TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N°: AP42-R-2004-001306
En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 0694-04, de fecha 23 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercida por el ciudadano JESÚS AUGUSTO MONROY, titular de la cédula de identidad Nº 4.207.036, asistido por los abogados José Humberto Volcanes Dávila y Vicente Elías Muñoz, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 58.055 y 58.053, contra el FONDO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS (hoy Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación efectuada por la abogada Patricia Lorena Cabrera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 79.008, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, contra la decisión dictada por el prenombrado Juzgado en fecha 14 de julio de 2003, la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercida.
En fecha 1º de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de esta misma fecha se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, dándose inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante presentaría las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación.
En fecha 9 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación a la apelación presentado por la abogada Nolvis Doraida Blanco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 33.623, actuando con el carácter de apoderada judicial del ente recurrido.
En fecha 17 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el abogado Casto Marín Muñoz Milano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 3.072, actuando con el carácter de apoderado judicial del actor, mediante el cual dio contestación al escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 12 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito de promoción de pruebas presentado por la abogada Patricia Cabrera actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas.
En fecha 14 de abril de 2005, se ordenó agregar a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado por la abogada Patricia Cabrera, igualmente se dejó constancia que el lapso de oposición a las pruebas comenzaría a correr el días de despacho siguiente a la fecha de dicho auto.
El 10 de mayo de 2005, venció el lapso de promoción de pruebas y se ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.
En fecha 31 de mayo de 2005, se pasó el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, el cual fue recibido en dicho Juzgado en esta misma fecha.
El 7 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, ordenó el cierre de la pieza principal y abrir una segunda, a los efectos de tener un mejor manejo del expediente
En esta misma fecha, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, señaló con respecto al mérito favorable de los autos promovidos en los Capítulos Primero y Segundo del escrito de pruebas, que el mismo no constituye medio probatorio alguno, por cuanto constituye una invocación al principio de exhaustividad previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual sostuvo que en la oportunidad para decidir el fondo de la presente controversia serán apreciados los elementos probatorios existentes en autos. Respecto a las documentales promovidas, las mismas fueron admitidas salvo su apreciación en la definitiva.
El 19 de julio de 2005, a los fines de evidenciar el vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, se ordenó el cómputo por Secretaría de los días de despacho transcurridos desde el 7 de junio de 2005, hasta dicha fecha, desprendiéndose del mismo el vencimiento de dicha oportunidad. Asimismo, se pasó el expediente a esta Corte, el cual fue recibió en esta misma fecha.
El 20 de julio de 2005, se fijó el lapso para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, el día martes trece (13) septiembre de 2005, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El día 9 de agosto de 2005, esta Corte difirió el acto de informes orales para el 25 de octubre de 2005, en virtud de la Resolución Nº 302, de fecha 3 de agosto de 2005, emanada de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la cual estableció que esta Corte se encontraría de receso judicial.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta; Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza, Juez.
El 2 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo diligencia suscrita por el abogado Casto Muñoz Milano, actuando con el carácter de apoderado judicial del recurrente, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa y que dictara sentencia.
El 14 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 23 de marzo de 2006, se fijó para el 6 de abril de 2006, para que tuviera lugar el acto de informes orales, a las 12:00 meridiem, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 6 de abril de 2006, se declaró desierto el acto de informes orales fijado para esta fecha.
El 11 de abril de 2006, se dijo ‘Vistos’.
El día 17 de abril de 2006, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 27 de julio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por la abogada Patricia Cabrera actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, mediante la cual solicitó a esta Corte que dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 16 de noviembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por la abogada Patricia Cabrera, actuando con el carácter de autos, quien solicitó abocamiento en la presente causa.
Vista la incorporación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente, y ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
El 27 de noviembre de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ratificó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza.
En esta misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente.
El 4 de mayo de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por la abogada Patricia Cabrera actuando con el carácter de apoderada judicial del ente querellado, quien solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
El 31 de mayo de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el abogado Casto Muñoz Milano actuando con el carácter de apoderado judicial del recurrente, mediante la cual solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 11 de octubre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la apoderada judicial de la parte recurrida, quien solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 21 de enero de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el abogado Casto Muñoz Milano actuando con el carácter de apoderado judicial del recurrente, quien solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES
En fecha 24 de febrero de 1999, En fecha 24 de febrero de 1999, el ciudadano Jesús Augusto Monroy asistido por los abogados José Humberto Volcanes Dávila y Vicente Elías Muñoz, ejercieron “demanda de nulidad” contra el Centro de Investigaciones Agropecuarias del Estado Mérida, ante el Juzgado de Primera Instancia de Tránsito y Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda.
Así, el 11 de noviembre de 1999, el prenombrado Juzgado declinó la competencia para conocer de la presente causa, en el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, el cual aceptó la competencia para conocer de la presente causa en fecha 14 de abril de 2000.
En fecha 13 de marzo de 2001, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, solicitó a la parte actora la ampliación del recurso ejercido.
II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL EJERCIDA
En fecha 22 de mayo de 2001, el abogado Casto Martín Muñoz Milano, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Jesús Augusto Monroy Moreno, presentó escrito de reforma de la querella ejercida, fundamentando la misma en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló, que el acto de remoción debe ser declarado nulo por haber sido dictado por una autoridad incompetente, en tal sentido indicó que hubo violación “(…) del artículo 18, numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando expresa los requisitos que debe llenar todo acto administrativo: En efecto, debe el FONAIAP, al actuar hacer indicación expresa del acto de delegación, si fuere el caso, señalando el número y fecha, pero mal podía hacerlo, para el caso que nos ocupa, y para el supuesto de que existiese, lo convertiría en anulable, al no haber hecho la indicación señalada. (Negrillas de la parte actora).
