JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AP42-N-2005-000224
En fecha 3 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Número 0081-05 de fecha 1º de febrero de 2005, proveniente del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Juan Domingo Alfonzo Paradisi, Gustavo Marín García, Alvaro Garrido Lingg, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 28.681, 70.406 y 83.969, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil C.A. BANCO PROVIVIENDA, BANCO UNIVERSAL (BANPRO), inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, en fecha 13 de febrero de 2004, bajo el Número 65, Tomo 13-A-Pro; contra el acto administrativo contenido en la Resolución Número 572.04 de fecha 16 de diciembre de 2004, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), que declaró sin lugar el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución Número 460.04 de fecha 24 de septiembre de 2004, mediante la cual se sancionó a la recurrente con una multa por la cantidad de Veinticinco Millones Ciento Cincuenta y Ocho Mil Ochocientos Cuarenta y Siete Bolívares sin Céntimos (Bs.25.158.847,00), actuales Veinticinco Mil Ciento Cincuenta y Ocho Bolívares Fuertes con Ochenta y Siete Céntimos (Bs. F. 25.158,87), por su incumplimiento en la colocación de la totalidad de los recursos destinados al financiamiento del sector agrícola.
Tal remisión se realizó en virtud del auto de fecha 1º de febrero de 2005, por el cual el mencionado Juzgado Superior ordenó la remisión inmediata del escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo por ser “el Órgano Jurisdiccional competente para conocer el mismo”
En fecha 8 de marzo de 2005, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de la misma fecha, se ordenó oficiar a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) a los fines de que remitiera a este Órgano Jurisdiccional los antecedentes administrativos relacionados con el presente caso. Asimismo se ordenó notificar a la Procuraduría General de la República.
En fecha 8 de marzo de 2005, se libraron los correspondientes oficios de notificación.
En fecha 30 de junio de 2005, el abogado Rodrigo Iturriza inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 99.021, actuando en su carácter de apoderado judicial del la recurrente, presentó diligencia mediante la cual solicitó la remisión del oficio Nº 2005-544 a la unidad de alguacilazgo a los fines de que sea entregado a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
En fecha 12 de julio de 2005, se dejó constancia en autos de la notificación practicada a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), la cual fue recibida en fecha 22 de junio de 2005.
Mediante auto de fecha 27 de julio de 2006, se designó ponente a la ciudadana Jueza María Enma León Montesinos, y se ordenó el pasarle el expediente a los fines de que esta Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 28 de julio de 2005, se recibió oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-12431 de fecha 21 de julio de 2005, mediante el cual la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) remitió los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa.
Mediante auto de fecha 3 de agosto de 2005, esta Corte acordó agregar a autos los antecedentes administrativos de la causa y abrir pieza separada con los mismos.
En fecha 4 de agosto de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Mediante decisión Nº 2005-02491 de fecha 9 de agosto de 2005, esta Corte declaró su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y, asimismo, se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional, a los fines de que se pronunciara sobre la admisibilidad del mencionado recurso, y de ser procedente, se tramitara el juicio de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 21 de septiembre de 2005, se dejó constancia en autos de la notificación practicada a la Procuraduría General de la República, la cual fue recibida en fecha 11 de agosto de 2005.
En fecha 29 de septiembre de 2005, el abogado Rodrigo Iturriza, actuando en su carácter de apoderado judicial del la recurrente, presentó diligencia mediante la cual se dio por notificado de la sentencia dictada por esta Corte en fecha 9 de agosto de 2005 y, solicitó se remitiera la causa al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional.
Mediante auto de fecha 5 de octubre de 2005, notificada las partes de la sentencia antes referida, se ordenó remitir el expediente de la causa al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 15 de febrero de 2006, el abogado Gustavo Marín García, actuando en su carácter de apoderado judicial del la recurrente, presentó diligencia mediante la cual solicitó a esta Corte el abocamiento en la presente causa.
Mediante auto de fecha 21 de febrero de 2006, por cuanto en fecha diecinueve (19) de octubre de 2005, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y Alexis José Crespo Daza (Juez), ésta Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la causa, fijándose un lapso para reanudar la causa en el estado de pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación y, se designo ponente de la causa a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez,
Mediante auto de fecha 7 de marzo de 2006, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 8 de marzo de 2006 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, y en esa misma fecha fue recibido por dicho Juzgado.
Mediante auto motivado de fecha 14 de marzo de 2006, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad y ordenó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras y a la ciudadana Procuradora General de la República, para tales fines se ordenó librar los correspondientes Oficios de notificación. Por último, se ordenó librar el cartel respectivo de conformidad con el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 16 de marzo de 2006, se libraron oficios Nros. JS/CSCA/2006-0141, JS/CSCA/2006-0142, JS/CSCA/2006-0143, dirigidos al Fiscal General de la República, Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras y a la Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 23 de marzo de 2006, se dejó constancia en autos de la notificación practicada al Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, la cual fue recibida en fecha 21 de marzo de 2006.
En fecha 18 de abril de 2006, se dejó constancia en autos de la notificación practicada al Fiscal General de la República, la cual fue recibida en fecha 31 de marzo de 2006.
En fecha 17 de mayo de 2006, el abogado Rafael Paredes inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.047, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó diligencia mediante la cual solicitó desglosar del expediente número AP42-R-2005-000224, la diligencia de fecha 5 de abril de 2006, el instrumento poder que acredita su representación y el escrito de oposición, los cuales por error fueron agregados a ese expediente.
En fecha 18 de mayo de 2006, se dejó constancia en autos de la notificación practicada a la Procuradora General de la República, la cual fue recibida en fecha 10 de mayo de 2006.
Mediante auto de fecha 24 de mayo de 2006 el Juzgado de Sustanciación, vista la diligencia de fecha 17 de mayo de 2006, presentada por el abogado Rafael Paredes, en su carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por cuanto la misma fue consignada ante dicha Sede Jurisdiccional, advirtió que tal solicitud debió ser efectuada ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el expediente Nº AP42-R-2005-000224, se encuentra en dicho órgano jurisdiccional.
En fecha 15 de junio de 2006, se libró el cartel ordenado en el auto de fecha 14 de marzo de 2006 por el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 22 de junio de 2006, el abogado Rafael Paredes, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó diligencia mediante la cual consignó poder que acredita su representación y escrito por medio del cual se dio por “citado” y efectuó oposición al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Por auto de fecha 27 de junio de 2006, el Juzgado de Sustanciación ordenó agregar a los autos los escritos consignados por el abogado Rafael Paredes, actuando en su condición de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En fecha 27 de junio de 2006, el abogado Gustavo Marín García, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, presentó diligencia mediante la cual retiró cartel librado en fecha 15 de junio de 2006.
En fecha 29 de junio de 2006, el abogado Gustavo Marín García, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, presentó diligencia mediante la cual consignó cartel de emplazamiento, el cual fue ordenado agregar al expediente mediante auto de fecha 4 de julio de 2006, dictado por el Juzgado de Sustanciación.
En fecha 19 de julio de 2006, el abogado Rafael Paredes, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó diligencia mediante la cual ratificó escrito de oposición del recurso.
Por auto de fecha 1º de junio de 2006, esta Corte ordenó el desglose de la diligencia de fecha 5 de mayo de 2006 junto a sus anexos del expediente Nº AP42-R-2005-000224 a los fines de incorporar la referida actuación al expediente Nº AP42-N-2005-000224 y subsanar el error material en el que se incurrió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos.
