TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSE CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-O-2008-000034

En fecha 27 de febrero de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 7101 de fecha 26 de febrero de 2008, emanado del Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, anexo al cual se remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado José Manuel Mustafá Flores, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 24.816, actuado con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A.”, inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 14 de noviembre de 1996, anotada bajo el N° 53, Tomo 73-A-Qto., en contra de las “(…) vías de hecho, violatorias de derechos fundamentales de nuestra representada, llevadas a cabo por Consejo de Administración del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM).” (Mayúscula y resaltado de la parte actora).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 26 de febrero de 2008, mediante la cual se declaró incompetente para conocer la acción de amparo constitucional interpuesta y, en consecuencia, declinó la competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 27 de febrero de 2008, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente. Asimismo, la abogada Nadiuska Carrera Albornoz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 83.883, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil “Alas de Venezuela, S.A.”, consignó escrito mediante el cual solicitó a esta Corte que no aceptara la declinatoria de competencia formulada.
En fecha 26 de marzo de 2008, se recibió del abogado Gustavo A. Martínez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 72.089, actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, diligencia mediante la cual solicitó se revocara la medida cautelar decretada en fecha 19 de febrero de 2008, por el Juzgado Superior Noveno.
Analizadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL INTERPUESTA
CON SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
El abogado José Manuel Mustafá Flores, indicó en el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta, que su representada -AEROPOSTAL- es una empresa dedicada en forma pública y notoria al transporte nacional e internacional de pasajeros, carga y correo, para ello requiere de la utilización de las instalaciones de dominio público que conforman al Aeropuerto Internacional Simón Bolívar, ubicado en Maiquetía, Estado Vargas, y cuya administración y explotación la realiza el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.
Destacó, que el uso de esas áreas por parte de AREROPOSTAL tiene carácter obligatorio y no potestativo, ya que desde el mismo momento en que su representada inició operaciones como línea aérea del transporte público, le fue asignado el Aeropuerto Internacional de Maiquetía como su base de operaciones, agregando que el uso de las áreas del mencionado Aeropuerto constituye una condición consustancial a la habilitación de su representada como operadora del servicio de transporte público aéreo, desde que esa es su base de operaciones.
Añadió, que “No obstante el carácter obligatorio, no potestativo, del uso del aeropuerto de Maiquetía por parte de nuestra representada, es lo cierto que, por una costumbre administrativa, pero no por la naturaleza intrínseca de la relación jurídica subyacente, las aerolíneas suscriben un contrato para el uso de las áreas de dominio público (…)”. (Resaltado de la parte actora).
Al respecto, expuso que las exacciones que su representada tiene que pagar al dicho Instituto por el uso de las áreas del dominio público que conforman el Aeropuerto, son fundamentalmente tres: a) las llamadas “dosas” de estacionamiento, aterrizaje y despegue; b) el denominado “canon de concesión” por el uso permanente de las instalaciones y, c) los denominados “servicios bomberiles”, siendo tales conceptos de naturaleza tributaria, ya que están vinculados con el uso de espacios del dominio público.
Destacó, que la integración del aeropuerto de Maiquetía a la dominialidad pública y en consecuencia, el carácter tributario de los conceptos que se cobran por el uso de esos espacios, es un asunto que se encuentra reconocido en la misma ley de creación del IAAIM, cuyo artículo determina lo siguiente:
“Son bienes del dominio público aeronáutico, adscrito al Aeropuerto para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados:
1) Las zonas aéreas de acceso al aeropuerto dentro de los límites que fije el ejecutivo Nacional.
2) Las áreas de información de vuelo en sus distintas alturas correspondientes al aeropuerto.
3) Las aerovías en los trayectos que señale el Ejecutivo Nacional.
4) Las instalaciones y dispositivos para la protección de los vuelos y demás operaciones de seguridad aérea, así como los espacios donde se alojaren, que señale el Ejecutivo Nacional, situados o no en el área de funcionamiento del aeropuerto.
5) Las pistas de despegue y aterrizaje y todas las otras áreas que formen parte del dominio público terrestre determinadas por el Ejecutivo Nacional”.

