JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2004-000918
En fecha 26 de noviembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 04-1003 de fecha 30 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Jesús Montes De Oca Escalona y Nancy Rosario Montaggioni Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 168 y 20.140, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana PETRA MORAIMA RÍOS LUGO, titular de la cédula de identidad N° 5.427.650, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el abogado Alejandro Blanco Villanueva, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.313, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 8 de agosto de 2003, mediante la cual declaró sin lugar el recurso interpuesto.
En fecha 30 de noviembre de 2004, se dictó auto de abocamiento, ordenándose las notificaciones correspondientes. Así, el 30 de marzo de 2005, se dictó auto mediante el cual se libraron Oficios 2005-1050 y 2005-1051, dirigidos al Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda y al Síndico Procurador del Municipio Sucre del Estado Miranda, respectivamente.
Por auto de fecha 7 de junio de 2005, se dio cuenta a la Corte y, se dio inicio a la relación de la causa, designándose ponente y, fijándose el lapso de quince (15) días de despacho para la fundamentación de la apelación.
En fecha 13 de julio de 2005, la abogada Katiuska Montes De Oca Núñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.546, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
El 26 de julio de 2005, la abogada Margarita Navarro de Ruozi, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
El 28 de julio de 2005, comenzó el lapso probatorio, el cual venció el 9 de agosto del mismo año, sin que las partes promovieran prueba alguna.
En fecha 19 del octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 21 de enero de 2006, la representación judicial del Municipio Sucre del Estado Miranda, solicitó se dicte abocamiento en la presente causa.
Mediante auto de fecha 13 de julio de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y, se designó ponente a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA.
El 8 de noviembre de 2006, oportunidad fijada para que tuviere lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellada y, de la no comparecencia de la parte querellante.
En fecha 13 de noviembre de 2006, la Corte dijo “Vistos” y, se pasó a ponente el expediente.
En fecha 27 de marzo de 2007, el apoderado judicial de la recurrente presentó diligencia solicitando a esta Corte se sirva dictar sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito de fecha 3 de julio de 2002, los apoderados judiciales de la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo, presentaron escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, sobre la base de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Que su representada prestaba servicios para la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, desempeñando el cargo de Cobrador Coordinador hasta el 6 de febrero de 1997, fecha en la cual fue removida mediante Oficio N° 0073 de fecha 24 de enero de 1997 y, posteriormente retirada mediante Oficio N° 0253 de fecha 6 de marzo de 1997.
Alegaron que dichos actos administrativos fueron dictados de conformidad con el Acuerdo N° 88 de fecha 11 de diciembre de 1996, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en la misma fecha, en la Edición Extraordinaria N° 344-12/96 de la Gaceta Oficial del Municipio Sucre del Estado Miranda y, asimismo, conforme al Decreto N° 19-96 de fecha 13 de diciembre de 1996, dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en Gaceta Municipal, Edición Extraordinaria N° 349-12/96, instrumentos normativos que -a su decir- son absolutamente nulos.
Así, afirmaron que en el Acuerdo de Cámara N° 88 de fecha 11 de diciembre de 1996, dictado por el Concejo Municipal del Municipio recurrido, se acordó la reducción de personal administrativa en todas las dependencias de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, cuando es evidente que los Concejos Municipales no tienen atribuida la facultad de dictar acuerdos que decidan la medida de reducción de personal, ya que ésta le corresponde únicamente al Alcalde del Municipio conforme lo establece el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en virtud de lo cual, dicho Acuerdo debe ser declarado nulo por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así, como consecuencia de lo anterior, los actos administrativos de remoción y retiro impugnados carecen de fundamento legal.
Que el ilegal Acuerdo de Cámara referido declaró: “…previo cumplimiento de toda la normativa legal vigente, la Reducción de Personal en todas las Dependencias del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda…”, siendo declarada entonces de una manera general, sin indicación alguna de las dependencias y cargos específicos a ser eliminados, incurriendo nuevamente en el vicio de incompetencia manifiesta, puesto que la Cámara Municipal no tiene facultades para decidir la reducción de personal de todas las dependencias del Municipio. Asimismo, indicaron que se observa la orden del cumplimiento de la normativa legal vigente, esto es, lo establecido en el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
Que su representada fue removida de su cargo sin hacer señalamiento alguno de las especificaciones del informe técnico y, sin hacer mención de la opinión de la Oficina Técnica competente, conforme lo establece la norma antes señalada, lo que conlleva a la nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados, conforme lo establece el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por no haber sido dictados de acuerdo al procedimiento legalmente establecido.
