TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-N-2008-000178
En fecha 24 de abril de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 386 de fecha 4 de marzo de 2008, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercida por los abogados Marcos Avilio Trejo, Jorge Luis Morales y Egdy Vitalia Díaz de Peña, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 7.453, 69.808 y 62.716, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las ciudadanas AÍDA MARGARITA TREJO GIL, ELSY DEL CARMEN DURÁN DÍAZ, MIRIAM JOSEFINA RONDÓN RODRÍGUEZ, AURA ROSA SULBARÁN DÁVILA, LOURDES BEATRIZ LEÓN RAMÍREZ y MIREYA DEL CARMEN SANTIAGO PAREDES, titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.034.416, 8.038.770, 8.030.084, 4.488.111, 9.477.109, 6.700.593, respectivamente, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO MÉRIDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la Consulta de Ley de prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la cual se encuentra sometida la decisión dictada por el prenombrado Juzgado en fecha 20 de febrero de 2006, la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 7 de mayo de 2008, se dio cuenta a la Corte y por auto de esta misma fecha se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente a los efectos de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 12 de mayo de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
En fecha 1º de julio de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el abogado Aderito Da Silva Castro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 21.092, actuando con el carácter de apoderado judicial del Estado Mérida, anexando al mismo el expediente administrativo relacionado con la presente causa.
El 10 de julio de 2008, se ordenó abrir tercera pieza del expediente para un mejor manejo del mismo.
Examinadas las actas procesales que conforman la presente causa, esta causa pasa de decidir previa las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES
En fecha 26 de abril de 2001, los abogados Marcos Avilio Trejo, Jorge Luis Morales y Egdy Vitalia Díaz de Peña, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las ciudadanas Aída Margarita Trejo Gil, Elsy del Carmen Durán Díaz, Miriam Josefina Rondón Rodríguez, Aura Rosa Sulbarán Dávila, Lourdes Beatriz León Ramirez y Mireya del Carmen Santiago Paredes, ejercieron querella funcionarial contra la Contraloría General del Estado Mérida.
En fecha 23 de septiembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, dictó decisión en la presente causa, declarando con lugar la querella interpuesta.
En fecha 7 de agosto de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conoció de la presente causa en razón de la apelación ejercida por el abogado Juan Carlos Guevara Liscano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 28.728, en su condición de apoderado judicial de la Contraloría General del Estado Mérida, en contra de la decisión de fecha 23 de septiembre de 2002, declarando sin lugar la apelación interpuesta y confirmando dicho fallo.
El 19 de noviembre de 2004, el abogado Javier Darío Linares, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 24.992, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría General del Estado Mérida, solicitó la revisión del referido fallo ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual en fecha 14 de abril de 2005, declaró ha lugar la revisión del fallo y ordenó la reposición de la causa al estado de que se notificara al Procurador del Estado Mérida de la admisión de la querella interpuesta.
El 20 de febrero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Región Los Andes, una vez tramitada la causa dictó decisión declarando con lugar la querella funcionarial ejercida, y en virtud de la consulta de ley prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la cual se encuentra sometida dicha decisión es que conoce esta Corte, en segunda instancia.