En fecha 2 de agosto de 2006, el abogado Gustavo Marín García, actuando en su carácter de apoderado de la recurrente, presentó diligencia mediante la cual consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 2 de agosto de 2006, el abogado Rafael Paredes, actuando en su carácter de apoderado de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó diligencia mediante la cual consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 14 de noviembre de 2006, se agregaron al expediente los respectivos escritos de promoción de pruebas consignados por las partes. Asimismo, se dio inicio al lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas.
Por autos motivados de fecha 23 de noviembre de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se pronunció sobre las pruebas documentales promovidas, al respecto señaló que “(…) este tribunal advierte que es criterio reiterado de la jurisprudencia que la promoción de lo que consta en actas no constituye per se medio de prueba alguno, sino que más bien está dirigida a la apreciación del principio de la comunidad de la prueba (…) razón por la cual le corresponderá a la Corte la valoración de los autos (…)”.
Con relación a las documentales promovidas por el abogado Rafael Paredes apoderado de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, señalo que “(…) este Tribunal las admite cuanto a lugar en derecho, salvo su apreciación en la sentencia definitiva (…)”
En fecha 30 de enero de 2007, la abogada Alicia Jiménez de Meza, actuando en carácter de Fiscal del Ministerio Público, según designación publicada en Gaceta Oficial Número 35.943 de fecha 22 de abril de 1996, presentó escrito de Opinión Fiscal.
Por auto de fecha 6 de marzo de 2007, el Juzgado de Sustanciación, una vez constatado en vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, ordenó remitir el expediente a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 7 de marzo de 2007, se remitió el expediente a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y en esa misma fecha fue recibido.
Mediante auto de fecha 8 de marzo de 2007, por cuanto en fecha seis (6) de noviembre de 2006, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González (Presidente), Alexis José Crespo Daza (Vicepresidente), Alejandro Soto Villasmil (Juez), éste Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la causa y se reasignó la ponencia al Juez Emilio Ramos González.
Por auto de fecha 14 de marzo de 2007, se fijó el inicio de la relación de la causa a partir del tercer día siguiente de despacho del mismo, y en auto de esa misma fecha se ordenó abrir una segunda pieza al expediente.
Por auto de fecha 28 de marzo de 2007, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la presentación de los informes en forma oral.
El 10 de mayo de 2007, se dejó constancia de la asistencia al acto de informe oral del abogado Luís Mariano Rodríguez, en su carácter de apoderado judicial de la entidad bancaria recurrente, quien consignó copia certificada del poder que acredita su representación, y de la falta de comparecencia de la parte recurrida.
Por auto de fecha 11 de mayo de 2007, se dio comienzo a la segunda etapa de la relación de la causa.
En fecha 10 de mayo de 2007, el abogado Luís Rodríguez, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó escrito de informes.
En fecha 25 de octubre de 2007, el abogado Luís Rodríguez, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, presentó diligencia mediante la cual solicitó a esta Corte dictar sentencia.
Por auto de fecha 1º de noviembre de 2007, vencida la segunda etapa de la relación de la causa, se dijo vistos.
El 14 de agosto de 2008 se pasó el expediente al Juez ponente.
I
ANTECEDENTES
Mediante diligencia de fecha 31 de enero de 2005, el apoderado judicial de la parte actora, consignó ante el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, a los fines de cortar el lapso de caducidad del cual disponía su representada para impugnar, toda vez que el Órgano Jurisdiccional competente no se encontraba despachando, solicitando a ese Juzgado remitir dicho escrito a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 1º de febrero de 2005, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en atención a lo solicitado por el apoderado de la recurrente, ordenó remitir a través del oficio Nº 0081-05 de la misma fecha, el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Mediante escrito de fecha 31 de enero de 2005, los abogados Juan Domingo Alfonzo Paradisi, Gustavo Marín García y Álvaro Garrido Lingg, actuando en representación de la sociedad mercantil Banco Provivienda, Banco Universal, C.A. (BANPRO), interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto emanado de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras que declaró sin lugar el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución Número 460.04 de fecha 24 de septiembre de 2004, mediante la cual se le sancionó con multa a la recurrente por la cantidad de Veinticinco Millones Ciento Cincuenta y Ocho Mil Ochocientos Cuarenta y Siete Bolívares sin Céntimos (Bs.25.158.847,00), por su incumplimiento en la colocación de créditos para el sector agrícola, con base a las siguientes razones de hecho y de derecho:
Que en fecha 20 de julio de 2004, el Ente recurrido inició procedimiento administrativo sancionador, por el presunto incumplimiento de la recurrente en los artículos 2 y 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, toda vez que en criterio de dicho organismo, su representada “(…) no [colocó] la totalidad de los recursos destinados al financiamiento del sector agrícola para el cierre de los meses…’.”, los cuales se encuentran referidos a la obligación de los Bancos de colocar el doce por ciento (12%) como porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debían destinar al financiamiento agrícola para el cierre de los meses de enero, febrero y marzo, el trece por ciento (13%) para el mes de abril, el catorce por ciento (14%) para el mes de mayo y el quince por ciento (15%) para el mes de junio, todos del año 2004. (Negrillas del original).
Que dicho procedimiento tuvo como fundamento el artículo 13 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, el cual señala la obligación de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras de velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en la referida Ley.
Que en la oportunidad correspondiente su representada procedió a alegar ante el Ente recurrido que “(…) se estaba trabajando en el diseño de un plan estratégico para cumplir a cabalidad con la normativa en materia agrícola, que se estaban haciendo esfuerzo (sic) internos desde el punto de vista organizativo para poder ser efectivos en el otorgamiento de créditos (aunque siempre se mantuvo el porcentaje exigido a la disponibilidad del público), que se había agregado a la organización estructuras en materia de análisis financiero, de riesgo entre otras medidas, todo ello en virtud de la reciente fusión por absorción y conversión en Banco Universal.”
Que, nos obstante ello, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante Resolución signada con el Número 460.04, de fecha 24 de septiembre de 2007, decidió multar a su representada con multa equivalente a Veinticinco Millones Ciento Cincuenta y Ocho Mil Ochocientos Cuarenta y Siete Bolívares sin Céntimos (Bs.25.158.847,00), indicaron además que contra dicha Resolución, en fecha 10 de octubre de 2004 ejercieron recurso de reconsideración. Dicho recurso de reconsideración fue declarado sin lugar, mediante Resolución Número 572.04, de fecha 16 de diciembre de 2004, notificado a su representada mediante oficio Nº SBIF-GGCJ-GLO-17982 en fecha 17 de diciembre de 2004, ratificando así el contenido de la Resolución Número 460.04 de fecha 24 de septiembre de 2007.
Denunciaron que “(…) estamos ante la presencia de un evidente vicio de falso supuesto de derecho por haber realizado la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras una errónea interpretación de la base legal que le sirvió de fundamento para dictar la Resolución que hoy se recurre en nulidad, dado que esa Superintendencia interpretó erróneamente las normas jurídicas que le sirven de base para su actuación”. (Negrillas del Original).
Con relación a ello, señalaron que se trata de la mala interpretación por parte de la recurrida del artículo 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, relacionado con las colocaciones de los bancos comerciales y universales a que se refiere el artículo 2 de la Ley, en tanto que “(…) el término colocación y disposición no puede ser entendido como una obligación para los bancos comerciales y universales de otorgar efectivamente la totalidad del porcentaje obligado por la Resolución en créditos agrícolas. La norma obliga a [su] representada a colocar a disposición de las personas naturales y jurídicas el referido porcentaje, lo cual ha hecho y sobre lo cual no reposa ningún tipo de objeción por parte de la SUDEBAN, no se obliga, he allí el error de interpretación por parte de la SUDEBAN, a otorgar los créditos ya que ello, es una conducta que no depende exclusivamente de su voluntad”. [Subrayado y Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
En ese sentido, agregaron que “(…) no puede decir la SUDEBAN que [su] representada no puso a disposición del público el porcentaje al cual estaba obligado por la Ley y la Resolución que a tales efectos fue dictada por los Ministerios correspondientes, por lo que no puede sancionarla por que (sic) no hubo personas naturales ni jurídicas interesadas en los créditos agrícolas, bien sea por el mal tiempo ocurrido en los últimos años, por el control de cambio que afectaba la adquisición de manera rápida y oportuna de las divisas necesarias para la compra de los productos agrícolas importados (…)” . [Corchetes de esta Corte].