Asimismo, indicó que “(…) el acto es nulo absoluto, pues el Oficio Nº 0153 de fecha 9-2-99 (sic) lo suscribe el Coordinador, Arnaldo Badillo y según consta de Gaceta Oficial del 17-02-99 (sic), fue sustituido por Francisco Efraín Visconti Osorio, por Resolución suscrita por el Ministerio de Agricultura y Cría, lo que hace nulo de nulidad absoluta decisiones que lesionan los derechos de los administrados en base a la INCOMPETENCIA (…). (Mayúsculas y negrillas de la parte actora).
De seguidas, denunció la violación del procedimiento sosteniendo a tal efecto que “(…) Bajo un supuesto negado, de que la medida aquí cuestionada tuviese validez jurídica, impugno de hecho y de derecho su procedencia, en razón de los supuestos procedimientos y estudios técnicos que hayan podido elaborarse para cubrir los extremos legales que estipulan los Artículos 118 y 119 del Reglamento General en concordancia con el ordinal 2º de los Artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, ya que no hay lógica alguna que nos permita pensar y creer, que una organización por más dinámica que sea, obtiene en un momento dado una sobrecarga formada por el factor humano, que entorpece su funcionamiento, y por tal índole requiere una organización Administrativa y luego los elementos o parámetros arrojados en el estudio técnico, conlleven a la exclusión del personal más idóneo y calificado, por su conducta intachable y eficiente hoja de trabajo, y que se concluya que mi representado y el cargo de carrera de INVESTIGADOR II, sean determinantes en la presunta reducción aplicadas por reajustes presupuestarios, en consecuencia la medida administrativa está reñida contra todo tipo de principio racional de Administración de Personal y las Técnicas de Sistemas y Procedimientos, que deben observarse y conformarse en el estudio previo, por la real procedencia de una reducción de personal, la cual requiere Organigramas estructurales con posición de niveles tanto vigentes como propuestos, análisis selectivo de personal a reducir con sus propias motivaciones, cuadros sinópticos que demuestren la insuficiencia presupuestaria si fuera el caso, etc.; configurar este conjunto de elementos técnicos tienen por fuerza mayor que confeccionarse o elaborarse en una Unidad Administrativa o en su efecto, otra de similar contextura en la Orgánica Administrativa que haga sus veces.” (Mayúsculas y negrillas de la parte actora)
En este sentido, adujo que era evidente la lesión del derecho a defensa del recurrente principalmente en cuanto a la estabilidad, reubicación y especialmente la actuación administrativo reglamentario que rigen la materia de reducción de personal, y por ende, atenta contra un orden jurídico preestablecido, toda vez que se pretende poner en vigencia, bajo una interpretación equívoca y absurda de una reducción genérica, que supuestamente aprobara el Consejo de Ministros el 12 de agosto de 1998, sin siquiera valorar, la escasez de técnicos y la necesidad de los mismo para el desarrollo del Estado Mérida.
De otra parte, señaló que “(…) la moderna doctrina en reorganización administrativa, es mención obligatoria la reducción de gastos de personal, cuya concepción desde el punto de vista presupuestario viene a significar la inclusión previa de una serie de sub-programas, como lo son los rubros de: Horas extras, pasajes viáticos, primas, becas, ayudas, compensaciones liberadas, honorarios profesionales, cargos vacantes, etc. Sobre los cuales debía recaer la reducción porcentual del gasto, lo que obvió el FONAIAP en el presente caso y el último momento aplicarse dicha reducción al personal activo o cargos ocupados y mucho menos, en cargos Técnicos –Científicos Sociales-Agrarios indispensables para la ejecución de programas Técnicos-Sociales como es el de INVESTIGADOR II, toda vez que una reducción de personal está plenamente tipificada en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, cuyos instrumentos legales, contienen sus propios procedimientos y mecanismos, con el agravante que después del retiro de mi representado, el FONAIAP, ha ingresado personal con menos experiencia en las funciones que desempeñaba”. De tal manera, que señaló que la reducción de personal aplicada lucía “(…) como un acto desviado, para utilizar un fin distinto”. (Mayúsculas y negrillas de la parte actora).
Arguyó, que ni el acto de remoción ni el acto de retiro notificado a su representado, indicó cual era el motivo de dichos actos, lo cual vicia de ilegalidad el acto por falta de motivación, siendo que además dicha motivación era indispensable para determinar con exactitud el cargo y el titular que iba a ser afectado con dicha medida, y que de haberlo hecho el FONAIAP no se hubiera quedado sin los mejores técnicos.
Expuso, que en caso de considerar que “(…) para los supuestos negados de que tal acto se considere reducción de personal y se le tenga como motivado nada mas qua por el sólo hecho de haberlo fundado en una ‘reorganización del organismo’, y un cambio ‘en la estructura administrativa’ los requisitos son de más de exigente cumplimiento. Debió hacerse por lo menos con un mes de anticipación la solicitud ante el Consejo de Ministros, antes de impartir su aprobación, conforme al informa (sic) técnico, caso por caso, previo el estudio pormenorizado de cada cargo, con el resumen del expediente de cada funcionario, determinando que funcionarios particularmente habrían de ser afectados por la medida, analizar en su contexto la necesidad de lo mismo para el desarrollo científico del Estado Mérida, a través del Ministerio de Agricultura y Cría, que es el órgano administrativo al cual está adscrito al FONAIAP.” (Mayúsculas y negrillas del original).
Seguidamente, reiteró que la “(…) ausencia formal de motivación, es impedirle a la Administración que, a través de una medida unilateral, pueda encubrir una remoción ilegal destinada a crear una vacante para colocar en ello a un sujeto que le convenga más que su titular. El propósito de esa motivación, es velar por la estabilidad del funcionario de carrera. Y es que, tal como lo ha dicho la reiterada jurisprudencia sobre la materia ‘estas causales (las del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa) no fueron dejadas por el legislador a la total discrecionalidad administrativa, sino que están reguladas en forma tal que, a través de ellas, se atiende a intereses supremos’. Precisamente, por eso es necesario el aspecto formal de la motivación que invoco, porque es a ella la que informa sobre las vías y garantías para impugnar el acto. Admitir lo contrario, sería consagrar la arbitrariedad y la discrecionalidad en una materia que interesa al más importante de lo (sic) derechos del funcionario de carrera, cual es la estabilidad”. (Negrillas de la parte actora).
