TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXP. Nº 05498

Mediante escrito presentado en fecha siete (07) de noviembre del año dos mil seis (2006) ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo (Distribuidor) y recibido por este Tribunal el día trece (13) del mismo mes y año, la ciudadana DANYRIS SALERO MOLINA, titular de la cédula de identidad Nº V-12.157.328, debidamente asistida por el abogado VIRGILIO BRICEÑO, de este domicilio e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 9.162, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el INSTITUTO AUTÓNOMO CAJA DE TRABAJO PENITENCIARIO (IACTP).

En fecha veintidós (22) de noviembre del año dos mil seis (2006), este Juzgado declaró inadmisible la presente querella, de conformidad con lo establecido en el párrafo 5º del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, decisión que fue apelada por la representación judicial de la parte querellante, en fecha veintiocho (28) del mismo mes y año.

En fecha cinco (05) de diciembre del año dos mil seis (2006), el Tribunal oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto, por lo que ordenó remitir el expediente a la Cortes de lo Contencioso Administrativo. Así pues, en fecha doce (12) de Noviembre del año dos mil siete (2007), la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró con lugar la apelación ejercida, revocando la sentencia dictada por este Juzgado en fecha veintidós (22) de noviembre del año dos mil seis (2006), y ordenando remitir el expediente al a quo.

En fecha veintitrés (23) de enero del año dos mil ocho (2008), de conformidad con el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se aboca al conocimiento de la presente causa el Dr. Alejandro Gómez, admitiendo en esa misma fecha la acción interpuesta cuanto ha lugar en derecho.

En fecha veintinueve (29) de enero del año dos mil ocho (2008), el Tribunal ordenó emplazar al Presidente del Instituto Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario (IACTP), de conformidad con el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Asimismo, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso. Igualmente, se ordenó notificar a la Procuradora General de la República.

Cumplidas las fases procesales y celebrada la audiencia definitiva en fecha once (11) de agosto del año dos mil ocho (2008), la causa entró en estado de sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual será dictada sin narrativa por exigirlo así el artículo 108 eiusdem.

I
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con fundamento a los argumentos presentados por las partes y de las actas contenidas en el expediente, pasa de seguidas este Juzgado a pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, en tal sentido, se desprende de la lectura del escrito recursivo que el objeto de la presente querella es obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio s/n de fecha 08 de agosto de 2006, notificado el día 11 del mismo mes y año, emanado del Director Gerente del Instituto Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario, y en consecuencia sea reincorporada al cargo que ocupaba o a otro de similar o de mayor jerarquía con el sueldo correspondiente a esos cargos, así como el apago de los sueldos dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta que se produzca la reincorporación definitiva.

A tal efecto, comienza la querellante señalando que el Director Gerente del Instituto, actuando por delegación emitió Providencia Administrativa Nº 004-2006 de fecha 08 de agosto de 2006, mediante la cual se le informo a la querellante de su remoción a partir de la fecha de recepción de la misma, por desempeñar un cargo de jefe de Producción y estar tipificado como cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Aduce, que el oficio de notificación de la remoción a pesar de mencionar el articulo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no indica expresamente en cual de las causales contenidas en esa norma se pretende subsumir las actividades que supuestamente realizaba la querellante. Igualmente, señala que las omisiones en que ha incurrido la Administración le impide conocer las razones por las cuales se le califica el cargo que ocupaba como de confianza haciendo imposible ejercer una efectiva defensa de sus intereses.

Expone, que la Administración violó el derecho al debido proceso consagrado en el articulo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, ya que para destruir la imputación genérica del articulo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública tendría que desvirtuar uno o todos los supuestos de ese artículo, así como también los artículos 93, lesionando el derecho a la estabilidad, el artículo 137, por cuanto el Órgano que dictó el acto no respetó las atribuciones que establece la Constitución y las leyes, ya que ordenó su remoción sin respetar la condición de funcionario público,

Alega, que el Instituto invocando supuestos inexistentes la removió del cargo de Jefe de Producción, violentando el ordenamiento jurídico funcionarial, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Carta Magna, toda vez que se infringió el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto los actos impugnados no guardan la debida proporcionalidad y el acto administrativo carece de formalidad,

Esgrime, que el acto administrativo impugnado incurre en un vicio en la base legal, pues la Administración menciona un fundamento legal incompleto, argumentando así, que existe un vicio en la causa del acto administrativo recurrido, por cuanto el organismo calificó el cargo que ejercía como de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción. Asimismo, expresa que existe una violación de las formalidades procedimentales, ya que removió a la querellante sin respetar el procedimiento, lapsos y términos previstos en las normas que regulan los derechos de los funcionarios de carrera al servicio de la Administración Pública Nacional.