En refuerzo de lo anterior señalaron que “La falta de colocación del referido doce por ciento (12%) no puede se (sic) entendida o medida en cuanto al número de créditos otorgados por la respectiva entidad bancaria, sino en cuanto a la obligación de los bancos comerciales y universales de colocar a disposición de las personas naturales y jurídicas el referido porcentaje para que sea utilizado para el otorgamiento de créditos agrícolas, independientemente o no de que el otorgamiento o no de los créditos se materialice en un doce por ciento (12%)”.
Agregando a ello, que “Se evidencia (…) que [su] representada [realizó] gestiones para poder cumplir con sus obligaciones legales relativas a la colocación de la cartera agrícola obligatoria, (12%, 13%, 14% y 15% de su cartera de créditos para los meses de enero a junio), independientemente que el otorgamiento efectivo de crédito no alcance el porcentaje del 12%, 13%, 14% y 15%, que corresponde a los meses que van de enero a junio 2004, es innegable la puesta a disposición del público del crédito y el porcentaje efectivo que se han otorgado.(…)”. [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) en ningún momento el legislador (…) le impone la obligación de otorgar o suscribir los créditos como señala el artículo 93 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (…)” (Subrayado del Original).
En ese sentido mantienen que “(…) la SUDEBAN realizó una errada interpretación de la norma contenida en el artículo 4 de la Ley del Sector Agrícola, ya que disponer de un porcentaje fijado por el Ejecutivo Nacional para el sector agrícola no significa otorgar y no depende de [su] representada exclusivamente, sino del mercado crediticio agrícola (…)” (Mayúsculas y Subrayado del Original) [Corchetes de esta Corte]
Que “(…) el hecho de no otorgar créditos que sumados constituyan ese porcentaje por una (sic) causas que no pueden serle imputables, no puede conllevar a la SUDEBAN a imponer una sanción de multa (…)” (Mayúsculas del Original).
Con fundamento en todo lo antes expuesto, con relación a este punto, solicitaron finalmente la declaratoria de nulidad de la Resolución recurrida en tanto que “(…) si un acto administrativo produce una errónea interpretación de una norma jurídica, ello conduce a que el mismo esté viciado de falso supuesto de derecho, lo cual debe acarrear la mayor sanción que el ordenamiento jurídico consagre, lo cual consiste en la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo cuestionado, toda vez que un vicio como éste no puede dar lugar a una convalidatoria posterior (…)”.
Por otro lado, denunciaron que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado por “(…) falso supuesto de derecho por error en la interpretación de la norma que prevé la sanción que raya en una violación del principio de tipicidad de las sanciones por la no verificación del supuesto de hecho previsto en la norma” (Negrillas del Original). En tanto que “(…) la manifestación del falso supuesto de derecho, puede reflejarse en una ausencia absoluta de la base legal o que aún existiendo es aplicada erróneamente por parte de la autoridad Administrativa (…)” pues a su decir “(…) aún existiendo base legal (artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola) ésta es mal aplicada por la autoridad Administrativa al hacer una interpretación errada de la misma al punto que quebranta el principio de tipicidad de las sanciones, ya que aplica la norma sin que le haya transcurrido el lapso de tiempo previsto en ésta para que [su] representada cumpla con la obligación que se le impone”. Así las cosas, señalaron que “(…) existe un vicio en la causa por error de interpretación de la base legal que le permite a la SUDEBAN imponerle la sanción a [su] representada (…)”.[Corchetes de esta Corte]
Que el “(…) Ministerio de Agricultura y Tierras mediante Resolución DM/Nº 010 y el Ministerio de Finanzas a través de la Resolución DM/Nº 1.509 publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 29 de enero de 2004, que (sic) fijó el porcentaje para los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo y junio del año 2004 en un doce (12%) al quince (15%) por ciento, siendo que éste porcentaje debe ser cumplido en el período de un año y no de meses como pretende aplicarlo la SUDEBAN”.
En ese sentido, a su entender, “(…) [su] representada tenía la obligación de disponer de dicho porcentaje en promedio durante los meses que van de enero de 2004 a enero de 2005(…) ya que el mismo sector impone un ciclo de altas y bajas en las solicitudes y en los procesos de inversión”. [Corchetes de esta Corte]
En consecuencia opinan que “(…) la administración no esperó que transcurriera el período de tiempo previsto en la norma para verificar el cumplimiento por parte de [su] representado de su obligación, sino que en julio de 2004 dictó un acto administrativo mediante el cual le [impuso] una sanción por el incumplimiento de una obligación que aún no le ha permitido cumplir (…)”. [Corchetes de esta Corte]
Asimismo alegaron que los porcentajes exigido por la Ley como aporte mínimo para la asignación de créditos agrícolas es de ejecución anual, y no mensual como pretende el Órgano recurrido, toda vez que “(…) la norma señala que ‘además de la multa correspondiente, el banco comercial y universal deberá destinar a la cartera agrícola para el año siguiente al incumplimiento, el monto incumplido de la cartera agrícola más el nuevo porcentaje de la cartera agrícola asignada para el nuevo año’.” En ese sentido, indican que “(…) El legislador es claro al afirmar que la administración fijará anualmente el porcentaje mínimo que los bancos destinarán al sector agrícola así como señala que el porcentaje incumplido en un año se trasladará al año siguiente, de lo que claramente se desprende que la manutención de un porcentaje mínimo de créditos destinados al sector agrícola es anual y no mensual como lo pretende hacer ver la SUDEBAN, bajo cuyo criterio se permitiría el sancionar doce (12) veces al año a un banco comercial y universal por el mismo supuesto de hecho (…)” (Negrillas del Original)
Igualmente solicitaron la desaplicación por control difuso de la constitución el artículo 12 de la Ley de Créditos para el Sector Agrícola, en caso de considerarse que la obligación impuesta es de ejecución mensual, en tanto que de ser así ello implicaría por parte de la Administración la violación al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en particular en lo atinente al non bis in ídem, dado que dicho principio “(…) tiene dos vertientes: por un lado implica prohibición de una doble sanción y, por otro, la prohibición de un doble enjuiciamiento simultáneo, siempre en referencia, claro está, a unos mismos hechos, tal y como sucede en el presente caso”.
En el caso concreto, alegaron que “(…) se le está permitiendo a la Superintendencia de Bancos (sic) que con fundamento en distintos procedimientos administrativos abiertos al efecto, aplique multas indefinidas en el tiempo a nuestro representada y de manera progresiva con base a un mismo supuesto de hecho (…)”, con lo que “(…) el porcentaje irá en aumento no sólo en la medida que fije el Ejecutivo sino en el porcentaje dejado de cumplir en los meses anteriores (…)”.