En cuanto a la violación del debido proceso, manifestó que dicha garantía es inherente a la estabilidad de los funcionarios públicos, ello así indicó que el FONAIAP para proceder al remover a su representado debía elaborar un informe indicando las razones que justificaban dicha medida y acompañar dicho informe con la opinión de la oficina técnica competente a la solicitud de reducción de personal a tramitarse ante el Consejo de Ministros, lo cual no hizo. Igualmente, expresó, que era indispensable acompañar a la solitud de reducción de personal, una resumen del expediente de cada funcionario a ser removido, lo cual tampoco fue efectuado, asimismo, un estudio pormenorizado de cada uno de los cargos a reducir y del funcionario que lo ocupa, lo cual se traduce en una garantía de que la medida no fue tomada de manera arbitraria y caprichosa, lo cual tampoco fue efectuado. De lo anteriormente expuesto, concluyó que la medida de reducción de personal no siguió las formalidades inherente a dicho proceso.
Finalmente, solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo de remoción, por falta de motivación, incompetencia y violación del debido proceso, asimismo que se declarara la nulidad del acto administrativo de retiro, por no haberse agotado las gestiones reubicatorias, en consecuencia que se ordenara la reincorporación del ciudadano Jesús Augusto Monroy Moreno al cargo de Investigador II, que desempeñaba en el ente querellado.
De la misma manera, requirió que se condene al FONAIAP por los daños y perjuicios causados a su representado, lo cual es el equivalente a todos los sueldos dejados de percibir, bonificaciones, emolumentos, remuneraciones actualizadas e indexadas, que ha dejado de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, al haberlo privado ilegalmente de su cargo.
Por último, solicitó que se declararan nulas las gestiones reubicatorias por cuanto las mismas no fueron realizadas, asimismo que se acordara el ascenso de su representado al cargo de Investigador II en el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (I.N.I.A.).
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 14 de julio de 2003, el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta, con fundamento en los siguientes alegatos:
Señaló, que “(…) la actora, asistida de Abogados en un error al interponer una Calificación de Despido, siendo lo correcto una querella funcionarial, lo que implica que los alegatos formulados tienden a demostrar lo injustificado del despido, materia eminentemente laboral y que no tiene relación con los vicios que enervan la validez de los Actos Administrativos, sin embargo, tal como lo señaló el fallo invocado, el justiciable no puede resultar doblemente lesionado por escoger profesionales del derecho, que se presume, conocen la materia en la cual van a litigar, por lo expuesto y constatado en autos que la presente querella se contrae a la nulidad de los Actos Administrativos de remoción y retiro, fundamentados en la “Reorganización Administrativa del Organismo” conforme a lo previsto en el Ordinal 2º del Artículo 53de la Ley de Carrera Administrativa.
De seguidas, señaló que “(…) la figura de la reducción de personal, está sujeta a una serie de trámites y formalidades legales lo que constituye el debido proceso administrativo, de obligatorio cumplimiento por la Administración. En este sentido señala en Artículo 52 Ordinal 2º de la Ley de Carrera Administrativa, que el retiro de la Administración Pública Nacional, procede ‘(…) por reducción de personal aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa (…)’ a su vez el Parágrafo Segundo del Artículo 53 ejusdem establece que ‘(…) Los cargos que quedaren vacantes de conformidad con el Ordinal 2º de este artículo no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal. Las vacantes producidas deberán ser notificadas de inmediato al Congreso Nacional por el Contralor General de la República’”
De esta misma manera, agregó que el “(…) artículo 54 expresa que la ‘reducción de personal prevista en el artículo 2º del artículo anterior dará lugar a la disponibilidad hasta por el término de un mes (…)’ y mientras dure ésta la Oficina de Personal tomará las medidas tendentes a la reubicación del funcionario en un cargo de carrera al cual reúna los requisitos, el Artículo 54 Parágrafo 1º estatuye que sino hubiere sido posible la reubicación, el funcionario será retirado del servicio con el pago de sus prestaciones sociales. Respecto al artículo 84 y 89 de su Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa dispone que ‘La solicitud de reducción de personal, en ese sentido sostiene que éste tendrá como (…) requisito formal la obligación de su aprobación en Consejo de Ministros como motivo intrínseco que su origen derive de limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, y que de conformidad con el Reglamento General (…) el resumen del expediente del funcionario y la Opinión Técnica que por el contrario el requisito de la identificación del cargo y del Funcionario así como del consejo de Ministros, sí conforman trámites esenciales que de no aparecer vician el acto de ilegalidad (…)”.
Indicaron, que de “(…) los elementos probatorios que cursan a los autos se desprende del FONAIAP de la Comisión Presidencial de Reorganización de la Administración de Personal, fue sometida a una transformación en su estructura, tal como fue planeado ‘Propuesta de Transformación y Manual de Organización’ (folio 99), con su respectivo organigrama (folio 101) y que fue aprobada posteriormente en Consejo de Ministros por Decreto Nº 2664 y se condiciona la reducción de personal a la aprobación del ciudadano Presidente en Consejo de Ministros, aprecia este Juzgador que en el caso bajo análisis sólo existe una ‘presunción’ de que hubo una modificación estructural, se denomina ‘presunción’ porque no existe a los autos informe técnico, sobre la reducción de personal, no hay elementos probatorios fehacientes que evidencien la eliminación de cargos concretos, determinados e individualizados, lo que realmente aporta el informe y la opinión técnica a que se contrae el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ni el resumen de los afectados en la reducción, a que se refiere el artículo 119 ejusdem, a cuyo fin es definir, previamente la aprobación del Consejo de Ministros, los cargos que serán objeto de la medida de reducción, todo esto con el propósito de no generar de esa aprobación una decisión abierta, indeterminada y genérica de remoción, lo cual desvirtuaría o desviaría su fin, no obstante la Administración no demostró a través del proceso el requisito de identificación del querellante, ni señala el cargo del cual era titular, haya sido afectado por la reducción de personal que en si conforman trámites esenciales y al no aparecer en los autos, no puede ser subsanables por este sentenciador, ya que vicia el acto administrativo de remoción de ilegalidad.”
