JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N°: AP42-R-2006-000181
En fecha 6 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 0238 de fecha 15 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió expediente contentivo de la “QUERELLA FUNCIONARIAL” interpuesta por el ciudadano JOSÉ RAFAEL PÉREZ ZAPATA, titular de la cédula de identidad N° 8.834.171, asistido por los abogados Pedro Brito y Salvatore Chiaracane, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 48.709 y 52.143, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL MUNICIPIO LOS GUAYOS DEL ESTADO CARABOBO.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el accionante contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 19 de octubre de 2005, mediante la cual declaró inadmisible in limine litis el recurso incoado.
El 15 de febrero de 2006, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a fin de que dictara la decisión correspondiente.
El 16 de febrero de 2006, se pasó el expediente al referido Juez.
El 7 de marzo de 2006, se agregó a los autos escrito presentado por el querellante, mediante el cual expuso las razones en las cuales fundamentaba

su apelación.
Vista la designación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ; se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva, a partir del 6 de noviembre de 2006, de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente; y ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
El 8 de febrero de 2007, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 9 de febrero de 2007, se pasó el expediente al referido Juez.
Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL LIBELO
Mediante escrito de fecha 30 de mayo de 2005, el accionante señaló lo siguiente:
En primer lugar, indicó que se desempeñaba como agente de la Policía Municipal de los Guayos, Estado Carabobo, desde el 16 de abril de 2000, y que en fecha 30 de octubre de 2001, “(…) mientras iba de parrillero en una Unidad Moto M-14, conducida por el funcionario Cruz Enrique, siendo dirigidos ambos funcionarios a retirar el cobro de la quincena, de repente, a causa de la maniobra imprudente del chofer de una camioneta que hizo volcar ambos funcionarios, …omissis… no habiendo sido provisto ni de casco protector ni de botas de seguridad, reportó lesiones bastante graves a la pierna derecha (…)”.
Continuó señalando, que como consecuencia del accidente sufrido, fue hospitalizado desde el 30 de octubre de 2001 hasta el 19 de diciembre de ese mismo año, con la diagnosis de “fractura abierta de grado III” en la tibia derecha, quedando inhabilitado temporalmente para el trabajo desde el 31 de diciembre de 2001 hasta el 1° de diciembre de 2003, “(…) según se evidencia de los certificados de incapacidad expeditos (sic), en número de nueve (9)”.
En este sentido, agregó que el 2 de diciembre de 2002, la Unidad Regional de Carabobo del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, emitió un Informe “(…) en virtud del cual el querellante fue considerado idóneo para reincorporarse al trabajo, aún con la sugerencia de ‘limitar sus tareas en el sentido de no permanecer en bipedestación prolongada, no subir y/o bajar escaleras verticales, no someterse a largas caminadas, no empujar, halar o levantar cargas ni someterse a encuentros intempestivos de moderada o alta exigencia física (…)’.”
Seguidamente alegó, que fue destinado a prestar servicio en las instalaciones del ambulatorio Guaicaipuro del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, sin embargo, arguyó que en fecha 1° de marzo de 2005, fue convocado a la sede principal de la Policía Municipal de los Guayos y fue informado por parte del Comisario Jefe de Operaciones que se le atribuía una pérdida de capacidad laboral del treinta por ciento (30%), y por ende se le consideraba inhábil para desempeñarse como agente policial, razón por la cual fue removido del cargo.
Conforme a lo anterior, señaló que de haber tenido botas de seguridad “(…) no hubiere sufrido los daños que efectivamente sufrió en el accidente del 30 de octubre de 2001.” Igualmente, alegó que el artículo 372 de la Ley Orgánica del Trabajo establece la obligación del patrono de estipular un contrato de seguro para cubrir los riesgos que se deriven de la actividad efectuada por los motorizados, lo cual nunca fue realizado por el Instituto accionado, “(…) con la consecuencia que le corresponde a esa Institución cubrir todos los daños y perjuicios que las tarifas de ley no llegan a cubrir (…).”