II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL EJERCIDA
En fecha 26 de abril de 2001, los abogados Marcos Avilio Trejo, Jorge Luis Morales y Egdy Vitalia Díaz de Peña, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las ciudadanas Aída Margarita Trejo Gil, Elsy del Carmen Durán Díaz, Miriam Josefina Rondón Rodríguez, Aura Rosa Sulbarán Dávila, Lourdes Beatriz León Ramirez, Mireya del Carmen Santiago Paredes, ejercieron querella funcionarial contra la Contraloría General del Estado Mérida, fundamentando la misma en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señalaron, que sus representadas se han venido desempeñando en esa dependencia pública de la siguiente forma: Aura Rosa Sulbarán Dávila, ingresó a la Administración Pública en el año 1979 como Mecanógrafa II, adscrita a la Dirección de Administración de la Gobernación del Estado Miranda, posteriormente en el año 1989, ingresó a la Contraloría del Estado Mérida en el cargo de Analista de Cuentas III, ascendiendo progresivamente hasta llegar al cargo de Auditor III en dicha Contraloría; Miriam Josefina Rondón Rodríguez, ingresó a la Administración Pública en el año 1990, como auxiliar de Auditoría de la Contraloría General del Estado, ascendiendo en varias oportunidades hasta desempeñarse como Auditor III desde 1996; Elsy del Carmen Durán Díaz, ingresó en el año 1994, como Auditor I, en la Contraloría General del Estado Mérida, hasta ocupar el cargo de Auditor III, en el año 2000 en dicha Contraloría; Lourdez Beatriz León Ramírez, indicó que ingresó a la Administración Pública en el año 1996, como secretaria adscrita a la Dirección de Administración de Finanzas de la Contraloría General del Estado Mérida, siendo ascendida al cargo de Secretaria II en el año 2000; Aida Margarita Trejo Gil, ingresó a la Administración Pública en el año 1994, como Secretaria I adscrita a la Oficina de la Dirección General de la Contraloría General del Estado Mérida, siendo progresivamente ascendida a Secretaria III en el año 2000, adscrita a la Dirección de Relaciones Institucionales y Comunitarias en el año 2000, y finalmente en cuanto a la ciudadana Mireya del Carmen Santiago Paredes, sostuvieron que ingresó a la Contraloría General del Estado Mérida en fecha 3 de abril de 1987, como Analista de Personal I, y posteriormente ascendida al cargo de Analista de Personal II.
De seguidas, adujeron que en fecha 16 de febrero de 2001, la Contraloría General del Estado Mérida remitió oficios a cada una de sus representadas, mediante los cuales les participó que “prescindían de sus servicios”, como consecuencia de la reestructuración que se efectuaría de conformidad con la Resolución Nº 3, de fecha 27 de agosto de 2000, dictada por la Contraloría General del Estado Mérida.
Indicaron, que sus representadas interpusieron recurso de reconsideración ante el Contralor General del Estado, del cual no se obtuvo respuesta alguna.
Manifestaron, que el 17 de marzo de 2000, el Contralor General del Estado Mérida, ciudadano Luis Velázquez Alvaray, dictó una Resolución contentiva del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado, en el cual se dispuso en su artículo 50 que los funcionarios gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos, en consecuencia sólo podrán ser retirados por los motivos contemplados en las leyes y en el estatuto, asimismo estableció en dicho estatuto que los empleados sólo podían ser retirados por reducción de personal, y que todos los actos dictados en ejecución de ese estatuto serían recurribles ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Arguyeron, la Resolución Nº 3 de fecha 28 de agosto de 2000, dictada por el Contralor General del Estado Mérida, ciudadano Frank Castillo Salazar, tuvo una vigencia de 30 días a partir de la fecha en que fue dictada, sin embargo fue utilizada por el Contralor como único fundamento de los actos administrativos dictados en contra de sus representadas, en fecha 16 de febrero de 2001.
Señaló, que “(…) La destitución de nuestras representadas a través del Oficio contentivo del acto administrativo, es violatorio de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”, por cuanto dicho texto garantiza como un derecho social la estabilidad en el trabajo. Asimismo, que la destitución de un funcionario público es la mayor sanción prevista en la Ley, además que “(…) nuestras representadas fueron destituidas sin causa ni razón aparente y sin ninguna fórmula de juicio. En este sentido no fue ninguna de ellas notificada de los cargos, no tuvieron derecho a acceder a las pruebas en su contra, no tuvieron los medios adecuados para ejercer su defensa, ni asistencia jurídica, ni ningún tipo de lapsos que les permitiera ejercer su defensa. Estos hechos son absolutamente violatorios a la garantía del debido proceso, previsto en el ordinal 1º del artículo 49 de la República Bolivariana de Venezuela y en esencial en la consagración de los derechos de los venezolanos, lo cual da un carácter de nulidad de pleno derecho al acto administrativo impugnado, conforme a lo previsto en el Artículo 93º (sic) de la Constitución (…)”.