Añadió al respecto, que la naturaleza tributaria de las tasas aeroportuarias había sido reconocida en diversas decisiones por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, transcribiendo parcialmente la sentencia del 9 de noviembre de 1994, (caso: “AEROLATIN”), ratificada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 30 de noviembre de 1995, estimando que no quedaba duda alguna que en la actualidad se reconoce expresamente que la contraprestación que obtiene el Estado por el uso de aeropuertos son verdaderas tasas de naturaleza tributaria, considerando que ello no podría ser de otra manera, ya que las tasas aeroportuarias encajan perfectamente en el concepto de esta especie tributaria, aludiendo a la teoría de los tratadistas Tangorra y Villegas, según la cual, son “tasas” aquellas cantidades obtenidas con ocasión de la prestación de un servicio inherente a la soberanía estatal, y de otra parte, constituyen “precios públicos” las percepciones que derivan de la prestación de un servicio no inherente a la soberanía estatal.
Al respecto, aludió a la sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte suprema de Justicia, de fecha 2 de noviembre de 1995, en la cual se dejó sentado lo siguiente:
“(…) En primer lugar es de observar que, si bien es cierto que doctrinalmente se han establecido distintos criterios de diferenciación entre la tasa y el precio público pues en ambos casos se trata del pago de una determinada cantidad de dinero por la prestación de un servicio por parte del Estado, en sus distintas manifestaciones, y que se individualiza en el particular, no es menos cierto que hay notas diferenciadoras precisas que permiten ubicar dentro del concepto de tasas o precios públicos, el ingreso del cual se trate. Estas notas diferenciales son: la fuente de la obligación, la naturaleza del servicio prestado y el régimen bajo el cual se presta el servicio y así:
1. La tasa tiene su fuente en la ley; su pago es una obligación ex lege que surge evidentemente del poder de Imperio del Estado al dictar la ley que crea, a cargo de los usuarios del servicio público en cuestión, la obligación de pagar una determinada cantidad de dinero. La voluntad unilateral del estado se manifiesta a través de la Ley, no hay acuerdo de voluntades entre el ente prestador del servicio y el usuario del mismo. Y en la fijación de su monto se busca solamente recuperar el costo del servicio prestado.
2) La tasa corresponde a un pago que se genera por la utilización de un servicio que presta el Estado y que es inherente a su soberanía, es decir corresponde a aquella categoría de servicios cuyo ejercicio no puede dejarse libremente a los particulares sin atentar contra los principios de soberanía del estado (sic) o el ente público prestador del servicio en forma tal que le permite recuperar costos y obtener un margen de ganancia.
(…)
Resulta evidente que los pagos que deben efectuar los usuarios por los servicios portuarios que presta el Instituto Nacional de Puertos responde al concepto de tasas y no de precioso (sic) públicos, como erradamente los califica el representante del Instituto acreedor por cuanto, se trata de una obligación cuya fuente es la ley y no el acuerdo de voluntades y se genera por la prestación de un servicio que, por ley, presta exclusivamente el Estado.
(…)
Así pues, siendo el Estado el ente que, a través del Instituto respectivo, presta el servicio reservado a su soberanía, lo presta bajo el régimen del monopolio, y no bajo un régimen de libre competencia con los particulares, de allí que priva la coacción sobre la libre voluntad de los usuarios. En efecto, el propietario del buque, o el importador o el exportador al requerir de los servicios portuarios se ve obligado a acudir al estado para que sea éste el ente que directamente o a través de sus brazos ejecutores (los institutos autónomos) preste el servicio requerido y al colocarse en el supuesto establecido en la ley como hecho generador del pago en cuestión nace a su cargo la obligación de pago de las tarifas establecida en la ley´”.