Alegaron que tanto el Acuerdo de Cámara N° 88 de fecha 11 de diciembre de 1996, emanado del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en la Edición Extraordinaria N° 344-12/96 de la Gaceta Municipal del referido Municipio, como el Decreto N° 19-96, de fecha 13 de diciembre de 1996, dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en la Edición Extraordinaria N° 349-12/96 de la Gaceta Municipal, “…fueron declarados nulos de nulidad absoluta, en sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 30 de Julio de 1998, la cual nos permitimos consignar marcada con la letra “F”, y cuya decisión fue a su vez, confirmada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”. Que en virtud de su nulidad, ejercieron recurso de revisión ante el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, de la decisión de remover y “destituir” a su representada, por estar fundamentada en el contenido de actos administrativos que fueron declarados nulos según sentencia definitivamente firme de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, notificada en la misma fecha, la cual -a su decir- está viciada de nulidad de conformidad con los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Finalmente, solicitaron lo siguiente: “…PRIMERO: La nulidad de la Resolución N° 001 de fecha 07 de Enero de 2002, dictada por el Ciudadano Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda y notificada según Oficio N° 002 de fecha 07 de enero de 2002, relacionada con la destitución de la cual fue objeto nuestra representada; SEGUNDO: Que en efecto, la remoción y destitución de que fue objeto nuestra mandante, son nulas, por haberse fundamentado en unos instrumentos jurídicos declarados nulos por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conforme lo expuesto; TERCERO: Que al caso concreto le es aplicable, por disposición del Artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, los principios que inspiran la legislación del trabajo, contenidos en la Jurisprudencia y Doctrinas Nacionales, a los cuales se refiere el literal c) del Artículo 60 ejusdem, habida cuenta de que, conforme a la Jurisprudencia comentada y parcialmente transcrita en el presente recurso, tanto el Acuerdo, como el Decreto tantas veces mencionados, fueron declarados nulos (…) por lo que nuestra representada debe ser reincorporada a sus labores habituales con el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, desde la fecha de su retiro, hasta la definitiva reincorporación…”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 8 de agosto de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
En primer término, el Juzgado a quo señaló que la parte recurrente fundamentó la nulidad del acto administrativo impugnado en los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativos a la cosa juzgada y a la imposibilidad o ilegalidad de ejecutar el contenido del acto, respectivamente. En tal sentido, consideró respecto a la primera denuncia que “…ni del contenido de la querella ni del acto impugnado se observa que el mismo haya resuelto un caso precedentemente decidido con carácter definitivo, pues por una parte el acto impugnado se limitó a negar la procedencia de un recurso de revisión, lo que lejos de modificar una decisión definitiva de la administración lo que hace es ratificar o verificar su legalidad…”.
Por otra parte, indicó que “…el acto en cuestión, no viola o contradice el contenido de la sentencia del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de fecha 30 de julio de 1998, confirmada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 25 de octubre de 2001, definitivamente firme, aplicable únicamente a los recurrentes, que dieron lugar al pronunciamiento contenido en dicha sentencia, por lo que no puede pretenderse que los alcances de ese fallo concreto puedan extenderse a personas distintas a las partes involucradas en el referido proceso, pues como lo señala la propia sentencia referida, se trata de la impugnación de actos de efectos particulares y no generales y de allí que cada persona que se sienta afectada por los actos contenidos en el Acuerdo N° 88 y el Decreto N° 19-96, tenían la propia legitimación e interés para recurrirlo y la decisión que en cada caso se produjese se extendería sus efectos exclusiva y excluyentemente a las partes actuantes en cada proceso…”.
Asimismo, el a quo consideró que el anterior análisis también es aplicable al argumento referido al numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que para que efectivamente haya cosa juzgada debe tratarse del mismo caso, lo cual involucra indefectiblemente la identidad de causas y con ello, la identidad de las partes de ambos casos.