Expuso, que “(…) dentro del marco legal y nuestra reiterada Jurisprudencia funcionarial la situación jurídica del querellante no encuadra dentro de los trámites y procedimientos administrativos esenciales contemplada dentro del régimen jurídico que lo rige, en consecuencia, todo lo señalado anteriormente conduce a declarar nulo el Acto de Remoción a tenor de los Artículos 9, 18 ordinales 6 y 5, 75 y ordinales 1º y 4º del 19 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.”
Señaló que “Declarada la nulidad del acto administrativo de remoción, el Acto Administrativo de retiro deviene en nulo, por cuanto el mismo deriva d (sic) el anterior, razón por la cual no es preciso examinarlo para declarar la nulidad del mismo”.
En este sentido, y con el objeto de restablecer la situación jurídica infringida por la conducta írrita del órgano querellado ordenó la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, asimismo ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha del ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación, junto con las variaciones que haya experimentado el sueldo en el trascurso del tiempo.
En cuanto a la solicitud por daños y perjuicios, la misma fue negada por genérica e indeterminada, y finalmente respecto al requerimiento de que se acuerde el ascenso del querellante a Investigador II, el mismo fue negado por no haber traído a los autos prueba alguna que lo justifique.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 9 de marzo de 2005, la abogada Nolvis Doraida Blanco, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA) presentó escrito de fundamentación a la apelación, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló, que el Juzgado de Primera Instancia declaró la nulidad del acto administrativo impugnado, en primer lugar por inmotivación, siendo que dicho acto se encuentra debidamente motivado ya que el Oficio Nº 0153 de fecha 9 de febrero de 1999, se le indica al querellante suficientemente cuales eran los fundamentos de hechos y de derecho en que se basa la medida En este sentido indicó que la “(…) querella interpuesta se basó principalmente en las razones de hecho y de derecho expuestas en dicho acto es decir, la medida de reducción de personal, evidenciándose entonces que sí existiera realmente inmotivación, tal como lo declara el sentenciador en el fallo, el querellante no hubiera podido ejercer el Recurso contra el Acto Administrativo de Remoción y posterior Retiro, y mucho menos el Tribunal de la causa tener el control judicial del mismo”.
De seguidas, expuso que el a quo fundamentó su decisión en un supuesto error en la forma de la notificación del acto administrativo de remoción, por lo cual sostuvo que “(…) cabe preguntarse, ¿cuáles fueron los motivos en los que se basó el A quo para anular el Acto Administrativo de Remoción por error en la forma de realizar la notificación de acuerdo al artículo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, (sic) si de lo señalado UP (sic) SUPRA se desprende que mi representada notificó al querellante de su remoción y posterior retiro y como efecto de la notificación se observa claramente que el funcionario recurrió a la vía Contencioso Administrativa a fin de impugnar los Actos Administrativos en cuestión”.
En este sentido, agregó que “(…) la sentencia carece de los motivos de hecho para decidir sobre este punto, el cual es considerado un requisito de forma de la sentencia tipificado en el ordinal 4 del artículo 243 (…) lo que origina la Nulidad del fallo de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil (…) incurriendo el juzgado además en falsos supuestos de hechos y de derechos, ya que asumió como cierto un hecho que no ocurrió e incidió en una errónea aplicación del derecho y en una falsa valoración del mismo. Esto es, admitió como cierto que no se notificó al querellante de la forma que indica el artículo 75 Ejusdem, situación que si se efectuó y que se comprueba en el expediente”.
Seguidamente, expuso que el Juzgado de Primera Instancia fundamentó su decisión en la incompetencia manifiesta de la autoridad que dictó el auto, por lo que sostuvo que “(…) la Junta Administradora del FONAIAP era la Máxima Autoridad para ese momento. Por lo tanto, dicho órgano era competente en todo lo relativo a la Función Pública de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa”. Asimismo que “(…) la Junta Administradora estaba debidamente conformada de acuerdo al artículo 3 del Reglamento que regía las actividades del FONAIAP. En esa oportunidad el Ministro de Agricultura y Cría delegó la Coordinación de la Junta Administradora a los ciudadanos Eduardo Bianco (Miembro Principal) y José de Jesús San José (Miembro Suplente) según se desprende del acta Nº 16 del Consejo Nacional de Investigaciones Agrícolas (CONIA) de fecha 18 de agosto de 1998”. (Negrillas de la parte actora).
De la misma manera, esgrimió que es “(…) la Junta Administradora del FONAIAP, Máxima Autoridad de dicho ente estaba debidamente conformada y sus miembros suficientemente facultados para la suscripción de cualquier acto por lo que el Acto Administrativo de Remoción impugnado por el querellante no se encuentra viciado de nulidad absoluta, de acuerdo al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Para el momento en que dicto (sic) dichos Actos Administrativos estaba validamente (sic) conformada siendo el ciudadano Arnaldo Badillo Coordinador de la Junta Administradora, hasta la fecha 25-02-1999 en la cual se designa al ciudadano Franz Rivas Coordinador de la Junta Administradora, tal y como se desprende de oficio Nº 664 de esa misma fecha, ahora bien, si bien es cierto que el Ministro de Agricultura y Cría designo (sic) mediante Resolución publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.643 de fecha 17-09-1999 (sic) al ciudadano Francisco Efraín Visconti Osorio, como Director General de ese Misterio, ello no quiere decir, que dicho ciudadano sea Coordinador de la Junta Administradora del FONAIAP, para lo cual era necesario que el Ministro dictara un acto donde se sustituyera al ciudadano Arnaldo Badillo como Coordinador por el designado supra, y tal es así que lo hizo pero nombrando a Franz Rivas en fecha posterior a que se dictaron los actos que pretende el querellante impugnar. De esta manera queda demostrado que el ciudadano Arnaldo Badillo era miembro activo de la respectiva junta en ese momento”.