De seguidas, manifestaron que los actos administrativos impugnados fueron dictados con prescindencia de los procedimientos legalmente establecidos, tal y como lo establece el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, violando igualmente lo dispuesto en el artículo 73 eiusdem.
Por otra parte, solicitaron amparo constitucional contra los actos administrativos de destitución dictados contra sus representados, y en consecuencia se ordene “(…) el restablecimiento de la condición subjetiva lesionada de nuestros mandantes, como es la reincorporación al ejercicio de las funciones públicas que venían desempeñando en la Contraloría General del Estado Mérida y la cancelación de los salarios no devengados desde la fecha de su destitución. Igualmente, conforme a lo así previsto en el artículo 5º (sic) de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (…)”.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 20 de febrero de 2006, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en lo siguiente:
“Este Juzgador para decidir observa: corre inserto a los autos oficios fechados 16 de febrero del 2001, suscritos por el Contralor General del Estado Mérida ciudadano Frank Castillo Salazar, mediante el cual le notifica a cada una de las recurrentes que en uso de las atribuciones conferidas en el ordinal 2º del articulo (sic) 12 de la Ley de Reforma Parcial a la Ley de la Contraloría General del Estado Mérida y de conformidad con el artículo (sic) 2º de la Resolución Nº 25 de fecha 19-01-2001, les notifica que ha resuelto prescindir de sus servicios como consecuencia de la reestructuración que se programó según Resolución Nº 03 de fecha 27 de agosto de 2000.
Ahora bien, el numeral 2º del articulo (sic) 12 de la Ley de Reforma Parcial a la Ley de la Contraloría General del Estado Mérida establece:
‘Corresponde al Contralor General del Estado:
… omissis.....
2.- Dictar el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado, de conformidad con lo previsto en esta Ley y (sic) nombrar y remover al personal conforme a dicho Estatuto’
Asimismo el articulo (sic) 2º de la Resolución 25 de fecha 19-01-2001 (sic) establece:
‘En base al informe que se tiene sobre el personal fijo necesario que se requiere para la reestructuración de esta Contraloría General, se ordena ajustar la nómina de ese personal a los requerimientos administrativos y operativos de la Institución y las observaciones hechas por la Contraloría General de la República, en un término no mayor a quince días hábiles después de la fecha treinta de enero del año en curso’.
En tal sentido, ha sido criterio reiterado de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo que la reducción de personal, no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aunque todas dan origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro por reducción de personal; el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero modificaciones de los servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros son objetivos y para su legalidad basta que hayan sido acordados por el Ejecutivo Nacional, y aprobados en Consejo de Ministros, y en cuanto a los dos últimos si requieren una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la aprobación de dicha reducción de personal por parte del Consejo de Ministros.
En cuanto al procedimiento de la reducción de personal, se ha señalado que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y Finalmente la remoción y retiro. Es decir, que aunque el Ejecutivo Nacional o la Asamblea Nacional introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerde la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa de un organismo, para que el retiro sea válido no puede el mismo tener como fundamento únicamente las autorizaciones legislativas o los Decretos Ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en la Ley.
Igualmente, en un proceso de reestructuración de personal, debe existir la individualización de los cargos a eliminar, con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan. Así, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios no pueden convertirse en meras formalidades.
Por otra parte, los Tribunales no conocen las razones en que se fundamenta la reducción de personal, ya que esto sólo corresponde al ámbito interno de la política oportuna de considerar en cuáles partidas la administración debió aplicar los reajustes presupuestarios para salvaguardar la correspondiente a los gastos de personal, o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o en qué forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, ya que estaríamos en presencia de una usurpación de las funciones de la Administración, a quien corresponde en forma exclusiva el establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización.