Asimismo, señaló que el artículo 373 de la Ley Orgánica del Trabajo prevé que los trabajadores motorizados deben ser dotados una vez al año de uniformes, cascos y demás implementos de seguridad requeridos para cumplir sus labores, y que el artículo 6 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece igualmente la obligación del patrono de brindar la debida protección y seguridad a la salud y a la vida de los trabajadores contra todos los riesgos del trabajo, obligaciones que fueron incumplidas por el ente accionado.
Continuó, arguyendo que “(…) si tomamos en cuenta que el daño físico por mi sufrido…omissis…consistió principalmente en que, por el efecto del impacto y arrastre por el suelo, se produjo una fractura de la tibia derecha, es evidente que, de haber yo tenido la oportunidad de viajar en la moto protegiendo mis piernas con las botas de seguridad, me hubiera evitado con muy buena probabilidad tanto esa fractura como la actual,…omissis… Todo lo cual configura la existencia del nexo de causalidad entre el hecho ilícito, consistente en la negligencia de la Institución Policial en cuidar los implementos de seguridad requeridos para los casos de utilización de motos en las tareas institucionales…omissis…y los daños sufridos por mi personas (sic), rellenándose (sic), de tal manera, el supuesto a que hace referencia los artículos 1185 (sic) y 1196 (sic) del Código Civil, los cuales obligan al causante a resarcir total e integralmente los daños y perjuicios causados a la víctima del accidente, es decir mi persona”.
De seguidas, alegó que:
“(…) aún cuando me haya sido atribuida una supuesta incapacidad laboral en el orden del 30%, es evidente que, en el momento en que esa disminuida capacidad no me permitiera seguir trabajando para producir por lo menos en términos de la capacidad residual del 70% sino que se me botaría de la Institución en que estaba ejerciendo mi cargo…omissis… De esa manera, me quedaría sin posibilidad de trabajo, por lo menos como empleado, para todo el tiempo que me queda por vivir. Tampoco tengo posibilidad de dedicarme a una actividad laboral autónoma, no teniendo suficiente recurso para ello. Perdería de recibir, considerando una probable perspectiva de trabajo por veinticinco años más, algo como doscientos millones de bolívares. Es posible que alguna indemnización que pudiera ser concedida a través del el (sic) Seguro Social pudiera cubrir la parte correspondiente a ese treinta por ciento de invalidez (sic), pero el remanente setenta por ciento no tendría como recuperarlo si todo el mundo me va a cerrar la puerta en la cara como pretende hacer el Instituto Autónomo Municipal (…)”.
Conforme a lo anterior, y, a lo establecido por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 116 de fecha 17 de mayo de 2000, solicitó indemnización por concepto de daño moral, la cual estimó en la cantidad de cincuenta millones de bolívares (Bs.50.000.000,00).
II
DEL FALLO APELADO
Mediante decisión de fecha 19 de octubre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró inadmisible el recurso incoado con base en lo siguiente:
“(…) del texto del escrito contentivo de la querella y de los documentos que lo acompañan, observa este Juzgador que no fue producido a los autos el agotamiento de la vía administrativa.
A este respecto la Ley Orgánica del Tribunal Suprema (sic) de Justicia, en su artículo 19 párrafo 5, establece las causas de inadmisibilidad de la demanda, y en tal sentido señala:
‘…Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o un recurso cuando así lo disponga la ley;…(OMISSIS)… o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República...’.
Asimismo, el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la (sic) establece:
‘Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo’.
En virtud de lo dispuesto por las mencionadas disposiciones legales, estima este Tribunal que la presente demanda es inadmisible y así se declara.”
III
DEL ESCRITO DE ALEGATOS PRESENTADO
Mediante escrito de fecha 7 de marzo de 2006, el demandante “fundamentó” la apelación interpuesta sobre la base de las siguientes consideraciones:
En primer lugar señaló que la inadmisibilidad declarada por el a quo, con fundamento en la falta de agotamiento del procedimiento administrativo previo, debía ser analizada de una manera más amplia a fin de determinar si dicho procedimiento era aplicable o compatible con el procedimiento funcionarial, por cuanto las características de este último “(…) son distintas de aquellas relacionadas de manera general con el normal procedimiento de las demandas incoadas, en conformidad con los artículos 19, 20 y 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por cualquier particular en contra de la República, con la consecuencia de que los distintos requisitos y la distinta tramitación son las que permiten prescindir del procedimiento previo a que hace referencia la ley de la procuraduría, en el ámbito de la querella funcionarial aún en el caso de que la pretensión funcionarial sea de contenido patrimonial”.
