TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Expediente Número AP42-R-2007-000304

En fecha 6 de marzo de 2007, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio Nº 0008 de fecha 8 de febrero de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Sonia Margarita Barboza Guzmán, portadora de la cédula de identidad Nº 8.771.803, en su carácter de ex-concubina del de cujus ciudadano Félix Antonio Saavedra y en representación de su hija menor Susana Dinaira Saavedra Barboza, asistida por el abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 30.861, contra el MUNICIPIO JUAN JOSÉ MORA DEL ESTADO CARABOBO.
Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 8 de febrero de 2007, dictado por el referido Juzgado Superior, mediante el cual oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por la abogada Leonora González, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 54.675, actuando con el carácter de Síndico Procuradora Municipal del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, contra el fallo dictado en fecha el 17 de mayo de 2006, que declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
El 13 de marzo de 2007, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de la misma fecha, se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, dando inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, más dos (2) días concedidos como término de la distancia, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, lapso dentro del cual la parte apelante debería presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta la apelación interpuesta.
En fecha 16 de abril de 2007, la abogada Leonora González Flores, actuando en su condición de Síndico Procuradora Municipal del Municipio antes citado, presentó escrito de fundamentación a la apelación.
El 26 de abril de 2007, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual culminó el 7 de mayo de 2007, sin que las partes hicieran uso de tal derecho.
Mediante auto del 13 de junio de 2007, vencido el lapso de promoción de pruebas, se fijó para el día 9 de agosto de 2007, a las 9:40 am el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el aparte 21 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 7 de agosto de 2007, se difirió la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral para el día 3 de octubre de 2007.
El 3 de octubre de 2007, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informe, se dejó constancia de la comparecencia de los representantes judiciales de ambas partes, así como de la respectiva consignación de sus escritos de conclusiones.
En esa misma fecha, la abogada Leonora González Flores, presentó ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo escrito de informes relacionados con la presente causa.
Por auto de fecha 4 de octubre de 2007, se dijo “Vistos”.
El 8 de octubre de 2007, se pasó el expediente al Juez ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 4 de diciembre de 2007, esta Órgano Jurisdiccional difirió el pronunciamiento del fallo, por el lapso de treinta (30) días continuos, de conformidad con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, a los fines del mejor estudio del expediente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 3 de noviembre de 2005, la ciudadana Sonia Margarita Barboza Guzmán, en su carácter de ex-concubina del de cujus ciudadano Félix Antonio Saavedra y en representación de su hija menor Susana Dinaira Saavedra Barboza, asistida por el abogado Jorge Luis Meza, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, con base en los argumentos siguientes:
Argumentó que su ex marido “[desde] el 10 de diciembre del año 2000 (…) ejerció la función pública [como] CONCEJAL DEL MUNICIPIO JUAN JOSÉ MORA DEL ESTADO CARABOBO, hasta el pasado 05 de febrero de 2005, cuando muere, (…) y por tanto [era] acreedor de los derechos que aparecen descritos en: los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, vigente desde el 26 de marzo de 2002, esto [era]: a- bono de fin de año, b- bono vacacional, y asimismo en el 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, c- al COBRO DE PRESTACIONES SOCIALES, en su carácter de trabajador del sector público, (…)” (Mayúsculas y negritas del original).

Arguyó que “[la] condición de funcionario público del de cujus se [encuentra] plasmada expresamente en los artículos 146 y 147.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1 y 2 de la vigente Ley Orgánica de Emolumentos y en sus antecedentes: LEY ORGÁNICA SOBRE EMOLUMENTOS Y JUBILACIONES DE ALTOS FUNCIONARIOS DE LAS ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPALES (Gaceta Oficial Nº: 36.106 del 12 de diciembre de 1996), el artículo 7 del DECRETO SOBRE EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LAS REMUNERACIONES DE LOS MAS [sic] ALTOS FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS (Gaceta Oficial Nº 36.880 del 28 de enero de 2000), y el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, todo ello con vigencia dentro del régimen constitucional instaurado en diciembre de 1999 (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).
Manifestó que “(…) durante el ejercicio de la función pública de [su poderdante], los emolumentos devengados por él estuvieron normados por tres cuerpos de rango legal [sic] y constitucional diferentes: 1- la LEY ORGÁNICA SOBRE EMOLUMENTOS Y JUBILACIONES DE ALTOS FUNCIONARIOS DE LAS ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPALES (Gaceta Oficial Nº: 36.106 del 12 de diciembre de 1996), 2- el DECRETO SOBRE EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LAS REMUNERACIONES DE LOS MAS [sic] ALTOS FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS (Gaceta Oficial Nº: 36.880 del 28 de enero de 2000), y 3- la Ley Orgánica de Emolumentos para los altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, con plenos efectos desde el 26 de marzo de 2002, que crearon derechos sociales a favor de Legisladores Regionales, Concejales y miembros de Juntas Parroquiales, entre otros, el de jubilación (consustanciado al del pago de prestaciones) y el derecho a percibir BONO VACACIONAL Y BONO DE FIN DE AÑO (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).

Señaló que “[el] 19 de febrero de 2002, el Concejo del Municipio Juan José Mora, sesionó de conformidad al Reglamento Interior y de Debates, para deliberar y aprobar un aumento de sus dietas, produciéndose el ACUERDO DE CÁMARA Nº: 005-2002, que se mantuvo al 23 de marzo de 2002, fecha de entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Emolumentos para los altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios. Posteriormente, el 09 de septiembre de 2003, mediante el ACUERDO DE CÁMARA Nº: 024-2003 (…) se ajustaron los emolumentos que se describen en el artículo 7, al límite de CONCEJALES: 6,65 salarios mínimos (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).
Destacó que toda la situación anterior se agravó con la “(…) CIRCULAR Nº: 01-00-0000492, de fecha 21 de JUNIO de 2005, y del dictamen u Oficio Circular Nº: 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002, proferidos por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, que a pesar de su naturaleza o carácter NO VINCULANTE, le ha permitido a los órganos contralor y ejecutivo del Municipio entorpecer y amenazar el reconocimiento de los derechos de [su mandante] previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sus artículos 86, 92 y 147” (Negrillas y mayúsculas del original).
Sobre el particular indicó que “[dada] la manifiesta incompetencia de la Contraloría General de la República para dirimir conflictos ínter subjetivos, misma que le está conferida de forma exclusiva y excluyente a los Tribunales de la República, es que [solicitó] la desaplicación de su circular dictamen, pre identificados, por inconstitucional con base al artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, y se le [ordenara] a la Cámara Municipal el reconocimiento de los conceptos demandados y su cancelación inmediata” (Mayúsculas y negrillas del original).

