Expediente N° AP42-N-2007-000295 Juez Ponente: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL El 31 de julio de 2007 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1013 de fecha 4 de julio de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano JULIO CÉSAR HERNÁNDEZ COLMENARES, portador de la cédula de identidad N° 5.033.786, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28.446, actuando en su propio nombre y representación, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE VIALIDAD DEL ESTADO TÁCHIRA. Remisión efectuada en virtud de la consulta prevista en los artículos 70 y 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la decisión dictada en fecha 10 de diciembre de 2004, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta. En fecha 7 de agosto de 2007 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se designó ponente al Juez Alejandro Soto Villasmil, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. El 10 de agosto de 2007, se pasó el presente expediente al Juez ponente. Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones: I DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL INTERPUESTA El querellante expresó en su escrito libelar, los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren: Que es funcionario público de carrera administrativa en el cargo de consultor jurídico del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira, acreditando a tal efecto, copia certificada de su resolución de nombramiento; copia certificada de resolución N° CCA-01 que lo avala como funcionario de carrera en dicho cargo y copia del comprobante de carrera administrativa emanado de la presidencia del Instituto. Que el día 23 de abril de 2.001 el querellado de autos mediante oficio N° 0033, le informó que a partir de esa fecha él lo había designado en comisión de servicio en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira, mediante Resolución N° 012-2001, para que cumpliera funciones como Asesor Legal, devengando su asignación mensual, sin perjuicio de cualquier otro pago por viáticos y otras compensaciones, cuyo otorgamiento se efectuaría con cargo a los recursos presupuestarios que tuviese el ente donde iba a cumplir la ilegal comisión de servicios. Que desconocía la Resolución N° 012-2001 del 23 de abril de 2.001, por cuanto la misma no le fue notificada en ningún momento, a pesar de que en escritos tanto de fechas 15 de mayo como de fecha 14 de junio de 2.002, solicitó al funcionario instructor de la averiguación administrativa disciplinaria seguida en su contra, copia certificada de dicha Resolución conforme al artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual no le fue entregada. Que ante ese proceder jurídico y administrativo le explicó al hoy querellado, que el oficio debía cumplir con los requisitos legales establecidos en los artículos 51 de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con los artículos 114 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira y los artículos 73,74 y 75 del Reglamento Nacional. En cuanto a las ilegalidades del acto impugnado resaltó que la Resolución N° 024-2001 de fecha 10 de julio de 2.001 violó el principio de imparcialidad ordenado en el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la Administración Pública no obró con neutralidad como era su deber, al ocultarle y negarle información sobre el expediente disciplinario seguido en su contra por la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira, pues el funcionario instructor a lo largo de la averiguación no le facilitó el expediente administrativo. Que la Resolución N° 024-2001 del 10 de julio de 2001 presentaba por contradictoria el vicio de inmotivación, a lo que se unió la irregularidad, de que en la misma no se reflejó el cumplimiento por parte del referido Director de las estipulaciones legales previstas en el único aparte del artículo 73 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa para solicitar una Comisión de Servicio. Que al no cumplir con las formalidades jurídicas previstas en el mencionado dispositivo del Reglamento, para solicitar la comisión de servicio, mal podía dictar el auto de apertura de averiguación disciplinaria en su contra, ya que había incurrido en abierta infracción del artículo 19 numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que el Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira, al obviar o no valorar a lo largo del procedimiento disciplinario seguido en su contra en sede administrativa, los documentos administrativos que se identificaron “A- B y C” y que evidencian su estatus de funcionario de carrera administrativa en el cargo de Consultor Jurídico del I.V.T., lesionó esos derechos subjetivos y en especial el relativo a la estabilidad, porque sin seguir el debido procedimiento pretendió enviarlo de un cargo de carrera administrativa a un cargo de alto nivel y por ende de libre nombramiento y remoción, según Decreto N° 178 emanado del Ejecutivo del Estado Táchira. Que ha debido extendérsele un permiso especial de los previstos en los artículos 51 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional en concordancia con el artículo 114 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira, normas que ordenan lo concerniente a la situación administrativa del funcionario de carrera que ocupa un cargo similar y pasa a ocupar temporalmente otro cargo, esta vez, de libre nombramiento y remoción, cuyos contenidos se ven lesionados al faltarle ese permiso especial y que por eso se vulneró nuevamente el artículo 19 numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que la ilegal comisión de servicio ordenada era de imposible ejecución porque estaba