Que en el presente caso las partes accionantes no son las amparadas por la decisión judicial invocada, ya que por el contrario “…los propios accionantes, confiesan haber acudido a la vía jurisdiccional y haberse conformado con la decisión que declaró inadmisible su pretensión, en contraposición a los accionantes del otro caso aludido, que en situación análoga (declaración de inadmisibilidad de la pretensión), ejercieron el recurso extraordinario de amparo y a la postre obtuvieron la efectiva tutela jurídica de sus pretensiones y derechos…”. Por ello, declaró que el acto administrativo impugnado no vulnera la cosa juzgada, siendo improcedente dicho argumento.
Respecto al alegato expuesto por la representación de la parte recurrente, referido a que el contenido del acto impugnado es de imposible o ilegal ejecución, el a quo señaló que la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, dictada por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, resolvió el recurso de revisión interpuesto, mediante el cual se pretendía la revisión y nulidad de los actos administrativos que ordenaron la reestructuración del Municipio recurrido, trayendo como consecuencia la remoción y retiro de la recurrente. Así, indicó que dichos actos administrativos se encontraban definitivamente firmes respecto a la querellante, “…por cuanto luego de haber interpuesto el recurso contencioso administrativo se produjo una decisión judicial que inadmitió el citado recurso, siendo tal elemento una de las condiciones para que proceda la revisión…”.
Que la recurrente fundamentó su pretensión en los numerales 1 y 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo dicho fundamento desestimado en la Resolución impugnada considerando que la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 25 de octubre de 2001, no constituye una prueba esencial para resolver el asunto planteado, reiterando que operó la caducidad de la acción impugnatoria. De esta manera, consideró que “…una sentencia judicial dictada en un caso análogo no es una prueba o medio probatorio en sí mismo, sino un criterio judicial dictado a un caso concreto, más no una ‘prueba esencial para la resolución del asunto, no disponible para la época de la tramitación de expedientes’. Las pruebas versan sobre hechos, mientras que las decisiones judiciales, aun cuando resuelven sobre los hechos (los verifican), lo que constituyen es la declaración del derecho al caso concreto, de allí que la existencia de una decisión judicial para un caso análogo no es, ni puede constituir una prueba que de lugar a la revisión y nulidad solicitada…”.
Señaló que el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es totalmente distinto pues dicho supuesto prevé los casos en que una sentencia judicial definitivamente firme declara la falsedad de documentos o testimonios que hubieren influido en forma definitiva en la resolución, cuya revisión y nulidad se pretenda. En tal sentido, declaró que las decisiones judiciales invocadas por la parte recurrente no decidieron la falsedad de instrumento o testimonio alguno, en consecuencia resulta inaplicable o improcedente dicha causal de revisión de la resolución impugnada.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de julio de 2005, la apoderada judicial de la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo, consignó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Alegó que consta en autos que “…el acto administrativo que resolvió ese Recurso de Revisión se fundamentó (sic) en el Acuerdo N° 88 dictado por la Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en Gaceta Municipal Extraordinaria N° 344-12/96, de fecha 11-12-96, y en el Decreto N° 349-12/96 de fecha 13-12-96, ambos instrumentos jurídicos éstos que fueron declarados nulos de nulidad absoluta por sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 25 de Octubre de 2001, sin lugar a dudas que el Acto Administrativo dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda que confirma la remoción y retiro de mi representada, debe ser declarado nulo, así fue solicitado por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo, y por cuanto dicho Juzgado Superior no tomó en cuenta esas situaciones de hecho y de derecho alegadas y probadas en autos, produciendo una sentencia en contra de mi mandante, fue que apelé en su debida oportunidad de la misma y conforme a la ley, hago la presente formalización…”.
