JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Expediente Número AP42-N-2007-000540 El 10 de diciembre de 2007, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio Número 1889 de fecha 2 de noviembre de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado Julio César Hernández Colmenares, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 28.446, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN EUFEMIA LABRADOR DE ZAMBRANO, titular de la cédula de identidad Número 8.097.751, contra el ESTADO TÁCHIRA. Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 2 de noviembre de 2007, por el cual el mencionado Juzgado Superior ordenó la remisión del presente expediente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a los fines de la consulta obligatoria a la que se encuentra sujeta la sentencia de fecha 4 de octubre de 2007, que declaró PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En fecha 19 de diciembre de 2007, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Juez Emilio Ramos González, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. El 14 de enero de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente. I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL El 28 de junio de 2006, el apoderado judicial de la ciudadana Carmen Eufemia Labrador de Zambrano, interpuso recurso contencioso administrativo de funcionarial conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra el Estado Táchira, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho: Que interpone el presente recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada “(…) contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa No. 018-06 de fecha 24 de Marzo de 2006, emanada de la Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira, (…) que le fue notificada a [su] representada el 14 de junio de 2006, mediante Oficio A. J-258-06 (…)” (Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte]. Que “[quien] dictó la irregular Providencia Administrativa No. 018-06, cuya nulidad se solicita a través de esta querella, fue la ciudadana HAYDEE ZORAIDA PARRA MEDINA, en su carácter de Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira, obrando por delegación que efectuara el ciudadano Ministro de Educación y Deportes según Resolución No.178 de fecha 08 de mayo de 2001, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No.37.194 de fecha 10 de mayo de 2001 (…) y a quien [señaló] como parte accionada” [Corchetes de esta Corte]. Que “[la] Providencia Administrativa No. 018-06 de fecha 24 de marzo de 2006, emanada de la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira, aquí impugnada, otorgó a [su] representada ‘un permiso no remunerado’ en sus funciones docentes en la escuela Judith Vivas de Suárez y en el Núcleo Escolar Rural No.069, por el lapso comprendido entre el 09 de agosto de 2005, hasta el 09 de agosto de 2006, ambas fecha inclusive; justificando tan inesperada decisión con el pretexto de que [su] representada cumple en la actualidad funciones de concejal en el Municipio Ayacucho del estado Táchira, sustentándola entonces en el numeral 1 del artículo 112 del Reglamento del Ejerció de la Profesión Docente en concordancia con el numeral 1 del ordinal II del Punto Primero de la resolución Ministerial mencionada” (Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte]. Que “[más] adelante, la Providencia Administrativa No. 018-06 de fecha 24 de Marzo de 2006, emanada de la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira, informó a [su] representada que la concesión de esa licencia no alteraba su situación en el servicio activo y que en caso de que cesara la causa que originaba esa licencia o vencida la misma, [su] representada debía reintegrarse a sus labores como subdirectora en el Núcleo Escolar Rural No. 69 del Municipio Ayacuho en el Estado Táchira, según la Administración Pública con base en los artículos 107 al 110 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente”(Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) [su] representada resultó elegida Concejala por votación uninominal, por los electores del Municipio Ayacucho del Estado Táchira, en las elecciones municipales cumplidas en todo el territorio de la República Bolivariana de Venezuela en Agosto de 2005 (…)” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) el mandato popular que como Concejala recibió del pueblo del Municipio Ayacucho, para que [su] representada desempeñara hasta el 2009 tal función legislativa a nivel local, consta de documento administrativo emanado del Secretario del Concejo Municipal (…)” [Corchetes de esta Corte]. Indicó en cuanto a su horario como concejala “(…) que las sesiones ordinarias se realizan los días miércoles de 3:000pm a 4:30pm y las comisiones de mesa los días jueves de 3:00pm a 4:00 pm (…). Además los días sábados y domingos se efectúan Cabildos Abiertos y Asambleas Populares”. Que “(…) si se constatan los horarios de trabajo asignados por la propia Administración Pública a [su] representada, tanto en la Unidad Educativa Nacional 5 de Julio como en el Núcleo Escolar Rural No. 069 ambos en el Municipio Ayacucho, el Juzgador podrá determinar que para nada existe colisión o cabalgamiento de horarios entre los cargos docentes desempeñados por ella, ni menos aun, de estos últimos con respecto al cargo de Concejala” (Subrayado del original) [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) [agregó] en original (…) constancia de documento administrativo de trabajo expedido por la Coordinadora de la Unidad Educativa 5 de Julio de Colón, en la que se observa que como Docente IV en la materia de ingles, [su] representada se desempeña los días Lunes de 2:00pm a 6:30pm y los días martes de 1:15pm a 2:45pm y de 5:00pm a 6:30pm”. De igual forma “(…) [consignó] también original de documento administrativo emanado de la