Señalaron que dicho artículo 12 “(…) prevé un tipo de sanción administrativa en blanco, dado que permite a la Superintendencia de Bancos aplicar sanciones administrativas indefinidas y reiteradas en el tiempo en cuanto al incumplimiento de una norma, bajo supuestos de hechos iguales, lo cual haría que [su] mandante se viera afectada por sucesivas multas (en caso de incumplimientos) que tiene como elemento o denominador común un mismo supuesto de hecho, esto es, la falta de colocación del porcentaje mínimo destinado al financiamiento de créditos agrícolas, siendo de suyo improcedente e inconstitucional que se le abran continuos y reiterados procedimientos administrativos por los mismos supuestos de hecho mes a mes como pretende la SUDEBAN, y en caso de que año tras año, haría mas (sic) oneroso el cumplimiento de la obligación y se impone un índice de variación del supuesto de hecho que no es perceptible por parte del administrado todo lo cual vulnera el principio de tipicidad de las penas (…)”. [Corchetes de esta Corte]
Por todo lo antes expuesto, reafirmaron su petición que sea anulado el acto administrativo por haberse dictado con fundamento a una norma inconstitucional.
III
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito de fecha 13 de julio de 2006, Alicia Jiménez de Meza, en representación del Ministerio Público, presentó Opinión Fiscal en los siguientes términos:
Con respecto al vicio de falso supuesto de derecho, alegado por la recurrente, dada la incorrecta interpretación del artículo 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola en concordancia con el artículo 12 de dicha ley, señaló la representante del Ministerio Público que “(…) el mencionado artículo 4, establece expresamente el término ‘el porcentaje de las colocaciones’ al referirse a la obligación que tienen los bancos de destinar de la cartera de crédito el 12% al sector agrícola. Dicho término es definido por el Diccionario de la Real Academia Española, como ‘Poner a alguien o algo en su debido lugar ó (sic) encontrar mercado para algún producto’, lo cual supone a juicio de Ministerio Público, no sólo la obligación por parte del banco de destinar un porcentaje de su cartera de crédito para el sector agrícola, sino (…) de encontrar el mercado para colocar el producto (…)”.
A su vez señaló que la intención del legislador es clara con respecto a la finalidad del artículo 4 de la Ley de Créditos para el Sector Agrícola, en tanto de la lectura del artículo 2 de la Ley eiusdem se desprende “(…) la obligación del Ministerio de Agricultura y Tierras y el Ministerio de Finanzas de fijar mediante Resolución el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que los bancos destinarán al sector agrícola (…)”. (Negrillas del Original).
Que “(…) el BANCO PROVIVIENDA C.A., reconoció haber hecho lo posible para cumplir con los requisitos exigidos por la ley para el sector agrícola, lo que supone su aceptación en cuanto al sentido de la norma, esto es, su obligación de poner en manos de las personas naturales o jurídicas dedicadas al sector agrícola ese porcentaje de su cartera crediticia. En consecuencia, no es cierto (…) que la Superintendencia interpretó erradamente el artículo 4 de la Ley de Crédito Agrícola, en virtud de que dicha disposición no puede ser entendida como una obligación de los bancos comerciales y universales de otorgar efectivamente la totalidad del porcentaje obligado por la Resolución en créditos agrícolas, cuando el propio Banco afirma estar haciendo lo posible para cumplir con su obligación”.
A su juicio indicó que “(…) el artículo 4 de la ley en cuestión es clara al utilizar el término ‘el porcentaje de las colocaciones’ y no simplemente referirse a ‘destinar una partida de su cartera bruta al sector agrícola’ y ello es suficientemente reconocido por la parte recurrente.”
Señaló también que “(…) de las actas del expediente (…) consta que el BANCO PROVIVIENDA, C.A., disponía al cierre del 31 de diciembre de 2003, de una cartera bruta total de TREINTA Y UN MIL SETECIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES DE BOLÍVARES (31.746,00 Bs.) (sic), de lo cual existía una cartera agrícola obligatoria de CUATRO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DE BOLÍVARES (4.444,00) (sic), sin que conste haber colocado monto alguno al sector agrícola como lo exige la ley, lo que [arrojó] un déficit total para los meses de enero a (…) mayo (…) quedando así demostrado el incumplimiento por parte del BANCO PROVIVIENDA C.A., de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola.”
En cuanto al “(…) argumento de falso supuesto según el cual SUDEBAN erró al considerar que el porcentaje del doce al quince por ciento (12 % al 15%) que deberán los bancos destinar al sector agrícola es mensual y no anual (…)”, señaló la representante del Ministerio Público que en uso de sus atribuciones, los Ministerio de Finanzas y de Agricultura y Tierras determinaron en un doce por ciento (12%) el porcentaje mínimo de cartera agrícola que debían destinar las entidades bancarias para los meses de enero a marzo de 2004, en un trece por ciento (13%) para el mes de abril, en un catorce por ciento (14%) para el mes de mayo y un quince por ciento (15%) para el mes de junio, estableciendo expresamente que dicho porcentaje deberá mantenerse mensualmente, asimismo, destacó que los mencionados ministerios podrán, a través de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, realizar seguimiento mensual del cumplimiento de la Resolución Nº DM/N 1509 Y DM/N 010.
Con respecto a la solicitud de desaplicación del artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, por vía de control difuso, en tanto el mismo incurre en violación del principio non bis in idem y del principio de tipicidad de los delitos y las penas, señaló el Ministerio Público que “(…) el artículo 12 de la Ley en cuestión, establece una sola sanción al incumplimiento de la obligación prevista en los artículos 2 y 4 ejusdem, consistentes en la multa entre cero coma uno (0,1%) y el uno por ciento (1%) de su capital pagado, estableciendo la obligación que tiene el banco que infrinja la norma de cubrir el año siguiente el monto incumplido de la cartera agrícola. Dicha previsión no puede ser considerada como una sanción paralela al incumplimiento por parte del banco, sino que constituye simplemente una obligación de su parte de cumplir con lo establecido en la ley en el ejercicio del año siguiente”.
En refuerzo de lo anterior señaló que “(…) el artículo 12, solo (sic) faculta la apertura de un solo procedimiento dirigido, en el caso específico, a sancionar a los bancos que no cumplan con su obligación de colocar un porcentaje de su cartera de crédito, definido por el Ministerio de Agricultura y Tierras y Finanzas, al sector agrícola. La obligación de destinar el monto incumplido de la cartera agrícola al nuevo porcentaje de dicha cartera para el año nuevo, no más que la forma de cumplir con su obligación (…)”.
Indicó también que “(…) en el supuesto que el banco en el año siguiente no proceda a colocar el porcentaje establecido para el sector agrícola, más el déficit que arrastra del año anterior, será nuevamente sancionado por su incumplimiento, como resultado de un nuevo procedimiento (…)”.
Finalmente con relación a la afirmación de la recurrente de que el artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, constituye una norma penal en blanco, ya que habilita a la Superintendencia para imponer sanciones indefinidas en el tiempo y por un mismo supuesto de hecho, el Ministerio Público indicó que: “(…) el artículo 12 de la Ley de Crédito para el sector Agrícola, no sólo define claramente el tipo de infractor, consistente en el incumplimiento de las obligaciones previstas (…) [en] la presente Ley de Bancos, dentro de la cuales se encuentra el incumplimiento por parte de los Bancos de destinar un porcentaje mínimo de su cartera de crédito al sector agrícola, (…) establece sanción al disponer que se aplicará multa entre cero coma un por ciento (0,1%) y el uno por ciento (1%) de su capital pagado”. En conclusión señaló que (…) el artículo 12 en cuestión, establece los elementos básicos que debe contener una norma, como lo son la definición de la conducta infractora y la sanción aplicable, no cabe la menor duda de que no estamos frente a una norma en blanco.”
IV
DEL ESCRITO DE OPOSICIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE
BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS.