Finalmente solicitó a esta Corte se sirva revocar la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia se ordene la reincorporación de su representada al cargo de Cobrador Coordinador que venía desempeñando en la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 26 de julio de 2005, la apoderada judicial del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Alegó “…me opongo y rechazo en todas y cada una de sus partes el mencionado escrito de fundamentación de la apelación porque considero que la sentencia definitiva dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 08 de agosto de 2003, está ajustada a derecho, pues llena todos los requisitos establecidos en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil y es evidente que la Dra. Katiuska Montes de Oca Núñez, apoderada judicial de la recurrente no impugnó la mencionada sentencia, pues, solamente se limitó a exponer todo lo alegado en el libelo de la querella sobre la impugnación del acto administrativo…”.
Por último, solicitó se declare sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente y, en consecuencia se confirme la sentencia impugnada.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En virtud de la reiterada competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer en Alzada de las pretensiones recursivas interpuestas con ocasión a las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores Regionales con competencia afín, establecida en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y, la competencia que le fue atribuida en la sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativo, caso: Tecno Servicios Yes’card, C.A., este Órgano Jurisdiccional se declara competente para conocer el presente recurso de apelación; en tal sentido corresponde pronunciarse acerca del recurso de apelación interpuesto, y al efecto se observa que:
El presente caso se circunscribe a un recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por los apoderados judiciales de la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo, mediante el cual solicitaron la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, dictada por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, que declaró “…INADMISIBLE el presente Recurso de Revisión interpuesto, por la absoluta falta de pertinencia de los argumentos formulados por el Abogado Recurrente; por haber operado la Caducidad de la acción en base a las razones expuestas en el cuerpo de esta Resolución, y asimismo, por no llenar dicho Recurso los extremos de Ley previstos en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Mediante decisión de fecha 8 de agosto de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró sin lugar la querella incoada, considerando que no existe violación alguna a la cosa juzgada prevista en el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que para que efectivamente haya cosa juzgada debe tratarse del mismo caso, lo cual involucra indefectiblemente la identidad de causas y con ello, la identidad de las partes de ambos casos. Asimismo, indicó que la recurrente fundamentó su pretensión en los numerales 1 y 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo dicho fundamento desestimado en la Resolución impugnada considerando que la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 25 de octubre de 2001, no constituye una prueba esencial para resolver el asunto planteado, reiterando que operó la caducidad de la acción impugnatoria.
Señaló que el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es totalmente distinto pues dicho supuesto prevé los casos en que una sentencia judicial definitivamente firme declara la falsedad de documentos o testimonios que hubieren influido en forma definitiva en la resolución, cuya revisión y nulidad se pretenda. En tal sentido, declaró que las decisiones judiciales invocadas por la parte recurrente no decidieron la falsedad de instrumento o testimonio alguno, en consecuencia resulta inaplicable o improcedente dicha causal de revisión de la resolución impugnada.
La representación judicial de la parte recurrente alegó en su escrito de fundamentación de la apelación, que el Juzgado a quo “…no tomó en cuenta esas situaciones de hecho y de derecho alegadas y probadas en autos, produciendo una sentencia en contra de mi mandante…”. En tal sentido, luego de examinar los argumentos expuestos por la parte apelante en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, se observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a que el Juez no decidió conforme a lo alegado y probado en autos, tal y como lo exige el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.
Respecto al vicio de incongruencia negativa y a la violación del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil denunciados, este Órgano Jurisdiccional considera necesario referirse al mencionado vicio previsto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, ya que el mismo consiste en que toda sentencia debe contener “…decisión expresa, positiva y precisa…” y por tanto la doctrina ha definido que: Expresa, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; Positiva, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y Precisa, sin lugar a dudas, que no contenga incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades, la omisión del mencionado requisito -decisión expresa, positiva y precisa- constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, lo cual se traduce en la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado, tal requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos.
Asimismo, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han dejado asentado que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito, como se dijo, el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
Al respecto, se observa que la presente querella tiene como objeto la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, dictada por el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, que declaró inadmisible el recurso de revisión interpuesto contra los actos administrativos de remoción y retiro de la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo por cuanto en fecha 25 de octubre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo confirmó el fallo dictado en fecha 30 de julio de 1998, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, mediante el cual se declaró la nulidad absoluta del Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96, dictado por el Alcalde del mencionado Municipio, instrumentos normativos que sirvieron de fundamento jurídico de los actos de remoción y retiro impugnados.