Por tanto, el control realizado por los Tribunales Contencioso funcionariales se limita a la revisión de la legalidad de la reducción de personal, este es, si en la misma se cumplieron o no los extremos exigidos por la Ley, pero en ningún momento se juzgan las razones de oportunidad y convivencia que tuvo la administración para tomar la medida.
En este orden de ideas, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. Así, la distancia entre la ‘discrecionalidad’ y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados.
En el caso bajo análisis, no se evidencia que el ente Contralor haya cumplido el procedimiento correspondiente previo a la destitución de las querellantes, observándose que ciertamente la ley le otorga la facultad para nombrar y remover al personal, tal como se desprende de la normativa en la cual fundamentó las destituciones impugnadas; sin embargo, también es cierto que la ley establece el procedimiento previo a seguir para la remoción del personal bajo la figura de la reestructuración, el cual no se cumplió al ser destituidas las querellantes, en razón de lo cual quien juzga considera que los actos impugnados son nulos por haber sido dictados con prescindencia del procedimiento legalmente establecido, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se declara”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta planteada de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la cual se encuentra sometida la decisión dictada en fecha 20 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante la cual se declaró con lugar la querella funcionarial ejercida por ciudadanas Aída Margarita Trejo Gil, Elsy del Carmen Durán Díaz, Miriam Josefina Rondón Rodríguez, Aura Rosa Sulbarán Dávila, Lourdes Beatriz León Ramírez y Mireya del Carmen Santiago Paredes, contra la Contraloría General del Estado Mérida.
Así, resulta procedente traer a colación lo previsto en el artículo 70 de la referida Ley:
“Artículo 70: Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente.”

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen -en los términos de la Constitución- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualesquiera Estados del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Ello así, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, estima necesario examinar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y el de los Estados. Al respecto observa que, el artículo 33 establece:

“Artículo 33: Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.

De lo anterior se desprende, que los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción con el instrumento legal mencionado supra, ya que éste extiende los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados, esta Corte considera aplicable la mencionada disposición del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación, y se vean afectados los intereses de alguna de las mencionadas entidades.
Delimitada la competencia para conocer de la presente consulta pasa esta Corte a pronunciarse sobre la misma, en este sentido observa esta Alzada que en el presente caso fue interpuesta querella funcionarial por los abogados Marcos Avilio Trejo, Jorge Luis Morales y Egdy Vitalia Díaz de Peña, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las ciudadanas Aída Margarita Trejo Gil, Elsy del Carmen Durán Díaz, Miriam Josefina Rondón Rodríguez, Aura Rosa Sulbarán Dávila, Lourdes Beatriz León Ramírez y Mireya del Carmen Santiago Paredes, contra la Contraloría General del Estado Mérida.
Así, es de advertir que ha sido jurisprudencia reiterada de nuestro Máximo Tribunal y de este Corte el señalar que en materia funcionarial cada uno de los afectados debe interponer de forma individual su correspondiente recurso contencioso administrativo por cuanto cada una de las pretensiones no se encuentra constituida por una sola actuación material efectuada por parte de la Administración, de tal manera que no habría vinculación entre los distintos objetos de las pretensiones deducidas, pues lo impugnado por cada uno de los recurrentes es su desmejora particular, dado el carácter individual y personal de cada una de las pretensiones que éstos ostentan.