viciada en su objeto en virtud de que esta situación administrativa no es procedente cuando se trata de ir de un cargo de carrera a un cargo de libre nombramiento y remoción porque lo adecuado en este caso es un permiso especial. Complementa sus alegatos la parte actora en la querella, manifestando que de acuerdo al Decreto N° 178 publicado en Gaceta Oficial del Estado Táchira, número extraordinario 507 son de alto nivel los asesores de todas las dependencias del Ejecutivo del Estado Táchira y que así lo reconoció el propio querellado cuando lo equiparó a uno de jefe de división y que por eso tiene un nivel de superior jerarquía que el de consultor jurídico del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira. II DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA El 29 de enero de 2002, el presidente del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira, asistido de abogada, dio contestación a la querella funcionarial ejercida, de la siguiente manera: En primer lugar, rechazó, negó y contradijo en todas y cada una de sus partes la acción interpuesta por el querellante, puntualizando que la Resolución N° 024-2001, contentiva de su destitución fue realizada con estricto apego a la ley, como consecuencia de la incursión del querellante en la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira (abandono injustificado del trabajo durante tres (3) días hábiles en el curso de un año), causal de destitución que, según alegó, resultó plenamente demostrada en el desarrollo de la averiguación administrativa, tal como se evidencia de las actas de inasistencia levantadas en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira. En cuanto a la alegada negativa de la Administración en permitirle el acceso al expediente contentivo de la averiguación administrativa disciplinaria, expresó que, además de ser falso, en su opinión es poco creíble que un funcionario tan diligente en la defensa de sus derechos como lo ha manifestado Julio César Hernández Colmenares, haya sido permisivo y tolerante ante la supuesta negativa de tener acceso a un expediente. Que en los autos corren insertos, escrito de contestación a la apertura de la averiguación administrativa disciplinaria presentado por el hoy querellante ante el funcionario instructor en fecha 15 de mayo de 2.001, escrito de fecha 28 de mayo de 2001, denominado por el propio accionante como adjunto al presentado en fecha 15 del mismo mes y año y escrito de fecha 14 de julio de 2001, denominado igualmente por el querellante como escrito adjunto a los presentados en fechas 15 y 28 de mayo del mismo año. Que el querellante manifestó en su demanda haber presentado un cúmulo de alegatos durante el curso de la averiguación administrativa, lo cual se constata con los diferentes escritos consignados por el querellante en el respectivo expediente administrativo y que por eso no hubo violación del derecho a la defensa, cuando previo a la sanción de destitución, se produjo un procedimiento, donde se le indicó la falta que se le imputaba y en el que se le otorgó al funcionario oportunidad cierta de explanar sus alegatos y consignar las pruebas que considera pertinentes. Que no existe vicio de inmotivación pues en el acto administrativo de destitución se indicaron y expusieron suficientemente las razones de hecho y de derecho que subsumieron la actitud de Julio César Hernández Colmenares en el supuesto de hecho contenido en la norma del artículo 48 numeral 4 de la Ley de Carrera Administrativa del estado Táchira, para luego sostener que el acto administrativo se considera motivado cuando en él se expresa con claridad los motivos o hechos que han llevado al órgano administrativo a tomar una decisión. Que “el hecho de que el ciudadano Julio César Hernández Colmenares, haya ejercido ampliamente su derecho a la defensa mediante la consignación de los escritos supra mencionados, no implica que haya revisado el expediente administrativo” Que es infundado el alegato del querellante, relativo a que la decisión de la Administración de enviarlo como asesor legal de la Dirección de Recursos Humanos, lo desmejora en el cargo que venía ocupando de Consultor Jurídico, pues según él, pretendieron enviarlo de un cargo de carrera o a un cargo de alto nivel como lo es el de asesor legal. Que la condición de funcionario de carrera lo posee el citado ciudadano y no el cargo de Consultor Jurídico del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira, como erróneamente lo afirma el querellante, lo cual se corrobora con la simple revisión y lectura de los documentos administrativos agregados por él mismo. Que el cargo de Asesor Legal posee el mismo nivel que el de Consultor Jurídico del I.V.T., por lo que en el desempeño de tal cargo se iba a encontrar en el mismo nivel que poseía en el Instituto. Que en el caso que nos ocupa utilizó la figura de la comisión de servicios que constituye igualmente una situación administrativa válida tomando en cuenta que la permanencia del querellado en el cumplimiento de las funciones de asesor legal, tenía carácter temporal. Alegó la querellada que si se compara el texto del oficio N° 00331 con los requisitos enunciados en el artículo 75 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa evidenciamos el cumplimiento de los mismos y que de existir alguna omisión en cuanto a los requisitos, los mismos están cubiertos en la Resolución N° 012-2001. III DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA En fecha 10 de diciembre de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en las siguientes consideraciones: “Junto con la querella intentada el Abogado Julio César Hernández, parte actora acreditó copia certificada de su