Ahora bien, se constata que riela a los folios 71 al 101, copia de la sentencia N° 157-98 de fecha 30 de julio de 1998, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Asimismo, consta en los folios 53 al 69, copia de la sentencia de fecha 25 de octubre de 2001, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que confirmó la declaratoria de nulidad del Acuerdo N° 88 de fecha 11 de diciembre de 1998, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 344-12/96; y, del Decreto N° 19-96 de fecha 13 de diciembre de 1996, dictado por el Alcalde del referido Municipio, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 349-12/96.
Como consecuencia de lo anterior, aprecia esta Corte que de la lectura de la sentencia objeto de impugnación, cursante a los folios 166 al 174 del expediente judicial, se observa que el a quo no evaluó y sopesó suficientemente los argumentos que en el curso del proceso alegaron las partes, ni tampoco los documentos cursantes a los autos, entre éstos, las mencionadas sentencias que declararon la nulidad absoluta de los instrumentos jurídicos que sirvieron de fundamento de los actos de remoción y retiro de la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo, razón por la cual resulta forzoso para esta Corte concluir que la sentencia apelada adolece del vició de incongruencia negativa.
Por lo antes expuesto, debe esta Alzada declarar con lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, anular el fallo recurrido de conformidad con lo establecido en el artículo 243 ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Declarado lo anterior, este Órgano Jurisdiccional pasa a conocer del fondo de la controversia de conformidad con el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes términos:
Cabe señalar que la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, mediante la cual el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, declaró inadmisible el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra los actos de remoción y retiro de la recurrente, por haber operado la caducidad de la acción de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Asimismo, consideró que dicho recurso no cumplió con los extremos de Ley previstos en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este sentido, es preciso señalar que el mencionado recurso de revisión previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es un recurso extraordinario, por cuanto procede sólo contra actos administrativos firmes, es decir, aquellos actos contra los que no cabe recurso ordinario alguno, y por los motivos expresamente establecidos por el legislador. Así, de acuerdo con el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tales motivos son: a) Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación; b) Cuando en la resolución objeto del recurso de revisión, hubieren influido en forma decisiva, documentos o testimonios que fueron declarados posteriormente falsos por sentencia definitivamente firme; y c) Cuando la resolución cuya revisión se solicita, hubiese sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial definitivamente firme y, según el artículo 98 eiusdem, deberá interponerse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de la sentencia que establezca la manifestación fraudulenta, o la falsedad de los documentos, o a la fecha de haberse tenido noticia de la existencia de las pruebas esenciales aparecidas. (Vid. sentencia N° 1492 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 15 de septiembre de 2004).
Aplicando los conceptos y disposiciones anteriores al caso de autos se observa que, la actora interpuso el recurso de revisión el 9 de noviembre de 2001, ante el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, y tal recurso se fundamentó en el numeral 1 y 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto a su juicio, la referida sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 25 de octubre de 2001, constituye una prueba esencial para que proceda el recurso de revisión. (Vid. Sentencia N° 2006-02349 de fecha 18 de julio de 2006, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
Ahora bien, de conformidad con el artículo 98 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el recurso de revisión debió interponerse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de la sentencia que le sirvió de fundamento; lo que en el presente caso significa que, a partir del 25 de octubre de 2001, fecha de la sentencia, exclusive, la recurrente dispuso hasta el 25 de enero de 2002, inclusive, para solicitar la revisión. De manera que, en la oportunidad en la que impugnó la decisión en sede administrativa, es decir, el 9 de noviembre de 2001, el lapso para ejercer el recurso de revisión no había fenecido, por lo que resulta tempestiva tal interposición. Así se decide.
Por otra parte, la Resolución recurrida expresó que “…la sentencia Dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de ningún modo, constituye como lo prevé el numeral 1 del artículo 97 en referencia, ‘una prueba esencial’ para la revisión, revocatoria o anulación de los actos administrativos de remoción y retiro (…) Asimismo el numeral 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es inaplicable al caso que nos ocupa, habida cuenta de que, en ninguna parte de su texto, la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se pronuncia, decide, resuelve o hace referencia a DOCUMENTOS O TESTIMONIOS DECLARADOS FALSOS…”. (Resaltado del texto).