En fecha 5 de abril de 2006, el abogado Rafael Paredes, en representación de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó escrito de oposición en los siguientes términos:
Con respecto al alegato de la recurrente referente a que la Superintendencia de Bancos realizó una errónea interpretación de la base legal que le sirvió de fundamento para dictar la Resolución señaló que: “Podemos darnos cuenta de la intención del legislador; y ésta es la de ordenar asignar un porcentaje mínimo de la cuenta de crédito de los bancos comerciales al sector agrícola (…) la norma en referencia constituye una expresión imperativa, de obligatorio cumplimiento, a ejecutarse o cumplirse en la realización práctica, en el mismo tiempo estipulado, por parte de alguna persona natural o jurídica; en el presente caso hay que advertir que el fin último de la norma consecuencia de la intención del legislador fue de la colocación por parte de los Bancos Comerciales y Universales el (sic) porcentaje a que se refiere el artículo 2 (…)”.
Aunado a ello, respecto al argumento de la recurrente de que existe una ausencia absoluta de base legal cuando aun existiendo la norma es aplicada erróneamente por parte de la autoridad administrativa, pues indican que la interpretación que debe hacerse de los artículos 2 y 12 de la Ley de Crédito Agrícola es una obligación anual, señaló que “(…) el artículo 12 de La (sic) Ley de Crédito para el Sector Agrícola es muy preciso al otorgarle a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, la facultad de imponer las sanciones en él estipuladas, a los bancos que incumplan con las obligaciones establecidas en los artículos 2,3,4,7,y 9 de la citada Ley (…)”.
Por último, con respecto a la solicitud de la Entidad bancaria recurrente de desaplicación de artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, alegó el apoderado judicial del Organismo recurrido que “(…) consideramos que es materia constitucional y que la corte deberá pronunciarse al respecto, a despecho de considerar que la misma solicitud no es procedente por la materia en sí”.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia para el conocimiento del presente asunto, mediante sentencia Nº 2005-2491 del 9 de agosto de 2005, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el fondo de la presente causa, para lo cual estima oportuno realizar las siguientes consideraciones:
Ahora bien, el objeto de la pretensión que aquí nos ocupa lo constituye la Resolución Número 572.04 de fecha 16 de diciembre de 2004, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Banco Provivienda, Banco Universal, C.A. (BANPRO), contra la Resolución Número 460.04 de fecha 24 de septiembre de 2004, mediante la cual, de conformidad al artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, se multó a la Entidad bancaria recurrente por la cantidad de Veinticinco Millones Ciento Cincuenta y Ocho Mil Ochocientos Cuarenta y Siete Bolívares sin Céntimos (Bs.25.158.847,00), actuales Veinticinco Mil Ciento Cincuenta y Ocho Bolívares Fuertes con Ochenta y Siete Céntimos (Bs. F. 25.158,87), por el incumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera de crédito que dicha Entidad bancaria debía destinar al sector agrícola.
En tal sentido, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Banco Provivienda, Banco Universal, C.A. (BANPRO), ejercieron una acción de doble vertiente recursiva, señalando en primer término que la Resolución in comento se encuentra viciada de nulidad absoluta por: i) falsa interpretación de la norma jurídica que prevé la obligación de su representado y, ii) falso supuesto de derecho por error en la interpretación de la norma que prevé la sanción, lo cual genera violación al principio de tipicidad de las sanciones por la no verificación del supuesto de hecho previsto en la norma y, en segundo lugar, solicitaron la desaplicación por control difuso de la constitución el artículo 12 de la Ley de Créditos para el Sector Agrícola, por considerar inconstitucional su aplicación al caso concreto.
I. De la Alegada Falsa Interpretación de la Norma que establece la Obligación
Vistos los argumentos presentados por los representantes de la parte recurrente en nulidad, es claro colegir que el Thema Decidendum de la presente controversia se circunscribe a la materia de la interpretación y su método de aplicación al campo del Derecho, el cual, como puede ser fácilmente comprendido, debe inexorablemente auxiliarse con elementos de naturaleza transdisciplinaria.
En este orden de ideas, es labor ineludible de cualquier ser humano que realice una labor de interpretación, enfrentarse a la compleja relación que existe entre el significado propio de las palabras y su valoración en las diferentes áreas del conocimiento.
Lo anterior ha quedado reflejado, en la obra realizada por el Profesor Fernando Quintana Bravo, quien retomando conceptuaciones clásicas, ha aportado lo siguiente:
“La palabra nombra, designa, significa, en suma, refiere una cosa o una situación, y esto es suficiente para ingresar en ese ámbito particular de la disciplina, cuya tarea se organizará a partir de aquí demostrando que lo preferido y significado tiene tales o cuales propiedades o atributos. La condición que posibilita esto se consigna en el Perí Hermeneías, 16 b 34 – 17 a 2, en donde Aristóteles escribe: todo lógos es semántikós, pero no todo lógos es apophantikós. Lo que permite estructurar una zona donde no llega la demostración que está dada por esa condición semántica pero no apofántica. La ciencia está interesada en lo apofántico, en que cabe la prueba de la verdad o la falsedad, pero debe admitir el enunciado de principios, definiciones, explicaciones no demostrables, que son sus propios puntos de partida, y éstos, aunque no son demostrables, son significativos, semánticos, se refieren a algo”. (Quintana B., Fernando: “LA INTERPRETACIÓN: SUS PROBLEMAS Y SUS LÍMITES”, Colección Temas, EDEVAL, Valparaíso, Chile, 1989). (Negrillas de esta Corte).
De allí que llevar a cabo una recta labor de interpretación jurídica exija para quien la desempeñe, no sólo detentar un saber sobre los contenidos teóricos de los enunciados legales, lo cual se obtendrá a través de su adecuada lectura, sino sobre todo, establecer una relación lógica con la situación a la cual deban ellos ser aplicados.
Ahora bien, a esta relación lógica se llega haciendo uso del método de interpretación propuesto por el insigne jurista alemán, Friedrich Karl von Savigny, cuyos cuatro componentes son: i) La interpretación gramatical, por medio de la cual se indaga el significado de las palabras contenidas en las disposiciones normativas, ii) la interpretación histórica, que se alimenta por la génesis y situación histórica originaria que sustenta a la Ley, iii) la interpretación lógica o sistemática, que comprende las relaciones contextuales y sistemáticas donde se enmarcan los enunciados legales, y iv) la interpretación teleológica, que incluye los motivos, la ratio, el fin o propósito del legislador.
Pero lo anterior no se detiene en las consideraciones de la doctrina clásica extranjera, sino muy por el contrario se materializa de forma inobjetable en nuestra legislación vigente, al propugnar el encabezado del artículo 4 del Código Civil lo siguiente:
“Artículo 4: A la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador. (Negrillas de esta Corte).
Así las cosas, al aplicar el método adoptado al caso sub-iudice, observamos que el alegato de los representantes de la sociedad mercantil recurrente en nulidad, con respecto al primero de los vicios denunciados, falso supuesto de derecho, por haber realizado la Superintendencia “(…) una errada interpretación de la norma contenida en el referido artículo 4 ya que el término colocación y disposición no puede ser entendido como una obligación para los bancos comerciales y universales de otorgar efectivamente la totalidad del porcentaje obligado por la Resolución en créditos agrícolas (…)”. (Subrayado del Original)
Y siendo que el aludido artículo 4 corresponde a la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, es menester tener presente que el mismo plantea:
“Artículo 4. El porcentaje de las colocaciones de los Bancos comerciales y universales a que se refiere el Artículo 2 del presente Decreto Ley, deberá destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo agrícola del país para satisfacer requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Ante lo cual, lo primero que debemos mencionar es que el enunciado legal reproducido no contiene el término “disposición”, pero si el de “colocación” en sentido plural, por lo que en segundo lugar, el ejercicio de la interpretación gramatical nos conducirá al texto rector de nuestra lengua, a saber, el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia – Tomo I, vigésima primera edición, Madrid 1992- donde claramente se logra leer la primera acepción en singular del término sujeto a análisis, la cual es del siguiente tenor:
“Colocación. (Del lat. collocatio, -õnis.) f. Acción y efecto de colocar o colocarse. || 2. Situación de personas o cosas. || 3. Empleo o destino.”. (Subrayado de esta Corte).