Seguidamente alegó, que “hay que tomar en cuenta, en primer lugar, que la anterior ley de carrera administrativa admitía únicamente como procedimiento previo a las querella funcionariales la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, de acuerdo a lo preceptuado por el parágrafo único del artículo 15 de la derogada ley de carrera administrativa”.
En este sentido, adujo que “(…) la jurisprudencia, para hacer menos gravoso para el funcionario el cumplimiento de ese requisito sobre todo en los casos de inexistencia en orgánico de la referida junta, admitía en sustitución, la presentación de alguna previa solicitud del funcionario querellante por ante la máxima autoridad del organismo, aún sin obtener respuesta, a los fines de agotar la vía administrativa”.
Continuó, indiciando que la Ley del Estatuto de la Función Pública no sólo había eliminado el agotamiento de la vía administrativa, sino que también había previsto una serie de disposiciones “(…) que hacen superfluo o más bien inoportuno el cumplimiento de ese requisito (…)”.
En virtud de lo anterior, arguyó que “(…) no hace falta o es totalmente innecesario algún tipo de agotamiento administrativo que permita facilitar a la administración pública su defensa en el contradictorio especial a que hace referencia la ley sobre el estatuto de la función pública”, razones por las cuales solicitó que se declarara con lugar la apelación y se anulara la decisión dictada por el a quo.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte en primer lugar pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación interpuesta, para lo cual debe señalarse lo siguiente:
I.- De la lectura del libelo, se evidencia que la parte actora califica la acción intentada como una “QUERELLA FUNCIONARIAL”, sin embargo, del examen de dicho escrito resulta evidente que, lejos de reclamar judicialmente conceptos derivados de su relación de empleo público con el ente querellado, la intención del ciudadano José Rafael Pérez Zapata es demandar patrimonialmente al Instituto Policial del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo como responsable de los presuntos daños sufridos por éste como consecuencia del accidente que sufrió, en virtud de lo cual, mal podría esta Corte dirigir el análisis de su competencia para conocer de la presente causa en apelación en razón de la materia funcionarial supuestamente debatida, pues tratándose de una demanda por responsabilidad patrimonial del Instituto antes referido, dicha competencia deviene del hecho de que esta Corte se constituye como la alzada natural de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales.
En este sentido, resulta oportuno destacar lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios YES’ CARD, C.A., en la que se señaló lo siguiente:
“(…) las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:

(…omissis…)

4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004) (…)”.
Por ende, visto el criterio competencial parcialmente transcrito y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de la apelación interpuesta en la presente causa. Así se declara.
II-. Determinado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la representación judicial del accionante, para lo cual observa lo siguiente:
Al pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda incoada, el a quo la declaró inadmisible por considerar que el accionante debía agotar el procedimiento administrativo previo a las demandas de contenido patrimonial contra la República, previsto en el artículo 54 del Decreto con Fuerza Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Por su parte, el demandante apeló de la referida decisión, bajo el argumento de que no era necesario el agotamiento del referido procedimiento administrativo, ya que -a su entender- la presente acción no versaba sobre una demanda de contenido patrimonial, sino que se trataba de un recurso contencioso administrativo funcionarial, cuya interposición no dependía del agotamiento previo de ningún procedimiento debido a que con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública se había eliminado “el agotamiento previo de la vía administrativa por parte del funcionario querellante”.
Ante tal situación, esta Corte observa del contenido del libelo que la pretensión del accionante en el caso bajo estudio se circunscribe a obtener, mediante la interposición de lo que ha catalogado como una “querella funcionarial”, el pago de la cantidad de cincuenta millones de bolívares (Bs. 50.000.000,00) por el daño moral ocasionado por el accidente que sufrió “(…) mientras iba de parrillero en una Unidad Moto M-14 conducida por el funcionario Cruz Enrique, siendo dirigidos ambos funcionarios a retirar el cobro de la quincena”, pretensión esta que sin duda -como ha sido señalado- constituye más bien una demanda de contenido patrimonial contra el Instituto accionado.
