TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE N° AP42-R-2003-000443

En fecha 26 de marzo de 2003, se dio por recibido en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 03/-03-6305 de fecha 08 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano WILLIAM RAMÓN ROJAS BRACHO, titular de la cédula de identidad N° 5.916.579, asistida judicialmente por la Abogada Heleanny B. Arrieta Z., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.908, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA.

Tal remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por el Abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 30.861, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante, contra la decisión de fecha 25 de julio de 2002, dictado por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró inadmisible la querella interpuesta.

En fecha 26 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente.

En fecha 31 de julio de 2003, el Abogado Jorge Luis Meza, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante, presentó escrito de fundamentación a la apelación.

Por auto de fecha 14 de agosto de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho para comenzar la relación de la causa, a tenor de lo que disponía el artículo 162 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante diligencia presentada el 03 de septiembre 2003, el apoderado judicial del querellante ratificó lo expuesto en el escrito de fundamentación a la apelación presentado.

En fecha 09 de septiembre de 2003, comenzó la relación de la causa.

Mediante diligencia presentada el 18 de septiembre de 2003, el Abogado Manuel Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 1.164, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Torres del estado Lara, solicitó se declare desistido el recurso de apelación interpuesto.

En fecha 23 de septiembre de 2003, se inició el lapso de cinco días (5) de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 01 de octubre del mismo año.

Por auto de fecha 02 de octubre de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho, para que tuviera lugar el acto de informes.

Mediante sendas diligencias presentadas en fecha 23 de septiembre de 2004 y 26 de octubre de 2004, el apoderado judicial del Municipio Torres del estado Lara, solicitó el abocamiento en la presente causa.
Por auto de fecha 15 de marzo de 2005, la Corte se abocó al conocimiento de la causa, y reasignó la ponencia.

En fecha 31 de mayo de 2005, se dijo “Vistos”.

Constituida la Corte en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, la misma quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

Mediante diligencia presentada en fecha 08 de febrero de 2006, el apoderado judicial del Municipio Torres del estado Lara, solicitó el abocamiento en la presenta causa.

En fecha 14 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, y a tal efecto reasignó la ponencia al Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.

Por auto de fecha 25 de enero de 2007, en vista de que la ponencia presentada no fue aprobada por la mayoría de los Jueces integrantes de este Órgano Jurisdiccional, se ordenó la reasignación de la ponencia.
Mediante auto de fecha 01 de febrero de 2007, se reasignó la ponencia al Juez JAVIER SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

En fecha 13 de julio de 2001, el ciudadano William Ramón Rojas Bracho, asistido de Abogado, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, contra la Contraloría del Municipio Torres del estado Lara, con base en las consideraciones siguientes:

Señaló, que prestó servicios a la Contraloría del Municipio Torres del Estado Lara, desempeñándose en el cargo de Fiscal de Obra, hasta el día 15 de enero de 2001, fecha en la que fue notificado del acto administrativo contenido en la Resolución N° CM 2001-07 de la misma fecha, dictado por la mencionada Contraloría Municipal, mediante el cual fue retirado de dicho cargo.

Expresó, que si bien el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preveía como requisito de admisibilidad el agotamiento de la vía administrativa, el acto administrativo impugnado al ser dictado por la máxima autoridad de la mencionada Contraloría Municipal “…tenía opción de interponer el Recurso de Reconsideración que establece el artículo 90 de la Ordenanza Sobre Administración de Personal del Municipio Torres o acudir directamente a la Sede Contenciosa Administrativa…”.

En tal sentido, indicó, que “…a sabiendas que existe doctrina de la anterior Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa con ponencia del Magistrado Alfredo Ducharne que consagra QUE NO ES NECESARIO ACUDIR A LA JUNTA DE AVENIMIENTO PARA AGOTAR LA VÍA ADMINISTRATIVA EN LOS ASUNTOS FUNCIONARIALES, es que procedí a todo evento a solicitar a la Contraloría del Municipio Torres del Estado Lara, la conciliación en la presente situación de atropello a los derechos consagrados en la Constitución de la República y las leyes ya citadas…”.

En este contexto, resaltó, que “…el escrito conciliatorio no fue recibido por el ente municipal, por lo cual ocurrí al envío del escrito conciliatorio a través de IPOSTEL (correo certificado con acuse de recibo). A los fines de dejar plena constancia del agotamiento de la vía administrativa....”.

