TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-O-2008-000127
En fecha 17 de septiembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1.458-2008, de fecha 9 de septiembre de 2008, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, anexo al cual remitió copias certificadas del expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados ENRIQUETA GRATEROL, LIOMA PERAZA y HÉCTOR COLMENARES, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.705, 94.988 y 122.955, respectivamente, actuando la primera con el carácter de Síndica Procuradora del Municipio Sucre del Estado Aragua, y los últimos con el carácter de apoderados judiciales del referido Municipio, contra los ciudadanos CARLOS YANEZ, ALEXANDER ALBORNOZ, FRUCTUOSO GARAY, ALFREDO SOTELDO y RAFAEL JESÚS LONGA DÍAZ, titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.577.098, 10.751.962, 10.132.825, 6.293.466 y 6.219.500, respectivamente, debido a la conducta generada por los prenombrados ciudadanos, “que se traducen en la obstaculización a la Administración Municipal de cumplir con las obligaciones que por mandato de los artículos 174 y los numerales 2, 4, 5 y 6 del artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) constituyen competencias propias del Municipio, destinadas a satisfacer necesidades y aspiraciones de la comunidad”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida por los ciudadanos José Alexander Albornoz, Carlos Yanez Riera, José Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, asistidos por la abogada Loraine Loaiza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 56.009, contra la sentencia dictada por el prenombrado Juzgado en fecha 2 de septiembre de 2008, mediante la cual se declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.
En fecha 24 de septiembre de 2008, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esta misma fecha se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 26 de septiembre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL INTERPUESTA
La acción de amparo ejercida en fecha 5 de agosto de 2008, se fundamentó en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señalaron que en fecha 4 de agosto de 2008, los ciudadanos Carlos Yanez, Alexander Albornoz, Fructuoso Garay, Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, acompañados de un grupo de personas se trasladaron hasta la sede de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Aragua y entes descentralizados, específicamente el Instituto Autónomo de Mantenimiento Ambiental, con el objeto de paralizar las actividades laborales propiamente atribuidas a la Administración Pública Municipal, en consecuencia no se les permitió acceso, y la salida a las instalaciones y oficinas adscritas a esta Alcaldía al ciudadano Alcalde, Presidentes de Institutos Autónomos, a todos los Directores, Jefes de Oficina, empleados y obreros, lo cual imposibilitó el normal desempeño de las funciones de dichos órganos y entes, cuyo fin primordial es la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes de ese Municipio de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en las leyes y reglamentos.
Sostuvieron, que “(…) es un hecho notorio comunicacional (…) la situación de inestabilidad de las actividades propias del municipio Sucre del Estado Aragua, y del Instituto Autónomo de Mantenimiento Ambiental derivada de desórdenes generalizados causados por un grupo de ciudadanos, que se hacen llamar representantes del Sindicato ‘SUNEP-SUREPMEA’, liderizados por los ciudadanos CARLOS YANEZ, ALEXANDER ALBORNOZ, FRUCTUOSO GARAY, ALFREDO SOTELDO, RAFAEL LONGA, (...) que se han dedicado a la tarea de obstaculizar de manera permanente desde el día 04 de Agosto del año 2008, el libre tránsito de personas y de vehículos, de los trabajadores desde y hacia las instalaciones de la Alcaldía y del Instituto Autónomo de Mantenimiento Ambiental, alterando el orden público, vociferando consignas agresivas día y noche, destruyendo bienes públicos, agrediendo de manera violenta, tanto de hechos como de palabras, utilizando sustancias y elementos inflamables, altamente tóxicos que ponen en grave riesgo a las personas y los bienes; con acciones vandálicas abiertamente ilícitas hasta el punto de llegar a los ataques indiscriminados, impeliendo a los habitantes del Municipio el beneficio de los servicios públicos básicos para el buen funcionamiento como la recolección de la basura lo que pudiera generar una Emergencia Ambiental, así mismo la distribución del agua potable se ve afectada en aquellas comunidades carentes del servicios de agua a través de acueductos ya que no se permite la salida de los camiones cisternas para la distribución del agua”. (Mayúsculas de la parte actora).
Manifestaron, que la actuación de los prenombrados ciudadanos ha perturbado y saboteado el normal desenvolvimiento de las actividades habituales de dicho Municipio, perturbando la paz y la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes de dicha localidad.
