TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2007-000448
En fecha 30 de octubre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1446-07 de fecha 18 de septiembre de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del “recurso contencioso administrativo de nulidad” interpuesto por el abogado Luis Pérez Carrera, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.245, actuando en representación de la sociedad mercantil AGRO-FORESTALES, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en fecha 23 de marzo de 1979, bajo el No. 56, Tomo 1-B., contra la FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE).
Dicha remisión se efectuó en virtud de que el referido Juzgado, mediante el auto de fecha 18 de septiembre de 2007, declaró que resultaba incompetente para conocer del recurso interpuesto, en consecuencia, declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 9 de noviembre de 2007, se dio cuenta a la Corte, y designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
El 13 de noviembre de 2007, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, con base en las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO
En fecha 15 de agosto de 2007, el abogado Luis Pérez Carrera, actuando con el carácter de representante legal de la sociedad mercantil Agro-Forestales, C.A., interpuso escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, mediante el cual expuso como fundamento de sus pretensiones, lo siguiente:
Indicó, que ejercía formal recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares “Dictamen”, emanado de la Consultoría Jurídica de la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Educación, el cual nunca fue notificado a su representada.
Expresó, que el referido “Dictamen” expresamente indicó que recomendaba “(…) A LA MÁXIMA AUTORIDAD DE DICHA FUNDACIÓN, PARA QUE PROCEDA RESCINDIR UNILATERALMENTE EL CONTRATO DE OBRA N° CO-PO-DC-05-04-66, de fecha 02-12-2004, suscrito con nuestra representada, para la ejecución de la Obra: REHABILITACIÓN DEL EDIFICIO ECUADOR DE LA U.E.N. GRAN COLOMBIA, DISTRITO CAPITAL, por un monto de MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA MIL TRESCIENTOS NUEVE BOLÍVARES CON 46/100 (Bs. 1.658.080.309, 46)”. (Mayúsculas y destacado del querellante).
Manifestó, que el órgano querellado violó el debido proceso, pues éste prescindió totalmente del procedimiento mediante el cual se le hubiere permitido a su representada ejercer su derecho a la defensa.
Esgrimió, que en principio debido a razones de seguridad, se paralizó la obra, siendo dicha paralización debidamente notificada a la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), obteniendo respuesta por parte del órgano querellado, donde les indicaron que no resultaba procedente la paralización de la obra solicitada, en consecuencia, participaron mediante oficio el inicio de las mismas, así como de las actividades escolares, siendo posteriormente comunicado mediante oficio de fecha 8 de febrero de 2006, la prohibición de ingresar los obreros a las instalaciones del plantel, quedando con ello –a juicio del actor- comprobada la intención de la referida Fundación de imputar a su representada la “paralización indebida”.
Expuso, que en fecha 9 de octubre de 2006, mediante el Oficio N° 6916, se le informó a su representada que la Consultoría Jurídica de la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), había emitido dictamen mediante el cual se pronunció a favor de la rescisión del contrato, razón por la cual debía asistir el Presiente de la sociedad mercantil
Agro-Forestales, C.A. a los fines de procurar la rescisión amistosa, asistiendo éste a las instalaciones de la mencionada Fundación sin obtención de respuesta alguna.
Adujo, que en virtud de todo lo expuesto, consideraba que estaba plenamente demostrado que no existía tal paralización indebida de la obra, siendo las verdaderas causales de paralización “(…) la poca disposición en preservar la seguridad de los trabajadores, y la falta de pago de las VALUACIONES debidamente presentadas (…)”.
Refirió, que la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), aplicó como causal de rescisión unilateral del contrato el artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, con lo cual no se mostró de acuerdo la sociedad mercantil actora, pues a su juicio la suspensión de la obra se debió a fuerza mayor, por cuanto la sociedad mercantil debía garantizar la seguridad e integridad física de sus trabajadores, lo que produjo la falta de pago por parte de la Fundación contratante, trayendo ello como consecuencia la falta de liquidez monetaria, y al no cumplirse con el oportuno pago, no podía exigírsele a la querellante la continuidad en la ejecución de la obra.