Respecto de la nulidad absoluta del acto por disposición expresa de una disposición legal, declarada por el a quo indicaron que “(…) para que un acto administrativo sea declarado nulo por esta causal, se requieren, que una norma constitucional o legal establezca expresamente que una determinada violación de la ley produce la nulidad de pleno derecho del acto. (…) que en la sentencia no se vislumbra que el Juzgador determine la norma que ha sido infringida por mi representado y que conduce a la Nulidad del Acto. Por lo tanto es desconocido el dispositivo en que fundamental (sic) tal decisión y en consecuencia el Acto Administrativo no se encuentra viciado de nulidad absoluta por esta causa”.
Por otra parte, y en relación a lo expresado por el Juzgado de Primera Instancia relativo a que el querellante “(…) fue retirado de la Administración por Reducción de Personal, de acuerdo al artículo 53, numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, no encuadra dentro de los trámites y procedimientos esenciales contemplados dentro del Régimen Jurídico que lo rige. Al respecto, cabe señalar que mi representada cumplió a cabalidad con todos los aspectos legales de fondo y de forma contemplados en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para proceder al retiro de la Administración Pública al querellante, situación que se alego (sic) y probo (sic) en el proceso, pruebas que solo (sic) fueron mencionadas en la sentencia, sin valoración probatoria alguna del Sentenciador”.
En este sentido, alegó que “(…) si bien es cierto que en autos no riela el informe técnico sobre la reducción de personal ni el resumen de los afectados de las mismas, no es menos cierto que dicha mediada (sic) fue debidamente aprobada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros según acta Nº 270 de fecha 28-10-1998 y cuyo contenido se comprueba en el oficio nº 3385 del 28-10-1998 dirigido al Ministro de Agricultura y Cría para ese momento, por el Ministro de la Secretaría de la Presidencia donde se certifica el contenido de la mencionada acta el cual riela inserto en el expediente. Vale decir que dicho oficio no es valorado por el Juzgador. Así mismo, la medida fue aprobada mediante Decreto Nº 2.664 de fecha 12-08-1998 publicada en Gaceta Oficial Nº 36526 de fecha 27 de agosto de 1998 la cual consta en autos y que tampoco fue valorada por el A quo”.
Por tales motivos, presentó “(…) copia de los documentos que evidencia la Reducción de Personal de Conformidad con el artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, conjuntamente con el Resumen de los funcionarios afectados con la medida, el cual fue presentado por el Ministro de Agricultura y Cría, en reunión de Consejo de Ministro Nº 258 de fecha 12 de agosto de 1998, a fin de demostrar (…) que el FONAIAP, ahora denominado INIA cumplió con los requisitos contemplados en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa para proceder a retirar al ciudadano Jesús Augusto Morroy de la Administración Pública.” (Negrillas del original).
En otro orden de ideas expuso, que la sentencia apelada se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que no dio cumplimiento a los numeral 3, 4 y 5 de dicho artículo, lo cual generó el vicio de incongruencia de la sentencia, ya que el Juzgador no resolvió todos y cada uno de los alegatos expresados por las partes, sino que simplemente decidió en base a las pretensiones del querellante sin tomar en cuenta las defensas alegadas su representado.
Por tales razones, solicitó que se declarara con lugar la apelación ejercida y en consecuencia la nulidad de la sentencia recurrida.
V
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 17 de marzo de 2005, el abogado Casto Martín Muñoz Milano actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Jesús Augusto Moreno Monroy, presentaron escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicó, que la fundamentación a la apelación presentada por el representante legal del ente querellado adolece de las formalidades que señala la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y del Código de Procedimiento Civil, lo cual acarrea el desistimiento de la apelación.
De seguidas expuso, que el Juzgado a quo en forma expresa, positiva y precisa, expresó jurídicamente la nulidad del acto administrativo, siguiendo la interpretación exegética, que la jurisprudencia ha reiterado, sobre los artículos 9, 18 ordinales 6 y 5, 75 y ordinales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este sentido, alegó que se “(…) debe examinar la señalada formalización en el escrito de fecha 9 de Marzo del Año 2005, para determinar si, tal como lo he expuesto y argumentado, no reúne las exigencias del Artículo 19 numeral 18 de la LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, es decir, no tenerse como formalizado, en consecuencia, la instancia como desistida y devolverse la sentencia apelada por haber adquirido autoridad de cosa juzgada, ya que la imprecisión de las razones de hecho y de derecho, y la determinación de fundamentos inexistentes es grave y desvirtúa el propósito legal y la finalidad fundamental que persigue la indicada LEY ORGÁNICA, por lo que, solicito (…) proceda a declarar como cuestión previa, desistida la apelación, según lo ha estableció (sic) en forma reiterada la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal”. (Mayúsculas y negrillas de la parte actora).
Por las razones anteriormente expuestas, solicitó que se declarara desistida la apelación ejercida, en consecuencia se confirme la sentencia apelada y se declare sin lugar la apelación ejercida.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, y siendo que el caso objeto de análisis se inició ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, visto que con la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública fueron creados los Juzgados Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, como órganos especializados para conocer, tramitar y decidir los recursos de contenido contencioso-administrativo funcionarial a nivel nacional, cuyas sentencias resultaban apelables ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que el artículo 1° de la Resolución
Nº 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, estableció que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte resulta competente para conocer del recurso de apelación ejercido en la presente causa. Así se declara.