Expuso que “[…] [mediante] el ACUERDO DE CAMARA Nº: 041-2005, del 19 julio de 2005 […] el Consejo aprobó la cancelación de las bonificaciones de fin de año y vacacional [sic] de los años 2002 al 2005, además del monto de las prestaciones sociales demandadas”. En este mismo sentido, señaló que “[siendo] un acto administrativo de efectos particulares creador de derechos a favor de [su auspiciado], [solicitó] se ordene su cumplimiento por este digno tribunal. Por otra parte, [alegó que] los derechos descritos allí no [podrían] ser modificados por leyes posteriores ni ser revocados por la administración municipal en ejercicio de la auto tutela administrativa (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).
Dejó expresa constancia que “[…] dada la naturaleza de deuda de carácter alimentaría de los conceptos demandados: prestaciones sociales, retención de emolumentos, bono de fin de año y bono vacacional, originados en el ejercicio de la función pública del padre de [su] hijo, dichos derechos están protegidos por los principios de irrenunciabilidad, intangibilidad y progresividad, por tanto no [tenían] lapsos de caducidad las acciones para reclamarlos (…)”.
En este sentido, precisó que “[toda] la normativa que regla la materia de cobro de prestaciones sociales de los funcionarios públicos, orienta a que es la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 108, por remisión expresa, la que consagra los días a bonificar por lo que se tendría [un total de Bs. 9.625.293.43 siendo que la] anterior cantidad no incluye los intereses señalados en el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo así como los de mora a partir del fin de la función pública, tal como lo rige el artículo 92 de la Constitución de la República [sic]”.
Respecto a la falta de cancelación del bono de fin de año previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos, estableció que “[el] derecho consagrado en el artículo 2 de la [citada Ley], desde el 26 de marzo de 2002 hasta agosto de 2005, le generó a [su conferente] 90 días a bonificar por mes, de acuerdo al artículo 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que se aplica por analogía, dando [la] cantidad [de: Bs. 11,829,545.55]” (Negrillas del original).
En cuanto a la falta de pago del bono vacacional previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos, aludió que “[el] derecho consagrado en el artículo 2 de la [Ley en comento], desde el 26 de marzo de 2002 hasta agosto de 2005, le generó a [su poderdante] 40 días a bonificar por mes, de acuerdo al artículo 24 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que se aplica por analogía generando [la cantidad de Bs. 5.184.101.12]”.
Finalmente, con base en los fundamentos jurídicos precedentemente expuestos, argumentó que “(…) el Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, le adeuda [al de cujus] [su mandante] la suma de: VEINTISÉIS MILLONES SESISCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CUARENTA BOLÍVARES CON DIÉZ CÉNTIMOS (Bs. 26.638.940,10), sin los intereses legales y constitucionales”, y además que “[se] declare CON LUGAR la DESAPLICACIÓN POR INCONSTITUCIONAL de la CIRCULAR Nº: 01-00-000492, de fecha 21 de JUNIO de 2005, y del dictamen u Oficio Circular Nº: 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002, EMANADO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, CON EL QUE SE PRETENDE VIOLENTAR LOS DERECHOS A LA SEGURIDAD SOCIAL CONFERIDOS EN LOS ARTÍCULOS 86, 89 y 92 DE LA CARTA MAGNA y se le ordene al Municipio, por órgano de su Concejo, el pago de los conceptos reseñados en los párrafos anteriores desestimando el aludido criterio no vinculante del máximo ente contralor, que en la práctica se utiliza por otros entes municipales para desconocer o amenazar con vulnerar los derechos constitucionales del [de cujus] y sus herederos” (Mayúsculas y negrillas del original).