Denunciaron, la violación por parte de los presuntos agraviantes de los artículos 19, 50, 55, 83, 127 y 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a la garantía de los derechos humanos, el derecho al libre tránsito, derecho a la protección de la seguridad personal, al derecho a la salud y el derecho ambiental.
De seguidas, solicitó “(…) Medida Cautelar Innominada de Protección, en el sentido de que se instruya a todas las autoridades públicas de los Poderes Nacionales, Estadal y Municipal, en especial al Poder Ciudadano y al Poder Judicial, a fin de que presten a la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Aragua, la cooperación necesaria para que estos cumplan con las actividades propias de la Administración Municipal resguardando el normal funcionamiento de esta Alcaldia (sic) lo que significa el empleo de la fuerza pública legalmente establecida para desalojar de las instalaciones y de las adyacencias de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Aragua al grupo de personas que irresponsablemente permanecen dentro de ellas, por lo que solicito igualmente el apostamiento de funcionarios policiales y/o militares de ser necesarios, para lograr el completo restablecimiento de la paz que debe reinar en las vías de acceso a las instalaciones de la Alcaldia (sic). Todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación. En tal sentido solicito: Reestablecer (sic) la situación jurídica infringida por la paralización de las actividades de la Alcaldia (sic) del Municipio Sucre del Estado Aragua, con el objeto de que se puedan ejecutar las actividades laborales necesarias para satisfacer las necesidades de los habitantes del Municipio Sucre; de igual manera solicito el cese de la paralización y toma de las vías y acceso que conducen a las instalaciones de la Alcaldia (sic); que se ordene la prohibición de hechos o acciones públicas o privadas que intenten o sugieran el incumplimiento de la orden de restablecer la situación jurídica infringida por parte de los funcionarios antes identificado (sic) (…)”.
De seguidas, señaló que la presente acción de amparo constitucional no se encuentra inmersa en ninguna de las causales de inadmisibilidad, por lo que es perfectamente admisible.
Finalmente, solicitaron que se “(…) ordene el retiro de la Sede de la Alcaldía del Municipio Sucre y de los entes Descentralizados involucrados de estos ciudadanos y del grupo que los acompaña a los fines de que los trabajadores (Directores, Jefes de Oficina, empleados, obreros) de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Aragua y de los entes Descentralizados involucrados puedan cumplir cabalmente con sus funciones y de esta forma lograr la satisfacción de necesidades básica de la comunidad y cumplir y hacer cumplir la legislación vigente en acatamiento de mandato constitucional expreso, como órgano del Poder Público y, de considerarlo pertinente se pronuncie asimismo sobre la responsabilidad que pudiere imputársele a las personal (sic) natural o jurídica involucradas sobre los hechos y actuaciones que contribuyen, sustentan o refuerzan las violaciones constitucionales denunciadas y las consecuencias jurídicas que de ello podría derivarse”.

II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 2 de septiembre de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida, fundamentándose en las siguientes consideraciones:
“En primer lugar, este Juzgado debe ratificar su decisión respecto a la competencia declarada en el dispositivo del fallo, a lo que hay que señalar inicialmente que el asunto tratado en esta causa se reduce a la existencia de un conflicto colectivo materializado por un grupo de trabajadores al servicio de una instancia político-territorial, en este caso del nivel municipal, en la que, a decir del ente denunciante y presuntamente conculcado en sus derechos, se llegó a una magnitud en la que se afectó la óptima y adecuada prestación de servicios por parte de la Municipalidad, a la que se le ha obstaculizado el desenvolvimiento de las potestades públicas que el ordenamiento jurídico le ha impuesto y asignado, esto último, que constituye el punto central del presente asunto, pues, no es el derecho a huelga lo que se sopesa, sino la obstaculización de los servicios prestados por el ente.
Cabe resaltar el contenido del artículo 97 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual establece:
(…omississ…)
Asimismo, el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública contempla:
(…omississ…)
Nótese que la disposición constitucional asigna ese derecho a todos y cada uno de los trabajadores, mientras que la Ley discrimina respecto de la naturaleza del cargo desempeñado, discriminación que no puede rendir fruto alguno en el ámbito jurídico, en razón de que, en términos llanos, en virtud de que dentro de la Administración Pública no solamente prestan servicios funcionarios públicos, sino también trabajadores cuya relación de servicios está regida por el derecho común, a los cuales no se les puede negar sus derechos colectivos de naturaleza laboral, particularmente se derecho a la huelga, el cual es innegable que les ha sido concedido por la norma constitucional arriba transcrita.