Lo que al ser complementado con la segunda acepción del verbo transitivo matriz del término determinado, que se encuentra recogido en el mismo texto de esta forma:
“Colocar. (Del lat. collocãre.) tr. Poner a una persona o cosa en su debido lugar. Ú.t.c. prnl. || 2. Hablando de dinero, invertirlo. || 3. fig. Acomodar a alguien poniéndolo en algún estado o empleo. Ú.t.c. prnl. || 4. fig. y fam. Causar el alcohol o la droga un estado eufórico. Ú.t.c. prnl.”. (Subrayado de esta Corte).
Arroja como indiscutible interpretación gramatical, que una colocación, hablando de dinero, es la acción y efecto de invertirlo, es decir, otorgarlo efectivamente.
No obstante lo anterior, con la finalidad de continuar con el método de interpretación escogido, y con ello garantizarle a la entidad financiera recurrente en nulidad, la tutela judicial efectiva contemplada en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, oportuno resulta acudir al recurso de la interpretación histórica y mencionar, que si bien es cierto que no existe en el ordenamiento jurídico venezolano un texto legal de obligatorio cumplimiento que otorgue un significado incontrovertible al vocablo “colocación”, no es menos cierto, que la actividad bancaria en el territorio de nuestro país, con el transcurso de aproximadamente un siglo de desempeño, ha desarrollado su propia jerga, la cual de forma más que reiterada, ha identificado pública y uniformemente la palabra en cuestión con un instrumento financiero, mediante el cual, los usuarios de los servicios que prestan los bancos comerciales y universales, le transfieren a éstos una cierta cantidad de dinero, el cual sin estar a la vista, en la gran mayoría de los casos, genera en cierto plazo un determinado tipo de interés, y teniendo en consideración que el artículo 9 del Código de Comercio vigente señala que:
“Artículo 9°.- Las costumbres mercantiles suplen el silencio de la ley, cuando los hechos que las constituyen son uniformes, públicos, generalmente ejecutados en la República o en una determinada localidad y reiterados por un espacio de tiempo, que apreciarán prudencialmente los Jueces de Comercio.”. (Negrillas de esta Corte).
Consustancial resulta concluir que la costumbre mercantil bancaria le ha asignado de forma indubitable al vocablo “colocación”, el significado de efectivo otorgamiento de dinero, y como tal debe ser entendido a los efectos de la presente decisión. Así se establece.
Manteniendo el orden establecido, y tomando en consideración su casi imperativa aplicación conjunta, toca el turno a las interpretaciones lógica y teleológica, las cuales comprenden, por un lado, las relaciones contextuales y sistemáticas dentro de las cuales se establecen los postulados legales y, por el otro, la finalidad del legislador al dictarlas.
Delimitadas así las cosas, claramente apreciamos que al subsumir la situación planteada dentro del primer orden de referencias establecido, nos ubicamos en el contexto de la formulación de una política pública sectorial del Estado venezolano, que fundamentada en el artículo 305 in fine de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, generó, a través de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, una medida dirigida a los bancos comerciales y universales como agentes integrantes del sistema financiero del país, vista por supuesto, su función principal de realizar operaciones de intermediación crediticia.
En misma línea, la conjunción de ambos factores – contextual y sistemático - nos coloca en el segundo orden de referencias, de donde se desprende que la intención del Legislador, actuando en ejecución directa e inmediata de la voluntad del Constituyente de 1999, no pudo haber sido otra que procurar el desarrollo del sector agrícola venezolano estableciendo una medida mediante la cual, se obligara a los bancos comerciales y universales, tomando en cuenta su función, a efectivamente otorgar créditos a los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero, y agrícola forestal, a los efectos de llevar a cabo las operaciones contempladas en los numerales contenidos en el artículo 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, todo ello en procura de alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento.
Vistas las circunstancias anteriores, resulta impostergable esta Corte, declarar improcedente el argumento expuesto por la parte recurrente en nulidad en cuanto a que la SUDEBAN erró al interpretar la norma contenida en el artículo 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola. Así se decide.
Ahora bien, la declaración de marras trae como consecuencia inmediata la determinación del incumplimiento de la sociedad mercantil, a la obligación prevista en el artículo 2 eiusdem, para lo cual observamos que su contenido establece:
“Artículo 2°. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de la Producción y el Comercio mediante Resolución, fijará dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales destinará al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras”. (Negrillas de esta Corte).
Ante lo cual, el argumento medular de los representantes de la accionante en nulidad consiste en su no incumplimiento de la obligación impuesta por la norma, al ser su naturaleza de medio y no de resultado, puesto que en el escrito que contiene el recurso intentado indicaron que: “(…) se estaba trabajando en el diseño de un plan estratégico para cumplir a cabalidad con la normativa en materia agrícola, que se estaban haciendo esfuerzo (sic) internos desde el punto de vista organizativo para poder ser efectivos en el otorgamiento de créditos (aunque siempre se mantuvo el porcentaje exigido a la disponibilidad del público), que se había agregado a la organización estructuras en materia de análisis financiero, de riesgo entre otras medidas, todo ello en virtud de la reciente fusión por absorción y conversión en Banco Universal.”.
Asimismo que: “Se evidencia (…) que [su] representada [realizó] gestiones para poder cumplir con sus obligaciones legales relativas a la colocación de la cartera agrícola obligatoria, (12%, 13%, 14% y 15% de su cartera de créditos para los meses de enero a junio), independientemente que el otorgamiento efectivo de crédito no alcance el porcentaje del 12%, 13%, 14% y 15%, que corresponde a los meses que van de enero a junio 2004, es innegable la puesta a disposición del público del crédito y el porcentaje efectivo que se han otorgado.(…)”. [Corchetes de esta Corte].
Ante las anteriores aseveraciones, encuentra prudente esta Corte recordar que las obligaciones de medio son aquellas en las cuales la prestación que debe cumplir el deudor no es precisa ni determinada, y se basa sólo en la realización de una conducta diligente por parte del contrayente que genere la garantía en la consecución del resultado, de tal manera que si no se obtiene el resultado para el cual fue pactada u ordenada la obligación, el deudor queda exento de responsabilidad (vid. Maduro Luyando, Eloy Curso de Obligaciones”, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 1995, pág. 55), siempre y cuando no haya operado culpa e incluso dolo por parte del obligado en la ejecución de su deber.
No obstante, vistas las anteriores consideraciones sobre interpretación del artículo 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, en la que quedó establecida que la obligación de los bancos comerciales y universales era de resultado y no de medio, es posible establecer que dicho resultado se traduce en el efectivo otorgamiento de créditos para los correspondientes subsectores agrícolas, ergo, la sociedad mercantil Banco Provivienda, Banco Universal, C.A. (BANPRO), al no alcanzar el objetivo establecido por los respectivos Ministerios en cuanto al monto de colocación de Créditos, incumplió el dispositivo de la Norma en cuanto a no otorgar los montos mínimos de créditos durante el correspondiente a dicho período fiscal. Así se declara.