Por último, solicitó “[la] condenatoria en costas al ente demandado, tal como lo reza el artículo 159 de la Ley Orgánica del Poder Público, y la corrección monetaria y los intereses legales y constitucionales de todas las sumas demandadas así como el nombramiento de expertos para tal fin”.
II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 17 de mayo de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Como punto previo, el Tribunal a quo estimó necesario “[…] delimitar si el querellante ostenta la condición de funcionario público en los parámetro [sic] del artículo 1 y 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y si es un trabajador en los términos del artículo 92 de la carta [sic] fundamental [sic] […]”.
Así, con relación a la preeminencia de la aplicación de los artículos 21, 89, 92 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sobre leyes anteriores a su vigencia, señaló que “[a] partir del 30 de diciembre de 1999, cuando [entró] en vigencia el nuevo marco constitucional […] el cobro de las prestaciones por cualquier trabajador, adquiere rango constitucional sin discriminar si es del sector público o privado, por lo que [parecería] inédita la reclamación por parte de los concejales de dicho concepto laboral y los intereses de mora que de él deriva”.
Expuso que la referida Ley “[…] estuvo vigente hasta el 28 de enero de 2000, cuando la Asamblea Nacional Constituyente la deroga, al publicar en Gaceta Oficial el DECRETO SOBRE EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LAS REMUNERACIONES DE LOS MAS [sic] ALTOS FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS, que ratifica esos derechos sociales a los Concejales y se los otorga en forma expresa a los integrantes de las Juntas Parroquiales” [Mayúsculas del original].
Razón por la cual concluyó que “a estos funcionarios públicos de elección popular les corresponden desde el 30 de diciembre de 1999 el derecho a cobrar las prestaciones sociales y emolumentos descritos en los artículos 92 y 147 eiusdem”.
En lo referente a la preeminencia de la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios sobre la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el Tribunal a quo, expresó que “[el] artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, no deja lugar a dudas de que fuera del concepto de dietas, como contraprestación a la actividad que despliegan los concejales, no les corresponde ninguna otra remuneración. Tal tesis imperó hasta enero del año 1997, cuando se [modificó] por imperio de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales. De igual manera lo confirma la nueva Ley Orgánica del Poder Público Municipal que en su artículo 79 remite a la Ley que regula la materia de remuneraciones, que en la actualidad es la Ley Orgánica de Emolumentos, cuyo artículo 2 le confiere imperativamente a los Concejales el bono de fin de año y el bono vacacional”.
Al respecto el iudex a quo continuó refiriendo que “[en] efecto, a partir de la entrada en vigencia de la LEY ORGÁNICA SOBRE EMOLUMENTOS Y JUBILACIONES DE ALTOS FUNCIONARIOS DE LAS ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPALES (Gaceta Oficial Nº: 36.106 del 12 de diciembre de 1996), [quedó] derogado el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, no solo porque se trata de una ley posterior en el tiempo sino que es especialísima en la materia de lo que perciben los funcionarios descritos en su artículo 1, con ocasión de su gestión pública […]” [Mayúsculas del original].
Asimismo, argumentó que “[la] ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, dictó el DECRETO SOBRE EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LAS REMUNERACIONES DE LOS MAS [sic] ALTOS FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS (Gaceta Oficial Nº: 36.880 del 28 de enero de 2000), que además de derogar la LEY ORGÁNICA SOBRE EMOLUMENTOS Y JUBILACIONES DE ALTOS FUNCIONARIOS DE LAS ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPALES, ratificó en su artículo 7 el derecho a jubilarse de los concejales, y en forma expresa incluyó a los miembros de las Juntas Parroquiales” [Mayúsculas del original].
Igualmente, observó ese Juzgador “[…] que éstas últimas normas tienen rango constitucional, no solo porque fueron dictadas por el Poder Constituyente sino que además así lo determinó el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en la Sentencia Nº: 830, de fecha 07 de mayo de 2004 (caso Legisladores de Aragua)” [Mayúsculas del original].
Además, señaló que “[no quedaba] duda […] que a partir de diciembre del año 1996, el artículo 56 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal fue derogado por la LEY ORGÁNICA SOBRE EMOLUMENTOS Y JUBILACIONES DE ALTOS FUNCIONARIOS DE LAS ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPALES, por ser una ley de igual rango: Orgánica, posterior en el tiempo, y especialísima en la materia: remuneraciones, percepciones o emolumentos de los altos funcionarios de los Estados y Municipios, con lo que se puso fin a la anarquía de Leyes Estadales y Ordenanzas, que consagraban privilegios grotescos para esos mismos funcionarios […]” [Mayúsculas del original].
Aludió que “[como] consecuencia de lo anterior, el querellante, cuya condición de Concejal del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo […] [debía] reputarse como funcionario público de elección popular en los términos descritos en los artículos 1, 2 y 7 de la vigente Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, vigente desde el 26 de marzo de 2002, y por tanto el ente querellado debió cancelarle a partir de allí el bono de fin de año y el bono vacacional […] con base a los emolumentos fijados para los concejales. Advirtiéndose, que la naturaleza jurídica de funcionario público de elección popular, es distinta a la de funcionario de carrera que se encuentra regulada por la Ley del Estatuto de la Función Pública y a la del trabajador al servicio del sector público, señalado en la Ley Orgánica del Trabajo, es decir bajo ninguna circunstancia se deben extender estos efectos sociales a otras instituciones consagradas en esas leyes: vacaciones, horas extras, beneficiarios de convenciones colectivas, bonos nocturnos, derecho a huelga y a la sindicación, entre otros […]”.
Por su parte, en lo que respecta a la determinación de los emolumentos que servirán de base para el cálculo del pago de los bonos de fin de año, del bono vacacional y las prestaciones sociales, el a quo expresó que “[el] procedimiento para la fijación de los límites máximos y mínimos de los emolumentos para Concejales se encuentran definidos en los artículos 7 y 11 de la Ley Orgánica de Emolumentos”.
Al respecto, señaló que “[…] [quedaba] […] determinar el alcance de los bonos descritos en su artículo 2”, por lo que sobre el particular, observó que “[para] el momento del inicio del período de los Concejales: 2001-2005 se encontraban vigentes los emolumentos fijados en los artículos 1, 2 y 3 del DECRETO SOBRE EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LAS REMUNERACIONES DE LOS MAS [sic] ALTOS FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS, mismos que fueron ajustados posteriormente a los límites señalados en los artículos 7 y 8 de la actual Ley Orgánica de Emolumentos, por lo que desde el 26 de marzo de 2002, cuando entra en vigencia, se vienen adecuando los emolumentos cada vez que se incrementan los salarios mínimos urbanos […]” [Mayúsculas del original].
Sobre “[…] el alcance del ACUERDO DE CÁMARA Nº: 024-2003, de fecha 09 de septiembre de 2003, que fijó el limite [sic] de 6,65 salarios mínimos urbanos para el pago de emolumentos para los Concejales de esa época […], observó que: “Los Acuerdos de Cámara, son definidos por el artículo 5 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…) como actos administrativos de efectos particulares (…). Bajo la tesis de la presunción de legalidad que ostenta todo acto administrativo, deriva su naturaleza de firme y por ende aplicable a la presente situación en cuanto al límite de 6,65 salarios mínimos urbanos para el pago de los emolumentos para Concejales del periodo pasado (…)”. (Mayúsculas del original).
Para la determinación del monto de los bonos de fin de año y del bono vacacional, el citado Tribunal observó que “[el] bono de fin de año y el bono vacacional reclamados, tienen su asiento en el artículo 2 de la Ley de (sic) Orgánica de Emolumentos, y deben calcularse desde el 26 de marzo de 2002 hasta agosto de 2005, fecha en que culminó el periodo para el cual fue electo el querellante, y le otorga 40 y 90 días de bonificación por año, respectivamente, según lo determinan los artículos 24 y 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo monto definitivo se establecerá mediante experticia complementaria, que deberá incluir las variaciones o modificaciones causadas según lo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos y las normas vinculadas al salario mínimo urbano en cada período correspondiente (…)”.

Ahora bien, en lo relativo a la determinación del monto de las prestaciones sociales sentenció que “(…) [era] el artículo 108 [de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual] determina que son 5 días por mes, que le corresponden al querellante por concepto de antigüedad desde el inicio de su periodo, y sus intereses de mora, que se están generando desde que cesó en la función pública, que requiere una experticia complementaria del fallo (…)”.
Finalmente, con relación a la solicitud de control difuso de la constitucionalidad de las circulares Números 01-00-000492 y 07-02-015 de fechas 21 de junio de 2005 y 18 de noviembre de 2002, respectivamente, suscritas por el Contralor General de la República, el referido Tribunal en ejercicio del referido control estatuido en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, observó: “(…) que la potestad de dirimir conflictos inter partes a través de sentencias está atribuida a los tribunales por mandato constitucional (…)”.
Igualmente, expuso que “[tales] circulares, [tenían] la entidad de pertenecer al área consultiva de la administración y por tanto no son actos administrativos nacidos de un procedimiento contradictorio previo, que no tienen naturaleza obligante o vinculante, y por ende no generan gravamen directo al querellante”.
Manifestó además que de las referidas circulares, se colegía que “(…) al querellante no le corresponde ningún derecho distinto a sus dietas, calificando a los concejales e integrantes de las Juntas Parroquiales como servidores públicos, dándole preeminencia a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, de 1989 sobre el resto del andamiaje constitucional y legal posteriores a 1999 (…)”.
Ello así señaló el Juzgado a quo “¨(…) que el control difuso de la constitucionalidad no procede en este caso por carecer la CIRCULAR Nº :01-00-000492, de fecha 21 de JUNIO de 2005, y el dictamen u Oficio Circular Nº: 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002, de fuerza vinculante para la administración municipal sin que lo preceda un procedimiento administrativo ajustado al debido proceso donde quede firme, o sea ordenado su cumplimiento por un Tribunal de la República, que no es el caso de autos. Así se decide.”