Denunció, que la Contraloría del Municipio Torres no cumplió con lo previsto en los artículos 84, 85, 86, 87 y 88, de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento, los cuales “…señalan en forma expresa cual es el procedimiento a seguir en caso de que se tenga la voluntad de retirar a un funcionario público de carrera de su cargo…”, limitándose a dictar en fecha 9 de enero de 2001, el Reglamento Interno sobre Estructura, Organización, Competencia y Funcionamiento de la Contraloría Municipal, conforme al contenido del artículo 14, numerales 1 y 4 de la Ordenanza sobre Contraloría Municipal, mediante el cual se crearon “…nuevos y distintos cargos con el simple propósito de retirar sin ningún fundamento legal a un grupo de funcionarios públicos de carrera, a través de la RESOLUCIÓN N° CM 2001-02 DE FECHA 09-01-01…”.

Adujo, que el retiro “…debió estar precedido por un procedimiento de destitución o de reducción de personal mediante el cual se cumplieran con los requisitos esenciales exigidos por la ley, tales como acto de remoción, pase a disponibilidad, gestiones reubicatorias, etc….”, con lo cual fue vulnerado su derecho a la defensa y debido proceso, lo cual acarrea su nulidad.

Denuncio, la violación de la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto a su entender la Contraloría del Municipio Torres del estado Lara aplicó en forma retroactiva el Reglamento Interno sobre Estructura, Organización, Competencia y Funcionamiento de la Contraloría Municipal de fecha 9 de enero de 2001 y la Resolución N° CM-2001-02, lo cual acarrea su nulidad absoluta “…por haber sido dictada en contravención de una norma constitucional y legal, tal y como lo señala el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.

Expuso, que la Contraloría del Municipio Torres del estado Lara incurrió en falso supuesto de derecho “…al atribuirse competencias que no le corresponden. En efecto al dictar normas de procedimientos en el REGLAMENTO INTERNO SOBRE ESTRUCTURA, ORGANIZACIÓN, COMPETENCIA Y FUNCIONAMIENTO DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL, y la RESOLUCIÓN N°: CM-2001-02 …omissis… y aplicarlas en mi retiro, confundió que las verdaderas normas que reglan mi situación jurídica como funcionario de carrera son las previstas en la Constitución Vigente, en la Ley de Carrera Administrativa y en la Ordenanza de Personal del Municipio Torres…”, ya que de “…no haber aplicado erróneamente las normas previstas en el REGLAMENTO INTERNO …omisiss… y la RESOLUCIÓN …omissis… mi retiro de la carrera administrativa no se hubiese producido de la manera tan arbitraria en que se hizo…”.

Por ultimo, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° CM 2001-07 de fecha 15 de enero de 2001, del acto administrativo contenido en la Resolución N° CM 2001-02 de fecha 09 de enero de 2001 y del Reglamento Interno sobre Estructura, Organización, Competencia y Funcionamiento de la Contraloría Municipal de la misma fecha; su reincorporación al cargo de Fiscal de Obra o a uno de igual jerarquía con el pago de los sueldos y demás beneficios dejados de percibir desde su ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación y; la condenatoria en costas a la Administración Municipal.
-II-
DE LA DECISIÓN APELADA

En fecha 25 de julio de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“…En consecuencia, entiende este Juzgador que el agotamiento de la vía administrativa mediante esta especial ordenanza (sic), sólo se produce ejercido que sea (sic) el recurso de apelación cuando es el Alcalde que deba decidir, o el Recurso de Reconsideración cuando el órgano decisor sea o el Concejo Municipal o el Contralor Municipal respectivamente, según sea el caso, de lo cual se infiere que en el caso de autos debía intentarse el Recurso de Reconsideración para agotar la vía administrativa y así se decide.

El querellante alegó que intentó un Recurso de Conciliación por ante la Contraloría del Municipio Torres del Estado Lara, pretendiendo probarlo con un talón marcado con la letra ‘C’ que anexa a la demanda, cuando es lo cierto que al folio 6 marcado ‘A’, consignó la Resolución de nombramiento del recurrente, a los folios 7 al 10 consignó diversos documentos, entre ellos la resolución de destitución y al folios (sic) 11 del expediente, se encuentra un recibo de consignación marcado con el N° 298 del Instituto Postal Telegráfico, Oficina de Carora, del 12 de julio de 2001.