Ahora bien, en vista de la declaratoria de inadmisibilidad efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, debido al no agotamiento del Procedimiento Previo de Demandas contra la República, estima esta Corte pertinente efectuar algunas precisiones acerca de la aludida figura.
Diversas han sido las construcciones doctrinarias que han surgido para dibujar la naturaleza del llamado antejuicio administrativo, desde aquellas que han sostenido que el mismo se constituye como una condición de admisibilidad de la demanda, hasta otras que orientadas bajo la misma fundamentación lo consideran como un equivalente a los presupuestos procesales que gobiernan a nuestro sistema adjetivo. Asimismo, hay quienes creen que el mismo no es más que un privilegio que tienen los órganos administrativos en vista del interés general que protegen.
Sin embargo, en menester resaltar que la opinión mayoritaria y así lo recoge la jurisprudencia, fundamentalmente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, es la considerar que el antejuicio administrativo es un mecanismo que tiene como objetivo primario que la República conozca de antemano de las eventuales reclamaciones que se dirigirían en su contra, con la finalidad de que se propongan y obtengan soluciones rápidas y sencillas sin la necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales. (Sentencia N° 04912, publicada en fecha 13 de julio de 2005, de la Sala Político Administrativa, en el caso Proyectos y Construcciones Zeicar).
En este mismo orden de ideas, conviene recordar que la misma Sala al analizar la causal de inadmisibilidad prevista en el ordinal 5° del artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy aparte 5° del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela), señaló lo siguiente:
“(…) existen una serie de normas procesales que exigen al actor el cumplimiento de requisitos previos o la presentación de documentos específicos para que el juez admita la demanda. Es lo que en doctrina se denomina como documentos-requisitos indispensables para la admisión de la demanda…
...omissis...
… el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada.
De tal forma, cuando el actor omite demostrar junto con su demanda el haber cumplido con los trámites del antejuicio administrativo previo, tal cual lo ordena el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no significa que carezca de acción, sino que la demanda no podrá ser admitida hasta tanto cumpla con dicho antejuicio administrativo (…).” (resaltado del texto). (Sentencia N° 1.735 del 27 de julio de 2000, caso Juan Eduardo Adellán).
Sobre el tema de los denominados documentos-requisitos estima la Corte pertinente expresar, coincidiendo con lo expuesto por el Dr. Jesús Eduardo Cabrera (El Instrumento Fundamental. Revista de Derecho Probatorio N° 2), que la indicación en el libelo de la existencia del instrumento fundamental, no constituye, en principio, un requisito de admisión de la demanda, como tampoco lo es, su acompañamiento al escrito libelar; en este sentido, lo ordinario es que la demanda sea admitida, por cuanto el instrumento fundamental, viene a ser un medio de prueba de las afirmaciones efectuadas por el actor, el cual (como cualquier medio de prueba) actúa, si éste lo promueve formalmente; de tal manera, será el accionante quien sufrirá las consecuencias negativas de no promoverlo en la oportunidad procesal correspondiente.
Igualmente, en el mencionado trabajo, el citado autor expuso que “(…) a veces la ley enfoca los documentos en general no solamente como medios de prueba, sino con otra función; los requiere como requisitos de forma para que pueda realizarse un acto procesal, concretamente el auto de admisión de una demanda. En estos casos, puede que el documento-requisito coincida con aquel en el cual se funda la pretensión, bien en su interpretación estricta o en la amplia que hemos expuesto, pero igualmente puede suceder que el instrumento exigido como formalidad carezca de relación, o la tenga muy indirecta con ´ derecho deducido ´. En estas hipótesis, los documentos no están obrando totalmente en sentido probatorio, aunque prueben; sino que cumplen la función de requisito formal de admisibilidad de la demanda, función que puede ser ambivalente si además sirven de prueba de la pretensión (…)”. (resaltado de la Corte).
De tal manera, que en la hipótesis en que la ley exige la consignación de un determinado documento conjuntamente con el escrito de demanda como presupuesto para la admisión de la misma, indudablemente que a ese instrumento no se le puede aplicar las normas que rigen a las documentales como medios probatorios, por cuanto no está actuando, en ese momento, con tal carácter respecto al acto procesal del cual es presupuesto.