Añadió, que por las razones esgrimidas, como fundamento de esa conclusión, sirven “mutatis mutandi” para explicar la naturaleza tributaria (“verdaderas tasas”) de los pagos que hacen los explotadores de aeronaves por el uso, efectivo o potencial, de las instalaciones, equipos y personal de los aeropuertos, para lo cual agregó que ciertamente:
“1) En las dosas, canones (sic) y demás conceptos que se pagan por el uso de instalaciones aeroportuarias (al igual que en las tasas portuarias) el hecho generador de la obligación que surge a cargo del usuario, esta (sic) en la prestación de un servicio por parte de un ente público, en este caso el IAAIM.
2) El producto de las tasa aeroportuarias va destinado a sostener el servicio que constituye e presupuesto de la obligación, por cuanto –como bien lo señala la decisión citada- los ingresos que perciben los entes públicos van a su patrimonio, con destino al mantenimiento de los servicios que constituyen el objeto mismo de la actividad que le es propia.
3) Tal como ocurre en los servicios portuarios, el servicio que reciben las empresas usuarias de los aeropuertos es inherente a la soberanía del Estado toda vez que la prestación de esos servicios (sic), por intermedio de un ente estatal de derecho público, responde a un interés público, asegurándose así el cumplimiento de normas sobre seguridad, economía y salud de la colectividad, ya que dicho servicio se presta en zonas de acceso al país (aeropuertos) lo cual requiere de la custodia y la protección estatal necesaria.
4) A ello hay que agregar que las áreas de aeropuerto, zonas de despacho de vuelos, almacenes, talleres, pistas de despegue y aterrizaje de los aeropuertos públicos de uso público son bienes del dominio público, en mérito de lo cual, su uso goza de la presunción de gratuidad inherente a la dominialidad pública, presunción esta que sólo pude (sic) ser desvirtuada mediante el cobro de una exacción tributaria.
5) Finalmente, los ingresos por concepto de asas o derechos aeroportuarios, no responden al concepto de precio público, toda vez que no se establecen en situaciones de competencia con otros entes o empresas estatales, ni confines especulativos”.