Determinada anteriormente la competencia para conocer del presente asunto, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a pronunciarse con respecto al recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del entonces FONDO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS (hoy Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas), contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 14 de julio de 2003, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta, y al respecto observa:
Como punto previo, considera oportuno esta Alzada pronunciarse con respecto a la solicitud de declaratoria de desistimiento del recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del organismo querellado, solicitud ésta formulada por el apoderado judicial del querellante, por considerar que el escrito de fundamentación presentado, adolece de las formalidades señaladas en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en el Código de Procedimiento Civil, lo que acarreaba fallas procesales que conducían al desistimiento por la mala fundamentación de la apelación.
En tal sentido, debe indicar esta Corte que la fundamentación a la apelación tiene como fin poner en conocimiento al Juez revisor los vicios que se le atribuyen al pronunciamiento de primera instancia, así como los motivos de hecho y de derecho que sustentan la denuncia efectuada. Tal exigencia, permite definir los perfiles de la pretensión impugnatoria de quien solicita un reexamen de la sentencia que ha causado un gravamen a los intereses debatidos en juicio.
En virtud de ello, debe esta Corte reiterar lo señalado en anteriores oportunidades sobre la apelación como medio de gravamen (Vid. Sentencia 2006-883, dictada por esta Corte en fecha 5 de abril de 2006, caso: Ana Esther Hernández Correa), en el sentido que en doctrina se ha dicho que una de las principales actividades del Estado la constituye el control jurídico, el cual está dirigido a establecer la concordancia con la Ley de la actividad de los particulares, tal es la finalidad de la jurisdicción ordinaria; pero ese control también puede dirigirse a la vigilancia de la actividad jurídica de los mismos funcionarios del Estado, entre los cuales se hayan los jueces. Dentro de la jurisdicción ordinaria, la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior.
Es así, como los medios de gravamen, como la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y acciones de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso.
A este respecto, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayor probabilidad de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, las acciones de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos, o variar los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada.
Así las cosas y con mayor razón, en el proceso contencioso administrativo basta con que el apelante señale, indistintamente, o bien las razones en que fundamenta su disconformidad, en virtud del gravamen causado con la sentencia dictada en primera instancia, o bien los vicios de la cual ésta supuestamente adolece, para que se considere fundamentada la apelación, y pueda la Alzada proceder a examinar la procedencia o no del recurso interpuesto. Así lo ha dejado establecido este Órgano Jurisdiccional, en sentencias Nros. 2006-2264 del 12 de julio de 2006 y 2006-2695 del 13 de diciembre del mismo año.
Tales consideraciones en la técnica de fundamentación de la apelación encuentran sustento en las disposiciones contenidas en los artículos 26, numeral 1 del artículo 49, 257 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En efecto, el artículo 26 consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, el cual comprende, como ha sido suficientemente establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la prohibición de indefensión (Vid. sentencia N° 515 del 31 de mayo de 2000).
Así, el numeral 1 del artículo 49 consagra el derecho al debido proceso, que incluye, como también lo han señalado las Salas Político-Administrativa y Constitucional de nuestro Máximo Tribunal, el derecho a recurrir del fallo que causa un gravamen; el artículo 257 consagra la prohibición de sacrificar el conocimiento del fondo del asunto, por la omisión durante los actos procesales de formalidades no esenciales, a los fines de impartir justicia en el caso concreto y, por último, el artículo 259 reconoce amplias facultades al juez contencioso administrativo para disponer lo necesario, a los fines de lograr el restablecimiento de la situación jurídica lesionada por la actividad de la Administración contraria a derecho.
Tomando en consideración los argumentos expuestos, así como las disposiciones constitucionales antes referidas, esta Corte considera que del escrito de fundamentación a la apelación consignado por la representante judicial del organismo querellado, puede colegirse que dichos argumentos están destinados a enervar los efectos de la sentencia dictada por el a quo, lo cual conlleva su disconformidad respecto de la misma, siendo éste argumento suficiente para considerar fundamentada la apelación, en consecuencia, a criterio de esta Corte Segunda, no resulta procedente la declaratoria de desistimiento de la apelación ejercida en la presente causa. Así se declara.
En virtud de la declaración que antecede, debe esta Corte entrar a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, no sin antes reiterar, que si bien es cierto que la parte apelante no fundamentó la apelación de la forma más adecuada, no es menos cierto, que de la lectura realizada al escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, se aprecia su disconformidad con la sentencia recurrida, sosteniendo, la representación judicial del organismo querellado, que la sentencia apelada de fecha 14 de julio de 2003, carece de una síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que ha quedado planteada la controversia.
En este sentido, es de señalar que de la lectura efectuada al fallo apelado no se evidencia infracción alguna del requisito procesal contemplado en el ordinal 3° del citado artículo, toda vez que tal decisión fue dictada, en forma suficientemente clara y precisa, circunscribiendo el objeto controvertido bajo los mismos términos en que fue planteado por las partes.
Por otra parte, respecto de la denuncia efectuada por la representación judicial del ente querellado, relativa al incumplimiento de la sentencia del ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, es de advertir que la recurrida no incurrió en violación de dicho ordinal, por cuanto se desprende de ella la debida motivación de hecho y derecho en la cual se basó el tribunal de la causa para tomar su decisión; en consecuencia, estima este Alto Tribunal que la recurrida no incurrió en violación de los ordinales 3° y 4° del citado artículo. Así se decide.
En cuanto al requisito del ordinal 5°, la representación del ente querellado afirma que se incumple en el fallo dictado por el juez a quo, por cuanto se incurre en el vicio de inmotivación, en virtud de que los motivos de derecho del mismo no se subsumen dentro de los supuestos de hecho del caso particular, ello aunado a que omitió pronunciarse respecto de la recurribilidad del acto controvertido, postergando así su decisión a la sentencia definitiva.
Así, respecto al incumplimiento del señalado requisito, debe indicarse que si el juzgador en su sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad e incurre en el denominado vicio de incongruencia, que surge cuando se altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no se resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio. (Véase sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1090, de fecha 16 de julio de 2003).