Ahora bien, es de hacer notar también que la norma contemplada en el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública es la que directamente remite a este Juzgado Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los conflictos referidos a materias como la huelga y conflictos colectivos del trabajo como el presente, por que se hace incuestionable la aptitud legal de este Tribunal para conocer el presente asunto judicial. Así se decide.
Respecto al fondo del asunto, es decir de la denuncia de violación de derechos constitucionales efectuada por la Administración municipal quejosa, es preciso indicar que los hechos que constituyen la denunciada violación constitucional se hicieron constar suficientemente a partir del acervo probatorio producido en la presente causa.
Es de hacer notar que es un hecho admitido en el presente proceso la existencia de una huelga que llevan a cabo trabajadores de la Municipalidad hoy quejosa, ahora bien, las dimensiones y magnitud de la referida huelga, y su potencial de afectación de la normalidad de las actividades del ente político-territorial se hace constar a través de los siguientes elementos de convicción.
En primer lugar, se hace constar suficientemente de las declaraciones de los testigos que efectivamente se afectó el normal desenvolvimiento de los servicios que presta la municipalidad denunciante, pues, se obstaculizó la idónea atención de los usuarios, y consecuencialmente la respuesta adecuada a los requerimientos y necesidades de aquellos; mientras que también se hizo constar a través de este medio probatorio que por causa de las conductas desplegadas por los trabajadores en conflicto se afectó el servicio de agua potable con cisternas que presta la Municipalidad hoy quejosa.
Respecto a tales elementos de convicción, debe señalar quien decide que todos fueron producidos en esta causa con estricto respeto y sujeción de las normas atinentes al derecho a la defensa de los sujetos involucrados en el presente litigio, pues, se le dio oportunidad a cada una de las partes a preguntar y repreguntar a los testigos, derechos estos que fueron ejercidos efectivamente por cada una de las mismas.
Así las cosas, será incuestionable que sí hubo afectación perjudicial de los servicios prestados por la Municipalidad denunciante, es decir, que sí se materializaron los hechos denunciados, así como también se hizo constar el perjuicio que se hubo de generar en los usuarios de los mismos, en razón de la imposibilidad de dirigirse a ello de modo idónea, así como por motivo del detrimento en la capacidad y aptitud de respuesta a tales requerimiento y necesidades de parte del sujeto al cual se le ha asignado tal tarea de naturaleza pública, a saber, la Municipalidad de Sucre.
Sobre este particular debe ponerse de relieve que aun cuando todo trabajador tiene derecho a la huelga, tal derecho, como lo dice el aforismo, ‘tendrá límite donde nace el derecho de los demás’, por lo que no puede el ejercicio del mismo significar la conculcación del derecho de otros, pues aun cuando es evidente que existe un pliego de carácter conflictivo, el mismo no da derecho a la paralización de los servicios básicos generando perjuicios irremediable a la población ni a las institucionales llamadas por la ley a cumplirlas, en especial los que sean indispensables para la salud de la población, o para la conservación y mantenimiento de máquinas que perjudique la reanudación ulterior de los trabajos, lo que las expongan a graves deterioros.
Queda por tratar respecto a este asunto el aspecto jurídico subjetivo atenido a la presente causa, a saber, que sujetos fueron los que desplegaron las conductas ya comprobadas.
Señala la administración denunciante que los ciudadanos Carlos Yanes, Fructuoso Garay, Alfredo Soteldo y Rafael Longa, son los sujetos responsables de las comprobadas conculcaciones de derechos constitucionales.
Ahora bien, debe señalarse que desde el punto de vista adjetivo probatorio, deberá constar a partir de elementos de convicción cuales sujetos son los que fungen como responsables, por haber exteriorizado las conductas que generaron tales hechos.
Nótese que el único acervo probatorio del cual se desprende que cuales sujetos participaron en los hechos denunciados y cuya identidad hace parte de los sujetos denunciados, es el conjunto de fotografías en las que se identifica a 4 de 5 sujetos denunciados dentro del cúmulo de personas que participaron de los hechos denunciados y en calidad de protagonistas, los cuales fueron producidos oportunamente por la denunciante, y en ningún momento fueron impugnados por la parte denunciada, y en los que se comprueba que los ciudadanos Alexander Albornoz, Fructuoso Garay, Rafael Longa, Carlos Yanes sí estaban presentes el día 4 de agosto de 2.008, e incluso participaron activamente y en calidad de actores principales, es decir, que debe endilgárseles la responsabilidad por la conculcación de los derechos del ente denunciante, excluyendo al ciudadano Alfredo Soteldo, del cual no se comprobó que haya participado en los hechos señalados; en virtud de que dichas fotografías consignadas en el lapso probatorio no fueron impugnadas en la oportunidad legal correspondiente, razón por la cual como prueba libre y adminiculada con las pruebas testimoniales demuestran palmariamente que los referidos ciudadanos participaron activamente en los hechos acaecidos y que dieron origen a la presente acción de Amparo, obstaculizando los Servicios Públicos Básicos que tiene el deber el Municipio de cumplir con sus habitantes o población. Así se decide.