En ese sentido le resultó evidente, que la relación jurídica que se entabla entre el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y las empresas que, por su actividad de servicio público, se encuentran obligadas a usar las áreas e instalaciones de dicho aeropuerto, es de naturaleza esencialmente tributaria, lo cual en sus dichos, en nada se modifica por el hecho de que tal relación se recoja en un contrato, tanto menos cuando dicho contrato no es de potestativa celebración para ninguna de las partes, sino que resulta una consecuencia obligatoria por ser el aeropuerto de Maiquetía la base de operaciones asignada a su representada.
Añadió, que dicha precisión aunque pareciera innecesaria, resulta útil hacerla en el presente caso, ya que en el ámbito de la Administración Aeroportuaria existe una “costumbre contra legem” que consiste en desconocer el carácter tributario de las tasas aeroportuarias (de aterrizaje, estacionamiento, de uso de espacios y actividades conexas), de modo que, en la práctica, los actos de liquidación de dichos tributos carecen de las formalidades exigidas en el Código Orgánico Tributario y, reproducen mediante “facturas” “(…) como si se tratara de actos de cobro de un servicio comercial y no de actos administrativos mediante los cuales se determina un tributo, que es su verdadera naturaleza jurídica. Ello, a pesar de recientes decisiones en las cuales los Tribunales del orden contencioso tributario vienen reconociendo el carácter de tasas de esas exacciones (…)”. (Subrayado de la parte actora).
Indicó, que a pesar de esa práctica contraria a la ley, no cabe ninguna duda en la actualidad, que el verdadero carácter o naturaleza de tales actos es el de una verdadera liquidación tributaria, tratándose efectivamente de actos de liquidación de “tasas”, por lo que insistieron en que los mismos se encuentran sujetos al control de la jurisdicción contencioso tributaria.
Seguidamente, tituló un capítulo del escrito como “DE LA SITUACIÓN JURÍDICA CONCRETA QUE DERIVA EN VIOLACIONES CONSTITUCIONALES”, en el cual expuso que se evidenciaba del Oficio N° IAIM-DG-2008-037, que el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, por órgano de su Consejo Directivo, pretende el desalojo de su representada, de todas las áreas que actualmente utiliza en dicho aeropuerto, añadiendo que dicha pretensión se basa en la mora de parte de su representada, en el pago de las diversas tasas que se causan por el uso de las mencionadas áreas del dominio público (estacionamiento, despegue y aterrizaje, cánones por el uso de instalaciones permanentes en el aeropuerto y servicios bomberiles), así como por la falta de presentación oportuna de las garantías correspondientes. (Mayúscula, resaltado y subrayado de la parte actora).
Consideró a la referida decisión como una “vía de hecho”, violatoria de los derechos fundamentales de su representada, como son el derecho al debido proceso, al derecho de petición y a obtener oportuna y adecuada respuesta.
Con respecto al derecho al debido proceso, indicó que el acto impugnado fue dictado con violación del derecho al debido procedimiento administrativo, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) pues, antes de iniciarse el procedimiento para declarar la caducidad del contrato y exigirse la entrega de las áreas usadas por nuestra representada, nunca hubo un procedimiento administrativo previo de determinación tributaria, en el marco en el cual nuestra representada hubiese tenido derecho a allanarse (o a discutir, de ser el caso) el contenido de la pretensión del IAAIM, evitando la inconstitucional sanción de caducidad que ahora se pretende imponer”. (Resaltado y subrayado de la parte actora).
Indicaron que, por el desconocimiento tácito del carácter tributario de las exacciones, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía omitió absolutamente la sustanciación previa de un procedimiento de determinación tributaria, en el marco del cual se le exigiera a su representada el cobro de las tasas adeudadas y, se le otorgaran todos los derechos propios de ese tipo de procedimientos.
Enfatizó, en que su representada no desconoce que estuvo en mora en el pago de sus obligaciones fiscales frente al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, añadiendo que “(…) es su derecho a que la pretensión de pago del IAAIM se tramitara previamente, por la vía del procedimiento de determinación tributaria consagrado en el Código Orgánico Tributario, y con salvaguarda de todas las garantías previstas en dicho procedimiento. Y es que una de las garantías previstas en el referido procedimiento de determinación, es el derecho del contribuyente deudor a allanar o aceptar el contenido de la pretensión de cobro de la Administración, evitando así mayores sanciones para el contribuyente, tal como lo establecen los artículos 185 y 186 del Código Orgánico Tributario”. (Resaltado y subrayado de la parte actora).
Señaló, que la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia había sido clara al indicar que en tales situaciones se produce la violación de derecho al debido proceso, haciendo referencia a la sentencia del 31 de julio de 2003, caso: “Maquinarias Sierra Imataca”.
Al respecto, alegó que el Instituto Autónomo accionado obvió totalmente el debido procedimiento aplicable y, en su lugar, acudió directamente al procedimiento declarativo de caducidad sobre la base de la existencia de una deuda que no había sido previamente determinada por la vía de procedimiento legal, impidiéndosele, en sus dichos, a su representada, ejercer su derecho a aceptar la pretensión de cobro y, pagar la misma, evitando mayores sanciones, a pesar de haber ejercido el derecho de descargo en su defensa y proponer un pago idóneo dadas las circunstancias del caso, lo cual estimó ponía de manifiesto la violación del derecho al debido procedimiento administrativo.
Destacó, que si bien era cierto que se tramitó un procedimiento administrativo ordinario para declarar la caducidad del contrato, ello no implicaba la subsanación de la lesión denunciada, ya que estimó que existe una diferencia fundamental entre el procedimiento de determinación y el de caducidad, siendo que en el primero -el cual consideró era el aplicable para establecer la cuantía de la deuda y exigir su pago- existe el derecho del deudor de aceptar la pretensión de cobro y evitar mayores sanciones, oportunidad que no se prevé en el procedimiento aplicado por la Administración.
Por ello concluyó, que la omisión en que incurrió el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, consistente en no haber tramitado el procedimiento alguno de determinación, en el que se le permitiera a su representada allanarse a la deuda o discutir su procedencia si fuera el caso, hace evidente la infracción del derecho de su representada al debido procedimiento administrativo consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En otro orden de ideas, denunció que tal omisión en el procedimiento de determinación tributaria en el presente caso, produjo la infracción del derecho de petición consagrado en el artículo 51 de la Carta Fundamental, añadiendo que de dicha disposición se desprenden claramente dos (2) derechos: a) derecho de representar o dirigir peticiones ante las autoridades públicas y b) derecho a obtener oportuna y adecuada respuesta, siendo el segundo consecuencia tanto fáctica como jurídica del primero, y que ante la petición formulada por cualquier persona, debe el funcionario o autoridad competente emitir una respuesta.
Alegó, que en el presente caso se produjo la violación del derecho de petición de su representada, ya que la misma mediante escrito presentado en fecha 10 de diciembre de 2007, propuso un plan de pago al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, ejerciendo un derecho que se le reconoce en toda relación jurídico-tributaria, conforme al artículo 47 el Código Orgánico Tributario, y denunció que sobre dicho plan la Administración silenció las pruebas promovidas y, en consecuencia, obvió todo el procedimiento.
Al respecto, señaló que su representada en el referido escrito, argumentó que la falta de cumplimiento oportuno se debió a razones de fuerza mayor, causal eximente de responsabilidad de todas las obligaciones, añadiendo que sobre ese particular la Administración tampoco hizo pronunciamiento alguno, lo cual consideró como una infracción flagrante del derecho de petición.
En otro orden de ideas, solicitó que se dictara medida provisionalísima mediante la cual se ordenara al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, abstenerse de ejecutar la medida de desalojo del Aeropuerto Internacional, dictada contra AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, hasta tanto se dictara sentencia definitiva en la presente causa.
Al respecto, indicó que la referida medida es totalmente procedente para garantizar las resultas del juicio, ya que de llevarse a cabo el desalojo de su representada, se causarían “(…) ingentes daños de imposible reparación por la definitiva, tales como:
i) Se produciría la interrupción del servicio de transporte que presta AEROPOSTAL, como consecuencia de la paralización total y absoluta de sus operaciones, pues siendo Maiquetía su base de operaciones, todos los vuelos parten desde ese aeropuerto hacia los aeropuertos del interior del país, así como para la mayoría de destinos en el exterior, provocando un colapso económico para nuestra representada.
ii) Quedarían sin empleo más de 600 trabajadores que tiene como fuente de trabajo las instalaciones que usa Aeropostal en el aeropuerto de Maiquetía.
iii) Se causarían incuantificables daños a los usuarios del servicio público de transporte, al no poder ni siquiera abordar los vuelos, incluso aquellos que ya han sido pagados”.