Dirección del Núcleo Escolar Rural No. 069 en donde se deja constancia del horario de dicho núcleo que es de lunes a viernes de 8:00 am a 1:00pm y en donde [su] representada se desempeña como Subdirectora” [Corchetes de esta Corte]. Que la causa que originó la providencia administrativa que hoy se impugnada fue “(…) discrepancias con el Asesor Jurídico de la Zona Educativa del estado Táchira respecto a la compatibilidad del ejercicio del cargo docente con el de concejal, en fecha 16 de febrero de 2006, [su] representada, dirigió una comunicación a la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira (…) para exponerle su criterio respecto de este asunto, el cual puede resumirse en que los concejales no reciben sueldos o salarios por asistencia a las sesiones o comisiones del Concejo Municipal, sólo una dieta, siempre que una vez por semana comparezca como se los impone el respectivo Reglamento Interior y de Debates, a cumplir con tales compromisos institucionales, sin que por ello se derive beneficio o remuneración laboral o funcionarial alguno. Sino (sic) asisten a las mismas, pues obviamente no las cobrarán” [Corchetes de esta Corte]. Que “[no] obstante lo anterior, la Zona Educativa del estado Táchira al recibir el criterio de [su] representada, elaboró un documento de fecha 02 de marzo de 2006, distinguido A. J.- 099-06, suscrito por la Directora de ese Órgano desconcentrado nacional del sector educativo, (…) en el cual va a anegar la compatibilidad del ejercicio de la profesión docente con el cargo de concejala, no sin antes reconocerle a aquella que deberá cumplir funciones en un cargo de elección popular, durante un tiempo, [agregó] por cuatro años (2005-2009)” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) llama la atención como (…), la Administración Pública [tergiversó] o [alteró] la verdad de los hechos, pues en lugar de conceptualizar o precisar si los cargos docentes eran o son compatibles con el desempeño de otros cargos, pues esa es su ‘ratio materiae’ como zona educativa desvió su criterio para afirmar que los cargos de representación popular no están planteados como excepcionados conforme al artículo 148 constitucional, siendo eso que eso no era lo que estaba en discusión, sino la compatibilidad del desempeño de cargos docentes con los de concejal o concejala” (Negrillas del original). Que “(…) la Providencia Administrativa N° 018-06 impugnada, incurrió manifiestamente en el –Vicio de Falso Supuesto de Hecho- que es causal de Nulidad Absoluta de todo acto administrativo de efectos particulares, pues apreció erróneamente en el caso de [su] representada, los hechos que le fueron atribuidos” [Corchetes de esta Corte]. En este sentido indicó que “(…) la Administración Pública consideró que el cargo de Concejala era una cargo publico remunerado (…) lo que es falso de pleno derecho, pues en su desempeño, solo devenga una dieta por asistencia a las sesiones que no puede ser catalogada legalmente como salario” (Subrayado del original). Que “[la] compatibilidad del cargo docente con el de concejala, deviene del hecho de que el segundo destino de [su] representada, esto es, su elección popular como Concejala, no le genera remuneración alguna, como falsamente lo acreditó la Zona Educativa del estado Táchira en la Providencia Administrativa impugnada; todo lo contrario, por su cargo de concejala se le genera una dieta u honorarios derivados de su asistencia a las sesiones ordinarias del Concejo Municipal. Lo anterior quiere decir, que la Administración Pública, deberá probar en este juicio que el elemento remuneración es percibido por [su] representada de parte del Concejo Municipal (…)” (Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte]. Que “[ese] Vicio de –Falso Supuesto de Hecho- quedó una vez más evidenciado cuando en la Providencia Administrativa N° 018-06 emanada de la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira (…), la Administración Pública, desconociendo intencionalmente que al cargo de concejala nominal se arriba por elección popular, y que el mismo tiene una duración legal de cuatro (4) años, le expresó a su representada que en caso de cesar la causa que motivó la írrita licencia o vencerse la misma, ésta deberá reintegrase a sus labores” [Corchetes de esta Corte]. Que “[tales] alegatos son falsos y se destruyen entre si, porque está probado a través de la Providencia Administrativa impugnada N° 018-06 que la ilegal licencia extendida a [su] representada, dura hasta el 09 de agosto de 2006 y por lo tanto, la Administración no ha debido expresar, so pena de incurrir en falsedad como en efecto ocurrió en la citada Providencia, que al cesar la causa que motivó la licencia, esto es, terminar su periodo de concejala, deberá reintegrarse, lo cual es falso, porque hay una licencia próxima a vencerse emanada de la propia accionada que no tomó en consideración el período de duración del cargo de Concejala” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) se lee en la Providencia Administrativa impugnada, que la Administración Pública, le notificó a [su] representada, que la concesión de esa írrita licencia no alteraba su situación de servicio activo. Eso quiere decir, que a [su] representada se le obliga en esa providencia a seguir prestando personalmente funciones docentes en el NER 069 del Municipio Ayacucho, sin devengar salario alguno, aunque si, manteniéndola en el servicio activo, como ha ocurrido en el presente caso, en donde ha resultado infringido el citado artículo 91 constitucional, pues a pesar de estar trabajando como docente no percibe salario alguno ni por esa tarea ni por la de concejala” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) al suspendérsele a [su] representada su salario regular como docente, por la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira, puso en entredicho su