Así las cosas, para este Juzgado será forzoso considerar que los ciudadanos Alexander Albornoz, Fructuoso Garay, Rafael Longa y Carlos Yánez, al dirigir a la multitud de personas que materializó la obstaculización de actividades de Sucre, impidiendo así la idónea adecuada y normal atención de las necesidades y requerimientos de los usuarios, habrán vulnerado derechos constitucionales de la persona jurídica político-territorial del nivel municipal que hoy funge como la quejosa, en particular el establecimiento en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referida a la prestación de los servicios públicos. Por lo que se confirma la Medida Cautelar de Amparo en tal sentido se ordena al Instituto Autónomo de la Policía Municipal del Municipio Sucre del Estado Aragua llevar a cabo todas las gestiones pertinentes y necesarias, encaminadas y tendentes a garantizar la guarda y custodia tanto tanto (sic) de de la (sic) instalaciones, áreas de acceso y bienes del Gobierno Municipal del Municipio Sucre del estado Aragua, ubicado en la ciudad de Cagua así como de los funcionarios y demás personal que en él desempeñen sus funciones directa o indirectamente, entendiendo éste, en la conformación total de los entes que lo integran, con el objeto de garantizar la efectiva prestación de los Servicios Público (sic) por parte de entes Municipales, centralizados o descentralizados que realizan las actividades administrativas en esa dependencia, debiendo asegurar a través de la conducta a desplegar dentro de su marco de competencia y apego a la legalidad; el efectivo y oportuno cumplimiento de todas las actividades y funciones inherentes al Municipio.
Asimismo; y tomando en consideración la naturaleza de la situación planteada, se insta a dicho Cuerpo de Seguridad Municipal, elevar ante las Autoridades Estadales, y de ser necesario Nacionales, la Solicitud o requerimiento de colaboración a que haya lugar, para seguir el efectivo cumplimiento y aplicación de la Medida Cautelar decretada”.
Por los fundamentos anteriormente señalados, el juzgado a quo declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesto, y en consecuencia ordenó de conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a los ciudadanos Carlos Yanez, Alexander Albornoz, Fructuoso Gary, Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, abstenerse de realizar cualquier conducta que obstaculice el cumplimiento de los servicios públicos básicos cuyo deber le corresponde a la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Aragua, como Administrador del referido Municipio.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo esta Corte estima necesario revisar su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por los ciudadanos José Alexander Albornoz, Carlos Yanez Riera, José Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en fecha 2 de septiembre de 2008, mediante la cual se declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, y en este sentido resulta preciso destacar que según lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia N° 87, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 14 de marzo de 2000, caso: Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de Los Andes (CADELA) estableció con carácter vinculante para todos los Tribunales de la República, que de las apelaciones que se ejerzan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo conocerá la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Por otra parte, conviene hacer referencia que mediante Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, se creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la cual, en los términos de la referida Resolución “(…) [detenta] las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”.
Así, por mandato de la referida Resolución, a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo le compete igualmente el conocimiento de las apelaciones de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.
En el caso de autos, se ejerció recurso de apelación contra una decisión dictada por un Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo, la cual resolvió en primera instancia una acción de amparo constitucional, por lo que, en aplicación de la señalada doctrina de la Sala Constitucional, esta Corte resulta competente para conocer de la referida acción en segunda instancia. Así se declara.
Por lo anteriormente señalado, este Órgano Jurisdiccional pasa a conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de septiembre de 2008.
Así pues, se observa que el escrito de amparo constitucional se circunscribe a denunciar la conducta por parte de los ciudadanos Carlos Yanez, Alexander Albornoz, Fructuoso Garay, Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, quienes en razón de una huelga han obstaculizado totalmente las actividades del Municipio Sucre del Estado Aragua así como de los Entes Municipales, impidiendo con dicha actuación, el normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, y no permitiendo dar cumplimiento a los mandatos constitucionales que atribuyen competencias específicas a los municipios, e interrumpiendo con tal actuación la satisfacción de las necesidades básicas de la población del referido municipio.