Resolución de Nombramiento, copia certificada de la Resolución No. CCA-01 que le confiere el estatus de Funcionario de Carrera como Consultor Jurídico del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira y copia simple de comprobante de Carrera Administrativa emanado de la Presidencia de ese Instituto, que al no ser impugnados durante el proceso por la querellada, cobraron fuerza de documento público y así se declara. El mencionado estatus le otorga al querellante la condición de Funcionario Público de Carrera en el Estado Táchira. Sin embargo y a todo evento el Tribunal considera pertinente esclarecer si el cargo de Consultor Jurídico es de Carrera Administrativa y en tal sentido verifica del contenido de la Resolución No. CCA-01 de fecha 28 de Octubre de 1.998 que en el segundo considerando del referido acto administrativo se expresó por el propio I.V.T. que el referido ciudadano reúne las condiciones legales exigidas para ser Funcionario de Carrera y por tal motivo la Administración le aseguró estabilidad en el desempeño de su cargo y al no ser impugnada esta decisión por la querellada durante el debate, así se declara. Dilucidado el problema relativo al estatus jurídico que tanto el funcionario querellante como el cargo ocupado ostentaban para el momento de la decisión de destitución, es[e] sentenciador pasa seguidamente a analizar los hechos. Al respecto alegó la Administración Pública en la persona del Presidente del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira que mediante Resolución N° 012-2001 de fecha 23 de abril de 2.001, se designó al ciudadano Julio César Hernández Colmenares, Consultor Jurídico del Instituto, titular de la cédula de identidad N° 5.033.786, por seis meses a partir de esa fecha en comisión de servicio en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación, para que cumpla funciones de asesor legal. En torno a dicho alegato, la parte actora señaló en su querella que desconocía tal Resolución N° 012-2001 del 23 de abril de 2.001, porque no le fue notificada a pesar de que en escritos tanto de fechas 15 de mayo como de fecha 14 de junio de 2.002, solicitó al funcionario instructor de la averiguación administrativa disciplinaria seguida en su contra, copia certificada de dicha Resolución conforme al artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual no se le entregó, tal como se desprende de la lectura individual y detallada de las actas que conforman el expediente administrativo, folios 24 y 52 respectivamente de las actas procésales [sic]. Sobre este derecho de acceso al expediente la Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ( Sentencia 1.633 del 18-07-2.001. Jurisprudencia. Volumen III. Página 202 ) se pronunció de la siguiente manera: “... siendo el derecho de acceso al expediente una garantía destinada a asegurar el derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 numeral 1° constitucional, su menoscabo origina de conformidad con el artículo 19 numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos la nulidad absoluta del acto. Por tal razón, es[e] Tribunal considera que al quedar comprobado de las actas procésales [sic], que en sede administrativa se infringió el derecho a la defensa del querellante, al no permitírsele el acceso al expediente elaborado en su contra, […], dicha Resolución está viciada de nulidad absoluta junto con el oficio N° 00331 de esa misma fecha, aunado a que en la Resolución N° 24-2001 del 10 de julio de 2.001 tampoco se hizo salvedad sobre la no infracción a este derecho y así se declara. Respecto de la impugnación que del expediente administrativo efectuara la parte querellante mediante diligencia de fecha 30 de enero de 2.002, en ejercicio de su derecho a la defensa respecto de los medios de prueba traídos a la causa por el I.V.T. el Tribunal observa que la misma se efectúo [sic] en la primera oportunidad procesal en que la parte actora se hizo presente en los autos luego de agregado al expediente, por tanto se declara procedente. Ahora bien, ‘... en cuanto a la naturaleza y valor probatorio del expediente administrativo, la jurisprudencia ha señalado que los documentos, declaraciones o certificaciones contenidos en el expediente administrativo como resultado del procedimiento disciplinario, son actuaciones de funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones que gozan de una presunción de legalidad y veracidad, por lo que corresponde al querellante desvirtuarlos y que sólo si son impugnados a través de los medios legales previstos requerirían de ratificación para surtir su efecto probatorio. En el presente caso, la impugnación al expediente administrativo traído al juicio por el I.V.T., la realizó el querellante por no cumplir las actas administrativas que lo conforman en su criterio con los requisitos de certificación de los documentos administrativos a saber: 1.- Identificación del funcionario que emite la certificación y el cargo que ocupa. 2.- Debe ser un funcionario autorizado o con competencia para ello. 3.- Correctamente foliado en orden cronológico. 4.- Aparecer el sello húmedo del organismo. 5.