Secuelado del (sic) proceso, se abrió a pruebas el mismo y la parte querellante pretende probar el haber intentado su escrito recursivo, acompañando un sobre cerrado, dirigido a la Contraloría del Municipio Torres el cual aparece devuelto el 17/07/01, por haber sido rechazado por el destinatario y dado que las copias certificadas de cartas o telegramas sólo pueden probarse en la forma pautada por los artículos 1371 y siguientes del Código Civil; en efecto, puede hacerse valer en juicio como prueba o principio de prueba por escrito, las cartas misivas dirigidas por una de las partes a la otra siempre que en ellas se trate de la existencia de una obligación o de su extinción, pero el remitente y promovente de la prueba, en ningún momento trató de probar mediante prueba libre que el Tribunal abriera el sobre cerrado en presencia de su contra parte (sic), pudiendo presumir este juzgador que en el mismo existe un escrito de conciliación como se dice en la demanda, presunción que se hace sobre el hecho cierto de la existencia del sobre cerrado y por mandato del principio de buena fe del administrado que rige la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, pero aún en tal supuesto no se está en presencia de un Recurso de Reconsideración en el sentido técnico de la palabra, sino que el término conciliación utilizado por el recurrente en su querella, pareciera estar más ajustado a lo que es el escrito que se presenta ante la junta de avenimiento, pero en el Municipio Autónomo Torres se dejó establecido que el agotamiento de la vía sólo procede mediante el ejercicio del recurso de reconsideración en tiempo útil, en consecuencia, este tribunal debe deducir que no se agotó la sede administrativa en la forma ya prevenida y por consiguiente el recurso intentado por WILLIAN RAMON ROJAS BRACHO, debe ser declarado inadmisible …”.

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 31 de julio de 2003, el apoderado judicial del querellante, presentó escrito de fundamentación a la apelación, en los términos siguientes:
Indicó, que el Juzgador a quo al declarar la inadmisibilidad de la querella, “…APLICÓ PREFERENTEMENTE UN PROCEDIMIENTO CONTENIDO EN LA ORDENANZA SOBRE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, SOSLAYANDO A LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA QUE ELIMINÓ EL AGOTAMIENTO PREVIO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA…”, lo que conllevó a que no se analizaran las denuncias sobre el mérito del acto administrativo recurrido.

En este sentido, señaló, que el Juzgado a quo no se pronunció sobre la denuncia referida a la aplicación del control difuso de la constitucionalidad del artículo 90 de la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del Estado Lara, omisión que a su entender vicia al fallo recurrido de nulidad “…de conformidad a los artículos 12, 313 ordinal 1° en concordancia con los artículos 244 y 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil…”.

Manifestó, que el Juzgado a quo fundamentó su decisión en el “presunto” no cumplimiento de uno de los requisitos de admisibilidad de la querella, como lo es, el no agotamiento de la vía administrativa previsto en los artículos 90 al 96 de la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del estado Lara.

En tal sentido, alegó, que el Juzgador a quo no aplicó el contenido del artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública “…que suprime el agotamiento de la vía administrativa en las querellas funcionariales. Es más, no observó el ámbito personal de aplicación de dicho instrumento normativo, contemplado en sus artículos 1 y 2, que de manera inequívoca abarca al funcionariado municipal....”, situación ésta que vicia a su entender al fallo recurrido de nulidad conforme a lo establecido en el artículo 313 ordinal 2° del Código de Procedimiento Civil.

Indicó, que los artículos 90 al 96 de la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del Estado Lara “…NO ESTABAN VIGENTES, por aplicación preferente de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”, especialmente sus artículos 2 y 92, los cuales a su entender, “…debían ser aplicados retroactivamente y de forma obligatoria dado que contemplaba una disposición mas benigna para el administrado: eliminó la carga procesal de agotar la vía administrativa…”.

En este contexto, adujo, que el Juzgado a quo al aplicar una norma no vigente incurrió en un falso supuesto de derecho, lo que acarrea la nulidad del fallo apelado de conformidad con el contenido de los artículos 12 y 313, numeral 2 del Código de Procedimiento Civil.

Expresó, que no pretende que la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del estado Lara, sea anulada íntegramente por cuanto “…contienen dispositivos sustantivos de la carrera administrativa para los que si están facultados los órganos deliberantes correspondientes. No obstante, lo que si es notoriamente inconstitucional son las normas adjetivas que se dictaron…”.