Ahora bien, en el presente caso es de señalar que conviven una pluralidad de pretensiones de los recurrentes, lo que a criterio de esta Corte no han debido ser tramitadas mediante la interposición de una sola querella funcionarial, toda vez que del estudio de todas y cada una de ellas no puede establecerse relación de conexión alguna en cuanto a los sujetos, dado que se trata de pretensiones formuladas por distintas personas y los títulos de las cuales se hacen depender son distintos, pues cada uno de los accionantes mantenía una relación de empleo público distinta con el órgano querellado, de manera tal que el destino de alguna de estas relaciones funcionariales no necesariamente es el mismo de las otras en lo relativo a los derechos que de ellas se derivan. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2005-02230 de fecha 27 de julio de 2005, caso: José Sánchez y otros Vs. Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital).
No obstante lo anterior, no debe pasar esta Corte por alto el hecho que la presente causa, ha sido sustanciada dos veces en su totalidad, por cuanto ya habiéndose emitido decisión del fondo en primera instancia e incluso ya decidida la apelación ejercida contra dicha decisión, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 14 de abril de 2005, con ocasión a una solicitud de revisión, ordenó la reposición de la causa al estado de admisión por falta de notificación al Procurador General del Estado Mérida, sin hacer mención alguna a la pluralidad de accionantes existentes, razón por la cual la presente causa fue tramitada nuevamente y decidida en primera instancia por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, declarando con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido contra la Contraloría General del Estado Mérida.
Siendo esto así, y dado -se reitera- que la presente causa ha sido sustanciada dos veces y visto que ninguna oportunidad le fue advertido a las querellantes que debían interponer cada una por separado su correspondiente recurso contencioso administrativo de funcionarial contra la Contraloría General del Estado Mérida, esta Corte de manera excepcional y en observancia a las particularidades que rodean el caso de marras, así como en atención al deber constitucional que asiste a todos los jueces de la República de decidir conforme a una tutela judicial efectiva, y de impartir oportuna justicia a los particulares, procederá a decidir la consulta de ley a la cual se encuentra sometida la decisión dictada en fecha 20 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, sin tomar en cuenta el hecho de que las ciudadanas Aída Margarita Trejo Gil, Elsy del Carmen Durán Díaz, Mirian Josefina Rondón Rodríguez, Aura Rosa Sulbarán Dávila, Lourdes Beatriz León Ramírez y Mireya del Carmen Santiago Paredes, no ejercieron su correspondiente recurso contencioso administrativo funcionarial, de manera separada. Así se decide.
Señalado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la conformidad a derecho de la decisión dictada en fecha 20 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, la cual declaró con lugar la querella funcionarial ejercida y en este sentido observa lo siguiente:
Las recurrentes fundamentaron su querella funcionarial, en el hecho de que cada uno de los actos administrativos dictados en su contra, fueron emitidos con ausencia absoluta del procedimiento debidamente establecido, por lo que, solicitaron la nulidad de cada uno de los actos administrativo de retiro dictados en su contra de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por su parte, el Juzgado a quo fundamentó su decisión en el hecho de que no se evidencia que el Órgano recurrido hubiese cumplido con el procedimiento correspondiente previo el retiro de las querellantes, por cuanto si bien es cierto que el Contralor General del Estado Mérida detenta la competencia para remover y retirar el personal de dicha institución, en el presente caso no cumplió con el procedimiento requerido en una reestructuración administrativa, por lo que, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, declaró la nulidad de los actos de retiro dictados en contra de las querellantes y ordenó la reincorporación de las mismas a los cargos que desempeñaban o a uno de igual jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde los ilegales retiros hasta las efectivas reincorporaciones.
Expuesto lo anterior, y vistas las argumentaciones expuestas en líneas anteriores por las partes intervinientes en el presente proceso, corresponde a este Órgano Jurisdiccional, determinar, si la Contraloría General del Estado Mérida, efectuó el proceso de reestructuración con apego al ordenamiento jurídico vigente que rige para dicho organismo.