Manifestó, que “Con la producción de los Actos Impugnados, se violó preceptos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecidos como principios, derechos y garantías Constitucionales fundamentales, tales como los establecidos en los Artículos 25, 49, 115 y 116. Violentándose igualmente, lo establecido en los Principios de Procedimientos Administrativos, establecidos en los Artículos 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que tiene como efecto la aplicación del Artículo 19 ejusdem, en cuanto a los vicios de Nulidad Absoluta de la Resoluciones aquí recurridas (…)”.
Señaló, que visto que la Fundación contratista no realizó el pago oportunamente, trayendo ello como consecuencia atrasos en la obra, y permitiendo además, la realización de obras adicionales, se incurrió en violación de la disposición contenida en el artículo 1.283 del Código Civil, por tal motivo la mencionada Fundación podría verse obligada a indemnizar a su representada, “(…) por el enriquecimiento sin causa que habría experimentado la obra de su propiedad en detrimento de mi representada; o por la vía del artículo 557 del Código Civil, el cual establece que el propietario del fundo donde se edificare una obra por otra persona, hace suya la obra, pero debe pagar o bien el valor de los materiales de la mano de obra y demás gastos inherentes a la obra, o el aumento del valor adquirido por el fundo”.
Finalmente, solicitó se declarara la nulidad absoluta de “(…) los Actos Administrativos de efectos particulares (DICTAMEN), emanado de la Consultoría Jurídica de FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE), adscrita al Ministerio del Poder Popular de Educación …omissis… contenido en INFORME LEGAL, sin fecha, el cual no fue Notificado a nuestra Poderdante …omissis… donde se establece: RECOMENDACIÓN A LA MÁXIMA AUTORIDAD DE DICHA FUNDACIÓN, PARA QUE PROCEDA RESCINDIR UNILATERALMENTE EL CONTRATO DE OBRA Nº CO-PO-DC-05-04-66, de fecha: 02-12-2004, suscrito con nuestra representada (…)” . (Resaltado del escrito).
En consecuencia, requirió se ordenara la restitución de los derechos y garantías constitucionales infringidos, asimismo requirió “(…) la reparación de los daños y perjuicios originados por la responsabilidad de dicha Administración, la cual estimamos en MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA MIL TRESCIENTOS NUEVE BOLÍVARES CON 46/100 (Bs. 1.658.080.309,46), correspondiente a los costos generados por las acciones intentadas por nuestra Poderdante en defensa de los intereses vulnerados, y por el lucro cesante no percibido, así como, disponga lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa en contra de nuestra Poderdante”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
II
DE LA SENTENCIA QUE DECLINA LA COMPETENCIA
En fecha 18 de septiembre de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se declaró incompetente para conocer de la presente causa, en consecuencia, declinó la misma a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, fundamentando su decisión en los términos siguientes:
“De la revisión del escrito libelar se observa, que la empresa recurrente estimó el pago de las indemnizaciones correspondientes a la reparación de daños y perjuicios originados por la responsabilidad de dicha Administración, en la cantidad de MIL SEISCIENTOS CIENCUENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA MIL TRESCIENTOS NUEVE BOLÍVARES CON 46/100 (Bs. 1.658.080.309,46).
De conformidad con lo establecido en el numeral 24 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y conforme a la Sentencia de Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 02 de septiembre de 2004 (…).
‘… Ahora bien, por cuanto esta Sala es la cúspide y rectora de la jurisdicción contencioso administrativo, a los fines de delimitar las competencias que tendrán los tribunales que conforman dicha jurisdicción para conocer de las acciones como la presente, que se interpongan contra las personas jurídicas que se indican en el numeral 24 del artículo 5 de la Ley que rige este Máximo Tribunal, y cuya cuantía sea inferir a setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T), pasa a determinar dicha competencia en la siguiente forma:
(…omissis…)
2. Las Cortes de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas, conocerán de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente (…) si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), (…), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.) (…)’.
(…omissis…)
Este Tribunal sobe la base de la anterior sentencia que tiene carácter vinculante para todos los Tribunales de la República, se declara INCOMPETENTE para conocer del Recurso Contencioso de Nulidad emanado de la consultaría Jurídica de la FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE), adscrita al Ministerio del Poder Popular de Educación, interpuesto por la firma mercantil AGRO-FORESTALES C.A., en virtud de que la presente demanda excede de las diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.) establecidas para conocer de las demandas contra la República, en consecuencia DECLINA LA COMPETENCIA a las CORTES PRIMERA o SEGUNDA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…)”. (Mayúsculas y destacado del juzgado a quo).