derecho constitucional a vivir con dignidad y cubrir para si y para su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales de la misma, como se la garantiza el texto constitucional vigente, pues la dieta que eventualmente percibe como Concejala, debe compartirla con la concejala suplente DEBORA YLDA ALVAREZ ROA, (…) como consta en legajo de ocho (8) documentos que en original [agregó] (…) suscritos por la nombrada y será ratificado en su oportunidad”[Corchetes de esta Corte]. Que “(…) la Zona Educativa del estado Táchira, fundamentó en el numeral 1 del artículo 112 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, la Providencia Administrativa impugnada, ya que esta norma reglamentaria considera como de concesión obligatoria no remunerada la licencia para desempeñar cargos de representación popular. Sin embargo dicha concesión no fue solicitada por [su] representada, sino que la propia Administración Pública discrecionalmente la otorgó” [Corchetes de esta Corte]. Solicitó “[se] desaplique el artículo 112 numeral 1 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente utilizado por la Zona Educativa como fundamento jurídico de la Providencia Administrativa N° 018-06 impugnada, impugnada en esta querella funcionarial y se le de preeminencia al artículo 148 constitucional que permite el desempeño simultaneo de cargos no remunerados, como el de Concejala, con el desempeño de cargos docentes remunerados, siempre que no impliquen menoscabo a los horarios de trabajo” [Corchetes de esta Corte]. Que “ (…) haciendo gala de un desmedido uso de sus atribuciones, la ciudadana Directora de la Zona Educativa del estado Táchira, dictó el 17 de marzo de 2006, la Providencia Administrativa impugnada, esto es, siete (7) meses después de que [su] representada fue elegida soberanamente Concejala en el Municipio Ayacucho, notificándosela el 14 de junio de 2006, donde le informaba con efecto retroactivo, que le había otorgado de oficio una licencia no remunerada, por haber sido electa Concejala por el lapso comprendido entre el 09 de agosto de 2005 hasta el 09 de agosto de 2006” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) [esa] actuación de la Administración Pública desmesurada por lo demás, deja traslucir una clara animadversión de ésta hacia [su] representada, por razones desconocidas, dado que la injustificada licencia solo representa una grave amenaza para el cabal desempeño de la función de concejala que tiene asignada [su] representada desde agosto de 2005 hasta agosto de 2009, que es el tiempo de duración de los Poderes Públicos Municipales; pues al conocer una írrita licencia hasta el 09 de agosto de 2006, quedándole pendiente aún tres (3) a los de gestión como Concejala, obviamente se le estará impidiendo de modo abusivo proseguir después de esa fecha en dicho cargo de elección popular, pues no tendría razón de ser, pues como se ha dicho hasta la saciedad el desempeño del cargo de concejala por [su] representada, no colide para nada con sus horarios de trabajo en el Núcleo Escolar Rural No. 069 como consta de autos” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) la decisión impugnada [es] un acto administrativo que rebasó los límites de lo correcto y el buen ejercicio de los poderes que a Directora de la Zona Educativa del estado Táchira le fueron conferidos por el ordenamiento jurídico y administrativo nacional, ya que ha hecho un uso desmedido de los mismos, al perturbar no sólo la tranquilidad a la cual tiene derecho [su] representada para desempeñar el cargo de Concejala, sino también de ponen en peligro su estabilidad en el cargo docente que ocupa desde hace de quince (15) años, destruyendo o pretendiendo destruir la realidad de los hechos e inventado una imposible incompatibilidad entre el desempeño del cargo docente cumplido por [su] representada con la de sus funciones como Concejala, valiéndose de una norma reglamentaria a todas luces inconstitucional” [Corchetes de esta Corte]. Denunció la violación “[vinculada] con el ‘Principio de Exhaustividad’ en la decisión del acto administrativo, contemplado en los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”. Indicando al respecto que “(…) la Administración desconociendo las obligaciones que en tal sentido le imponían los mencionados artículos, no se pronunció ni en el documento administrativo que riela marcado “L” emanado de ella misma, ni en la providencia Administrativa N° 018-06 impugnada respecto al alegato y prueba esgrimida por [su] representada en sede administrativa, sobre un Informe de la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República (...) que concluía que la dieta percibida por los Concejales no constituía sueldo y que por lo tanto tales funciones no eran permanentes sino eventuales” (Negrillas y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Que “[al] no pronunciarse la Administración respecto de tan importante alegato omitió un criterio que era determinante para la resolución del presente asunto a favor de [su] representada, pues ignoró el criterio especializado del máximo órgano de Control Fiscal en el país que considera compatible el desempeño simultaneo de cargos docentes con cargos de concejales, siempre que no signifique menoscabo de los cargos docentes. Al ignorarlo, la Administración evitó referirse a dicha opinión que era determinante en las resultas de esta situación, para poder así construir la suya propia, aunque sea Divorciada del Derecho” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) [su] representada CARMEN EUFEMIA LABRADOR DE ZAMBRANO (…) en el desempeño de su larga labor docente para la Zona Educativa del estado Táchira, dentro del Municipio Ayacucho del Estado Táchira, resultó por decisión soberana del electorado de esa jurisdicción territorial electa como Concejala Nominal para el Período Municipal 2005-2009. Este segundo