En este sentido, resulta procedente traer a colación la decisión dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 26 de junio de 2007, bajo el Nº 1300, la cual con ocasión a un recurso de revisión ejercido, trató el tema de las reducciones de personal en las contralorías a nivel estadal, y la autonomía que caracteriza a estos órganos, señalando a tal efecto lo siguiente:
“Así pues, según sostuvo la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, ante un proceso de Reestructuración de la Contraloría General del Estado Monagas, se aplican las disposiciones contenidas en el reglamento interno que al efecto dicte el Contralor General, atribución ésta que le otorga el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas. No obstante, afirmó que como nada consagran las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Contraloría General del Estado Monagas y su Reglamento y el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas, en referencia al procedimiento a seguir para lograr la reducción de personal, es decir, ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas, correspondía hacer uso de la Ley especial que rige la materia, que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En tal sentido, sostuvo la Corte que en aplicación de tal normativa, las reducciones de personal que se llevaran a cabo debían cumplir entre otros requisitos con la ‘aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal’.
Ahora bien, el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:
‘Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público.’
Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de Estado, es producto a su vez del texto del artículo 159 ejusdem, que dispone:
Artículo 159. Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República.
De otro lado, el artículo 44 de la Ley de la Contraloría General de la República, dispone:
‘Artículo 44. Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa’
No cabe duda pues, la intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía funcional y organizativa, que abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías estadales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica entre otras cosas que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas -en este caso- por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.
Ahora bien, la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fue el producto de haber concluido que en el proceso de Reestructuración de la Contraloría del Estado Monagas, debía aplicarse el procedimiento contenido en el Estatuto de la Función Pública; sin embargo tal afirmación no resulta cierta, toda vez que las contralorías estadales –como entes contralores- se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal; por tanto se deben observar las disposiciones que sobre el particular establece la propia Ley de la Contraloría General de la República, que en su artículo 19 establece:
‘Artículo 19. La administración de personal de la Contraloría General de la República se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que a tal efecto dicte el Contralor General de la República.
En el Estatuto de Personal se establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que disfrutan los funcionarios de la Contraloría.’
Pero, aún en el caso (negado) de que el procedimiento aplicar fuera el contenido en el Estatuto de la Función Pública, tal requisito (aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal) debía obviarse a los fines de armonizar el procedimiento al texto constitucional, pues ello haría letra muerta la autonomía de la que éstos gozan por disposición constitucional. Así pues, erró la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando afirmó que en el proceso de reestructuración iniciado por la Contraloría General del Estado Monagas, debía contar con la aprobación del Consejo Legislativo Estadal, razones por las cuales al haberse efectuado una errada interpretación del texto constitucional, específicamente del artículo 163 la presente revisión debe ser declarada HA LUGAR”. (Negrillas del original).

De la sentencia trascrita parcialmente, se desprende que siendo que las contralorías son órganos que gozan de autonomía orgánica, funcional y administrativa, no le son aplicables de manera directa las normas previstas para las reducciones de personal tanto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, como en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, haciendo especial exclusión de la autorización dictada por los Consejos de Ministros, Consejos Legislativos y Concejo Municipales, en cada uno de los niveles del Poder Público Nacional, razón por la cual, dichos procedimientos deben ceñirse a las disposiciones contenidas en la regulación especial expresa y vigente en materia de personal dictada por dicha contraloría a los efectos de llevar a cabo el proceso de reestructuración, y para el caso de que exista alguna laguna la misma debe ser llenada por la normativa expresa más próxima que en este caso es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, dada la similitud de las funciones desempeñadas y similitud de sistemas organizativos. (Véase sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 26 de junio de 2007, bajo el Nº 1300).
Sin embargo, dicha autonomía no ha de ser interpretada de forma errada dando cabida a la arbitrariedad de la Administración, por cuanto el único apoyo de la decisión sería la sola decisión de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un estado de derecho en el que no hay margen, por principio, para el poder puramente personal. (Véase Tomás Ramón Fernández, en su obra De La Arbitrariedad De La Administración, p. 87).