Por su parte la representación judicial del ente querellado niega, rechaza y contradice en toda y cada una de sus partes lo alegado por la querellante, toda vez que según su criterio el acto administrativo recurrido es plenamente eficaz y surte todos sus efectos, pues el cargo que detentaba oficialmente la querellante al momento de su remoción era el de Jefe de Producción, Adscrito al Centro de Producción ubicado en el Internado Judicial Región Capital el Rodeo I, y de conformidad con el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es un cargo de confianza, y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, y la querellante estaba en pleno conocimiento de las funciones inherentes al cargo que desempeñaba y estaba consciente que era un cargo de confianza, entre sus funciones estaba la de fiscalizar, proteger, inspeccionar, coordinar y controlar los programas que se desarrollaran en la penitenciaria.

Señala, que de los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y 146 de la Constitución de la República, se evidencia que los cargos de libre nombramiento y remoción quedan excluidos expresamente de la carrera administrativa y por tanto, no gozan del beneficio de estabilidad que pretende disfrutar la querellante al alegar que las funciones del cargo que detentaba son propias de un cargo de carrera, lo cual es falso.

Arguye, que cuando se trata de remoción de funcionarios que detentan un cargo de libre nombramiento y remoción, la Administración no está obligada a sustanciar un procedimiento previo ni alegar los hechos que sustenten la remoción, que ese procedimiento se realiza cuando es un despido en materia laboral, en la cual si debe hacerse una mención clara de los hechos que motiven el despido del trabajador.

Con fundamento en los argumentos de las partes y las pruebas contenidas en el expediente, este Tribunal previas las consideraciones que se exponen, dicta sentencia en los siguientes términos:

De la revisión individual del acto administrativo recurrido, contenido en Providencia Administrativa No. 004-2006, de fecha ocho (08) de agosto de 2006, dictada por el Director Gerente del Instituto Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario, se observa que el mismo preceptúa lo siguiente:

(…) Omissis
Primero: Remover al (la) ciudadano (a) Danyris Salero Molina, titular de la Cédula de Identidad No. V-12.157.328. del Cargo de Jefe de Producción, que desempeña desde el 01 de julio de 2004. En atención a lo expuesto y por ser el cargo de Jefe de Producción un cargo de confianza de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que se encuentra así clasificado como de libre nombramiento y remoción, se acuerda la remoción de la mencionada funcionaria a partir de la fecha de recepción de la presente providencia.
Segundo: Se delega la firma de la Presente Providencia Administrativa, en la persona del Lic. Oswaldo Antonio Rosas Marquina (…)” (Resaltado del Tribunal)

Lo que aunado al contenido de la querella intentada, deja ver que el punto controvertido en la presente causa versa sobre la naturaleza del cargo de Jefe de Producción que ostentaba la hoy querellante, quien señala que el mismo constituye un cargo que por sus funciones debía ser catalogado como un cargo de carrera, y no como un cargo de libre nombramiento y remoción, denominación esa que le dio la Administración, y que concluye en el hecho generador de la lesión a su esfera jurídica.

Aclarado lo anterior se hace necesario determinar con exactitud cuáles son los requisitos para considerar como funcionario de carrera, a quienes prestan servicios a la Administración Pública y a tal efecto se observa, que la Carta Magna en su artículo 146, señala que los cargos en los órganos de la Administración Pública son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte; de donde con meridiana claridad se evidencia que la carrera es la regla y el libre nombramiento y remoción es la excepción, lo que en el caso de marras explica el hecho de que exista en cabeza de la Administración la carga de probar la naturaleza del funcionario saliente.

Así pues, la carrera administrativa ha sido definida en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública como la categoría de aquellos funcionarios que habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente a la Administración Pública.

Por otra parte, el precitado artículo advierte que los funcionarios de libre nombramiento y remoción son aquellos que pueden ser removidos libremente de sus cargos, sin el cumplimiento de mas formalidades que las previstas en la ley, se clasifican en funcionarios de (i) alto nivel y de (ii) confianza; señalando expresamente el artículo 20 del precitado texto legal, cuáles son los cargos de alto nivel, y el 21 ejusdem, que se entienden por cargos de confianza a aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los Despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública (Ministros, Viceministros, Directores Generales o sus equivalentes). También aquellos que desempeñen funciones de seguridad de estado, de fiscalización e inspección, rentas, adunas, control de extranjeros y fronteras. Es claro que los cargos de libre nombramiento y remoción, por considerarse claves dentro de la estructura organizacional de la Administración Pública, no gozan de la estabilidad propia de la carrera administrativa, pues sus funciones implican ciertamente la puesta en práctica de las políticas de los máximos jerarcas de la Administración.

Partiendo de las consideraciones que anteceden, este Sentenciador observa que se desprende del contenido de la querella, que la hoy accionante señala que el cargo de Jefe de Producción: “dedicado a la promoción de la producción de bienes (…)” no concuerda con ninguno de los supuestos previstos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. A lo que este Juzgador quiere dejar claro que la doctrina y la jurisprudencia de manera reiterativa han señalado que la prueba idónea para determinar si el cargo es de libre nombramiento y remoción, es el Registro de Información de Cargos, y en caso de falta o ausencia de éste, su naturaleza se determinará analizando las funciones propias que le competen de conformidad con el Manual de Descripción de Cargos u otro medio similar que sea aportado durante el proceso.