En este sentido, visto como ha sido el fallo apelado, debe concluirse que el pronunciamiento emanado del Tribunal de la causa fue dictado con apego a los alegatos y defensas invocados por ambas partes, siendo que además en el escrito de fundamentación a la apelación no se señaló que alegatos no fueron resueltos por el a quo, es decir, de que manera el Tribunal de la causa no fue exhaustivo en su decisión, por lo que mal podría alegarse el vicio de incongruencia de la decisión cuando no hay un fundamento concreto de la errónea actuación del Juzgador. Así se decide.
En otro orden de ideas, no debe ésta Corte pasar por alto lo expresado por el apelante respecto a que la sentencia recurrida erró al declarar la nulidad del acto administrativo de remoción y la consecuencial declaratoria del acto de retiro, al considerar que dicho acto carecía de motivación, de haber sido notificado erróneamente, de haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, y por la existencia de una disposición expresa legal o constitucional que así lo indique.
Ante tales denuncias, vale la pena indicar que de la lectura efectuada por esta Corte al fallo apelado, no observa que en el mismo se hayan realizado consideraciones algunas sobre las mismos, de tal manera que no resulta procedente para este Juzgador realizar algún tipo de señalamiento con respecto a tales fundamentos, por cuanto los mismos no formaron parte de la fundamentación de la decisión proferida por el juzgado a quo. Así se decide.
Ahora bien, con respecto a lo señalado por el apelante relativo a que el Juzgado de Primera Instancia fundamentó su decisión en el hecho que el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas no cumplió con el procedimiento administrativo previsto por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, sostuvo que su representado “(…) cumplió a cabalidad con todos los aspectos legales de fondo y de forma contemplados en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para proceder al retiro de la Administración pública al querellante, situación que se alegó y probo en el proceso, pruebas que sólo fueron mencionadas en la sentencia, sin valoración probatoria alguna del Sentenciador (…)”.
Sobre tal respecto, el a quo señaló textualmente lo siguiente “(…) aprecia este juzgador que en el caso bajo análisis sólo existe una ‘presunción de que hubo una modificación estructural, se denomina presunción porque no existe a los autos informe técnico, sobre la reducción de personal, no hay elementos probatorios fehacientes que evidencien la eliminación de cargos concretos, determinados e individualizados, lo que realmente aporta el informe y la opinión técnica a que se contrae el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ni el resumen de los afectados en la reducción a que se refiere el artículo 119 ejusdem, a cuyo fin es definir, previamente la aprobación del Consejo de Ministros, los cargos que serán objeto de la medida de reducción, todo esto con el propósito de no generar de esa aprobación una decisión abierta, indeterminada y genérica de la remoción, lo cual desvirtuaría o desviaría su fin (…)”.
Expuesto lo anterior, y vistas las argumentaciones expuestas en líneas anteriores por las partes intervinientes en el presente proceso, corresponde a este Órgano Jurisdiccional, determinar, si la Administración Pública, se adhirió al ordenamiento jurídico que establece de forma expresa el procedimiento legalmente establecido para llevar a cabo la medida de reducción de personal, debida a cambios en la organización.
Ello así, resulta necesario realizar la transcripción de los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales disponen:
“Artículo 118.- La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.
“Artículo 119.- Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos, con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
De lo anterior se desprende que cuando la reducción de personal se debe a cambios en la organización administrativa -como es el caso de autos-, se requiere el cumplimientos de varias condiciones que comprende lo siguiente: 1.- Solicitud de la medida de reducción de personal; 2.- Elaboración de un “Informe Técnico”, que justifique la medida; 3.- La aprobación de la referida solicitud de reducción de personal por parte del Consejo de Ministros; 4.- La opinión de la Oficina Técnica del referido Informe; y 5.- Un resumen del expediente de los funcionarios que se verán afectados por la medida de reducción de personal.
En tal sentido, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a través de su jurisprudencia ha interpretado y desarrollado el proceso de reestructuración administrativa y ha permitido la mejor comprensión de este proceso complejo, que ha sido regulado a través de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, así mediante la Sentencia N° 2006-881 de fecha 5 de abril de 2006, caso: JUAN ALBERTO RODRÍGUEZ SALMERÓN Vs. el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DE CHACAO, ratificada, según sentencia N° 2007-0977, de fecha 13 de junio de 2007, caso: EMELYS MUÑOZ VS. ALCALDÍA DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA, la referida Corte, ha sostenido que “(…) en los procedimientos de reducción de personal que pretenda llevar a cabo la Administración Pública (Nacional, Estadal o Municipal) se deben cumplir con las normas establecidas al efecto por el marco legal preestablecido para ello, y que conllevan a la realización de ciertos actos tales como la elaboración de informes que justifiquen la medida, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida, remoción y por último el acto de retiro”.
Ello así, cabe resaltar, que la solicitud de reducción de personal por reorganización administrativa debe ser realizada en principio por el órgano de la estructura que tenga atribuida la competencia de nombrar y remover al personal, y debe ser remitida al Consejo de Ministros, junto con el “Informe Técnico”, y un resumen del expediente de los funcionarios afectados por la medida, con un plazo anticipado mayor de un mes de conformidad con el artículo 119 del referido reglamento.