Siendo esto así, al efectuar una reestructuración administrativa, la misma debe estar debidamente fundamentada, por cuanto dicha medida, habitualmente afecta a una de las mayores garantías que asiste a los funcionarios públicos de carrera, relativa a la estabilidad, ya que generalmente se producen reducciones de personal, como consecuencia de la medida adoptada.
Dicho lo anterior, toca referirnos a lo dispuesto en el artículo 89 del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Mérida, el cual dispone:
“Artículo 89: El retiro procederá en los siguientes casos:
(…omissis…)
2.- Por reducción de personal, aprobada por el Contralor, mediante resolución debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Estado Mérida, debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios, por reestructuración administrativa o cambios en la Organización Administrativa. Los cargos que queden vacantes en estas circunstancias no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal”.

Por su parte, el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, en su artículo 103, prevé casi en los mismos términos la causal de retiro de dicho órgano por causa de reducción de personal.
Siendo esto así, se puede apreciar que la reducción de personal que se lleve a cabo en el referido ente contralor, debe ser aprobada por el “Contralor”, la cual puede estar basada en diferentes circunstancias, como lo son: i) limitaciones financieras; ii) reajuste presupuestario ii) modificación de los servicios; iv) por restructuración administrativa o, i) cambios en la organización.
Ahora bien, dicho lo anterior se observa que corre a los autos del expediente la Resolución Nº 3, de fecha 28 de agosto de 2000, dictada por el Contralor General del Estado Mérida, mediante la cual se declara en proceso de “reorganización administrativa” a la Contraloría General del Estado Mérida, la cual es del siguiente tenor:
“REPUBLICA (sic) BOLIVARIANA DE VENEZUELA CONTRALORIA (sic) GENERAL DEL ESTADO MERIDA (sic) EL CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO
RESOLUCIÓN
Nº 03
En uso de las atribuciones conferidas en el articulo 12 ordinal No. 1 de la Ley de Reforma Parcial a la Ley de la Contraloría General del Estado Mérida, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 135 de la Constitución del Estado Mérida y en concordancia con las normas reglamentarias sobre la Estructura, Organización, Competencia y Funcionamiento de las direcciones y demás dependencias de la Contraloría General del Estado.
CONSIDERANDO:
Que corresponde al Contralor del Estado, dictar las normas reglamentarias sobre su estructura, organización, competencia y funcionamiento de las direcciones y demás competencias de este ente contralor, para adaptarla a los cambios previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
CONSIDERANDO:
Que todo proceso revolucionario debe vivir tiempos duros difíciles, de transición y sacrificio;
CONSIDERANDO
Que indispensable izar las banderas de la revolución social para vigilar y controlar los diversos organismos adscritos al Ejecutivo Regional del Estado Mérida, en aras de poner fin a la tradicional desorganización administrativa y gerencial de los mismos, que han desviado sus objetivos olvidando la noble misión de atención al pueblo.
CONSIDERANDO
Que la estructura de la Institución y su funcionalidad debe ajustarse a los requerimientos presupuestarios y dinámica vigente
RESUELVE:
ARTICULO N° 1. Se declara en proceso de reorganización administrativa a la Contraloría General del Estado Mérida, por un lapso de Treinta días contados a partir de la presente fecha.
ARTICULO N° 2. Se crea la Comisión Coordinadora del proceso de reorganización administrativa, la cual será integrada por los funcionarios pertenecientes a este organismo, los cuales son: Econ. MARIA FRANCIA RIBEIRO, Cédula de Identidad N° 5.609.991, Lic. ZAIDA BEATRIZ ROMERO CAMACHO, Cédula de Identidad N° 9.327.967, Lic JESUS MARQUEZ, Cédula de Identidad N° 5.509.673 y la Econ. AURORA DUQUE, Cédula de Identidad N° 5.206.650. Dicha comisión deberá hacer entrega del respectivo informe dentro del lapso indicado.