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 16 de abril de 2007, la abogada Leonora Maribel González Flores, actuando con el carácter de Síndico Procuradora Municipal del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, presentó su respectivo escrito de fundamentación a la apelación ejercida, en el cual, expuso lo siguiente:
Arguyó que el fallo apelado incurrió en “[…] violación al principio de exahustividad [sic] consagrado en el ordinal 5 del articulo [sic] 243 del código civil [sic] por omisión de pronunciamiento o incongruencia negativa en el sentido del silencio guardado por el juzgador en la decisión respecto al punto previo esgrimido por el municipio en la contestación de la demanda referente al recurso de interpretación interpuesto por concejales del municipio Juan José mora [sic] en el año 2000 y del cual forma parte el hoy Demandante, ante la Sala Constitucional del Tribunal supremo [sic] de Justicia donde solicitan se aclare los alcances de los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de monumentos [sic] para los altos funcionarios y funcionarias de los estados y municipios y del cual hasta la presente fecha no se ha pronunciado [el] máximo Tribunal.”
A tal efecto, indicó que ni la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, ni la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, ni el Decreto sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios se hacía “[…] alusión […] [al] derecho a cobrar prestaciones sociales por los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales. Por otro lado […] [resaltó] que la sentencia que hoy [recurre estableció] que los emolumentos de la parte querellante [estaban] normados por Tres cuerpos de rango constitucional y legal […] que [reiteró] […] nada [tenían] que ver con el objeto de la demanda […] incurriendo en este sentido en un falso supuesto de derecho por cuanto el juzgador se basó en una errónea fundamentación jurídica para dictar el fallo”.
Arguyo que la sentencia estableció que “[…] los instrumentos normativos ut-supra identificados ‘crearon derechos sociales a favor de legisladores regionales, concejales y miembros de Juntas parroquiales entre los cuales identifica el de jubilación circunstanciado al pago de prestaciones sociales y el derecho a percibir bono vacacional y bono de fin de año que se exigieron por la parte querellante en la demanda”.
Advirtió que “[…] la primera Ley Orgánica de Emolumentos nunca reguló los emolumentos de la parte querellante ya que la misma estaba derogada para el momento que esta [sic] inicio [sic] su período como concejal y en cuanto a la última legislación sobre emolumentos mencionada (la del 2002) en realidad no consagra ningún derecho a cobrar tales beneficios, lo que hace la ley vigente es excluir estos conceptos de los limites [sic] a los que se refiere la misma pero no crea ni consagra tales derechos ya que estos [sic] no son emolumentos y están fuera del alcance de ese texto legal […]”.
Arguyó que “[…] la sentencia [advertía] que la naturaleza jurídica de funcionario público de elección popular es distinta a la de funcionario público de carrera que se encuentra regulada por la Ley del Estatuto de la Función Pública y [sic] Orgánica del Trabajo, es decir que bajo ninguna circunstancia se deben extender estos efectos sociales a otra [sic] instituciones consagradas en esas leyes: Vacaciones, horas extras, beneficiarios de convenciones colectivas, bonos nocturnos, derecho a huelga, y a las [sic] sindicación entre otros”.
Sostuvo de igual modo que el Tribunal de la causa, dejó “sentado que el ‘procedimiento para fijar los límites mínimos y máximos de los emolumentos para los Concejales se [encontraban] definidos en los artículos 8 y 11 de la Ley Orgánica de Emolumentos determinándose a la vez la forma de calcular los bonos descritos en su artículo 2 estableciendo aplicar por analogía lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública por ser la más afín con la condición jurídica del querellante ‘y sin que se asuma como un funcionario de carrera’ y estableciendo en ese sentido que se utilice el procedimiento establecido en el [sic] artículo [sic] 24 y 25 de la Ley ut-supra identificada’ […]”, cuando lo cierto es que “no existe pronunciamiento alguno acerca de cuantos días de bonificación por concepto de prestaciones sociales le corresponden al querellante, por lo que debemos apelar por analogía con la Ley del Estatuto de la Función Pública que a su vez remite en forma expresa a la Ley Orgánica del Trabajo por lo que finalmente es el artículo 108 de esta última quien determina que son 5 días por mes, que le corresponden al querellante por concepto de antigüedad desde el inicio de su período, y sus intereses de mora, que se están generando desde que cesó en la función pública”. [Negritas del original y cursivas de la Corte].
Adujo que, “[…] en cuanto al procedimiento para el cálculo de prestaciones sociales [la sentencia recurrida, señaló que debía] apelarse por analogía con la Ley del Estatuto de la Función Pública que a su vez remite en forma expresa a la Ley Orgánica del Trabajo por lo que finalmente es el artículo 108 de esta última quien determina que son 5 días por mes, que le corresponden al querellante por concepto de antigüedad desde el inicio de su período, y sus intereses de mora, que se están generando desde que cesó en la función pública”.
Sobre lo anterior, la parte apelante adujo que “[…] la sentencia contraviene lo dispuesto en la ley orgánica que rige las funciones del Tribunal Supremo de Justicia que establece claramente que cuando no se prevea en la Ley orgánica, ni en los Códigos y otras Leyes Nacionales un procedimiento especial a seguir el Supremo Tribunal Podrá [sic] aplicar el que juzgue mas conveniente, de acuerdo a la naturaleza del caso. De esta manera queda establecida la violación de competencia por parte del Juez Contencioso Administrativo en la presente decisión”.
Por otro lado, la parte apelante con respecto a la violación del principio de legalidad argumentó que “[…] todas las consideraciones antes descritas […] [dejaban] ver […] que el órgano jurisdiccional en vez de pronunciarse respecto de la controversia en particular que le fue planteada y con fines constitutivos realizó una interpretación de normas otorgándole la cualidad de funcionario público al demandante y consecuencia condenó a [su] representado Municipio Juan José Mora al pago de prestaciones sociales, bono vacacional, y el bono de fin de año, no estando facultado constitucional ni legalmente para hacerlo, causando de ser cumplido dicho mandato establecido en la sentencia, un perjuicio patrimonial al Municipio”.
Igualmente, la representación judicial del ente querellado manifestó que “[el] pronunciamiento por parte del juzgador en la sentencia obedece a la naturaleza de un recurso de interpretación, por cuanto la doctrina y la jurisprudencia han determinado que el alcance de los pronunciamientos recaídos en los recursos de interpretación de leyes no [podía] ir más allá de establecer el significado o sentido de la norma, con efectos merodeclarativos que de ningún modo puede generar su resolución el pronunciamiento de un caso en particular”.
Finalmente, por las razones de hecho y de derecho establecidas, solicitó que se “[…] revoque la sentencia dictada en fecha 17-05-2006 [sic], por el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte”.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia, corresponde a esta Corte decidir acerca del recurso de apelación ejercido por la representación judicial del ente querellado, contra la decisión dictada en fecha 17 de mayo de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y, al efecto se observa:
- Punto previo.