destino público que el pueblo le confió, no es remunerado, y por lo tanto, la Seguridad Social a la cual tiene derecho constitucional [su] mandante, le debe seguir siendo garantizada por la Zona Educativa del estado Táchira a través de las remuneraciones que percibe como docente” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) [esa] garantía constitucional le ha sido totalmente menoscabada a [su] representada, al suspendérsele injustificadamente sus remuneraciones por la Zona Educativa del estado Táchira, por el sólo hecho de ejercer como Concejala en el Municipio Ayacucho, en donde no devenga remuneración alguna; con lo cual [ese] derecho a la Seguridad Social, no tienen eficacia alguna respecto a ella, pues en la actualidad, motivado al Dictado de la Providencia Administrativa N° 018-06 impugnada y por su condición de Concejala, ha quedado totalmente desguarnecida sin remuneración alguna” [Corchetes de esta Corte]. Que “[por] las anteriores razones, estrictamente jurídicas y, por cuanto uno de los valores superiores del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia en [el] país, es la preeminencia de los Derechos Humanos, formalmente solicitó de conformidad con el artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se dicten las Medidas Cautelares Innominadas que adelante [pedirá]. Por ser el medio idóneo para proteger su Derecho a la Seguridad Social, sin ningún tipo de angustia o maltrato psicológico, derecho de goce actualmente conculcado, demostrándole al –A QUO- incumplimiento de los requisitos de Ley para solicitar tales Medidas” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. En tal sentido, indicó que el “Fumus Boni Iuris: se ha probado mínimamente mediante documentos administrativos originales que [su] representada es titular del derecho invocado que nació de los propios actos emanados de la misma Zona Educativa del estado Táchira, por lo tanto existe una presunción a su favor sobre los mismos” [Corchetes de esta Corte]. En cuanto al periculum in mora precisó que “(…) el fallo no podría reparar un agravamiento en su estado de inseguridad social, pero si lo podría evitar al ordenar temporalmente su permanencia temporal en sus cargos de docentes, con los beneficios previstos”. Como mediada cautelares solicitó “Primero: se le mantenga provisionalmente en el Desempeño de su cargo como docente en la Unidad Educativa 5 de Julio de Colón, Municipio Ayacucho y el Núcleo Escolar Rural N° 069 en esa misma jurisdicción, a fin de que reciba sus respectivas remuneraciones hasta tanto se resuelva esta Querella. Segundo: Se le ordene a la accionada o quien ocupe su argo, abstenerse de reeditar una acto administrativo de similares características al acto administrativo impugnado en esta Querella” (Negrillas y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte]. Solicitó “[se] declare judicialmente la Nulidad de la Providencia Administrativa N° 018-06 emanada de la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira en fecha 17 de marzo de 20065 y que le fuera notificada a [su] representada el 14 de junio de 2006 a través de la cual se dictó una licencia no remunerada en su contra por desempeñar el cargo de concejala. Consecuencialmente se ordene mantenerla permanentemente en el desempeño de sus cargos docentes, con los pronunciamientos previstos en el artículo 21 aparte 17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Se ordene el pago de los sueldos y demás remuneraciones laborales que no le hayan sigo pagadas a [su] representada hasta el momento de ejecutar materialmente esta sentencia. Se orden el pago de los intereses de mora de sus prestaciones sociales, responsabilidad que incumbe a la accionada. Se ordene de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, experticia complementaria al fallo” [Corchetes de esta Corte] II DEL FALLO CONSULTADO Mediante sentencia de fecha 4 de octubre de 2007, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el apoderado judicial de la ciudadana Carmen Eufemia Labrador de Zambrano, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho: Una vez analizados las actas procesales el iudex a quo, con fundamento en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo 35 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, indicó que “(…) se desprende de las normas (…) antes [mencionadas que] los funcionarios públicos pueden desempeñar más de un cargo público remunerado sólo si se trata de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes, estableciéndose que la aceptación de un segundo cargo implica la renuncia del primero; en el caso específico de autos, la ciudadana Carmen Eufemia Labrador de Zambrano, encontrándose en el desempeño de sus funciones docentes en la Escuela Judith Vivas de Suárez y en el núcleo escolar Rural N° 069, aceptó el cargo de Concejala para el cual fue electa, motivo por el cual la Zona Educativa del Estado Táchira procedió a otorgarle de oficio permiso no remunerado, al considerar que ambos cargos son incompatibles debido al horario” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) [según] Constancia emanada del Concejo Municipal del Municipio Ayacucho del Estado Táchira, las sesiones ordinarias a las cuales debe asistir la ciudadana CARMEN EUFEMIA LABRADOR DE ZAMBRANO, se celebran sólo los días miércoles de 3:00 pm a 4:30 pm, y las comisiones de mesa los días jueves de 3 a 4 p.m. los días sábados y domingos realizan cabildos abiertos y asambleas populares en las diferentes comunidades del Municipio y según constancias emanadas por la Unidad Educativa 5 de Julio, San Juan de Colon, Municipio Ayacucho del estado Táchira se evidencia que el horario de trabajo es de lunes de 2:00 p.m a 6:30 p.m y Martes de 1:15 a 2:45 p.m y de 5:00 p.m a 6:30 p-m y en el Núcleo Escolar Rural N° 069 de caño de Guerra del Estado Táchira se desempeña como Sub-Directora