- Debe constar una orden expresa de expedición emitida por la máxima autoridad del órgano o ente para su certificación. Identificadas las formalidades legales que le darían valor probatorio a las actas administrativas que conforman el expediente administrativo disciplinario, traído a los autos por la Administración Pública, corresponde ahora al Tribunal determinar si tales extremos se han cubierto en la certificación del referido expediente y en tal sentido se observa: las actas administrativas que conforman el expediente administrativo disciplinario incoado en contra de la parte querellante están deficientemente certificadas porque el funcionario que emitió la certificación no apareció identificado claramente al no colocarse su número de cédula de identidad, ni tampoco el cargo que ocupa dentro del I.V.T. No se señala tampoco la norma atributiva de competencia que le permite certificar al ciudadano que aparece haciendo tal actividad, así como tampoco se ve que se halla estampado sello húmedo del organismo, se señalaron errores en la foliatura por el querellante de lo cual este Tribunal deja constancia a los folios 31 y 32 de las actas procésales, que en sede administrativa quedaron foliadas ambas inclusive como folio cuatro ( 4 ). Por último el tribunal observa de que en autos no consta una orden expresa de expedición emitida por la máxima autoridad del órgano o ente para su certificación. Todo lo cual le resta pleno valor probatorio al referido expediente administrativo y así se declara. De otra parte, es[e] Tribunal debe necesariamente referirse el escrito interpuesto por el Presidente del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira, asistido de abogado en fecha siete (7) de febrero de 2.002, a través del cual rebatió las razones de impugnación hechas por la parte querellante al expediente administrativo, de la siguiente manera: alegó la representación legal de ese ente público ‘... que las actuaciones que se pretenden impugnar fueron suscritas por el anterior Director de Recursos Humanos así como por un funcionario adscrito a esa Dirección, quien se desempeñó como instructor especial del procedimiento...’ y más adelante expresó: ‘... pero obviamente que si los originales de tales actuaciones cursan al expediente administrativo deben ser certificados por el funcionario que suscribió la Resolución de destitución...’ Deja entrever con estos alegatos la Administración Pública que desconocía la forma legal de cómo se podía certificar adecuadamente el expediente administrativo disciplinario a remitirse a es[e] Tribunal, pues ninguno de los argumentos transcritos arriba encajó con los requisitos de certificación mencionados. Por esa razón se desestima el mencionado escrito al igual que la segunda versión del expediente administrativo disciplinario traído a los autos en esa oportunidad por el querellado en virtud del principio de igualdad procesal contemplado en el artículo 15 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto desde el 23 de enero de 2.002 mediante oficio 00076 el I.V.T, ya lo había consignado y así se declara. Alegó también el querellante en el escrito libelar ‘... que las veces que él iba a la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira con el propósito de ver el expediente se le informaba por la funcionaria que atendía a la entrada de la misma que pasara después porque el funcionario instructor o no estaba o estaba en reunión y no [le] podía atender...’, argumento que por lo demás, a lo largo de la litis no fue desvirtuado por el querellado I.V.T. Al respecto cabe señalar que el derecho a la defensa no se limita únicamente a garantizarle a una persona la posibilidad de recibirle sus escritos, sino que también conforme al artículo 49 numeral 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, comprende el derecho de acceder a la información e imponerse de las pruebas para participar en su control y contradicción entre otras prerrogativas previstas ( sentencia CPCA. 1.352 del 19-10-2000. Jurisprudencia. Volumen I. Página 86 ) y que son inherentes al debido proceso. La anterior denuncia formulada por [la] parte querellante en el proceso, obliga a es[e] Juzgador a revisar detenidamente, tanto las pruebas como los alegatos aportados por el Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira en relación con el ejercicio o no, del derecho de acceder las pruebas en sede administrativa por el mencionado querellante, toda vez que el propio Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira en la Resolución N° 024-2.001 de fecha 10 de julio de ese año que corre al folio 98 manifestó que los días 23, 24, 25, 26, 27, 30 de abril y 02 de mayo de 2.001 el ciudadano Julio César Hernández no asistió a cumplir sus funciones como asesor legal en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira y por esa razón calificó este hecho como causal de destitución con arreglo en el artículo 48 numeral 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira, teniendo como soporte un conjunto de actas administrativas levantadas en tal sentido. Todo ello en razón de que es[e] Tribunal debe verificar, si se le garantizó al querellante íntegramente su derecho a la defensa incluido el de acceder a las pruebas para controlarlas y contradecirlas, tal como lo pauta la disposición constitucional del artículo 49 numeral 1°. En tal sentido el tribunal constató que a los folios 41- 42- 43- 44- 45- 46 y 47 de las actas procésales [sic], rielan actas administrativas elaboradas por el funcionario instructor del procedimiento disciplinario de destitución seguido en contra del querellante y del Director de Recursos Humanos de la Gobernación, donde dejan constancia de que a pesar de existir la Resolución N° 012-2.001del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira donde se asignó en comisión de servicio al ciudadano Julio César Hernández, titular de la cédula de identidad N° V- 5.033.786 éste no se presentó a cumplir funciones en esa Dirección. Dichas actas administrativas, como consta de la Resolución N° 024-2001 de fecha 10 de julio de ese año, que corre al folio 99 del expediente de la causa, sirvieron de medio de prueba a la Administración Pública para destituir al querellado, sin que se indicará [sic] en actas, mediante el