En cuanto a este argumento, se aprecia que la referida sentencia dictada por esta Corte, que confirmó la anulación del Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, fue dictada el 25 de octubre de 2001, fecha esta posterior al momento en el que fueron interpuestos los recursos administrativos y contencioso administrativo contra los actos de remoción y retiro que afectaron a la recurrente.
Ello así, el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra los motivos taxativos para interponer el recurso de revisión, a tenor de lo siguiente:
“Artículo 97. El recurso de revisión contra los actos administrativos firmes podrá intentarse ante el Ministro respectivo en los siguientes casos:
1. Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente.
2. Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
3. Cuando la resolución hubiese sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial, definitivamente firme”.
Conforme a la norma citada supra, uno de los supuestos previstos para la procedencia del recurso de revisión, es que “…hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente…”. Así, según se infiere del contenido del dispositivo existen dos requisitos concurrentes, primero, que el instrumento opuesto resulte “esencial”, esto es, que se trate de una prueba cuya relevancia lo hace incidir de manera determinante en la resolución del asunto y que, de haberse conocido, hubiese conducido a una solución diferente. La otra exigencia, se refiere a la “disponibilidad” de la prueba, estableciéndose que debe tratarse de un medio probatorio no apreciado por la Administración, por no haberse hecho constar para el momento en que se dictó la decisión. (Vid. Sentencia N° 2006-02349 de fecha 18 de julio de 2006, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
En este sentido, la sentencia es una prueba que no estaba disponible al momento de decidir, y por lo tanto el acto es revisable. Las pruebas, no sólo documentales, deben ser esenciales, recaer sobre elementos básicos del acto y no accidentales, de tal manera que la decisión con mucha probabilidad hubiese sido otra. El artículo 97 exige que las pruebas fueran inexistentes, lo cual exigiría que no existiesen en absoluto o fuesen imposibles de obtener legal o materialmente. (Vid. Sentencia N° 2006-02349 de fecha 18 de julio de 2006, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
Así las cosas, el autor Salvador Leal Wilhelm, en su obra “Teoría del Procedimiento Administrativo”, Editorial Melvin, Editores Vadell Hermanos, página 249, analizó el numeral 1 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señalando lo siguiente:
“…Un funcionario es destituido acusado de recibir sobornos o solicitarlos (art. 62, numeral 6 LCA), pero está siendo procesado de acuerdo con la LOSPP, artículos 62, 66 ó 67. El acto es anulable por falso supuesto, pero el funcionario no impugna y el acto queda firme. Una vez procesado es absuelto por no haber ocurrido los hechos. La sentencia es una prueba que no estaba disponible al momento de decidir, y por lo tanto el acto es revisable. Las pruebas, no sólo documentales, deben ser esenciales, recaer sobre elementos básicos del acto y no accidentales, de tal manera que la decisión con mucha probabilidad hubiese sido otra. El artículo 97 exige que las pruebas fueran inexistentes, lo cual exigiría que no existiesen en absoluto o fuesen imposibles de obtener legal o materialmente. Serían legalmente inexistentes si el documento era confidencial en la época (arts. 28, 148 CB y 59 LOPA). Y materialmente si la tecnología necesaria para obtener la prueba no existía…”. (Subrayado de la Corte).
Con base en todo lo expuesto y a juicio de este Órgano Jurisdiccional, la sentencia de fecha 25 de octubre de 2001, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual confirmó la decisión dictada en fecha 30 de julio de 1998, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que anuló el Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, que sirvieron de fundamento a los actos mediante los cuales removió y retiró a la recurrente, constituyó una prueba esencial que justifica la interposición del recurso extraordinario de revisión.
En efecto, esta Corte observa que la aludida decisión judicial fue una prueba esencial para resolver los actos administrativos N° 0073 y N° 0253, dictados por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, tal y como ha sido establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 2006-02349 de fecha 18 de julio de 2006 (Caso: Neida del Socorro Vivas Peña contra la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda); asimismo, se constata que para el momento en que se dictaron los referidos actos -24 de enero de 1997 y 6 de marzo de 1997- no estaba disponible la mencionada sentencia definitiva, ya que era de “imposible aportación” para la época de las resoluciones recurridas, representando así un documento fundamental que no existía en el mundo jurídico y, por ende, no estaba disponible para el momento de decidir.