Por otra parte, y reiterando lo expresado en la sentencia supra mencionada, la doctrina ha reconocido que no pueden confundirse las demandas contrarias a las disposiciones legales con aquellas cuya admisibilidad se encuentra sujeta al cumplimiento de ciertos y determinados requisitos; de esta forma, se puede afirmar que las demandas prohibidas de ningún modo originarán el inicio del proceso, mientras que las segundas de cumplirse con las condiciones formales exigidas por la ley pueden dar lugar a la tramitación de la causa.
En este mismo orden de ideas, resulta claro que es posible que en ciertos y determinados casos la propia legislación prohíba el acceso al órgano jurisdiccional, toda vez que existen situaciones donde la ley no da cabida a la acción (ejemplo típico de ello lo constituye las reclamaciones por deudas de juego), caso en el cual y por vía de consecuencia, la demanda no podrá ser admitida. No obstante lo anterior, se estima pertinente destacar que no debe confundirse la existencia de una disposición expresa de la ley que impida el ejercicio de la acción, con otras normas que exijan el cumplimiento de requisitos previos para poder admitir las demandas, pues en el primer caso, nunca se podrá acceder a la tutela judicial, mientras que en el segundo, ello será posible siempre y cuando se cumpla con la obligación previa impuesta por el legislador, ejemplo de esta última circunstancia sería el supuesto del agotamiento del procedimiento previo de demandas contra la República.
A este respecto, vale destacar que para el Dr. Jesús Eduardo Cabrera Romero, la falta de demostración del antejuicio administrativo previo tiene como consecuencia la inadmisibilidad de la demanda. Así, sostiene que:
“ (…) El procedimiento administrativo previo, contemplado en los Arts. 30 a 37 de la LOPGR, es una diligencia preparatoria de cumplimiento necesario, que deben constar instrumentalmente haberse cumplido a fin de que se dé curso a la acción (Art. 36 LOPGR), por lo que estamos ante instrumentos indispensables (requisitos) para que se admita la demanda. El Art. 36 LOPGR al igual que el 84 LOCSJ utiliza impropiamente las voces acción y demanda como sinónimas, lo que no es correcto. ... (omissis) ...
El Ord. 5° del Art. 84 LOCSJ también exige –como causal de inadmisibilidad de la demanda- que se consignen con el libelo o solicitud los instrumentos que permitan verificar las cuatro situaciones que acabamos de apuntar.” (Ob. Cit).”.

En definitiva, no cabe duda que el no agotamiento del antejuicio administrativo constituye, en los casos que resulte aplicable, una causal de inadmisibilidad de la demanda.
Ahora bien, determinado lo anterior resulta necesario precisar -por ser el punto controversial del presente asunto y el fundamento de la apelación interpuesta- si el accionante debía cumplir o no previamente con el agotamiento del procedimiento administrativo previsto en el artículo 54 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tal como lo indicó el a quo.
A este respecto, vale destacar que la demanda a que se contrae la presente causa fue incoada (30 de mayo de 2005) encontrándose vigente la hoy derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, que en su artículo 102, establecía que las prerrogativas y privilegios que acordaran las leyes nacionales al Fisco Nacional (entre las cuales estaría el procedimiento previo de demandas contra la República) serían aplicables a los Municipios, extendiéndose los mismos a los Institutos Autónomos Municipales, fundamentalmente, por efecto de la aplicación del artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
De tal manera, que resultaría acertado, en principio, el sostener que en el caso bajo estudio la parte actora debía haber cumplido con el aludido procedimiento previo so pena de declararse inadmisible la demanda, como efectivamente ocurrió.
No obstante, no puede esta Corte pasar por alto que posterior a la interposición de la demanda y previo a la decisión objeto de apelación fue promulgada la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204 de fecha 8 de junio de 2005), la cual no estableció una disposición semejante al artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; en efecto, del análisis del capítulo de la ley referido a la ‘Actuación del Municipio en Juicio’, se evidencia que no existe norma alguna que prescriba la aplicación extensiva al Municipio de los privilegios y prerrogativas procesales acordadas a favor de la República, ni se establece de forma expresa la obligatoriedad de intentar el denominado antejuicio administrativo como requisito previo a la interposición de una demanda de contenido patrimonial en contra del Municipio.