Encargada en el horario de lunes a viernes de 8:00 a.m a 1:00 pm, resultando evidente que los horarios no colidan” [Corchetes de esta Corte]. Que “[en] el caso de autos, si bien es cierto que la querellante ejerce ambos cargos en horario diurno; sin embargo, ha quedado demostrado que los horarios no colidan, pues, las horas en que ejerce el cargo de Concejala, es durante el tiempo que tiene disponible en sus funciones docentes; por tanto es evidente que no existe cabalgamiento de horario ni menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes que le corresponden como educadora. Así [lo decidió]” [Corchetes de esta Corte]. Con fundamento en la sentencia Número 2007-1151 de fecha 16 de mayo de 2007, caso Isabel Cristina Mendoza dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el mencionado Juzgado Superior precisó que “(…) los funcionarios públicos pueden desempeñar dos cargos públicos, siempre que la aceptación del segundo cargo no constituya un incumplimiento en el desempeño del primer cargo; es decir, que no colidan los horarios, lo cual es aplicable al caso de autos, puesto que ha quedado demostrado que la querellante ejerce los cargos en horarios diferentes, por lo tanto los cargos desempeñados no resultan en modo alguno incompatibles. Así [lo decidió]” [Corchetes de esta Corte]. Establecido lo anterior el iudex a quo pasó a analizar las denuncias formuladas por el querellante, en cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, la violación del derecho al salario, el vicio de abuso de poder, la violación del derecho de globalidad de la decisión, asimismo, a la solicitud de desaplicación del artículo 112 numeral 1, del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. Indicando en lo referente al vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la parte querellante, que “(…) la administración al considerar que los cargos desempeñados por la querellante son incompatibles, dictó el acto administrativo remunerado, incurriendo así en el vicio [denunciado] al declarar incompatible el ejercicio del cargo de docente y de concejala, puesto, que los mismos resultan compatibles entre sí tal como [lo] señaló anteriormente, observándose de las actas cursantes en autos, que la querellante desempeña tales cargos en horarios totalmente diferentes; es decir, no colidan, en razón de lo cual los ejerce cabalmente. Así [lo decidió]” [Corchetes de esta Corte]. Que “[determinado] así que la administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, resulta innecesario remitirse al análisis de los otros vicios denunciados. Así [lo] decidió” [Corchetes de esta Corte]. Con base a lo anteriormente expuesto, el iudex a quo declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionaria interpuesto y, en consecuencia, declaró “(…) la nulidad de la Providencia Administrativa N° 018-06, de fecha diecisiete (17) de marzo del año 2006, emanada de la Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira. [Ordenó] a la Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira, mantener a la querellante en el desempeño de sus cargos de docente (…) [Ordenó] el pago a la querellante de los salarios y demás remuneraciones de carácter laboral no canceladas, hasta que se cumpla la ejecución de la decisión judicial que así lo declare” [corchetes de esta Corte]. III DE LA COMPETENCIA Con fundamento en lo establecido en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente, y siendo que las Cortes de lo Contencioso Administrativo constituyen la Alzada natural de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de la presente consulta. Así se decide IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Determinada la competencia para conocer del presente asunto, advierte esta Corte que, en el caso de autos, el expediente fue remitido en consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que establece que “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. En este sentido, debe esta Alzada precisar que del artículo anterior se desprende que será objeto de revisión de la sentencia consultada toda aquello que haya resultado contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, sin que pueda extenderse el análisis a la parte del fallo que haya resultado favorable a ésta y, por tanto, contrario a la pretensión de la parte actora, toda vez que tal pronunciamiento debe considerarse como firme en virtud de no haberse interpuesto oportunamente el recurso de apelación, admitiéndose con ello la conformidad de la parte respecto al mismo. Así las cosas, esta Alzada ejerciendo funciones de consulta procede a verificar si el fallo dictado por el iudex a quo se encuentra ajustado a derecho, para lo cual observa que: La decisión sometida a consulta declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, declarando así “(…) la nulidad de la Providencia Administrativa N° 018-06, de fecha diecisiete (17) de marzo del año 2006, emanada de la Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira. [Ordenó] a la Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira, mantener a la querellante en el desempeño de sus cargos de docente. (…) [Ordenó] el pago a la querellante de los salarios y demás remuneraciones de carácter laboral no canceladas, hasta que se cumpla la ejecución de la decisión judicial que así lo declare” [Corchetes de esta Corte]. Observa este Órgano Jurisdiccional que el Juzgado Superior indicó con fundamento en el Artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que los cargos como docente de la “Unidad Educativa Nacional 5 de Julio de Colón” y de Sub Directora en el Núcleo Escolar Rural Número 069 de Caño de Guerra del Estado Táchira desempañado por la ciudadana Eufemia Labrador de Zambrano no son incompatibles con el cargo de Concejala toda vez que “[en] el caso de autos, si bien es cierto que la querellante ejerce ambos cargos en