En virtud de las consideraciones anteriores, resulta forzoso para esta Corte anular el acto administrativo contenido en la Resolución N° 001 de fecha 6 de enero de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda. Así se decide.
Declarado lo anterior, se advierte que la declaratoria de nulidad absoluta de los actos administrativos ocasiona su desaparición de la vida jurídica, no nacen a la vida del derecho, se borran los efectos producidos hasta el momento en el que se reconoce su nulidad, no pueden generar efectos en el futuro y, su invalidez se difunde al resto de los elementos. Por lo tanto, un acto viciado de nulidad absoluta no produce efectos, no modifica la esfera jurídica del interesado, puesto que la declaratoria de su nulidad conlleva a que todo lo decidido, declarado o resuelto en función del acto declarado nulo de nulidad absoluta, igualmente debe ser considerado nulo, como consecuencia de que se tiene como que nunca existió. (Vid. Sentencia N° 2006-02349 de fecha 18 de julio de 2006, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
Ello así, además, la nulidad absoluta de un acto se caracteriza por ser de orden público, pues, la misma transciende del estricto ámbito de los intereses del destinatario del acto y afecta el interés general al constituir una grave infracción al principio de legalidad y, en tal sentido, ni la Administración autora del acto ni el particular lesionado por el mismo, pueden por vía de expresa o tácita voluntad consentir en la nulidad absoluta.
Aplicando las consideraciones anteriores al caso de autos, se considera que, dada la nulidad declarada en sentencia definitivamente firme, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 25 de octubre de 2001, del Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y del Decreto N° 19-96, dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, tales actos desaparecieron de la vida jurídica, por lo que los efectos producidos hasta el momento en el que se reconoció su nulidad se tienen como borrados de la vida del derecho y no pueden generar efecto alguno.
En consecuencia, en virtud de la facultad otorgada en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a la jurisdicción contencioso administrativa para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, este Órgano Jurisdiccional ordena a la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda que proceda a tramitar y resolver el recurso extraordinario de revisión ejercido contra los actos N° 0073 y N° 0253, de fechas 24 de enero de 1997 y 6 de marzo de 1997, mediante los cuales se removió y retiró a la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo, dado que conforme a las consideraciones expuestas en el presente fallo, el mencionado recurso fue interpuesto tempestivamente y cumplió con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Respecto a la solicitud referida a la declaratoria de nulidad de los actos de remoción y retiro contenidos en los actos administrativos actos N° 0073 y N° 0253, de fechas 24 de enero de 1997 y 6 de marzo de 1997 y, en consecuencia de ello, sea ordenada la reincorporación de la recurrente al cargo que desempeñaba, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir; observa esta Corte que mal pudiera pronunciarse al respecto por cuanto es el propio Ente Municipal quien debe declarar la nulidad de los mencionados actos administrativos y, ordenar el pago correspondiente, visto que en caso de que lo hiciera sería evidente la invasión a la esfera jurídica de la Administración, razón por la cual se desecha dicha solicitud. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer el recurso de apelación interpuesto por el abogado Alejandro Blanco Villanueva, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana PETRA MORAIMA RÍOS LUGO, antes identificados, contra la sentencia de fecha 8 de agosto de 2003, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta.
3.- ANULA el fallo apelado.
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
5.- Se ORDENA a la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda que proceda a tramitar y resolver el recurso extraordinario de revisión ejercido contra los actos N° 0073 y N° 0253, de fechas 24 de enero de 1997 y 6 de marzo de 1997, mediante los cuales se removió y retiró a la ciudadana Petra Moraima Ríos Lugo.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ días del mes de _______________ de dos mil siete (2007). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Secretaria Accidental,
YULIMAR GÓMEZ MUÑOZ
Exp. AP42-R-2004-000918
AGVS
En fecha ___________________ ( ) de _________________________
De dos mil siete (2007), siendo la (s) ______________ de la ___________,
Se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________
La Secretaria Accidental,
|