En este sentido, se debe señalar que sumadas a las características y fines del antejuicio administrativo antes expuestas, el mismo comporta un privilegio que tienen los órganos administrativos sustentado en el interés general que tutelan y siendo tal figura un privilegio, su regulación se constituyen en normas de excepción que deben interpretarse restrictivamente y encontrarse consagradas en la ley. (Sentencia N° 00885, Sala Político Administrativa del 25 de junio de 2002, caso Enrique Vivas).
Ahora bien, como quiera que conforme a lo indicado con anterioridad el Municipio no goza del aludido privilegio resulta claro que tampoco (bajo el régimen jurídico actual) podrá favorecerse del mismo a los Institutos Autónomos Municipales. Sobre esta materia, ya en anteriores oportunidades se ha pronunciado este órgano jurisdiccional, como en la sentencia N° 2007-00149, de fecha 6 de febrero de 2007, dictada en el caso: José Omar Mora Pérez Vs. Instituto Autónomo de la Policía Municipal del Municipio Autónomo Antonio José de Sucre del Estado Barinas, en la que se señaló lo siguiente:
“En efecto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204 de fecha 8 de junio de 2005, en su Título V, Capítulo IV, referido a la ‘Actuación del Municipio en juicio’, contiene las normas de procedimiento que deben ser aplicadas a los juicios en los cuales sea parte el Municipio, incluyendo, entre otras disposiciones, un catálogo propio de privilegios y prerrogativas procesales, en el cual no se incluye norma alguna que prescriba la aplicación extensiva al Municipio de los privilegios y prerrogativas procesales acordadas a favor de la República…
…omissis…
… estima la Corte, como ya se ha apuntado, que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal ha quedado de manifiesto el alcance que el Legislador ha querido dar a la protección de los derechos e intereses del Municipio cuando éste es parte en un juicio; el alcance de esta protección se evidencia en los privilegios y prerrogativas que a tales Entes político-territoriales les conceden el mencionado texto legislativo.
…omissis…
Estima la Corte, a la luz de todo lo antes expuesto que, negada por el Legislador una completa equiparación entre los privilegios y prerrogativas procesales de la República y los del Municipio, no debe admitirse entonces que los institutos autónomos municipales, que no son más que un instrumento para la gestión, por parte del Municipio, de sus propias competencias, sí disfrutan de los mismos privilegios y prerrogativas que la República”.
En tal virtud, es concluyente, y así se reitera, que los institutos autónomos nacionales gozarán de las prerrogativas y privilegios que la Ley nacional acuerde a la República; los institutos autónomos estadales gozarán de los privilegios y prerrogativas que la Ley nacional acuerde a los Estados y, finalmente, los institutos autónomos municipales gozarán de los privilegios y prerrogativas que la Ley nacional acuerde a los Municipios, alcanzándose de esta forma una armónica relación entre la protección que legalmente se acuerde a los intereses nacionales, estadales o locales.
Ahora bien, establecido como ha sido que no resulta obligatorio para los administrados, conforme al ordenamiento jurídico vigente, agotar el antejuicio administrativo a los fines de demandar al Municipio y por lo tanto tampoco cuando se accione en contra de un Instituto Autónomo Municipal, resulta pertinente efectuar las siguientes precisiones:
Cierto es que al momento de interponerse la presente demanda se encontraba vigente la Ley Orgánica de Régimen Municipal, lo que haría suponer que sería bajo este texto normativo, que correspondería analizar la admisibilidad de la demanda intentada; ello es relevante, pues conforme a dicha ley, en concordancia con la Ley Orgánica de la Administración Pública, resultaba necesario el agotamiento del antejuicio administrativo para poder hacer admisible la misma, requisito que hoy en día, tal y como ya fue establecido, fue removido por el legislador en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que entró en vigencia antes que se produjera la decisión que declaró inadmisible la demanda.
A este respecto, estima la Corte que la dinámica de la tutela de los derechos en litigio, exige una constante adaptación y evolución progresiva tanto de la interpretación normativa, como de la jurisprudencia, a fin de generar el debido equilibrio de los intereses contrapuestos y a la búsqueda de soluciones igualmente justas y jurídicamente sustentables, aplicables a cada caso en particular y cuyo conocimiento se someta a la esfera de revisión de los operadores judiciales.