Por último agregaron que “(…) le informamos al Tribunal que nuestra representada procedió a pagar, en fecha 12 de febrero de 2008, la deuda que mantenía con el IAAIM, y a pesar de ello, en reunión sostenida en fecha 13 del mismo mes y año con las autoridades de dicha institución, se informó a nuestra poderdante que se procedería a la ejecución forzosa de la medida de desalojo”.
Por las razones expuestas, solicitó que la acción de amparo constitucional interpuesta fuese admitida y declarada con lugar en la definitiva, en consecuencia, para el pleno restablecimiento de la situación jurídica infringida, se ordenara al Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, lo siguiente:

“Primero: Que DEJE SIN EFECTO la orden de caducidad y desalojo del aeropuerto internacional de Maiquetía dictada contra nuestra representada.
Segundo: Que, antes de abrir y decidir algún procedimiento de caducidad, en el cual se invoque la falta de pago de las tasas aeroportuarias, se sustancie previamente el procedimiento de determinación tributaria y se le conceda oportunidad a nuestra representada para allanarse a la pretensión de cobro (o impugnarla si fuere el caso, evitando sanciones mayores).
Tercero: Que, en todo caso, al decidir sobre los incumplimientos imputados a nuestra representada, se resuelva expresamente sobre los alegaos que fueron silenciados completamente por la decisión del IAAIM”. (Resaltado de la parte actora).