La representación judicial del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, denunció la violación al principio de exhaustividad consagrado en el ordinal 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil por omisión de pronunciamiento o incongruencia negativa, respecto del silencio guardado por el Tribunal a quo al punto previo esgrimido por el Municipio querellado en la contestación de la demanda referente al recurso de interpretación interpuesto por los Concejales del Municipio Juan José Mora en el año 2000 ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, del cual forma parte el hoy demandante, a través del cual solicitaron se aclarara el alcance de los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, sobre el cual hasta la presente fecha no se ha pronunciado ese máximo Tribunal.
Ello así se observa, que la denuncia expuesta encuentra su fundamento en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, relativo a que toda sentencia debe contener “…decisión expresa, positiva y precisa…”, En tal sentido, la doctrina ha señalado la omisión del aludido requisito, constituye el denominado vicio de incongruencia negativa de la sentencia, siendo que la congruencia se verifica por el cumplimiento de dos (2) reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos.
De esta manera, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si, por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
Aunado a lo expuesto, se ha de referir que esta regla del artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia Número 1.177 de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA Petróleo y Gas, S.A., se pronunció estableciendo, que:
“[…] A tenor de lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener una ‘decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia’; consiguientemente y para cumplir con el anterior requisito de forma, toda declaración judicial debe ser dictada de manera tal que resulte de fácil comprensión, de manera cierta y efectiva la controversia ventilada, en el entendido que se baste a sí misma, o dicho en otros términos, que resulte exhaustiva respecto a todos los pedimentos hechos valer por las partes en el proceso, logrando así la solución efectiva del asunto objeto de contención.
[…omissis…]
[…] [Respecto] al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el Juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio […]”.
En el caso bajo análisis, la parte apelante señaló que la sentencia recurrida vulnera el principio de exhaustividad, en razón del silencio guardado por el Tribunal a quo respecto al punto previo esgrimido por el Municipio querellado en la contestación de la demanda referente al recurso de interpretación interpuesto por los Concejales del Municipio Juan José Mora en el año 2000 ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, del cual forma parte el hoy demandante, a través del cual solicitaron se aclarara el alcance de los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, sobre el cual hasta la presente fecha no se ha pronunciado ese máximo Tribunal.
Ello así, observa esta Corte que corre inserto a los folios cuarenta y tres (43) y cuarenta y cuatro (44) del expediente judicial, el escrito de contestación de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, presentado por la representación judicial de la parte querellada, en el cual se alude a “la existencia de recurso de interpretación interpuesto en el año 2002, ante la sala [sic] Constitucional del Tribunal Supremo de justicia [sic] en fecha 14-11-2002 [sic], por los concejales que […] demandan al Municipio Juan José Mora para que ese máximo [sic] Tribunal interpretara el contenido de los artículos 2 y 7 de la Ley de Emolumentos para altos funcionarios y funcionarias públicas”.
Agregó que “ante la deuda e incertidumbre existente en cuanto al contenido que encierran ambos artículos, […] debe esperarse el resultado de esa decisión de cuya interpretación dependerá si los Concejales están o no dentro de la categoría de Funcionarios públicos merecedores del bono vacacional, bono navideño y más aún merecedores de prestaciones sociales”.
Dentro de la perspectiva adoptada por esta Corte, y en especial, por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, respecto al vicio de incongruencia negativa, se advierte luego de la revisión efectuada a la sentencia recurrida, que el Juez a quo no se atuvo a todo lo alegado por las partes conforme a lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto no existe pronunciamiento alguno en torno al punto previo esgrimido por la parte querellada, en el sentido expuesto supra, lo cual podría tener eventual incidencia en la controversia judicial debatida.
Siendo así, esta Alzada considera que existe incongruencia entre lo decidido por el a quo y las pretensiones y defensas propuestas por las partes en el presente juicio, y por tanto estima procedente la denuncia de incongruencia negativa formulada por la representación en juicio de la Administración querellada razón por la cual considera esta Corte que la sentencia consultada adolece del vicio de incongruencia negativa, contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual se ANULA la sentencia apelada. Así se decide.
Decidido lo anterior, este Órgano Jurisdiccional entra a analizar el fondo del presente asunto, y de conformidad con lo prescrito en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, y al respecto observa lo siguiente:
-Punto previo.
-De la incompetencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Ahora, previo al pronunciamiento de fondo, advierte esta Corte que la representación judicial del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, en la oportunidad de dar contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, alegó la incompetencia de la Jurisdicción contencioso administrativa para conocer acerca de “[...] la materia planteada [...]”, en tanto, “[…] la Ley del Estatuto de la Función Pública quien va a regular todas [esas] relaciones y al mismo tiempo siendo los concejales y miembros de las juntas parroquiales funcionarios elegidos por votación popular no amparados por [esa] Ley resulta improcedente la jurisdicción contencioso administrativa funcionarial invocada [...]”.
En ese orden, esta Corte ha señalado que en el sistema constitucional venezolano la competencia es materia de orden público, en virtud de lo cual las funciones estatales están atribuidas entre diversas autoridades, cada una de ellas con la función propia y especial que están llamadas a cumplir dentro de los límites que la Constitución y las leyes les señalan. Esto es que, un presupuesto de validez de la sentencia lo constituye la competencia del órgano sentenciador, que además de formar parte de la garantía del debido proceso, es considerada como el límite de la función jurisdiccional, y para su determinación precisamente se atiende a diversos criterios, siendo uno de éstos el referido a la materia (ratione materiae); relacionado con la naturaleza del asunto litigioso, subdividido en criterio objetivo o material propiamente dicho -correspondiente a la esencia del acto impugnado- y criterio orgánico o subjetivo -concerniente al órgano del cual emanó el mismo- [Vid. CSCA. Sentencia Número 2007-00602 del 12 de abril de 2007, caso: Juana Yahez y otras vs. Corporación de Salud del Estado Aragua-CORPOSALUD].
Partiendo de lo expuesto, observa esta Instancia Jurisdiccional que en el presente caso, el abogado Jorge Luis Meza, actuando con el carácter de apoderado judicial del [de cujus], interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, a los fines de obtener “[...] el pago de las prestaciones sociales con todos sus intereses, por el tiempo de servicio como concejal, el bono de fin de año y bono vacacional desde el año 2002 [...] además de los intereses legales y constitucionales”. Peticiones que formuló la parte querellante con fundamento en la aplicación directa de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 37.412 del 26 de marzo de 2002, los cuales son del tenor siguiente:

“Artículo 2°. Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que desempeña. Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonflcaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley.
Artículo 70• La remuneración de los concejales o concejalas del Distrito Metropolitano de Caracas, Distrito Alto Apure, los distritos metropolitanos y de los municipios, tendrá como límite máximo el equivalente a ocho punto cincuenta (8.50) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a tres punto setenta y tres (3.73) salarios mínimos urbanos, dichos emolumentos serán fijados por la cámara correspondiente”.

De lo anterior, colige esta Instancia Sentenciadora que la mencionada Ley es de evidente carácter administrativo, y regula la relación de servicio de los funcionarios allí descritos con sus respectivas dependencias. De tal manera que, si bien no nos encontramos en presencia de una relación de empleo público formalmente, es evidente que las situaciones reguladas por dicha Ley son de índole social, y por ende al tratarse de un funcionario perteneciente al Poder Legislativo del Estado Carabobo, el conocimiento de la presente causa, le estaba dado en primera instancia a los Tribunales Superiores Contencioso Administrativo, y en segundo grado de conocimiento a las Cortes de lo Contencioso Administrativo (todos órganos integrantes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) en tanto Alzada natural de dichos Juzgados (Vid. Sentencia Número 27 de enero de 2004 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Asociación de Parlamentarios Jubilados de la Asamblea Legislativa del Estado Miranda vs. Consejo Legislativo del Estado Miranda).
Dicho lo anterior, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo desestima el alegato de incompetencia de los Tribunales que integran La Jurisdicción Contencioso Administrativo denunciado por la parte apelante en su escrito de contestación al recurso interpuesto, para conocer del asunto planteado, y así se decide.
-Del recurso de interpretación interpuesto por la parte querellada.
Con relación a este argumento aprecia esta Corte el argumento formulado por la parte querellada, relacionado con “La existencia del recurso de interpretación interpuesto en el año 2002, ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de justicia [sic] en fecha 14-11 -2002, por los concejales que [....] demandan al Municipio Juan José Mora para que ese máximo [sic] Tribunal interpretara el contenido de los artículos 2 y 7 de la Ley de Emolumentos para altos Funcionarios y funcionarias públicas [...]”.
La representación judicial de la parte querellada agregó que “ante la duda e incertidumbre existente en cuanto al contenido que encierran ambos artículos, debe esperarse el resultado de esa decisión de cuya interpretación dependerá si los Concejales están o no dentro de la categoría de Funcionarios públicos merecedores del bono vacacional, bono navideño y más aún merecedores de prestaciones sociales”.
En ese sentido, esta Corte observa, que el recurso interpretación invocado se encuentra regulada en el numeral 6 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en el numeral 52 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto se transcribe a continuación:
“Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere”.

Ahora bien, adicional a los supuestos de admisibilidad del recurso de interpretación previstos en la referida norma, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha desarrollado otros requisitos concurrentes para la admisibilidad del aludido recurso, los cuales fueron reiterados en sentencia Número 01266 de fecha 18 de julio de 2007, caso: Concejo del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia vs. Ley Orgánica del Poder Público Municipal y otras.
Así, se establecieron los siguientes requerimientos:
1.- Legitimación para recurrir;
2.- Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal, aun cuando el mismo no establezca expresamente la posibilidad de interpretación de sus normas;
3.- Que se precise el motivo de la interpretación;
4.- Que la Sala no se haya pronunciado con anterioridad sobre el punto requerido y, de haberlo hecho, que no sea necesario modificar el criterio sostenido;
5.- Que el recurso de interpretación no persiga sustituir los recursos procesales existentes, u obtener una declaratoria con carácter de condena o constitutiva;
6.- Que no se acumule a la pretensión otro recurso o acción de naturaleza diferente, o acciones incompatibles, excluyentes o contradictorias; y,
7.- Que el objeto de la interpretación no sea obtener una opinión previa del órgano jurisdiccional para la solución de un caso concreto que esté siendo conocido por otro tribunal, bien sea entre particulares o entre éstos y los órganos públicos.
Ello así, y en observancia de los requerimientos señalados en las líneas que anteceden, esta Corte en sentencia Nº 2008-1230 de fecha 3 de julio 2008, estimó que aun cuando la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la República no haya decidido el recurso de interpretación interpuesto en el año 2002, ello no impide un pronunciamiento por parte de este Órgano Jurisdiccional, puesto que, dicha interpretación perseguiría el fin a que se refiere el séptimo requerimiento antes citado, en el sentido de ser utilizado como opinión previa para la resolución del posterior conflicto ante esta Corte, en consecuencia, esta Instancia Sentenciadora desestima el alegato formulado en tal sentido, por la abogada Leonora Maribel González, actuando con el carácter de Síndico Procuradora del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, y así se decide.
- Del fondo del asunto.
Conociendo del fondo del asunto, advierte esta Corte en primer lugar, que el ciudadano Félix Antonio Saavedra Barboza se desempeñó como Concejal del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, durante el periodo comprendido desde el 10 de diciembre del año 2000, hasta el 5 de febrero de 2005, tal como se desprende del escrito recursivo.
En tal sentido, solicitó los beneficios descritos en los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, referidos al bono de fin de año, bono vacacional, requiriendo además el pago de las prestaciones sociales más sus intereses de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por el tiempo de servicio como concejal.
Ello así, cabe destacar que la Ley vigente para el momento en que el querellante ejerció el referido cargo, era la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Número 4.109 de fecha 15 de junio de 1989, la cual establecía en su artículo 56, que la elección de los Concejales se hacía por votación universal, directa y secreta con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sufragio, además de señalar que concejales no devengarán sueldos, sólo dietas por asistencia a las sesiones de la Cámara y de las Comisiones.
Dicho lo anterior, significa que, a tenor de la mencionada disposición normativa, en concordancia con el precepto constitucional contenido en el artículo 146, se denota que los concejales municipales detentan “cargos de elección popular”, que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que, en razón de un contrato, prestan sus servicios en la Administración.
En este sentido, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:
“Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”.

Ahora bien, en lo relativo a las remuneraciones de los Concejales o Concejalas, así como de los miembros de las Juntas Parroquiales, conveniente resulta destacar lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 38.204 del 8 de junio de 2005, cuyo tenor es el siguiente:
“La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales”.

Asimismo, el último aparte del artículo 35 y, el numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica en comento, son del siguiente tenor:
“Artículo 35. La parroquia tendrá facultades de gestión, consultivas y de evaluación de la gestión municipal en sus respectivos ámbitos territoriales, en los términos y alcances que se señale en la ordenanza respectiva.
[... omissis...]
La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata suspensión de la 13 hasta tanto cumplan con este deber.
Artículo 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
[... omissis...]
21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejerció fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación”. [Subrayado de esta Corte].