III
DE LA COMPETENCIA
Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la competencia para conocer de la presente causa, observándose que la representación judicial de la sociedad mercantil Agro-Forestales, C.A. accionó en contra de la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat según Decreto Presidencial Nº 5.371 publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.696, de fecha 1º de junio de 2007, pasando nuevamente su adscripción al Ministerio del Poder Popular para la Educación el 9 de septiembre de 2008, mediante Decreto Nº 6.399 publicado en Gaceta Oficial Nº 39.012.
Al respecto se precisa, que la actuación recurrida se circunscribe a “(…) los Actos Administrativos de efectos particulares (DICTAMEN), emanado de la Consultoría Jurídica de FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE), adscrita al Ministerio del Poder Popular de Educación (…omissis…) contenido en INFORME LEGAL, sin fecha, el cual no fue Notificado a nuestra Poderdante …omissis… donde se establece: RECOMENDACIÓN A LA MÁXIMA AUTORIDAD DE DICHA FUNDACIÓN, PARA QUE PROCEDA RESCINDIR UNILATERALMENTE EL CONTRATO DE OBRA Nº CO-PO-DC-05-04-66, de fecha: 02-12-2004, suscrito con nuestra representada (…)” . (Resaltado del escrito).
Ahora bien, ya esta Corte en sentencia Nº 2007-2150 de fecha 29 de noviembre de 2007, caso: “Grupo Garvi, C.A.” dejó sentado que la validez del acto mediante el cual se pone fin a la relación contractual, y conforme a su naturaleza de ejecución contractual constituyéndose como la manifestación de voluntad de la Administración, no puede desvincularse del contrato de que se trate, por tanto, la vía para impugnar la terminación anticipada de los contratos administrativos no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas, ello en total armonía con criterios jurisprudenciales establecidos por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencias de reciente data (Vid. sentencias N° 01063 del 27 de abril de 2006, N° 01766 del 12 de julio de 2006; y N° 02034 del 9 de agosto de 2006).
A tal conclusión se ha arribado, puesto que se ha considerado que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no permite por sí sola la satisfacción plena de las peticiones planteadas por los demandantes derivadas del alegado cumplimiento del contrato, lo que supondría la obligación de la Administración de cumplir con la prestación debida.
Es así como en sentencia Nº 633 del 30 de abril de 2003 (caso: “Hipermercado Amigo, C.A.”), la referida Sala se refirió a la naturaleza del acto por el cual se rescinde un contrato administrativo y el medio para impugnarlo, como sigue:
“(…) es importante clarificar que cuando la Administración hace uso de facultades contractuales (como la de extinguir el contrato anticipadamente), dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo, de manera que en contra de esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad dicho acto, sino la de definir si realmente la rescisión planteada es procedente, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste.
(…)
Así las cosas, se observa que en el presente caso la facultad de rescisión constituye una cláusula contractual expresa, aceptada por el co-contratante, quien ante el supuesto de considerarse perjudicado por la forma en que la autoridad administrativa hizo uso de la mencionada potestad, el medio para resolver la controversia, sólo podía derivar de la relación contractual existente (analizando si a la luz del contrato la rescisión era posible) y no de una decisión unilateral de la Administración, solicitando su nulidad - como sucedió en este caso-, toda vez que ésta actuó, como una de las partes en el contexto del contrato, utilizando un mecanismo previsto en el mismo para dar por terminado el vínculo contractual
Asimismo, resulta pertinente aludir a la sentencia N° 01063 del 27 de abril de 2006, en la que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en un “obiter dictum”, precisó lo siguiente:
“ (…) Finalmente, considera esta Sala que es menester advertir a los abogados litigantes que el medio procesal de la acción de nulidad no es el más idóneo, en estos casos de relaciones contractuales, ello en virtud de que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no es capaz por sí sola de satisfacer plenamente las solicitudes hechas normalmente por los demandantes, las cuales están fundamentalmente referidas a demostrar que las contratistas no han incurrido en incumplimiento de las obligaciones que les imponía el contrato, lo cual supondría la obligación del ente administrativo de que se trate de cumplir con la debida contraprestación. Así, para la Sala, este tipo de pretensión sólo puede ser satisfecha apropiadamente, con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación que le impone la convención celebrada entre ambos. Así se declara”. (Negrillas de esta Corte).