horario diurno; sin embargo, ha quedado demostrado que los horarios no coliden, pues, las horas en que ejerce el cargo de Concejala, es durante el tiempo que tiene disponible en sus funciones docentes, por tanto es evidente que no existe cabalgamiento de horario no menoscabó del estricto cumplimiento de los deberes que le corresponden como educadora (…) por lo tanto los cargos desempeñados no resultan en modo alguno incompatibles” Aprecia esta Corte que la representación judicial de la parte querellada argumentó que “(…) la ciudadana CARMEN EUFEMIA LABRADOR DE ZAMBRANO, siendo funcionaria adscrita al Ministerio de Educación y Deportes a tiempo completo y en horario eminentemente diurno, según lo demostrado en las probanzas que anteceden, en el mes de agosto del 2005 resultó electa a un cargo de Representación Popular, valga decir, Concejala. Por tal motivo, visto que el segundo destino público (concejala) es incompatible con el primero (docente) según lo establece determinantemente el dispositivo Constitucional (art. 148), y por tanto la prenombrada funcionaria en todo momento ha hecho caso omiso a los reiterados llamados para que dé cumplimiento al mandato contenido en el artículo 112.1 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, asumiendo actitud de rebeldía y contumacia, la Administración, actuando de oficio procedió en consecuencia a otorgarle el correspondiente Permiso no Remunerado, cuyo acto, luego de su notificación, fue remitido a la Dirección de Personal del Nivel Central para los fines consiguientes” (Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte]. Establecido lo anterior esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera correcto emprender su análisis a partir del contenido del artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el que se dispone: “Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley. La aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en este artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente al principal. Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los casos expresamente determinados en la ley”. (Negrillas de esta Corte]. En este orden de ideas, la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala expresamente que: “(…) para evitar las irregularidades que se han cometido continuamente en desmedro de la eficiencia y de la eficacia de la Administración pública, se prohibe expresamente desempeñar más de un destino público remunerado, salvo las excepciones de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes según la ley." Por otra parte es de destacarse que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha interpretado el artículo in commento, de la siguiente manera: “El principio general está claro y el artículo trascrito comienza con él: ‘nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado’. Ahora, la Constitución, a diferencia de otros Estados, admite en ciertos casos la aceptación de dos o más cargos públicos o su ejercicio simultáneo, si es que la actividad de ese segundo destino fuese alguna de las listadas: docentes, académicas o asistenciales, al igual que lo permite en el caso de que, aun siendo otra actividad, se realizare con carácter accidental o como suplencia (verdadera suplencia, pues la norma, sin temor a ser reiterativa, añade que la excepción no abarca el caso de un suplente que reemplace definitivamente al principal). Para justificar la excepción, resulta obvio para la Sala que el Constituyente partió de la idea de que se trata de actividades incompatibles, por lo que no se vería afectada la función pública, que es el bien tutelado por la norma. Así, el propósito último del Constituyente es garantizar el correcto ejercicio de la función pública. Lo normal es que, para ello, cada persona se dedique exclusivamente a un cargo. Esa limitación inicial para el ejercicio de cargos públicos tiene, para la Sala, una triple finalidad: no dispersar la atención del funcionario con actividades que pueden ser muy distintas entre sí; evitar interferencias entre actividades que, por su naturaleza, no deban mezclarse (como podría ocurrir con cargos en distintas ramas del Poder Público); y una razón económica pero nada desdeñable: que una misma persona no se vea beneficiada con el pago de remuneraciones por parte de diversos órganos estatales (lo que da sentido también al último párrafo del artículo 148: la prohibición de doble jubilación o pensión). Las anteriores razones explican la existencia, en los diferentes ordenamientos jurídicos, de incompatibilidades para el ejercicio de la función pública, a la vez que explican las excepciones al principio general. (…)” (Sentencia N° 689 del 29 de abril de 2005, Caso: Orlando Alcántara Espinoza ). En virtud de lo antes expuesto se desprende que el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no establece un derecho sino una prohibición (la de ejercer a la vez más de un destino público remunerado), la cual admite una excepción que se verificará sólo cuando uno de los cargos sea de índole académica, accidental, asistencial o docente. En tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Número 02881 de fecha 13 de diciembre de 2006 (caso: Sindicato Unitario del Magisterio del Estado Zulia (SUMAZULIA) vs. Ministerio de Educación y Deportes), indicó que: “(…) aun cuando en los términos de la norma se habilite el ejercicio simultáneo de cargos en determinados casos, ello no quiere decir que tal habilitación (excepcional, se insiste) no pueda ser, a su vez, restringida. En este sentido, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal ha establecido que la excepción in commento implica límites interpretativos (…) por lo que ‘sólo será posible si se satisface la finalidad que dio lugar a la incompatibilidad, con lo que tendrá que ponderarse si el nuevo destino afecta negativamente al anterior’; de