correspondiente auto [sic] administrativo, cual [sic] era la oportunidad procesal para promover y evacuar pruebas, junto con el de la respectiva oposición, lo que se pudo constatar en la revisión de la mencionada Resolución N° 024-2001 y del propio expediente administrativo, con lo cual se pudo haber afectado la finalidad del debido proceso, que exige respetar cada una de las secuencias del proceso. Sin embargo, es criterio del Tribunal, que el Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira, no aportó en los alegatos de la Resolución N° 024-2001impugnada, mayor claridad para dirimir tan determinante incidencia procesal, al incurrir como se indicó tanto en la querella como en el escrito de promoción de pruebas, en el vicio de inmotivación en la modalidad de contradicción de términos, cuando afirmó al folio 96: ... ‘en razón de lo anterior, no es imputable a la Administración, el desconocimiento que pueda tener el funcionario de alguna comunicación que se encuentre agregada al expediente, derivada de la falta del ejercicio del derecho a la defensa. El ciudadano Julio César Hernández, no se presentó en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira, durante la sustanciación del expediente a revisarlo ni a interesarse por el estado del mismo; en consecuencia sólo a su desinterés se debe que no conozca muchas de las comunicaciones, que se encuentran en el expediente’. Y seguidamente asentó: ‘Por otra parte el funcionario señala que el desconocimiento del contenido del referido oficio, menoscaba su legítimo derecho a la defensa apreciación ésta que no se comparte, por ser incierta y por considerar que dicho funcionario ejerció ampliamente su derecho a la defensa en base a lo que se le imputó en el auto de apertura y la decisión del presente procedimiento...’ Las anteriores razones se destruyen entre sí debido a las evidentes contradicciones existentes entre ellas que resultan irreconciliables generándose con ello en opinión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ( sentencia 2.539. Fecha 11-10-2001. Jurisprudencia. Volumen III. Página 610 ) una situación equiparable a la falta absoluta de fundamentos que obligan al Tribunal por motivos de orden público a declarar la nulidad absoluta de la Resolución N° 024-2.001 de fecha 10 de julio de ese año”. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Previo al pronunciamiento relativo a la consulta de ley a la cual se encuentra sometida la sentencia parcialmente citada supra, esta Corte considera necesario hacer referencia a su competencia para conocer del presente asunto. A saber: Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación correspondiente, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el presente expediente, con fundamento en lo previsto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual establece que “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República; debe ser consultada al Tribunal Superior competente” y, siendo que de conformidad con el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública esta Corte es la Alzada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, este Órgano Jurisdiccional se declara COMPETENTE para conocer del presente asunto y así se decide. Precisada la competencia de esta Corte para conocer en alzada del presente asunto, le corresponde pronunciarse en relación con el fondo del asunto, lo cual pasa a hacer en los siguientes términos: - Delimitación del thema decidendum: Previo a emitir pronunciamiento en torno a cualquier otro aspecto relacionado con el presente asunto, debe esta Corte delimitar los términos en que quedó planteado el presente asunto, para lo cual se debe partir de cuál es el objeto de la presente querella funcionarial. A tales fines, cabe destacar que el propio querellante ejerció querella funcionarial, de manera expresa e indubitable, contra el “Acto Administrativo de efectos particulares -DESTITUCIÓN- contenido en la Resolución No. 024-2001 de fecha 10 de Julio de 2001 […]”, tal como se desprende del escrito recursivo consignado por el quejoso ante el Tribunal de primera instancia. (Negritas del propio querellante) No obstante, no pasa desapercibida la circunstancia relativa a que el querellante igualmente pretende, a través de los abundantes argumentos en el libelo, impugnar el acto administrativo del 23 de abril de 2001, a través del cual el Presidente del Instituto querellado le informó al quejoso que había sido asignado en comisión de servicios en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira. En efecto, como se puede apreciar supra, casi la totalidad de los fundamentos de la querella se encuentran dirigidos a atacar la decisión administrativa de asignarlo en comisión de servicios, de cara a lo cual, debe indicar este Órgano Jurisdiccional que en el caso sub examine debe ser analizado tanto el acto administrativo a través del cual se le ordenó la comisión al querellante como el acto administrativo a través del cual se le destituyó. Así se decide. - De la impugnación del expediente administrativo: Una vez precisado lo anterior, observa esta Corte que el querellante objetó las actas que del expediente administrativo rielan en autos en copias certificadas. En efecto, se observa que el querellante impugnó el expediente administrativo consignado por la parte querellada, mediante diligencia presentada ante el a quo en fecha 30 de enero de 2002, ratificada en fecha 6 de febrero de 2002, por considerarlo “parcial”, por estar certificado por una persona incompetente, por presentar errores en su foliatura, agregando al respecto que la actuación administrativa que riela al folio 86 al 94, no aparece suscrita por persona alguna. A