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Mediante sentencia de fecha 26 de febrero de 2008, el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se declaró incompetente para conocer la acción de amparo y, en consecuencia, declaró que la competencia para conocer la misma, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
A los fines de fundamentar dicha decisión, el referido Juzgado dejó sentado lo siguiente:
“En fecha 18 e febrero de 2008, José Manuel Mustafá Flores …omissis… actuando en nombre de sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A. acción e amparo constitucional, contra las vías de hecho por parte del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.
En fecha 19 de febrero de 2008, el tribunal admitió la acción, ordenó abrir cuaderno separado a los fines de analizar la medida cautelar innominada y suspendió los efectos del oficio causante presuntamente de las vías de hecho, hasta que se (sic) el Tribunal se pronuncie sobre la definitiva. Igualmente ordenó notificar al presunto agraviante y al Fiscal General de la República.
Consignadas las boletas de notificación, en fecha 22 de febrero de 20008, fijó para el día 27 de febrero de 2008, la audiencia oral y pública de conformidad con el artículo 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En fecha 25 e febrero de 2008, Pedro Morales …omissis… presentó en el cuaderno separado oposición a la medida innominada, señalando entre otros aspectos la incompetencia de este Tribunal Superior de lo Contencioso, razón que motivó la revisión de tal punto de conformidad con el Artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con el Artículo 60 del Código de Procedimiento Civil que permite que tal pronunciamiento pueda ser de oficio en cualquier estado e instancia del proceso.
En efecto, el escrito presentado por la representación del presunto agraviante sostiene que lo que se discute tiene que ver con actos derivados de un contrato de concesión y que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la contenciosa tributaria su conocimiento.
En este sentido luego de analizar el oficio presuntamente causante de las lesiones, observa que en ninguna de sus partes se hace mención al incumplimiento de obligaciones de carácter tributaria (sic) que pudiera tener la accionante con el Instituto, al contrario la decisión se basa en el incumplimiento de cláusulas contractuales.
En razón de lo anterior, este Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario se declara incompetente y declina la competencia y remite el presente asunto a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para el conocimiento de la acción de amparo y de su cautelar innominada”.

Ahora bien, precisa esta Corte que la anterior declinatoria de competencia la efectuó el prenombrado Tribunal por considerar que lo que se discute en el caso de marras no es afín a la materia tributaria, sino que a su decir, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de la presente causa.
Ello así, debe esta Corte en primer lugar, determinar si tal como lo afirmó el tribunal declinante, es a la jurisdicción contencioso administrativa a la cual se encuentra sometida el conocimiento de la presente causa, conforme a los alegatos planteados y a los recaudos probatorios que cursan en autos.
Al respecto se precisa, que la actuación que se denuncia como generadora de violación constitucional por parte del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M.) se circunscribe en el Oficio N° IAMIM-DG-2008-037 de fecha 1° de febrero de 2008, mediante la cual dicho ente administrativo declaró “(…) la Caducidad de la concesión otorgada a la empresa Aeropostal Alas de Venezuela, C.A., mediante la cual se le concedió el derecho explotar el ´Uso de diversas áreas y/o facilidades, que se describen en la cláusula segunda, para operar a actividad de Aerolínea Comercial, en el Aeropuerto Internacional de Maiquetía´ (…)” desprendiéndose de dicho Oficio que dicha declaratoria tuvo lugar con ocasión del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de la empresa accionante, derivadas de un contrato que prima facie ha de categorizarse como administrativo, específicamente el contrato de concesión para el funcionamiento y uso de diversas áreas de dicho aeropuerto, por tanto, en principio sí es a esta jurisdicción contencioso administrativa a la que le corresponde el conocimiento de la presente causa, puesto que se trata de una materia netamente administrativa. Así se declara. (Resaltado del acto administrativo).
Establecido lo anterior corresponde en segundo lugar, determinar conforme al ente administrativo accionado, cuál es el tribunal competente de dicha jurisdicción, para el conocimiento del amparo constitucional que nos ocupa, para lo cual, resulta pertinente traer a colación la decisión dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 7 de agosto de 2007 (caso: “Carla Mariela Colmenares Ereú”) en la que se sentó criterio respecto a la “competencia residual” de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
“(…) se debe indicar que la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional ejercidas de forma autónoma viene determinada, conforme lo dispone la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por dos criterios: el material y el orgánico.
El criterio material, previsto en el artículo 7 de la referida Ley, establece la afinidad entre la competencia natural del juez -de primera instancia- y los derechos y garantías presuntamente lesionados.
…omissis…
Por su parte, el criterio orgánico viene dado por la jerarquía o autoridad del órgano del cual emana el acto u omisión que generan la lesión a los derechos constitucionales
…omissis…
La aplicación del criterio orgánico frente a la Administración, u otros entes distintos de ella que ejercen función administrativa, tiene por finalidad equiparar el grado del tribunal con base en la jerarquía del ente u órgano accionado, estableciendo una relación de elevación de la instancia dependiendo de la jerarquía, y su ubicación dentro de la estructura de la Administración Pública.
Esta interacción criterio-jerarquía permite señalar la siguiente conclusión: el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.
…omissis…
En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.
Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo-proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.
En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.
En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de ´disponer lo necesario para el restablecimiento de las v b situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa´.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos ´corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…´ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo. (Resaltado de esta Corte).