ARTICULO N° 3. Es competencia de la Comisión:
A.- Proponer la organización administrativa y funcional adecuada, con el objeto de lograr una mayor eficiencia con el cumplimiento de las competencias asignadas a la Contraloría General del Estado Mérida. En este proceso se determinaran la denominación y clases de cargos y el sistema de evaluación del Recurso Humano de este Órgano Contralor.
B.- Proponer el redimensionamiento y redistribución de los Recursos Humanos del ente Contralor.
C.- Proponer la nueva estructura organizacional y funcional.
D.- Coordinar la ejecución de los planes y programas de reformas.
E.- Todas las demás funciones que les ordene el Contralor General del Estado, inherentes a la materia en cuestión.
ARTICULO 4. - Esta Resolución entrará en vigencia a partir de la presente fecha.
ARTICULO 5. - Publíquese la presente Resolución en la Gaceta Oficial de Gobierno del Estado Mérida.
Dado, firmado y sellado en la sede del Despacho del Contralor General del Estado Mérida, a los veintiocho días del mes de julio de de 2000. Años 189º de la Independencia y 132º de la Federación.
Cúmplase y publíquese”.

De la lectura efectuada a la resolución trascrita se desprende la escasa motivación por parte del órgano contralor en exponer las razones por la cuales decidió la “reorganización administrativa” del referido organismo. Pero más allá de eso, se observa que el Contralor del Estado Mérida al dictar la referida Resolución nombró una comisión, la cual tendría a su cargo la entrega de un informe en un determinado lapso, relacionada con la reorganización a efectuarse, además de ello propondría la organización administrativa y funcional adecuada, determinaría la denominación y clases de cargos y el sistema de evaluación de1 Recurso Humano de este Órgano Contralor y presentaría la nueva estructura organizacional y funcional.
Ahora bien, de la revisión exhaustiva realizada al expediente no se desprende el informe debidamente elaborado por la comisión nombrada, así como tampoco ninguno de los documentos que incluyera la nueva denominación y clases de cargos, la nueva estructura organizacional y funcional, etc., de lo que puede concluir esta Corte que tal y como señaló el Juzgado a quo, que la Contraloría General del Estado Mérida, no llevó a cabo el procedimiento de reestructuración de conformidad con los parámetros que sus propios estatutos exigen, viciando de nulidad cada uno de los actos administrativos dictados en contra de las recurrente, y que dieron origen al retiro de las mismas de la Administración. Así se decide.
En razón de las consideraciones precedente escritas, esta Corte confirma la decisión dictada en fecha en fecha 20 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante la cual se declaró con lugar la querella funcionarial ejercida por ciudadanas Aída Margarita Trejo Gil, Elsy del Carmen Durán Díaz, Miriam Josefina Rondón Rodríguez, Aura Rosa Sulbarán Dávila, Lourdes Beatriz León Ramírez y Mireya del Carmen Santiago Paredes, contra la Contraloría General del Estado Mérida.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la Consulta de Ley de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la cual se encuentra sometida la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 20 de febrero de 2006, la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta los abogados Marcos Avilio Trejo, Jorge Luis Morales y Egdy Vitalia Díaz de Peña, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las ciudadanas AÍDA MARGARITA TREJO GIL, ELSY DEL CARMEN DURÁN DÍAZ, MIRIAN JOSEFINA RONDÓN RODRÍGUEZ, AURA ROSA SULBARÁN DÁVILA, LOURDES BEATRIZ LEÓN RAMÍREZ y MIREYA DEL CARMEN SANTIAGO PAREDES, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO MÉRIDA.
2.- Conociendo en consulta CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 20 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante la cual se declaró Con Lugar la querella funcionarial interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los seis (6) días del mes de agosto de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

VICMAR QUIÑÓNEZ BASTIDAS

AJCD/04
Exp. N°: AP42-N-2008-000178

En fecha ____________ ( ) de ____________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) ____________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2008-__________.

La Secretaria Accidental,