En refuerzo de lo anterior es posible agregar que la labor de las entidades bancarias no puede limitarse a la simple remisión de un porcentaje presupuestario para destinarlos al sector de créditos agrícolas, pues reafirmado lo ya dicho, al ser una obligación de resultado la impuesta por la Ley de Créditos Agrícolas, en cuanto a la “colocación de créditos”, deben las entidades bancarias procurar a través de los distintos medios, verbigracia los publicitarios, garantizar que las exigencias de la Ley sean acatadas a cabalidad, en especial en un área estrategia para el auto abastecimiento nacional, como lo es el agrícola. Así se declara.
II. De la Alegada Falsa Interpretación de la Norma que establece la Sanción.
Tal y como fuera señalado, la pretensión anulatoria de los representantes de la parte recurrente comporta una doble vertiente, y siendo agotada la primera, es preciso entrar a conocer la segunda, que comprende la denuncia de que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta dado el que “(…) la manifestación del falso supuesto de derecho, puede reflejarse en una ausencia absoluta de la base legal o que aún existiendo es aplicada erróneamente por parte de la autoridad Administrativa (…)” pues a su decir “(…) aún existiendo base legal (artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola) ésta es mal aplicada por la autoridad Administrativa al hacer una interpretación errada de la misma al punto que quebranta el principio de tipicidad de las sanciones, ya que aplica la norma sin que le haya transcurrido el lapso de tiempo previsto en ésta para que [su] representada cumpla con la obligación que se le impone”. Así las cosas, señalaron que “La interpretación que debe hacerse en conjunto de los artículos 2 y 12 de la Ley de Crédito Agrícola la obligación de disponer y colocar del 12% al 15% como porcentaje mínimo de la cartera de crédito que nuestra representada debía destinar al sector agrícola es una obligación anual (…)” y no de meses como aducen pretende aplicarlo la SUDEBAN.
Ante todo, con la finalidad de imprimirle un adecuado grado de racionalidad jurídica al análisis del argumento esgrimido por la parte recurrente en nulidad, es deber de este Órgano Jurisdiccional acudir a la base de sustentación legal del asunto, y pasar a transcribir el contenido del artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, en los siguientes términos:
“Artículo 12. Los Bancos Comerciales y Universales que incumplan con las obligaciones establecidas en los artículos 2, 3, 4, 7 y 9 del presente Decreto Ley, serán sancionados con multas entre el cero coma uno por ciento (0,1%) y el uno por ciento (1%) de su capital pagado”. (Negrillas de esta Corte).
En el mismo orden interpretativo, en lo que respecta al principio de “tipicidad de las sanciones”, la jurisprudencia patria ha realizado los siguientes señalamientos:
“El principio de tipicidad consiste en la exigencia de descripción específica y precisa, por la norma creadora de las infracciones y sanciones, de las conductas concretas que pueden ser sancionadas, y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras (cfr. SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO, Principios de Derecho Administrativo, tomo II, Madrid, 2001,p. 385).
Este principio, que consigue su origen en el Derecho Penal, se aplica ciertamente, y como se afirma en la decisión, con ciertas matizaciones en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, pero siempre debe respetar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, uno de cuyos atributos es precisamente la garantía de tipificación legal de las faltas y sanciones, que consigue fundamento en el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución de 1999 de la siguiente manera: “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
Así, la matización que se acepta respecto de la aplicación de este principio, para que mantenga el respeto de ese núcleo esencial, lo que permite es que la Ley acuda a descripciones genéricas de las conductas censurables, dejando a la Administración la determinación de ciertos aspectos de las mismas; descripción genérica de conductas que exige, evidentemente, que se establezca en la Ley cuál es esa conducta, es decir, que se tipifique, pues de lo contrario se incurriría en violación del principio de tipicidad.”. (Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Número 488, de fecha 30 de marzo de 2004, caso: Freddy Orlando). (Negrillas de esta Corte).
De donde podemos inferir, que el principio de marras se circunscribe a que el hecho generador que tipifica la sanción se encuentre previamente establecido en la norma, tal y como ocurre en el artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, al consagrar una sanción para aquellos bancos comerciales y universales que incumpla lo establecido en sus “(…) artículos 2, 3, 4, 7 y 9 (…)”, es decir, que efectivamente hay una norma preexistente que contiene una tipificación o definición concreta, capaz de darle identidad al presupuesto de la norma, parámetros estos recogidos jurisprudencialmente por la Sala Política Administrativa en los siguientes términos “En lo que concierne al principio de tipicidad (…) el cual se encuadra en el principio mismo de la legalidad, se ha afirmado que el mismo constituye una importante especificación, para con respecto a las figuras centrales de la infracción y la sanción, del mencionado principio de legalidad; mientras éste postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, aquel concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria. Así, la decantación de la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir, unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza” (Vid. Sala Político Administrativa, sentencia Número 1947 de fecha 11 de diciembre de 2003. Caso: Seguros La Federación C.A., Vs Superintendencia Nacional de Bancos y Otras Instituciones Financieras).
Es decir, que al contener la norma in commento una identificación plena de la pena a ser impuesta, resulta carente de fundamento fáctico la denuncia y solicitud de desaplicación del referido artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola por infringir el principio de tipicidad. Así se declara.
En cuanto a la denuncia del error en la consideración mensual de la obligación, observa esta Corte que en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.692 de fecha 29 de enero de 2004, los entonces Ministerios de Finanzas y de Agricultura y Tierras, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, dictaron Resolución Administrativa en virtud de la cual resolvieron:
“Artículo 1. Se fija en doce por ciento (12%) el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial al cierre de los meses enero, febrero y marzo del año 2004, atendiendo a los distintos ciclos de producción y/o comercialización.
Asimismo, se fija en trece por ciento (13%), catorce por ciento (14%) y quince por ciento (15%) el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial al cierre de los meses de abril, mayo y junio de 2004 respectivamente, atendiendo a los distintos ciclos de producción y/o comercialización.
Igualmente, se fija en dieciséis por ciento (16%) el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial al cierre de los meses julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2004, atendiendo a los distintos ciclos de producción y/o comercialización.
Dichos porcentajes se calcularán sobre la base total de la cartera de créditos bruta al 31 de diciembre de 2003, debiendo mantenerlo cada banco universal y comercial en forma mensual. (Negrillas de esta Corte).
De allí que sea necesario dejar sentado, en primer lugar, que mal podría la SUDEBAN haber cometido un error al considerar que el porcentaje del 12%, 13%, 14% y 15% que exige la ley que debían destinar los bancos al sector agrícola es mensual y no anual, cuando precisamente a lo que se limitó fue a cumplir con el mandato que en ejercicio de una competencia atribuida por Ley ejecutaron conjuntamente los ministerios finanzas y de agricultura y tierras, tal y como ha quedado demostrado.
Ahora bien, en segundo lugar se percibe, que si la intención de la recurrente en nulidad era objetar la manera en que las aludidas carteras ministeriales tomaron la decisión por medio de la cual el período mensual no resultaba jurídicamente el más adecuado, su conducta procesal debió haber sido impugnar la Resolución emanada de estas dependencias ejecutivas y no la que contempla la multa que le impuso la SUDEBAN.