Del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se desprende que en materia de amparo constitucional ya no tiene vigencia el criterio atributivo de la “competencia residual” para las Cortes de lo Contencioso Administrativo, es consecuencia de lo cual, cuando en razón de la autoridad administrativa que se denuncia como violadora de derechos constitucionales, el conocimiento de la causa no está atribuido a algún tribunal específico, aquél le corresponderá a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente u órgano y no, se insiste, a estas Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Ello así, es de recalcar que la presente acción de amparo constitucional se dirige en contra del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, ente administrativo que constituye una autoridad distinta a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por tanto, conforme al criterio citado con antelación, el tribunal competente es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que corresponda previa distribución, en razón de lo cual, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo resulta incompetente para el conocimiento de la presente causa, y por tanto, no acepta la competencia que le fuere declinada por parte del Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Así se declara.
Vista la anterior declaratoria, este Órgano Jurisdiccional se encuentra impedido de emitir pronunciamiento alguno respecto a la solicitud formulada por el abogado Gustavo Adolfo Martínez mediante diligencia de fecha 26 de marzo de 2008, referida a la revocatoria de la medida cautelar decretada por el tribunal declinante. Así se declara.
Precisado lo anterior, resulta necesario destacar que esta Corte es el segundo Órgano Jurisdiccional que se declara incompetente para conocer de la presente acción de amparo constitucional, luego de la declinatoria de competencia realizada por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 26 de febrero de 2008, por lo que, se hace imprescindible plantear el correspondiente conflicto negativo de competencia.
Ahora bien, visto el conflicto de competencia suscitado entre este Órgano Jurisdiccional y el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, resulta pertinente tomar en cuenta la decisión de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, N° 77 del 22 de febrero de 2007, la cual estableció lo siguiente:

“En estos casos la regulación debe ser decidida por esta Sala Plena, tal como lo expuso esta Sala en la sentencia Nº 24 del 22 se septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, en la cual se señaló lo siguiente:
‘[…] Así las cosas, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece:
Artículo 5.- Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.
(...)
51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido;
(...)
El Tribunal conocerá en Sala Plena lo asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.
(...) (resaltado de la Sala).
Como puede observarse, en la norma transcrita todas las Salas de este máximo tribunal tienen atribuida competencia para decidir los conflictos de competencia de los tribunales, en el caso de que no exista otro tribunal superior y común a ellos. En este sentido, resulta competente esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la presente causa, toda vez que justamente el conflicto planteado versa en torno a cual es la materia objeto del proceso, ya que se presenta un conflicto negativo de competencia, en este caso entre tribunales con competencia agraria y tribunales con competencia civil, que no han asumido el conocimiento de la presente causa en tanto que ambos se consideran incompetentes para decidirlo. Consecuencia de lo anterior, es que establecer cuál es la Sala afín con la materia significaría determinar el fondo del asunto debatido en esta instancia, que no es otro que determinar la competencia según la materia para conocer del presente caso.
Así las cosas, debe esta Sala asumir la competencia a fin de establecer cuál es el tribunal competente para conocer de la demanda, especialmente porque es la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia la más apropiada para resolver los conflictos de competencia entre tribunales de distintas ‘jurisdicciones’ sin un superior común, no sólo por tener atribuida esta Sala la competencia, ya que todas las Salas la tienen, sino especialmente en razón de su composición, ya que reúne a los magistrados de todos los ámbitos competenciales, lo que permite en esta instancia analizar de mejor manera y desde todos los puntos de vista, a qué tribunal debe corresponder conocer de una causa en la que haya duda sobre cuál juzgado deba conocerla en cuanto a la competencia por la materia. Así se declara’.
Ahora bien, observa esta Sala que la citada sentencia fue igualmente invocada por el Tribunal que solicitó la presente regulación de competencia; sin embargo, a juicio de este órgano judicial, ello supone una errada aplicación al caso de autos de la doctrina sentada en dicha sentencia. En efecto, en el fallo dictado por el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia con sede en Cabimas, en fecha 28 de septiembre de 2006, se afirma que esta Sala Plena determinó -en la sentencia previamente citada- ‘cual (sic) era la Sala competente para regular el conflicto negativo de competencia surgido entre jueces de distinta jurisdicción que no tengan un superior común’. Sin embargo, no advierte el mencionado Tribunal que la sentencia en la cual pretende fundar su decisión, en realidad determinó cuál es la Sala competente para dirimir un conflicto de competencia entre Tribunales que no tengan un superior común en el supuesto de que ‘el conflicto planteado versa en torno a cual es la materia objeto del proceso’; es este el requisito esencial que determina la competencia de esta Sala Plena para dirimir conflictos de competencia entre Tribunales, pues si la naturaleza de la materia objeto del proceso puede ser precisada, debe entonces atenderse al principio relativo a la afinidad de esa materia con la competencia natural de alguna de las demás Salas de este Supremo Tribunal.
En este sentido, se advierte que en el presente caso no existe duda alguna sobre la materia objeto del proceso, pues se trata de una acción de amparo constitucional incoada, como es propio de esta acción, en defensa de precisos derechos y garantías constitucionales, lo cual pone de relieve que se está en presencia, en este caso, de un proceso relativo a la materia constitucional, afín, por tanto con la competencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Ello además, así ha sido reconocido por la referida Sala Constitucional al afirmar su propia competencia para dirimir conflictos de competencia entre Tribunales que carecen de un superior común, en el supuesto de pretensiones ventiladas mediante esa vía procesal. Así, por ejemplo, lo afirmó la Sala Constitucional, a propósito de un conflicto surgido con ocasión de una acción de amparo constitucional interpuesta con motivo de la ejecución de la decisión contenida en una Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo, en la sentencia N° 1522 de fecha 08-08-2006 (…).
En virtud de todas las razones anteriormente expuestas, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su INCOMPETENCIA para conocer y decidir la regulación de competencia planteada en el presente caso por el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia con sede en Cabimas.
2.- Que ES COMPETENTE para conocer de la regulación de competencia planteada en el presente caso por el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del la Circunscripción Judicial del Estado Zulia con sede en Cabimas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual se ordena remitir el presente expediente”. (Resaltado de esta Corte).

Del criterio parcialmente transcrito, se desprende que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tiene atribuida la facultad para regular la competencia, siempre y cuando dicho conflicto competencial se suscite entre tribunales y carezcan de un superior común, y que la naturaleza de la controversia sea afín a la competencia de dicha Sala.
Ello así, en el presente caso se cumple con el requisito relativo a que el conflicto debe presentarse entre tribunales que no tienen un órgano jurisdiccional superior común, por cuanto el conflicto se plantea entre la jurisdicción tributaria y la contencioso administrativa, y con relación al segundo requisito relativo a la materia afín, se desprende con notoriedad que la misma al tratarse de un amparo constitucional, versa sobre materia propia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Dicho lo anterior, se concluye que a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo corresponde plantear el conflicto negativo de competencia ante la Sala Constitucional de nuestro Máximo tribunal, a la cual se ordena la remisión del expediente. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- QUE NO ACEPTA LA COMPETENCIA declinada por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas mediante sentencia de fecha 26 de febrero de 2008, para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado José Manuel Mustafá Flores, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 24.816, actuado con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A.”, inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 14 de noviembre de 1996, anotada bajo el N° 53, Tomo 73-A-Qto., en contra de las “(…) vías de hecho, violatorias de derechos fundamentales de nuestra representada, llevadas a cabo por Consejo de Administración del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM).” (Mayúscula y resaltado de la parte actora).
2.- ORDENA la remisión del expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que conozca del conflicto de competencia suscitado en el presente caso.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia de la presente sentencia al Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintisiete (27) días del mes de marzo del año dos mil ocho (2008). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

VICMAR QUIÑÓNEZ BASTIDAS

AJCD/09
Exp. N° AP42-O-2008-000034

En fecha _____________ (____) de ____________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) ____________de la ___________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2008- _______.

La Secretaria Accidental,