Visto lo anterior, y advirtiendo que la actuación administrativa recurrida en el caso que nos ocupa es de naturaleza netamente contractual, es forzoso concluir que la impugnación del mismo es a través de una demanda y no de un recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se declara.
Ello así esta Corte considera oportuno traer a colación lo dispuesto en la sentencia N° 2271 del 24 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.), en la cual dicho órgano jurisdiccional, en su carácter de máximo intérprete y cúspide del sistema contencioso administrativo, dejó sentado lo siguiente:
“(…) Con relación a lo antes expuesto, considera [esa] Sala, en primer lugar, que deben darse parcialmente por reproducidas las disposiciones que en la materia contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas al nuevo texto que rige las funciones de [ese] Alto Tribunal, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de [ese] Máximo Tribunal.
Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por [esa] Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera [esa] Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…omissis…)
5.- Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa en la cual alguna de las personas políticos territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente se ajusta a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), que equivalen a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,oo), por cuanto la unidad tributaria para la presente fecha tiene un valor de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00); siempre que su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal. (Véase sentencia No. 1.209 del 2 de septiembre de 2004) (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Por lo tanto, y visto que las actuaciones denunciadas en el presente caso presuntamente emanan de la Fundación de Edificaciones y Donaciones Educativas (FEDE), adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Educación el 9 de septiembre de 2008, mediante Decreto Nº 6.399 publicado en Gaceta Oficial Nº 39.012, constatándose que la cuantía de la presente demanda es por la cantidad de Un Mil Seiscientos Cincuenta y Ocho Millones Ochenta Mil Trescientos Nueve Bolívares con Cuarenta y Seis Céntimos (Bs. 1.658.080.309,46), y en virtud de la reconversión monetaria implantada a partir del 1º de enero de 2008, se entiende que la cantidad demandada es de Un Millón Seiscientos Cincuenta y Ocho Mil Ochenta Bolívares Fuertes con Treinta Céntimos (Bs. F. 1.658.080,30), monto éste que se ubica entre las diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), y las setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), puesto que para el momento en que fue consignado el libelo el valor de la unidad tributaria ascendía a Treinta y Siete Bolívares Fuertes con Sesenta y Tres Céntimos (Bs. F. 37,63); resultando la cuantía de la acción en comento en Cuarenta y Cuatro Mil Sesenta y Dos con Setenta y Dos Unidades Tributarias (44.062,72 U.T.).
En consecuencia, en virtud de que se cumplen todos los requisitos previamente examinados, relativo a la cuantía de los Tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte acepta la competencia declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 18 de septiembre de 2007, para conocer de la presente demanda. Así se decide.
Por lo anterior, visto que la presente demanda fue remitida a esta Corte por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, debido a la declinatoria de competencia declarada por el mismo en fecha 18 de septiembre de 2007, es menester aclarar que de conformidad con lo establecido en los apartes 4 y 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, corresponde al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre las causales de admisibilidad de la demanda interpuesta, con excepción de la relativa a la competencia, la cual ya ha sido examinada por este Órgano Jurisdiccional. Así se decide.
Así las cosas, debe ordenarse la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que analice los restantes requisitos de admisibilidad de la demanda interpuesta, para así otorgarle continuidad a la causa. Así se declara.

IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
1.- ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuere declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, 18 de septiembre de 2007, para conocer del “recurso contencioso administrativo de nulidad” interpuesto por el abogado Luis Pérez Carrera, actuando en representación de la sociedad mercantil AGRO-FORESTALES, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en fecha 23 de marzo de 1979, bajo el No. 56, Tomo 1-B., contra la FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE).
2.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que examine los requisitos de admisibilidad de la demanda interpuesta, salvo a la relativa a la competencia, la cual ya ha sido analizada por este Órgano Jurisdiccional, y continúe con la tramitación de la presente causa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dieciséis (16) días del mes de diciembre de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK
Exp. Nº AP42-N-2007-000448
AJCD/02
En fecha _____________ ( ) de ___________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) _________ de la ___________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2008-_____________.

La Secretaria,