Agregó, que la Disposición Transitoria Quinta de la Ley del Estatuto de la Función Pública contraría flagrantemente el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuestión que debió ser resuelta por el Juzgador a quo desaplicándola por inconstitucional.

Además, indicó, que “…en el supuesto negado que no se acogiera la tesis de la aplicación de las normas adjetivas de la Ley del Estatuto de la Función Pública, considero que si (sic) se agotó la vía administrativa, por cuanto la única norma legal vigente para el momento en que se llevó el escrito de conciliación ante la Junta de Avenimiento de la Contraloría Municipal, en forma personal o por medio de IPOSTEL, era la prevista en la Ley de Carrera Administrativa y por ende dicho extremo de admisibilidad quedó cumplido…”.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el apoderado judicial del querellante, y a tal efecto observa:

Denunció el apoderado judicial del querellante, que el Juzgador a quo al declarar la inadmisibilidad de la querella, aplicó las disposiciones contenidas en la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del estado Lara, aún cuando la Ley del Estatuto de la Función Pública eliminó el agotamiento de la vía administrativa antes de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, considera esta Corte necesario realizar el siguiente análisis:

El régimen jurídico aplicable al caso de autos lo constituye la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del estada Lara y de Carrera Administrativa del estado Miranda, publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria N° 015 de fecha 29 de diciembre de 1994, ello en virtud que para el momento de dictarse el acto administrativo de retiro, esto es 15 de enero de 2001, se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa, que regulaba la relación de empleo público entre los funcionarios públicos y la Administración Pública Nacional, de allí que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal quedaren sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes sobre la materia.

En este orden de ideas, resulta menester traer a colación las disposiciones contenidas en la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del estado Lara sobre el agotamiento de la vía administrativa y, en tal sentido, se tiene que los artículos 32 y 93 de dicha Ordenanza, establecen lo siguiente:

Artículo 32. “Los funcionarios municipales podrán interponer el recurso administrativo correspondiente, fundado y documentado, contra todo acto administrativo que lesiones sus derechos”. (Resaltado de la Corte).

Artículo 93. “Las decisiones de Recurso de Reconsideración o de apelación dictadas por el Alcalde o, en su defecto, por el Concejo o el Contralor Municipal agotan la vía administrativa”.

De las normas transcritas, se colige una potestad y no una obligación para el particular de ejercer los recursos administrativos (recurso de reconsideración o recurso de apelación según sea el caso), lo que trae como corolario que el agotamiento de la vía administrativa en el caso de autos no constituya un presupuesto de admisibilidad del recurso.

De manera que, a juicio de esta Corte, erró el Juzgador de primera instancia al declarar inadmisible la querella funcionarial interpuesta, toda vez que la disposición legal aplicable al caso de autos, esto es la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Torres del estado Lara, no establece como requisito sine qua non el agotamiento de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, por el contrario, sólo serán agotadas esas instancias en sede administrativa si así lo quisiere el funcionario. Así se decide.

Siendo ello así, esta Corte estima que al declarar la inadmisibilidad de la acción el Juzgado a quo, actúo en contravención con lo previsto en los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual, debe esta Corte declarar con lugar la apelación interpuesta por el Abogado Jorge Luis Meza, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano William Ramón Rojas Bracho, y revocar la sentencia apelada. Así se decide.

Revocado el fallo, correspondería en principio a esta Alzada entrar a conocer el fondo del presente asunto, según lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, esta Corte advierte que el a quo declaró inadmisible la querella, y por tanto, no analizó el fondo del caso planteado, por ello en aras de preservarle a las partes el principio a la doble instancia, esta Corte estima procedente remitir la presente causa al Juzgado a quo, y le ordena pronunciarse acerca del fondo de la querella. Así se decide

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR la apelación interpuesta por el Abogado Jorge Luis Meza, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano WILLIAM RAMÓN ROJAS BRACHO, contra la decisión de fecha 25 de julio de 2002, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró inadmisible la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA.
2. REVOCA la decisión apelada.
3. ORDENA al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pronunciarse acerca del fondo de la presente querella.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de abril de dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE
LA JUEZ VICEPRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ

AP42-R-2003-000443
JTSR

En fecha___________________________( ) de ________________________de dos mil siete (2007), siendo la (s)_______________________________ de la______________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°__________________________.-

La Secretaria Accidental,