Por su parte, el a quo declaró con lugar la acción de amparo constitucional al considerar que de la actividad probatoria de las partes se desprende que la actuación por parte de los ciudadanos Carlos Yanez, Alexander Albornoz, Fructuoso Garay y Rafael Jesús Longa Díaz, independientemente del derecho de huelga que se encontraban ejerciendo ha perturbado el normal desenvolvimiento de las actividades básicas que presta el Municipio y los Entes Municipales a la colectividad, violentando con ello la satisfacción de las necesidades de la población y en consecuencia el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Siendo esto así, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la conformidad a derecho de dicha decisión, en este sentido resulta oportuno adentrarse sobre la idoneidad de la acción de amparo constitucional, para ventilar la protección de potestades públicas de unidades político territoriales, por cuanto el planteamiento del presente amparo surge de la presunta imposibilidad por parte del Municipio Sucre del Estado Aragua, de ejercer las potestades previstas en el artículo 178 de nuestra Carta Magna, lo cual acarrea la no satisfacción de las necesidades básicas de la población.
Así pues, cabe señalar que la acción de amparo constitucional nació desde sus orígenes como una acción para resolver controversias que se refieran a derechos constitucionales, estén o no estén expresamente consagrados en nuestro Texto Fundamental, siempre y cuando se consideren como inherentes a la persona humana. Tal afirmación, ha sido expresada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al señalar que desde sus orígenes el amparo constitucional ha estado ligado a la defensa de los derechos esenciales de la persona. No en vano, nuestro artículo 27 de la Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela, el cual sigue los mismos términos del artículo 49 de la Constitución de 1961, prevé lo siguiente:
“Artículo 27: Toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos”.

No obstante ello, con la evolución jurisprudencial de la acción de amparo constitucional y con la consolidación de tal institución, se pretendió extender mediante la acción de amparo constitucional a la protección de las potestades de las unidades político-territoriales, sin embargo dicho planteamiento fue rechazado mediante decisión de fecha 2 de octubre de 1997, caso: Municipio El Hatillo, precisando entre, otras cosas, las diferencias entre los conceptos de derechos, garantías y potestades constitucionales.
Así, en el referido fallo, el cual, cabe acotar fue proferido bajo la vigencia de la Constitución de 1961, pero, no por ello deja de tener plena vigencia y aplicabilidad en la actualidad, se señaló al respecto lo siguiente:
“El problema radica entonces en determinar si la figura del amparo constitucional, tal como fuera consagrado en el artículo 49 de la Constitución, es susceptible de proteger a estos entes territoriales a los fines de que puedan obtener una tutela jurisdiccional inmediata y extraordinaria cuando estimen lesionados sus potestades y competencias constitucionalmente garantizadas.
El artículo 49 de la Constitución señala al efecto lo siguiente. ‘Los Tribunales ampararán a todo habitante de la República en el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución establece, en conformidad con la Ley.
El procedimiento será breve y sumario, y el juez competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida’.
Los actores rechazan que la norma del artículo 49 pueda ser interpretada en forma restringida, a pesar del término utilizado de ‘habitante’, que pareciera limitar la institución exclusivamente a las personas naturales en el sentido de que sólo respecto a ellas se tutelan los derechos que la Constitución contempla.
Se afianzan los solicitantes del amparo, en el hecho de que la norma transcrita alude a la protección de los derechos y garantías; noción ésta última en’ cual se cobija la pretensión que deducen.
De tal postura derivaría que de la interpretación que se dé al término garantía va a depender la legitimidad de los recurrentes cuando actúan como representantes de entes públicos territoriales y, en consecuencia, la idoneidad del amparo para actuar como un medio adecuado para el restablecimiento del ejercicio de las potestades públicas constitucionales acordadas cuando sean lesionadas, o estén amenazadas de serlo, bien, por una norma jurídica autoaplicativa o bien, por el correspondiente acto de ejecución. Al efecto, esta Corte observa que las expresiones garantías y derechos utilizadas por el constituyente no podrían interpretarse como términos equivalentes, por cuanto la técnica constitucional no habría permitido nunca la peligrosa repetición de los mismos conceptos bajo nombres diferentes.