los fines de resolver lo anterior, en aras de definir si lo decidido por el Tribunal de la primera instancia en torno a este punto se encuentra ajustado a derecho o no, debe esta Alzada precisar que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento. En este punto, esta Corte considera imperioso hacer referencia al artículo 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone lo siguiente: “[…] Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto. De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente […]”. El expediente en referencia, contendrá todos los documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución o decisión administrativa, así como las diligencias encaminadas a su ejecución. (Vid. Morenilla, Pablo, La Prueba en el Contencioso Administrativo, Zaragoza, Edijus, 1997, p.81). De tal manera que, deberá seguir un orden lógico y coherente, para lograr una secuencia lógica de modo, tiempo y manera, se foliaran en orden cronológico y, salvo en casos de documentos declarados secretos, deberán estar presentes todos los documentos que se refieran al caso. (Vid. Pierre tapia, Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Vol. 7, Caracas, Pierre Tapia, 1996, p.96). Aunado a ello, la garantía constitucional al debido proceso contemplada en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene como finalidad garantizar que el juzgador respete el procedimiento pautado por la ley para la solución de un caso específico, lo que quiere decir que el juzgador tiene que respetar todas las secuencias del procedimiento pautadas por la ley, manteniendo a las partes en una igualdad jurídica. Por lo tanto, sería forzoso pensar que el debido proceso fue concebido por el constituyente como una garantía otorgada a la parte por la cual el juez de la causa está obligado a acoger su pretensión. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, N° 1758 del 25 de septiembre de 2001, caso: Jajaira Peña). Ahora bien, las actas del procedimiento administrativo deberán constar en un expediente, tales actas son en su mayoría documentos administrativos que emanan de funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, razón por la que merecen plena fe y admiten prueba en contrario, para ello, quien quiera desvirtuar los documentos administrativos deberán aportar alguna prueba idónea con el fin de destruir la validez de las copias certificadas del expediente disciplinario -aportado por el organismo querellado- que debe ser incorporada en el proceso en cumplimiento de las formas procesales establecidas en la ley, así lo ha señalado la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia Nº 300 de fecha 28 de mayo 1998 (caso: CVG Electrificación del Caroní) en la que indicó que “La especialidad de los antecedentes administrativos radica, fundamentalmente, en que gozan de una presunción de legitimidad, autenticidad y veracidad, pero tal presunción puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario”, así que el documento administrativo al tener la firma de un funcionario administrativo está dotado de una presunción desvirtuable de veracidad y legitimidad de su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y por tanto deben considerarse ciertos hasta prueba en contrario. Respecto al valor probatorio del expediente administrativo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que: “[…] pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente. El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante. […Omissis…] En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide es[a] Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad”. (Sentencia de la referida Sala N° 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión) (Corchetes y subrayado de esta Corte) Ahora bien, cuando la aludida Sala se ha referido a la posibilidad de impugnación de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, quiere destacar que la forma de ataque contra ese medio probatorio –copias certificadas del expediente administrativo cuyo original reposa en los archivos de la Administración- va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administración, lo que implica una impugnación del elemento “continente” -expediente- y no de algún acta específica de su “contenido”. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnación de parte del expediente administrativo, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia, se reitera, en que el impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea atacar. Ahora bien, la misma Sala en sentencia Nº 01257 del 12 de julio de 2007, caso: Echo Chemical 2000 C.A., determinó que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta haya sido mutilada, sustraída, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, como sucede en el caso de autos, donde se impugna en razón de su falta de adecuación en cuanto a la certificación que se debe hacer del expediente administrativo consignado por la Administración. Es así como, en referencia a la denuncia planteada por el actor, se advierte que todo expediente administrativo que pretenda sea valorado en sede jurisdiccional debe cumplir con el requisito de la certificación, la cual es definida como la declaración que emite el funcionario con competencia para ello de que las copias sobre las cuales recaen son una reproducción fehaciente de sus respectivos originales, lo cual supone una labor de confrontación por aquel funcionario de modo que pueda asumir una responsabilidad por la veracidad o no de su declaración. Dentro de esta línea argumentativa, es de resaltar que el incumplimiento de las formalidades requeridas para la debida certificación del expediente lo hacen carecer de todo valor