modo que, siendo la incompatibilidad en el ejercicio simultáneo de cargos públicos una norma cardinal dentro de nuestro sistema constitucional, cualquier excepción por interpretación de lo dispuesto en la propia norma prohibitiva, debe atender en definitiva a la posibilidad de que la aludida simultaneidad no implique perjuicios para el Estado. Las consideraciones que anteceden llevan a sostener entonces, que existe para los particulares la posibilidad de ejercer dos cargos públicos remunerados cuando uno de ellos se ejecute en el ámbito docente o académico, o sea de orden accidental o asistencial; pero que, a su vez, la Administración puede, por razones de interés social y utilidad pública, e incluso, de oportunidad y conveniencia, establecer regulaciones o restricciones que incidan en el ejercicio de tal habilitación”(Negrillas de esta Corte). Ahora bien, circunscritos al caso de autos, advierte este Órgano Jurisdiccional que el apoderado judicial de la ciudadana Carmen Eufemía Labrador Rosales solicitó la nulidad del la Providencia Número 018-06 de fecha 24 de marzo de 2006, emanada de la Directora de la Zona Educativa del estado Táchira, a través de la cual se le otorgó a su representada con fundamento en el numeral 1 del artículo 112 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, permiso no remunerado, en sus funciones docentes en la “Unidad Educativa 5 de Julio de Colón” y como Sub-Directora en el Núcleo Escolar Rural Número 069, por el lapso comprendido entre el 9 de agosto de 2005 hasta el 9 de agosto de 2006, ambas fechas inclusive, la cual se basó en que la recurrente cumple actualmente funciones de concejal del Municipio Ayacucho del Estado Táchira. Vistos que los alegatos de las partes se circunscriben en que la recurrente ejercía tres (3) destinos públicos y, que la Administración Pública, con fundamento en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el numeral 1 del artículo 112 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente dictó la providencia administrativa número 018 de fecha 24 de marzo de 2006, hoy impugnada, resulta pertinente traer a colación lo previsto en este último el cual regula lo relativo a la concesión de licencias de permisos, indicando en tal sentido que “ Serán de concesión obligatoria no remuneradas: Para desempeñar cargos de representación popular o de libre nombramiento” (Negrillas de esta Corte). El mencionado artículo, a juicio de esta Corte, viene a resultar una extensión directa del principio general consagrado en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, anteriormente comentado, relativo al no ejercicio simultáneo de dos destinos públicos remunerados, tendiendo con ello a evitar las distorsiones que se han cometido continuamente en desmedro de la eficiencia y de la eficacia de la Administración Pública tal como lo expresa el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dada la importancia de la educación como derecho fundamental y función indeclinable del Estado, de allí el carácter obligatorio de la concesión de tales permisos no remunerados aquellos docentes que desempeñaran un cargo de elección popular. Ahora bien, del análisis de las actas procesales observa esta Corte que: Primero: Se desprende de constancia de trabajo emanada de la Directora de la Unidad Educativa Nacional “5 de Julio” que cursa al folio veintisiete (27) del expediente que la ciudadana Carmen Eufemia Labrador de Zambrano ingresó a la referida institución como Docente de Aula IV/AULA, desde 1997, con una carga horaria de 10 horas semanales en la Cátedra de Inglés, cuyo horario para el período escolar 2005-2006, es el siguiente: lunes 2.00 p.m a 6:30 p.m; martes de 1:15 a 2:45 p.m y de 5:00 p.m a 6:30 p.m. Segundo: Cursa a folio veinte ocho (28) constancia de trabajo emanada del Director del Núcleo Escolar Rural Numero 069 de donde se desprende que la recurrente se desempeña con un horario de lunes a viernes de 8:00 a.m a 1:00 p.m, como Sub-Directora Encargada del Núcleo Escolar Rural Número 69, ubicado en el Caño de Guerra, Municipio Ayacucho del Estado Táchira. El mencionado Núcleo tiene adscritos seis (6) planteles bolivarianos. De igual forma, se evidencia al folio veinticinco (25) del expediente judicial copia simple del credencial de Concejal Nominal fecha 9 de agosto de 2005, emanada de la Junta Municipal Electoral de donde se desprende que la referida ciudadana fue electa como Concejala del Municipio Ayacucho del Estado Táchira, en las Elecciones Municipales y Parroquiales 08/2005, celebradas el domingo 7 de agosto de 2005, para un período de cuatro (4) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 2, del Estatuto Electoral del Poder Público. Cursa al folio veintiséis (26) constancia expedida por la Secretaría del Municipio Ayacucho del Estado Táchira de fecha 21 de junio de 2006, en la cual se indica que la recurrente “(…) se desempeña como Concejal Principal integrante del Concejo Municipal durante le período legislativo 2005-2009. (…) las Sesiones Ordinarias se realizaran los días miércoles de 3:00 p.m. a 4:30 p.m. y a las comisiones de mesa los días jueves de 3 a 4 p.m., los días sábados y domingos realizaran cabildos abiertos y asambleas populares en las diferentes comunidades del Municipio”. Por otra parte, cursa al folio veinte (20) del expediente judicial Providencia Administrativa Número 018-06 de fecha 17 de marzo de 2006, emanada de la Zona Educativa del Estado Táchira mediante la cual se le concedió Permiso No Remunerado a la ciudadana Carmen Eufemia Labrador Rosales, por el lapso comprendido entre el 9 de agosto de 2005 hasta el 9 de agosto de 2006, ambas fechas inclusive, en razón de cumplir funciones como Concejala del Municipio Ayacucho del Estado Táchira, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 112 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. Dicho