De las disposiciones normativas parcialmente transcritas señaló este Órgano Jurisdiccional en la sentencia Nº 2008-1230 de fecha 3 de julio 2008, caso: Omar Antonio Arteaga contra el Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, que se desprende; que la remuneración de los Concejales o Concejalas, por el desempeño de la función edilicia, y de los miembros de las Juntas Parroquiales, consistirá en la percepción de una dieta, la cual está sujeta entre otros, a la asistencia a las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y/o Comisiones; y cuyos límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso alude a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto consiste en fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen, entre otros, los altos funcionarios de las Entidades Distritales y Municipales, entre los cuales, se encuentran los Concejales de los Municipios y demás altos funcionarios de la Administración Pública municipal.
De acuerdo con lo pautado en las normas antes mencionadas, la percepción de la dieta, además de quedar sujeta a la eventualidad de la celebración de la sesión y efectiva asistencia del edilicio, puede perderse si el Concejal se ausenta, antes de finalizar ésta sin la aprobación del Presidente, lo que indica que en ningún caso el legislador consideró pertinente establecer tales pagos en forma fija y periódica.
Es decir, que la asistencia a las sesiones de Cámara es una actividad propia de los Concejales que conforman el cuerpo edilicio de un Municipio o Distrito, la cual debe ser cumplida en el ejercicio de sus funciones, como servidores públicos, debiendo percibir la remuneración prevista en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y conforme a la modalidad y límite previsto en la Ley Orgánica que rige la materia.
Se infiere pues, de todo lo expuesto, la existencia de una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo, entendido éste como todo ingreso, provecho o ventaja que el funcionario público perciba en forma fija, regular y periódica, equiparable al concepto de salario previsto en la Ley Orgánica del Trabajo. Tal conclusión se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los ediles, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, por lo que no están vinculados al Municipio laboralmente.
Sobre este particular, esta Corte estima necesario efectuar la correspondiente distinción entre los conceptos de “dieta” y “salario”, sobre lo cual -en un caso similar- se pronunció la Corte Primera de Contencioso Administrativo en sentencia Número 2006-3 106 de fecha 22 de noviembre de 2006, caso: Jesús Amado Piñero Fernández, y asimismo esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2007-1386 del 26 de julio de 2007, caso: Pedro José Perdomo VS. Municipio Iribarren del Estado Lara en los términos siguientes:
“Al respecto, este Órgano Jurisdiccional Colegiado considera oportuno determinar cuáles son las características que posee la dieta y en tal sentido observa:
1) Es por naturaleza una obligación pecuniaria condicionada, ya que sólo se genera en virtud de la asistencia personal del funcionario a la sesión; 2) No es un pago permanente sino que varia mensualmente, de acuerdo a la asistencia personal a la sesión; 3) No es objeto de deducciones; 4) Es susceptible de suspensión inmediata, en el caso particular previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 5) No establece, crea, ni mantiene una relación de subordinación ni de jerarquía en relación al órgano que la pagó y el funcionario que la percibe; 6) No se genera en caso de inasistencia del funcionario a la sesión respectiva; 7) Es el pago típico que realizan los órganos colegiados, generalmente deliberantes (legisladores) pero no pueden ser catalogados como tal.
Por consiguiente, en el caso de marras, mal podría el recurrente alegar que la dieta que percibía por concepto de la labor que el realizaba como Miembro de la Junta Parroquial ‘Rómulo Betancourt’, era un salario y mucho menos que el mismo generaba o da lugar al pago de prestaciones sociales”. [Resaltado del original].

Así pues, se colige de la sentencia ut supra citada que, la dieta, supone el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hace efectiva, en tanto su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan, para la cual hayan sido electos; mientras que, el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que perciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo.
Ello así, verificada como ha sido por esta Corte la distinción entre salario y dieta, y asumiendo que la remuneración que perciben los Concejales se circunscribe a una dieta, es de significar que sus límites deberán fijarse en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto contemplado en su artículo 1° prevé:
“[...] fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladores de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de lo demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal”.

En conclusión, estima esta Corte conforme a las disposiciones contempladas en el nuevo régimen municipal que no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas a la percepción de las aludidas “dietas”, y por ende, debe entenderse, que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral. [Negritas y subrayado].
Correspondiendo acotar además, que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, debe sujetarse estrictamente a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad’ o “principio restrictivo de la competencia”, previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a su vez deriva del principio del Estado de Derecho, que supone la sujeción de los órganos del Poder Público a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
Por lo que, siguiendo la perspectiva antes adoptada, dado que los Concejales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no cabe duda para esta Corte en razón al aludido principio de legalidad, que al no prever ésta normas acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta posible, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley del Trabajo, por cuanto del análisis anteriormente expuesto se evidencia que no corresponden a los ediles los derechos allí consagrados, y así se decide.
En virtud de todo lo expuesto, mal puede esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo otorgar al querellante, los beneficios previstos en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, relativos a la bonificación de fin de año y el bono vacacional, en tanto: i) éste no puede ser considerado funcionario público de carrera; ii) el mismo no devenga sueldo sino sólo dietas; y iii) tales conceptos van dirigidos a los “empleados” del respectivo Estado o Municipio y, tal como se concluyó supra, el querellante no detentó la condición de empleado ni percibió sueldo alguno durante el desempeño de sus funciones.
Con base en los razonamientos explanados supra, esta Corte desestima los argumentos presentados por el querellante, relativos a la cancelación de los bonos de fin de año y vacacional previstos en los artículos 2 y 7 de la referida Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, por las cantidades de once millones Ochocientos veintinueve mil quinientos cuarenta y cinco bolívares sin céntimos (Bs. 11.829.545,00) y, cinco millones ciento ochenta y cuatro mil ciento un bolívares con doce céntimos (Bs. 5.184.101,12), respectivamente, para cuyo cálculo recurrió a los artículos 24 y 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se declara.
- De las prestaciones sociales.
En relación al argumento del querellante, relativo al derecho de cobro de prestaciones sociales consagrado en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe esta Corte desestimarlo, conforme a las consideraciones expuestas en este fallo, ya que expresamente se declaró que los concejales detentan cargos de elección popular, lo que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que en razón de un contrato prestan sus servicios a la Administración, y que debido a su condición perciben una dieta, la cual -tal como ya se declaró- no puede ser equiparada al concepto de “salario” y por ende no podría generar en favor del querellante, el pago de prestaciones sociales por la cantidad de nueve millones seiscientos veinticinco mil doscientos noventa y tres bolívares con cuarenta y tres céntimos (Bs. 9.625.293,43), y así se decide.