En este contexto, se considera necesario recordar que conforme al artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, nuestro país se constituye en un Estado Social de Derecho y de Justicia, siendo evidente que esa idea de Estado Social difiere diametralmente de la idea que se tiene del derecho en el liberalismo, pues con la disposición constitucional lo que se pretende es que las ideas de libertad e igualdad tengan una validez y efectiva materialización en la vida social. Asimismo, cuando el Estado se califica como de Derecho y de Justicia lo que está resaltando es que los órganos del Poder Público (entre ellos el sistema judicial) deben, indefectiblemente, hacer prevalecer la noción de justicia material por sobre las formas y los tecnicismos propios de una legalidad formal que definitivamente ha tenido que ceder ante esa concepción de Estado.
Así, sobre el Estado de Justicia que reconoce nuestra Constitución, se ha pronunciado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, en fallo N° 01885 del 5 de octubre de 2000, dictado en el caso José del Carmen Rojas, en el cual indicó:
“(...) el producto de una construcción lógico-dialéctica y, no por ello, menos materialista. Este concepto, mantiene asimismo, el derecho abierto a la sociedad de donde surge para regularla y al mismo tiempo para dejarse superar por esta. De allí, que interpretando la norma Constitucional y, el engranaje de normas, valores y principios que en ella se disponen, se entiende que el modelo de Estado Social y de Justicia, establece una relación integral entre la justicia formal y la material. En este sentido, en el contexto del Estado Social y de Justicia, la Administración está forzada a tener en cuenta los valores materiales primarios que reclama la sociedad, de lo contrario, su poder o autoridad se torna ilegítima y materialmente injusta (…)”.

Así las cosas, considera esta Corte que la declaratoria de inadmisibilidad realizada por el a quo en el presente caso, constituye un excesivo rigorismo formalista no acorde con lo lineamientos constitucionales antes mencionados, máxime cuando el incumplimiento de antejuicio administrativo en ningún caso imposibilita la interposición posterior de la acción (supuesto en el que sí cobraría una efectiva relevancia la no admisión), sino que hace inadmisible la demanda, de manera que el justiciable al realizar la correspondiente gestión ante la autoridad administrativa se encontraría, en principio, habilitado para acceder a los órganos jurisdiccionales.
Luego, no resulta congruente ni ajustado a los principios de economía y celeridad procesal no admitir la demanda bajo el argumento expuesto, pues se le impone una carga al demandante de agotar un procedimiento administrativo que para el momento mismo de la decisión apelada ya no era exigible.
Es por ello que esta Corte ajustándose a los valores y principios constitucionales que rigen un verdadero estado social de derecho y de justicia y en aras de que prevalezca la justicia material, más cuando la razón para negar la admisión de la demanda resultó removida por el propio legislador, declara Con Lugar la apelación interpuesta y en consecuencia revoca la decisión de fecha 19 de octubre de 2005, emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró inadmisible in limine litis la demanda incoada. Así se declara.
En razón de lo precedentemente expuesto, se ordena al referido Tribunal pronunciarse acerca de los requisitos de admisibilidad de la demanda intentada, con excepción del analizado en el presente fallo. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por el ciudadano JOSÉ RAFAEL PÉREZ ZAPATA, antes identificado, contra la decisión de fecha 19 de octubre de 2005, emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró inadmisible in limine litis la demanda incoada por el mencionado ciudadano contra el INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA POLICÍA DE LOS GUAYOS, ESTADO CARABOBO.
2.- CON LUGAR la referida apelación.
3.- SE ORDENA al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte pronunciarse acerca de los requisitos de admisibilidad de la demanda intentada, con excepción del previsto en el aparte 5° del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los once (11) días del mes de abril del año dos mil siete (2007). Años 196° de la Independencia y 148° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ


El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL


La Secretaria Acc.,

ARGENDIS MANAURE PANTOJA

AJCD/
Exp N° AP42-R-2006-000181

En fecha ______________________ ( ) de _____________________ de dos mil siete (2007), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ________________.
La Secretaria Acc.,