Se trata, en consecuencia, de nociones que deben ser perfectamente nítidas y diferenciables, y la diferencia más sencilla es la que se basa en que el derecho es el núcleo de los intereses jurídicamente protegidos, en tanto que la garantía es el medio de protección de las situaciones jurídicas que la Constitución y la Ley establecen y tutelan. Así lo ha expresado esta Corte en sentencia de fecha 16 de marzo de 1993 (en el expediente N° 568, relativo a la acción de amparo ejercida por implicados en el intento de golpe de estado del 27 de noviembre de 1992).
Respecto a las “garantías”, se observa que la Constitución, en el Título III, enuncia su contenido, señalando que el mismo alude a los Derechos, Deberes y Garantías. En el Capítulo I enuncia las Disposiciones Generales; en el Capítulo II los Deberes; y, en los Capítulos III, IV, V y VI los Derechos, a los cuales desarrolla atendiendo a su objetivo de Derechos Individuales, Derechos Sociales y Derechos Políticos.
Es decir, el constituyente aparentemente habría faltado a la necesaria coherencia de enunciar las materias contentivas del Título al no desarrollar uno de los enunciados, -el relativo a la ‘garantía’-. Sin embargo, la simple lectura de las Disposiciones Generales del Capítulo 1, nos revela que en el mismo se mencionan garantías fundamentales, tales como la relativa al libre desenvolvimiento de la personalidad (artículo 43); la garantía a la irretroactividad de las disposiciones legislativas excepto cuando impongan menor pena (artículo 44) y entre otras, la máxima garantía procesal que es el amparo constitucional contemplado en su artículo 49...
En consecuencia, existe un enunciado general de las garantías constitucionales presentes en el Capítulo 1 del Título III de la Ley, aun cuando ello no agote los supuestos que las consagran, ya que los mismos aparecen siempre como medios dispuestos por la Constitución para afianzar, asegurar y preservar la tutela y defensa de los derechos que ella establece.
Ahora bien, en su escrito contentivo de las acciones interpuestas, los apoderados de los actores solicitan amparo constitucional para a autonomía municipal que la Constitución consagra. Estima esta Corte que tal alegato se contradice en el sentido antes expresado de las garantías constitucionales vistas en la forma en que fueron expuestas como los medios, mecanismos, instrumentos y vías previstas para la tutela de un derecho constitucionalmente consagrado. (…)
Expuesto lo anterior, es indudable por una parte, que las personas morales y, en consecuencia, los entes políticos-territoriales, pueden ser titulares de la mayoría de los derechos que la Constitución consagra; como por ejemplo lo serían el derecho a la defensa, a la no-discriminación y el derecho de propiedad. Ahora bien, de lo precedentemente expuesto, se aprecia que tales entes político-territoriales no son sólo titulares de derecho, sino que también son detentadores de poderes y potestades públicas, esto es, de facultades coercitivas destinadas al mantenimiento de los bienes jurídicos que le han sido encomendados, las cuales son de ejercicio obligatorio e indelegable y resultan idóneas para incidir sobre la esfera de los derechos de los sujetos sometidos a su ámbito geográfico, a través de actuaciones de la más variada índole (actos normativos o proveimientos). Tales potestades constituyen verdaderas funciones públicas, destinadas exclusivamente a la obtención de determinados fines constitucionalmente consagrados, entre las cuales se encuentran las destinadas a organizar, dirigir o reglar, tanto las estructuras como las vinculaciones jurídicas (potestad normativa); las que sirven para reprimir el desacato de sus disposiciones (potestad sancionatoria o disciplinaria); las que se destinan al mantenimiento del orden público (potestad de policía); las referentes a la recaudación coactiva de tributos (potestad tributaria); y, finalmente, entre otras, aquellas que le permite la traslación coactiva de la propiedad (potestad expropiatoria).
Las potestades constituyen así, la esencia misma de la actuación de los entes públicos y especialmente de los de naturaleza territorial como lo son los municipios. Ellas están establecidas en el marco de la Constitución, justamente en virtud del poder implícito que otorgan a sus detentadores de afectar la espera de los derechos subjetivos de los administrados. La señalada ubicación en el ámbito constitucional y la natural equiparación que de las mismas se hace con los derechos, sobre todo con los constitucionalmente establecidos, es lo que ha llevado -tanto en la esfera doctrinaria como en la legislativa- a ampliar la figura del amparo, no sólo a los derechos y garantías propiamente dichos, sino a las potestades, atribuciones y competencias de los entes públicos en general y, a los entes territoriales en especial. Se oponen, sin embargo, a esta postura dos consideraciones, válidas sobre todo en el ámbito del derecho positivo venezolano: La expresa mención que hace el artículo 49 a que la protección se ejerce sobre los derechos y garantías, interpretándose estas últimas como los medios generales o específicos que el ordenamiento jurídico acuerda para la efectiva protección de los derechos. Enunciado en tal forma, no pueden equipararse las garantías a las potestades mismas, a las competencias y a las atribuciones de los entes públicos, aun cuando tengan rango constitucional.