En ese sentido, resulta necesario traer a colación la Sentencia Nº 2008-1136, dictada en fecha 26 de junio de 2008 por esta Corte, caso: Banesco, Banco Universal C.A. contra la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en la cual se resolvió que las entidades financieras tengan a disposición de sus clientes en forma mensual, los porcentajes previamente establecidos con ocasión a las carteras de créditos destinadas al desarrollo de diversos sectores económicos en el país, de la siguiente manera: “Por ende, al prever la mencionada norma [24 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras ] un parámetro para la determinación del porcentaje de la cartera crediticia que los bancos universales, bancos comerciales y otras instituciones financieras destinarían para el otorgamiento de microcréditos, y al ser la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras el órgano competente para la aplicación de correctivos y sanciones que contemple la Ley que regula la actividad bancaria, este Órgano Jurisdiccional considera que el establecimiento del período en que los bancos deben cumplir con dicha normativa no contraría el sentido de la norma, pues su determinación de manera mensual lleva consigo la pretensión de que los bancos tengan a disposición del cliente un porcentaje de su cartera crediticia destinado al sector microfinanciero durante todo el año, lo que conlleva a una mejor política de desarrollo del sistema microfinanciero y microempresarial del país, que en todo caso es el fin último del legislador.” (Subrayado de esta Corte)
Por todo lo expuesto, este Juzgador se encuentra imposibilitado de llegar a la conclusión, ni siquiera por aproximación indiciaria, de que la SUDEBAN haya errado al tomar su decisión fundamentándose en un plazo mensual y no anual, debiendo en consecuencia, declarar improcedente la pretensión de la parte recurrente en nulidad en este sentido. Así se decide.
III. Aplicación del Control Difuso
Por último, de manera subsidiaria solicitó la sociedad mercantil Banco Provivienda, Banco Universal, C.A. (BANPRO), que en caso de considerarse que la obligación impuesta por el artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola es de ejecución mensual, tal y como ha sucedido, sea desaplicado el referido artículo por control difuso de constitucionalidad, en tanto el mismo sería violatorio del debido proceso en lo atinente al principio non bis in idem.
Al analizar nuestro ordenamiento jurídico, observamos que el principio non bis in idem se encuentra jurídicamente consagrado en el artículo 49, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, bajo el siguiente tenor:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
(…)
7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”.
A su vez, en cuanto a su alcance jurisprudencial, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha generado el subsiguiente marco de interpretación:
“La norma transcrita establece uno de los principios generales del derecho que se manifiesta en la imposibilidad de que el Estado juzgue y sancione dos veces a una persona por hechos que fueron objeto de juicio. Tal principio se manifiesta también en el derecho administrativo sancionador como límite a que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho.
Al respecto, el autor Eduardo García de Enterría ha señalado que “...el non bis in idem es un principio general del derecho que se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que se encuentra íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad.
(…)
Resulta importante destacar que la doctrina ha establecido la posibilidad de sancionar un mismo hecho doblemente, pero sólo en el caso de que tales sanciones sean impuestas por autoridades diferentes, esto es, por ejemplo una sanción penal y otra administrativa a una actuación que tenga la consideración de ilícito penal y administrativa y aún una tercera sanción cuando la misma actuación genera responsabilidad civil” (.Vid. Sala Constitucional, Sentencia Número 238, de fecha 20 de febrero de 2003, caso: Ricardo Sayegh Allup) (Negrillas de esta Corte).
Este criterio fue reafirmado y ampliado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según Sentencia Número 2303, de fecha 19 de octubre de 2006, caso: Fundación Universitaria Monseñor Rafael Arias Blanco Vs. Instituto Universitario Pedagógico Monseñor Rafael Arias Blanco, en la cual señaló que con respecto al principio non bis in idem que:
“(…) conforme a la jurisprudencia de esta Sala cabe indicar que la prohibición pesa siempre en relación con un mismo tipo de responsabilidad, es decir, si se trata de un hecho que da lugar a una sanción administrativa, está excluida la posibilidad de aplicar varias veces la misma, pero cuando se trata de un hecho que siendo susceptible de responsabilidad administrativa, además lo es penal y civil, cada una de estas responsabilidades subsisten de forma individual e independiente, sin que la existencia de una de ellas necesariamente excluya la aplicación de la otra; se insiste, lo que se proscribe es que por autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente una misma conducta (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, al estudiar la pretensión sub-iudice, en los términos expresados por la recurrente, en los cuales alegó que “(…) permite a la Superintendencia de Bancos aplicar sanciones administrativas indefinidas y reiteradas en el tiempo en cuanto al incumplimiento de una norma, bajo supuestos de hechos iguales, lo cual haría que [su] mandante se viera afectada por sucesivas multas (en caso de incumplimientos) que tiene como elemento o denominador común un mismo supuesto de hecho, esto es, la falta de colocación del porcentaje mínimo destinado al financiamiento de créditos agrícolas, siendo de suyo improcedente e inconstitucional que se le abran continuos y reiterados procedimientos administrativos por los mismos supuestos de hecho mes a mes como pretende la SUDEBAN, y en caso de que año tras año, haría mas (sic) oneroso el cumplimiento de la obligación y se impone un índice de variación del supuesto de hecho que no es perceptible por parte del administrado todo lo cual vulnera el principio de tipicidad de las penas (…)”. [Corchetes de esta Corte].
A la luz de las nociones expresadas acerca del non bis in idem, tenemos que cuando la Administración procede a implementar mensualmente la aplicación del artículo 12 de la Ley del Crédito para el Sector Agrícola, establece la ejecución temporal en que debe ser cumplida la obligación por parte de las Entidades bancarias en colocar créditos para el sector agrícola, y si bien es cierto que en determinadas circunstancias podría presentarse identidad de sujetos sancionables, no es menos cierto que bajo ningún supuesto lógico-jurídico podría existir identidad de hechos y fundamento.
Lo anterior se expresa al analizar que dicha ejecución temporal no implica que se apliquen diferentes sanciones por un mismo hecho, pues en realidad el hecho generador viene dado por el incumplimiento mes a mes, es decir el mes en el que las Entidades bancarias no materialicen su obligación de destinar el porcentaje estipulado de su cartera de créditos al sector agrícola se configura en el supuesto de hecho, único e identificable dentro de un período de tiempo, cuyo incumplimiento acarrea una multa de carácter pecuniario. A fines ilustrativos es posible señalar una sanción pecuniaria que sea impuesta por el incumplimiento de una obligación de ejecución diaria, si el destinatario incumple su obligación reiteradamente, cada día generara su propia multa, en iguales términos es posible afirmar que el hecho que origina la sanción tipificada en el artículo 12 de la Ley de Crédito en el Sector Agrícola es la falta del cumplimiento de las obligaciones establecidas mes a mes, entendiendo cada uno de estos períodos de tiempo como un hecho generador único, sancionable por el tipo establecido en la norma; por lo que al aplicar estos razonamientos a la petición realizada por los representantes de la entidad bancaria recurrente en nulidad, deba esta Corte pronunciar su total improcedencia. De esta forma, con la finalidad de ampliar las garantías jurisdiccionales ya acordadas por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en casos similares, se reitera el criterio sentado mediante sentencia Número 2008-1723 de fecha 6 de octubre de 2008 (caso: S.A. Venezolano de Crédito Banco Universal contra la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras), dictada por este Órgano Jurisdiccional. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Número 572.04 de fecha 16 de diciembre de 2004, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), que declaró sin lugar el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución Número 460.04 de fecha 24 de septiembre de 2004, mediante la cual se sancionó con multa a la recurrente por la cantidad de Veinticinco Millones Ciento Cincuenta y Ocho Mil Ochocientos Cuarenta y Siete Bolívares sin Céntimos (Bs.25.158.847,00), actuales Veinticinco Mil Ciento Cincuenta y Ocho Bolívares Fuertes con Ochenta y Siete Céntimos (Bs. F. 25.158,87).
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los Veintidós (22) días del mes de Octubre de dos mil ocho (2008). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA.
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,
PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK.
Expediente Número AP42-N-2005-000224
ERG/003.
En fecha _____________ (_______) de _________ de dos mil ocho (2008), siendo la (s) __________de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el número _____________.
La Secretaria.-
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