- Con relación a la desaplicación de la circular emanada de la Contraloría General de la República.
Con respecto al alegato formulado por el querellante, a través del cual solicitó la desaplicación de la circular Número 01-00-000492 de fecha 21 de junio de 2005 y, del dictamen u Oficio Número 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002, emanados de la Contraloría General de la República, por cuanto -a su decir- el citado Órgano de Control era incompetente para dirimir conflictos inter subjetivos, además de señalar que las mencionadas circulares amenazaban el reconocimiento de los derechos previstos en los artículos 86, 92 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Sobre lo alegado, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo reiterando lo decidido en la sentencia Nº 2008-1230, ya referida señaló que, en análisis de los mencionados instrumentos observa, en primer término, que las referidas circulares contienen ciertas y determinadas instrucciones que son expresión del poder jerárquico que detenta la Contraloría General de la República, en su condición de órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, traduciéndose dichos actos en una actividad interna de la Administración.
En tal sentido, cabe señalar que por medio de las circulares en referencia el Órgano Contralor exhorta a los Alcaldes del país, como máximos jerarcas administrativos de los Municipios a dar cumplimiento a ciertas disposiciones normativas para contribuir al mejor desempeño de las atribuciones qué les corresponden, pero en ningún momento a través de las mismas, el Órgano Contralor dirime conflictos entre particulares, sólo imparte instrucciones dirigidas a los citados Alcaldes.
Igualmente, señaló el querellante que tales circulares, amenazaban el reconocimiento de los derechos constitucionales contemplados en los artículos 86, 92 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre lo cual esta Corte considera que si bien las circulares en comento analizan entre otros aspectos, ciertas disposiciones relativas con la remuneración de los Concejales, de su contenido no se desprende violación alguna a derechos constitucionales.
Así las cosas, esta Instancia Jurisdiccional desestima el argumento presentado por el querellante, por medio del cual solicitó la desaplicación de las circulares antes referidas, en virtud de que a través de las mismas no se ha dirimido ningún conflicto entre particulares, ni en forma alguna se han vulnerado derechos constitucionales establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.
- De la solicitud de cumplimiento del Acuerdo de Cámara.
En ese sentido, esta Corte debe traer a colación el expediente judicial del folio dieciocho (18) al veintiuno (21), en razón de que, a su parecer, dicho acto administrativo creó derechos a favor de su poderdante que no podían ser modificados por leyes posteriores ni ser revocados por la administración municipal en ejercicio de la auto tutela administrativa.
Sobre la base del argumento expuesto, esta Corte previo a efectuar algún pronunciamiento, considera relevante analizar el contenido del Acuerdo en referencia, para lo cual observa lo siguiente:
Establece el Acuerdo de Cámara Número 041-2005 de fecha 19 de julio de 2005, en uno de sus considerandos, que “la relación jurídica existente entre el Municipio Juan José Mora y los concejales que prestan sus servicios como legisladores del mismo en forma personal es evidentemente una relación de índole laboral, y por tanto acarrea las consecuencias de toda relación laboral, entre ellas el derecho al cobro de los beneficios derivados de este tipo de relaciones”.
Sobre el contenido del considerando trascrito en las líneas que anteceden, esta Corte estima que el Concejo del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, ha partido de una errónea interpretación de las disposiciones normativas que definen la naturaleza del cargo que ejercen los concejales municipales, en tal sentido, como se analizó ut supra, la Ley Orgánica de Régimen Municipal vigente para el momento en que el querellante se desempeñó en el Municipio antes identificado, establecía expresamente en su artículo 56 que la “elección de los Concejales se hará por votación universal, directa y secreta”, cuya normativa debe ser estudiada en concordancia con el precepto constitucional previsto en el artículo 146 establece que “los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular”.
En función a lo anterior, a criterio de este Órgano Jurisdiccional y tal como se señaló ut supra, los citados Concejales municipales por mandato constitucional se encuentran excluidos del régimen aplicable a los funcionarios públicos de carrera, así como del régimen que aplica a los trabajadores, que en virtud de una relación laboral y previa celebración de un contrato de trabajo, perciben un salario y por ende se entienden acreedores de los beneficios contemplados en la Ley del Trabajo.
Por consiguiente esta Alzada, no comparte el fundamento del considerando expresado en el Acuerdo en comento, en razón de no existir una relación funcionarial, entre los Concejales y el Municipio antes aludido, ni la prestación de un servicio regular y permanente en los términos contemplados en la Ley Orgánica del Trabajo.
No obstante, el Acuerdo comentado no deja de aceptar que los Concejales detentan cargos de elección popular, al expresar textualmente en otro de los considerandos, lo siguiente: “independiente de que el nacimiento de la relación jurídica existente entre los concejales y el Municipio tengan como causa la elección popular”, lo que significa, a criterio de esta Corte, que el mismo Municipio asume que la naturaleza del cargo que detentan los Concejales son de elección popular y, por ende, quedan excluidos de los regímenes antes expuestos, vale decir, el contemplado para los funcionarios de carrera y el que rige para los trabajadores conforme a la Ley Orgánica del Trabajo.
Finalmente, es de significar que mediante el referido acto administrativo, se acuerda en su artículo primero “exhortar al ciudadano Alcalde para que reconozca y cancele a los concejales las cantidades correspondientes al bono vacacional, bono de fin de año, así como sus prestaciones sociales”.
Por las razones que anteceden, esta Corte desestima lo solicitado por la parte actora, y en tal sentido, se niega la solicitud de cumplimiento del aludido acuerdo, por cuanto el mismo se considera un exhorto al Alcalde del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, más no ha creado derechos subjetivos ni ha lesionado intereses legítimos a favor del querellante ni de los Concejales municipales de ese Municipio, y ello queda evidenciado del propio contenido del referido Acuerdo de Cámara municipal, y así se decide.
Como consecuencia de la declaratoria que antecede, esta Corte declara sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el apoderado judicial de la ciudadana Sonia Margarita Barboza Guzmán actuando en su carácter de ex concubina del fallecido ciudadano Félix Antonio Saavedra y en su representación su hija Susana Dinaira Saavedra Barboza, contra el Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, y así se decide.
VI
DECISION
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta por la abogada Leonora Maribel González Flores, actuando en su carácter de Síndico Procuradora Municipal del Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 17 de mayo de 2006, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el apoderado judicial de la ciudadana Sonia Margarita Barboza Guzmán portadora de la cedula de identidad Nº 8.771.803 actuando en su carácter de ex concubina del fallecido ciudadano Félix Antonio Saavedra y en su representación su hija Susana Dinaira Saavedra Barboza, contra el referido Municipio;

2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto;

3.- ANULA el fallo apelado;

4.- Conociendo del fondo del asunto, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Jorge Luis Meza, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, contra el referido Municipio.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de julio de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria Accidental,

VICMAR QUIÑONEZ BASTIDAS
Exp. Nº AP42-R-2007-000304
ASV/n-p.-
En fecha ______________ (_____) de __________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) ___________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Número 2008- __________________________.

La Secretaria Accidental.