Habiendo sido presentada dicha propuesta al Consejo de Ministros para su debida autorización, la validez del “Informe Técnico” se encuentra condicionada a la aprobación del mencionado Consejo, por cuanto el mismo se erige como justificativo de la medida de reducción de personal –si así lo establecen los instrumentos jurídicos- con el objeto de que se otorgue la anuencia a la movilización del personal. Tal circunstancia se justifica por el hecho de que el estudio realizado por la Comisión tiene por finalidad proporcionar una opinión técnica sobre la viabilidad y oportunidad de la reorganización administrativa y su consecuente ejecución lo cual en algunos casos traería consigo una medida de reducción de personal. (Véase sentencia de esta Corte Nº 2007-977 de fecha 13 de junio de 2007, dictada por esta Corte, (caso: Emelys Muñoz Vs. Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda),
Ello así, esta Corte evidenció: 1.- Que a los folios 232 al 234, cursa listado de funcionarios de carrera afectados por la medida de reducción de personal; 2.- Que al folio 214 cursa opinión favorable que diera la oficina técnica, ello es la Oficina Nacional de Coordinación y Planificación CORDIPLAN, del informe técnico que justificó la medida de reducción de personal; 3.- Que cursa a los folios 225 al 227, Decreto N° 2.664 de fecha 12 de agosto de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.526, de 27 de agosto de 1998, mediante el cual el Presidente de la República en Consejo de Ministros, aprobó el proyecto de Reestructuración Administrativa del FONDO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS; 4.- Que cursa a los folios 228 al 230, Oficio sin número de fecha 21 de octubre de 1998, mediante el cual se solicitó al Consejo de Ministros la aprobación de la medida de reducción de personal; y 7.- Que a los folios 261 al 263, corre inserto aprobación por parte del Consejo de Ministros, de la medida de reducción de personal.
Ahora bien, no obstante ello de la minuciosa revisión efectuada al expediente es de señalar que en el mismo no consta el respectivo informe técnico que justifique la medida de reducción de personal, por cuanto lo que se encuentra consignado es el resumen de los cargos y funcionarios, que estarían afectados por la medida, lo cual fue debidamente señalado por el a quo, el cual debe estar adjunto al prenombrado informe, razón por la cual esta Corte comparte el criterio explanado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, respecto a que no consta en autos que el referido informe haya sido elaborado de acuerdo a los lineamientos legales.
Sobre la falta del informe técnico, resulta oportuno indicar que mediante decisión de fecha Nº 2007-268, de fecha 1º de marzo de 2007, esta Corte se pronunció sobre la relevancia de dicho informe, y del resumen del expediente de los funcionarios a ser afectados por la medida de reducción de personal. En la señalada sentencia, esta Corte dispuso lo siguiente:
“Ciertamente como lo aduce la parte querellante, y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en la sentencia de fecha 22 de julio de 2004, el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como la elaboración de informes circunstanciados que justifiquen la medida; opinión de la oficina técnica competente; presentación de la solicitud y/o listado de los funcionarios afectados por la medida de reducción, debidamente aprobada por el órgano respectivo; y por último, la remoción y retiro del funcionario.
En este contexto, este Órgano Jurisdiccional, al realizar una revisión exhaustiva a las actas que conforman el presente expediente, evidencia que no consta el Informe Técnico imprescindible para comprobar la validez de la medida de reducción de personal, ni el resumen del expediente de los funcionarios a ser afectados por la medida, ni la aprobación emanada por la Cámara Municipal y/o Concejo Municipal, a través de la cual haya autorizado al Alcalde del Municipio Girardot del Estado Aragua, mediante sesión de Cámara a proceder a la reestructuración debido ‘(…) a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas, o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente’, así como tampoco el Acta de la sesión de Cámara, donde ésta haya aprobado la reducción de personal en la aludida Alcaldía.
Así las cosas, no aportando el Organismo querellado las pruebas antes señaladas, siendo esto una carga para la Administración, resulta menester establecer que la demandada no cumplió con el procedimiento determinado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, relativos a la reducción de personal, toda vez que de la revisión llevada a cabo de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte no evidenció el Informe Técnico indispensable para demostrar la validez de la medida de reducción de personal, ni el resumen del expediente de los funcionarios a ser afectados por la medida, ni la aprobación emanada por la Cámara Municipal y/o Concejo Municipal, donde se haya autorizado al Alcalde del Municipio Girardot del Estado Aragua, mediante sesión de Cámara a proceder a la reestructuración debido ‘(…) a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas, o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente”, así como tampoco el Acta de la sesión de Cámara, donde ésta haya aprobado la reducción de personal en la aludida Alcaldía y siendo así, el acto administrativo contenido en la Resolución N° 521 de fecha 19 de septiembre de 2003, por medio de la cual fue retirada del cargo de Coordinador Electoral que desempeñaba la ciudadana Elizabeth del Carmen Linarez Pérez, en la referida Alcaldía, resulta nulo, a tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que fueron dictados con prescindencia del procedimiento legalmente establecido”. (Negrillas de esta Corte)

Siendo esto así, y visto que en esta instancia la parte querellada contó con una fase de pruebas dentro de la cual pudo desarrollar plenamente su actividad probatoria y presentar todo aquello que le favoreciera, con el objeto de enervar la decisión tomada en primera instancia, y sin embargo no consignó dicho informe, el cual –se reitera-es de vital importancia para justificar la medida reducción de personal que se pretende realizar, esta Corte desestima el alegato presentado por la apelante respecto a que el procedimiento de restructuración se efectuó con apego a la Ley. Así se decide
Por las consideraciones anteriormente expuestas, y visto que ninguno de los vicios de nulidad imputados a la sentencia tienen sustento alguno, y visto igualmente que el procedimiento de reducción de personal no se ajustó a la ley, tal y como fue expuesto por el a quo, esta Corte declara sin lugar la apelación, y confirma la sentencia apelada. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación ejercida efectuada por la abogada Patricia Lorena Cabrera, actuando con el carácter de apoderada judicial del INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGRÍCOLAS, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 14 de julio de 2003, la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercida por el ciudadano JESÚS AUGUSTO MONROY, titular de la cédula de identidad Nº 4.207.036, asistido por los abogados José Humberto Volcanes Dávila y Vicente Elías Muñoz, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 58.055 y 58.053, contra el FONDO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS (hoy Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas).
2.- SIN LUGAR la apelación ejercida.

3.- CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 14 de julio de 2003, por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual declaró Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de junio de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
º
El Secretario Accidental,

HUGO RAFAEL MACHADO

AJCD/04
Exp. N°: AP42-R-2004-001306

En fecha ____________ ( ) de ____________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) ____________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2008- .
El Secretario Accidental,