Una segunda objeción está en el carácter extraordinario del amparo, en virtud del cual el mismo sólo opera cuando no existe otro medio idóneo efectivo para la tutela constitucional. En el caso de los entes territoriales, la Constitución les otorga varios recursos destinados específicamente a impedir el desconocimiento y usurpación de los fines que le han sido asignados y de las potestades que constitucionalmente les competen, esto es, se trata de los medios más apropiados para conocer de los recursos y conflictos. De allí que, la existencia de estas normas expresamente previstas para dilucidar la violación del ámbito de las potestades públicas, sería un impedimento para el reconocimiento de su admisibilidad respecto a los entes territoriales, cuando a través del mismo se persiga la protección de tales poderes, competencias y atribuciones. Determinado lo anterior de lo cual emerge que los entes territoriales como personas jurídicas pueden ser sujetos activos de la acción de amparo; pero, sólo respecto a la tutela de los derechos y garantías constitucionales, entendidos estos últimos en su sentido estricto, ha de excluírsele como una vía para la tutela de sus potestades y competencias, así como, para dirimir los conflictos que puedan plantearse entre tales entre sí o con otros organismos del poder público”. (Negrillas de las parte actora).

En este mismo sentido, se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 1395, de fecha 21 de noviembre de 2000, señalando al respecto lo siguiente:
“Desde esta óptica, el artículo 27 de nuestra Constitución es un desarrollo de ese derecho de validez universal, el cual, al igual que los demás derechos proclamados en esa Declaración, se basa ‘en el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana’. (Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos).
Por tanto, el objeto del amparo es la tutela judicial reforzada de los derechos y garantías constitucionales, lo cual comprende los derechos enunciados por la Constitución, algunos de los cuales se encuentran fuera de su Título III (vid., por ejemplo, los artículos 143, 260 y 317 de la Constitución), así como los consagrados en tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República, y cualquier otro que sea inherente a la persona humana.
Lo dicho no implica restringir la noción de derechos o garantías constitucionales a los derechos de las personas naturales, pues también las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales. Incluso las personas jurídicas de Derecho Público pueden ostentar algunos de esos derechos.
Pero lo hasta ahora expuesto sí permite concluir que entes político-territoriales como los Estados o Municipios, sólo han de acudir al amparo para defender los derechos o libertades de los que puedan ser titulares, como el derecho al debido proceso, o el derecho a la igualdad, o a la irretroactividad de la ley. En cambio, no pueden accionar en amparo para tutelar la autonomía que la Constitución les reconoce o las potestades y competencias que aquélla comporta. (…)
En el caso de autos, los accionantes no invocan un derecho constitucional de los Estados que hubiese sido vulnerado, sino la autonomía que la Constitución les asegura y, particularmente, “la garantía de la autonomía financiera que se contempla en los artículos 159, 164, ordinal 3º, 167, ordinales 4º y 6º, de la Constitución” (cursivas de la Sala).
Sin embargo, bajo el concepto de garantía constitucional no pueden subsumirse contenidos completamente ajenos al elenco de libertades públicas constitucionalmente protegidas, como se pretende, ya que la garantía se encuentra estrechamente relacionada con el derecho. La garantía puede ser entendida como la recepción constitucional del derecho o como los mecanismos existentes para su protección. Tanto en uno como en otro sentido la garantía es consustancial al derecho, por lo que no cabe emplear el concepto de garantía para ensanchar el ámbito tutelado por el amparo, incluyendo en el mismo toda potestad o competencia constitucionalmente garantizada. Ello conduciría a una desnaturalización del amparo, que perdería su especificidad y devendría en un medio de protección de toda la Constitución”. (Negrillas de la sentencia).

En consonancia con los criterios anteriormente expuestos, resulta dable afirmar que las Unidades Políticos Territoriales, como los Municipios y los Estados, no pueden aspirar obtener protección mediante la acción de amparo constitucional de sus potestades públicas, por cuanto se desvirtuaría la noción de la acción de amparo constitucional.
