órganos Jurisdiccionales de aplicar las prerrogativas procesales acordadas por el legislador a la República, pues tal como quedó suficientemente explanado en el presente fallo, tales prerrogativas tienen como propósito impedir afectaciones en el cumplimiento de los fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual debe realizarse mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República.

Ahora bien, observa esta Corte que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial se ejerce en contra del CENTRO MÉDICO AMBULATORIO Dr. RENATO VALERA AGUIRRE, perteneciente al INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), el cual es un Instituto Autónomo que tiene personalidad jurídica propia, y por ende, distinta e independiente a la de la República.

En ese sentido, es necesario observar lo que establece el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública:

Artículo 97. “…Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios…”

En virtud de lo anteriormente expuesto, es preciso declarar la competencia de esta Corte para conocer de la Consulta de la sentencia dictada en fecha 10 de febrero de 2005, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.

Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, se pasa a decidir la misma, en los siguientes términos:

El Sentenciador de Primera Instancia declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por cuanto “…no existe en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la suspensión en forma definitiva del cargo, incurriendo la Administración, en el caso en examen, en violación del mandato constitucional de tipificación formal, previsto en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como faltas o infracciones en leyes preexistentes…”. Por consiguiente declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Ahora bien, en ese mismo sentido es preciso señalar lo que contempla el oficio N° 73/04 de fecha 21 de abril de 2004, suscrito por la ciudadana Luzdenis Fermín, en su condición de Directora CENTRO MÉDICO AMBULATORIO Dr. RENATO VALERA AGUIRRE, perteneciente al INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), mediante el cual señala: “…Me dirijo a usted en la oportunidad de informarle que esta Dirección a mi cargo ha decidido a partir de la presente fecha (21-04-2004) (sic), SUSPENDERLA EN FORMA DEFINITIVA del Cargo Vacante que viene desempeñando para optar a concurso para ingreso a la Administración Pública (INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES) N° 92-01557, como Técnico de registro y Estadística de Salud I…” (Énfasis añadido).

En estrecha relación se observa que el artículo 93 numeral 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece lo siguiente:

Artículo 93. “…Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:
1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública…”.

En consecuencia, esta Corte debe reiterar que la competencia para conocer de la presente causa le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa Funcionarial.

Ahora bien, esta Corte considera oportuno señalar que la recurrente entró a trabajar en el CENTRO MÉDICO AMBULATORIO Dr. RENATO VALERA AGUIRRE, perteneciente al INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), al cargo vacante de Técnico de Registro y Estadística I, sin que conste que dicho ingreso haya sido a través de un concurso público o mediante la figura del contrato, no obstante permaneció en dicho cargo hasta la fecha en que le informaron mediante oficio N° 73/04 de fecha 21 de abril de 2004, que habían decidido “SUSPENDERLA EN FORMA DEFINITIVA”. Al respecto esta Corte coincide con el Juzgado A quo en el sentido de que al no estar dicha sanción expresamente tipificada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no se le podía imponer la misma a la recurrente, situación esta que origina la nulidad del acto recurrido y, por consiguiente, la reincorporación de la recurrente al cargo que ocupaba. No obstante, por las razones expuestas no se le puede conferir a la recurrente la condición de funcionario público de carrera. Así se decide.

Así las cosas, esta Corte procede a confirmar con la reforma indica el fallo dictado en fecha 10 de febrero de 2005, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley a la cual se encuentra sometida la sentencia dictada por Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en fecha 10 de febrero de 2005, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana RAIZA COROMOTO SEQUEA MARÍN, asistida por el Abogado LUIS JOEL CINCO SALAVARRÍA, contra el CENTRO MÉDICO AMBULATORIO Dr. RENATO VALERA AGUIRRE, perteneciente al INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).

2.- CONFIRMA con la reforma indicada el presente fallo por efecto de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada, en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de _____________ de dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

EL Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ

EXP. N° AP42-N-2005-000518
NTL

En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil siete (2007), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

La Secretaria Accidental,