probatorio, razón por la cual no puede ser “valorado a los fines de la decisión”, tal como se precisó en las referidas decisiones. Así para que las copias del expediente tengan validez en el juicio, es necesario que las mismas sean certificadas, es decir, expedidas por orden expresa de la máxima autoridad del ente y formadas por el funcionario autorizado, tal como lo expresa el artículo 1384 del Código Civil, en concordancia con los artículos 79 y 80 de la Ley Orgánica de la Administración Central. En consecuencia, en la certificación de todo expediente administrativo a consignar ante un Órgano Jurisdiccional deberá aparecer: a) Identificación del funcionario que emite la certificación y el cargo que ocupa; b) Debe ser un funcionario autorizado o con competencia para ello; c) La certificación debe constar en cada documento, ya que no basta una certificación general sobre todo el contenido del expediente; d) No puede sustituirse con un oficio de remisión de las copias el cual se diga que las mismas son reproducción fiel y exacta de su original, es decir, la certificación debe ser hecha en cada copia; e) La firma del funcionario autorizado para certificar debe ser autógrafa y no a través de medios mecánicos. Asimismo, el expediente administrativo debe corresponder a un orden cronológico, debidamente foliado, incluir la totalidad de los documentos que afectan al interesado y que la Administración haya recibido con relación al mismo. Visto el anterior análisis, debe esta Corte constatar la denuncia expuesta por el quejoso, tomando en consideración los requisitos de certificación de todo expediente administrativo. A saber: Observa este Órgano Jurisdiccional que efectivamente en las copias que rielan a los autos no se identifica en forma alguna al funcionario que pretende hacer la certificación, así como tampoco se indica el cargo que ocupa dentro del organismo querellado, ni la competencia con la cual actúa, y, finalmente, las actas consignadas por la Administración supuestamente consistentes en las copias certificadas del expediente administrativo no se encuentran debidamente foliadas. Aunado a lo anterior, tal y como lo precisó el querellante en la oportunidad en que ejerció la aludida impugnación, durante la tramitación de la causa ante la primera instancia, ciertamente dentro de las referidas actas, específicamente, a los folios 86 al 94 riela documento cuyo membrete es de la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira, el cual no se encuentra suscrito ni firmado por funcionario alguno. Asimismo, dicho documento no tiene fecha de expedición alguna. Como consecuencia de todo lo expuesto, esta Corte considera que el expediente administrativo traído a los autos por la Administración no cumple en forma alguna con los requisitos requeridos para su certificación a los fines de darle valor probatorio, los cuales fueron suficientemente precisados tanto por el Tribunal de la causa, como por esta Alzada, y los cuales fueron totalmente inobservados por las autoridades del Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira. Todo ello, ocasiona la pérdida de valor probatorio de las actas que, en copia certificada, constan en el expediente, por lo tanto, se declara CON LUGAR la impugnación del expediente administrativo que riela en autos, al igual como lo declaró el a quo. Así se decide. Una vez declarado lo anterior, esta Corte considera necesario EXHORTAR al Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira a cumplir los lineamientos que a nivel jurisprudencial se han venido manejando en cuanto a la debida certificación de los expedientes administrativos que se sustancien ante su instancia. Así se decide. - Del ámbito objetivo de la presente querella funcionarial: Como primer punto de fondo debe pronunciarse esta Corte en torno al alegato expuesto por el querellante referido a que la Administración Pública no obró con neutralidad como era su deber, al ocultarle y negarle información sobre el expediente disciplinario seguido en su contra por la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira, pues el funcionario instructor a lo largo de la averiguación no le facilitó el expediente administrativo, todo lo cual, a juicio e esta Corte, de resultar cierto, resultaría en la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso. Para ello, es menester indicar que, tal como lo indicó este Órgano Jurisdiccional en sentencia N° 2007-0807 del 8 de mayo de 2007, caso: Claudia del Carmen Gutiérrez Malpica Vs. Circuito Judicial Penal del Estado Carabobo, de dicha norma se desprende que el derecho al debido proceso supone que todas las actuaciones judiciales y administrativas se deben realizar en función de proporcionar una tutela judicial efectiva para los particulares, por ello, la norma constitucional no establece una clase determinada de proceso, sino la necesidad de que cualquiera que sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales garanticen la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva, tal como lo ha establecido el Tribunal Supremo de Justicia en diversos y reiterados fallos a través de los años de vigencia de la Constitución de 1999. Por lo que respecta al derecho al debido proceso, es preciso señalar que el mismo se erige como el más amplio sistema de garantías previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues procura la obtención de una actuación bien sea judicial o administrativa, que en función de los intereses individuales en juego, y coherente con el respeto de las necesidades públicas, proporcione los mecanismos que sean necesarios para la protección de los derechos fundamentales. Entre las garantías que abarca el derecho a un debido