Por tales motivos, esta Corte disiente del criterio esbozado por el a quo respecto a que la pretensión de la Síndico Procuradora del Municipio Sucre del Estado Aragua, podía ser satisfecha mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional.
Dicho lo anterior, resulta pertinente indicar que aún en el supuesto de que el planteamiento de la representante del referido municipio, hubiese sido la flagrante violación de derechos constitucionales como al ambiente, a la salud, y a servicios públicos esenciales de la población de dicho municipio, lo cual traduciría la acción ejercida en una acción por derechos e intereses difusos o colectivos (cuyo conocimiento no correspondería a esta Corte), dicha funcionaria carecería de legitimidad para su interposición, por cuanto correspondería a la población del Municipio Sucre del Estado Aragua, organizarse y ejercer dicha acción, no pudiendo arrogarse su representación la Síndico Procuradora Municipal del Municipio de que se trate.
En este sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 1395, de fecha 21 de noviembre de 2000, señalando al respecto lo siguiente:
“Consecuencia de lo anterior, es que los entes colectivos sin personalidad jurídica no pueden ser representados ni por los Gobernadores de los Estados, ni por los Alcaldes, ya que ambos funcionarios tienen señaladas en la Constitución sus atribuciones. Corresponde al Gobernador el gobierno y administración de cada Estado, lo que involucra la representación del Estado, que es una entidad autónoma, con personalidad jurídica plena, conforme a los artículos 159 y 160 de la Constitución de 1999; mientras que a los Alcaldes corresponde el gobierno y administración del Municipio, el cual también goza de personalidad jurídica (artículos 167 y 168 eiusdem), siendo la función municipal como la estadal, ocuparse de la administración de sus bienes y servicios, poderes y competencias, entre las cuales no está prevenida la representación de los entes colectivos sin personalidad jurídica que se encuentran en sus territorios”.

Siendo esto así, y visto que el municipio no cuenta con el ejercicio de la acción de amparo constitucional para la protección de sus potestades públicas otorgadas constitucionalmente, y dado que la Síndico Procuradora del Municipio Sucre el Estado Aragua Municipal en su carácter de apoderada judicial del Municipio, carece de legitimidad para ejercer una acción por derechos e intereses difusos o colectivos en nombre de la población de dicha unidad político-territorial, esta Corte declara Con Lugar la apelación ejercida por los ciudadanos José Alexander Albornoz, Carlos Yanez Riera, José Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, asistidos por la abogada Loraine Loaiza, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en fecha 2 de septiembre de 2008, mediante la cual se declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, en consecuencia, Revoca dicha decisión, y declara Improcedente la acción de amparo constitucional ejercida por los abogados Enriqueta Graterol, Lioma Peraza y Héctor Colmenares, actuando la primera con el carácter de Síndica Procuradora del Municipio Sucre del Estado Aragua, y los últimos con el carácter de apoderados judiciales del referido Municipio. Así se decide.

IV
DECISIÓN
Por las consideraciones anteriores, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer de la apelación ejercida por los ciudadanos José Alexander Albornoz, Carlos Yanez Riera, José Alfredo Soteldo y Rafael Jesús Longa Díaz, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en fecha 2 de septiembre de 2008, mediante la cual se declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados ENRIQUETA GRATEROL, LIOMA PERAZA y HÉCTOR COLMENARES, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.705, 94.988 y 122.955, respectivamente, actuando la primera con el carácter de Síndica Procuradora del Municipio Sucre del Estado Aragua, y los últimos con el carácter de apoderados judiciales del referido Municipio, contra los ciudadanos CARLOS YANEZ, ALEXANDER ALBORNOZ, FRUCTUOSO GARAY, ALFREDO SOTELDO y RAFAEL JESÚS LONGA DÍAZ, titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.577.098, 10.751.962, 10.132.825, 6.293.466 y 6.219.500, respectivamente, debido a la conducta generada por los prenombrados ciudadanos, “que se traducen en la obstaculización a la Administración Municipal de cumplir con las obligaciones que por mandato de los artículos 174 y los numerales 2, 4, 5 y 6 del artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) constituyen competencias propias del Municipio, destinadas a satisfacer necesidades y aspiraciones de la comunidad”.
2.- CON LUGAR la apelación ejercida.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de octubre de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK
AJCD/04
Exp. N° AP42-O-2008-000127
En fecha _________________ (____) de _______________de dos mil ocho (2008), siendo la (s) _____________de la ______________se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2008-___________.

La Secretaria,