permiso le fue notificado en fecha 14 de junio de 2006, según consta en oficio Número A.J 258-06 de fecha 24 de marzo de 2006, el cual cursa al folio veintiuno (21) del expediente judicial. Así las cosas y vistas las actas procesales, considera oportuno esta Corte poner en relevancia que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece -artículo 102- que la educación es un proceso fundamental para alcanzar los fines del Estado, a través de la cual se satisface un interés individual y a la vez, con ello materializa un fin de la sociedad al contar con mayor cantidad de personas capacitadas desde el punto de vista intelectual, científico, ético y moral. De igual forma, cabe considerar la importancia de la función que cumple la ciudadana Carmen Eufemia Labrador como concejala dentro de su ámbito territorial de acción, toda vez que su función de concejala no se limita un simple asistir a las sesiones en determinado momento u horario preestablecido, sino que su deber va más allá, este cargo de elección popular involucra un deber de dedicación y compromiso para con un comunidad que a través del sufragio coloco en ella todas sus esperanzas de una mejor función pública, entendida como una mejor atención para el pueblo a través del cumplimiento de las demandas sociales. De manera que la incompatibilidad establecida en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 112 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente tiene por objeto evitar que la recurrente no disperse su atención en actividades que por sus diferentes horarios podrían verse mermadas entre sí, bien sea por limitaciones para el traslado de un lugar a otro o bien por cansancio físico y psicológico de la funcionaria debido a las múltiples funciones que debe cumplir en los diferentes cargos y el corto lapso de tiempo que tiene para descansar, como ocurre en el caso de autos donde la recurrente incluso sábados y domingos debe asistir a sesiones y asambleas populares en las comunidades. Una segunda finalidad que se persigue, en el caso de autos, es la de evitar interferencias entre la función de docente y sub- directora que cumple la recurrente con la función de concejala dada sus diferentes niveles dedicación y compromiso por un lado con una comunidad estudiantil que espera de la recurrente como su docente una buena formación y por otro lado con una comunidad que espera de la ciudadana Carmen Eufemía Labrador como su dirigente compromiso y respuesta oportuna a sus problemas, inquietudes, proyectos y demás expectativas, lo cual generaría una evidente interferencia entre los cargos de docente, sub-directora y concejala. En tal sentido, atendiendo a la importancia de la educación como derecho humano y deber social fundamental, así como al interés colectivo en juego dada la importación de la función pública que ejerce una concejala y, el carácter obligatorio que reviste la concesión de licencias o permisos no remunerados aquellos docente que desempeñaran cargos de elección popular, concluye esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que la Providencia Administrativa Número 018-06 de fecha 17 de marzo de 2006, dictada por la Directora de la Zona Educativa del Estado Táchira, mediante la cual se le concedió permiso no remunerado a la ciudadana Carmen Eufemía Labrador Rosales, adscrita a la “Escuela Unidad Educativa Nacional 5 de julio de Colón” y en el Núcleo Escolar Rural Número 069, ubicados en el Municipio de Ayacucho del Estado Táchira, por el lapso comprendido entre el 9 de agosto de 2005, hasta el 9 de agosto del 2006, ambas fecha inclusive, en razón de cumplir funciones como Concejala del Municipio Ayacucho del estado Táchira con fundamento en el numeral 1 del artículo 112 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, en concordancia, con el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; estuvo ajustada a Derecho, toda vez que con ello lo que se persiguió fue el buen ejercicio de la Función Pública que viene a constituye el bien jurídico protegido el artículo 148 eiusdem. Así se decide. Con base a las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por efecto de la Consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes en fecha 4 de octubre de 2007, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado Julio César Hernández Colmenares, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Carmen Eufemia Labrador Zambrano contra el Estado Táchira, en consecuencia, se declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. V DECISION Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de los Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara: 1.- SU COMPETENCIA para conocer de la consulta obligatoria a la que se encuentra sometida, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la sentencia de fecha 4 de octubre de 2007, emanada del Juzgado Superior en lo Civil Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante la cual declaró PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado Julio César Hernández Colmenares, actuando en su condición de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN EUFEMIA LABRADOR ZAMBRANO, contra el ESTADO TÁCHIRA; 2.- REVOCA, por efecto de la Consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la región de Los Andes en fecha 4 de octubre de 2007; 3.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de abril de dos mil ocho (2008). Años 197° de la Independencia y 149° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Ponente El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL La Secretaria Acc, VICMAR QUIÑÓNEZ BASTIDAS Expediente Número AP42-N-2007-000540 ERG/015 En fecha ______________________ (____) de ______________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) _____________de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Número _____________ La Secretaria Acc.