proceso encontramos el derecho a la defensa, que comporta entre otros derechos, el de ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten; derechos éstos que obligan a los Jueces y a la Administración a brindar las más amplias garantías a los ciudadanos antes y después de la adopción de cualquier decisión, y que están dirigidos a garantizar su seguridad jurídica, en el entendido de que cada proceso por él iniciado está destinado a recorrer las etapas determinadas por las previsiones legales hasta su culminación, pues justamente esas etapas existen en función de los derechos constitucionales que se derivan del ejercicio del derecho al debido proceso, y obedecen a la protección del mencionado derecho constitucional. Al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso, la doctrina comparada ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental. Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana. Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la tipicidad referida a la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén perfectamente delimitados de manera precisa en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros. Aplicando las anteriores premisas al caso sub lite, se observa que a través del acto administrativo impugnado, consignado por el quejoso, se le notificó a éste que había sido “asignado en comisión de Servicio [sic] en la Dirección de Recursos Humanos mediante Resolución No. 012-2001”. (Subrayado de esta Corte) Al respecto, el querellante indicó en su libelo que desconocía tal Resolución N° 012-2001 del 23 de abril de 2.001, por cuanto la misma no le fue notificada en ningún momento, a pesar de que en escritos tanto de fechas 15 de mayo como de fecha 14 de junio de 2.002, solicitó al funcionario instructor de la averiguación administrativa disciplinaria seguida en su contra, copia certificada de dicha Resolución conforme al artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual no le fue entregada. Ante tal circunstancia, el Tribunal de la primera instancia consideró que “al quedar comprobado de las actas procésales [sic], que en sede administrativa se infringió el derecho a la defensa del querellante, al no permitírsele el acceso al expediente elaborado en su contra, para obtener copia certificada de la Resolución N° 012-2001 a través de la cual se le designaba en Comisión de Servicio en la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira, dicha Resolución está viciada de nulidad absoluta junto con el oficio N° 00331 de esa misma fecha, aunado a que en la Resolución N° 24-2001 del 10 de julio de 2.001 tampoco se hizo salvedad sobre la no infracción a este derecho”. Conforme con lo expuesto, debe indicar esta Corte que, alegado como fue por parte del querellante que el funcionario instructor a lo largo de la averiguación administrativa no le facilitó el expediente administrativo, evidencia esta Alzada que la Administración no aportó a los autos medios de prueba fehacientes que hicieran llegar al convencimiento de este Órgano Jurisdiccional, que efectivamente le permitió el al querellante debido acceso a las actas del expediente. En efecto, tal circunstancia era fácilmente demostrable a través de la aportación a los autos de medios de pruebas que demostraran la participación activa del quejoso durante todas y cada una de las fases del procedimiento disciplinario seguido en su contra. Tal circunstancia no se verifica en forma alguna, y siendo que era carga de la Administración desvirtuar tal denuncia, por constituir ésta un hecho negativo que invirtió la carga de la prueba en cabeza del Instituto querellado, y visto asimismo, la pérdida de valor probatorio del expediente administrativo consignado por la Administración, su estudio se encuentra vedado para esta Corte. Consecuencia de lo expuesto, es que esta Corte estima que el acto decisorio sometido al conocimiento de esta Alzada se encuentra ajustado a derecho, motivo por el cual procede a confirmarlo, resultando procedente entonces la reincorporación del querellante, el cual, de acuerdo a los propios alegatos de ambas partes, y de lo que igualmente consta en autos se encontraba ejerciendo el cargo de Consultor Jurídico, el cual es un cargo catalogado como de libre nombramiento y remoción. Así se decide. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1. SU COMPETENCIA para conocer de la consulta que, de acuerdo al artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se encuentra sometida la sentencia dictada el 10 de diciembre de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano JULIO CÉSAR HERNÁNDEZ COLMENARES, portador de la cédula de identidad N° 5.033.786, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28.446, actuando en su propio nombre y representación, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE VIALIDAD DEL ESTADO TÁCHIRA. 2. CONFIRMA el fallo consultado. 3. EXHORTA al Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Táchira a cumplir los lineamientos que a nivel jurisprudencial se han venido manejando en cuanto a la debida certificación de los expediente administrativos que se sustancien ante su instancia, tal como fue precisado en la motiva del presente fallo. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de marzo del año dos mil ocho (2008). Años 197° de la Independencia y 149° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZALEZ El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL Ponente La Secretaria Accidental, VICMAR QUIÑONEZ BASTIDAS Exp. N° AP42-N-2007-000295.- ASV / e.- En la misma fecha _________________ ( ) de ________________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº _________________. La Secretaria Accidental.