A tal efecto estima oportuno quien decide, analizar la denominación del cargo, para lo cual se entiende por Jefe, el superior o cabeza de una corporación, partido u oficio. De donde se deduce, que por su denominación la hoy querellante debía tener a su cargo varios trabajadores, a quienes alentaba a la producción de bienes (ver folio 3 del expediente judicial). Dicha tesis se ve reforzada, si se verifica el contenido del expediente administrativo remitido a este Despacho, en el que obra inserta la descripción de las funciones y actividades a ejecutar en el cargo de Jefe de Producción, cuyo contenido no fue desconocido ni en modo alguno impugnado por la representación judicial de la hoy querellante en el curso del procedimiento judicial, y de donde se evidencia textualmente lo siguiente:

 FISCALIZAR, PROTEGER, INSPECCIONAR, COORDINAR Y CONTROLAR LOS PROGRAMAS QUE SE DESARROLLAN EN LA PENITENCIARÍA O EN OTRO CENTRO QUE ESTE BAJO SU COMPETENCIA.
 DIRIGIR Y PLANIFICAR LAS ACCIONES A DESARROLLAR POR EL INSTITUTO Y POR ACTIVIDADES EN ESTE CENTRO.
 COORDINAR CON LA GERENCIA DE COORDINACIÓN DE PROGRAMAS LA ELABORACIÓN DEL REGISTRO DEL PERSONAL RECLUSO Y MANTENER SU ACTUALIZACIÓN.
 CONTROLAR Y VELAR POR EL MANTENIMIENTO DE LOS ACTIVOS FIJOS ADSCRITOS AL CENTRO.
 COORDINAR LA ELABORACIÓN DE LOS INFORMES DE CONTROL DE GESTIÓN DEL CENTRO DE PRODUCCCIÓN DE ACUERDO A LOS LINEAMIENTOS IMPARTIDOS POR LA GERENCIA DE COORDINACIÓN DE PROGRAMAS.
 RENDIR CUENTA A LA GERENCIA ANTES MENCIONADA SOBRE LA GESTIÓN DEL CENTRO.

De cuyo texto se evidencia, que la hoy querellante ejercía funciones de dirección, coordinación, control y fiscalización de planes y programas a desarrollar en el Centro Penitenciario donde se encontraba prestando servicios, lo que sin lugar a dudas demuestra el alto grado de responsabilidad y confianza que debía ostentar quien ejecutara tales funciones, con respecto a las máximas autoridades del Instituto Autónomo de Trabajo Penitenciario, dada la naturaleza propia de dicho ente, cuyo objeto principal se circunscribe a la promoción de tales actividades, como son la organización y fomento del trabajo agropecuario, industrial y artesanal, en los establecimientos penitenciarios y carcelarios y en los correccionales para vagos y maleantes, con fines de educación y de labor terapia; así como la creación y Administración en dichos establecimientos de expendedurías de artículos cuyo consumo está permitido en dichos establecimientos (ver artículo 2 del Decreto No. 546 del 16 de enero de 1959, publicado en Gaceta Oficial No. 25.867 de fecha 20 de enero de 1959), de donde se deduce que efectivamente la gestión del Jefe de Producción repercute directamente en el logro de los fines de la Institución.

Adicionalmente, se observa que el cargo de Jefe de Producción, coordina con la Gerencia de Coordinación de Programas, la elaboración de registro del personal recluso, función que dadas las implicaciones procesales que para estos últimos tiene el desempeño de las actividades de producción de bienes, bajo la coordinación del Instituto de Trabajo Penitenciario, en lo que a la obtención de beneficios procesales se refiere, deja claro que efectivamente el desempeño de las funciones inherentes al cargo bajo análisis implica un alto grado de confianza con respecto a las autoridades del ente. Similar situación se presenta con respecto al control que ejerce dicho funcionario sobre los activo fijos de la Institución, entendiendo por ellos además de las maquinarias, las herramientas utilizadas para la producción de bienes a que hacen referencia los programas de reinserción que despliega el Instituto de Trabajo Penitenciario, cuya custodia es de importancia vital, dadas las implicaciones que tiene para la seguridad interna del penal la pérdida de cualesquiera de tales los bienes. De allí que, analizadas como fueron las funciones del cargo de Jefe de Producción, es forzoso concluir que estamos en presencia de un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, y así se establece.-

En ese orden de ideas, y con el objeto de evitar que queden dudas acerca de la naturaleza del cargo de Jefe de Producción, de la revisión del expediente judicial se observa que se obra inserto a los folios 127 y 140, el Registro de Asignación de Cargos, que al describir el cargo de Jefe de Producción, advierte “Grado 99”, “Clase 2”, “Tipo de Cargo: No clasificado”, de donde queda demostrado que el cargo bajo análisis existe en la estructura organizacional como un cargo de libre nombramiento y remoción, y no como un cargo de carrera, tal como pretende hacerlo ver la hoy accionante, y así se establece.-

Aunado a ello, se advierte, que del expediente personal de la ciudadana Danyris Salero Molina, ya identificada, se evidencia que la misma ingresó a las filas de la Administración Pública, a tenor de nombramiento que le fue expedido a través de memorándum No. GRH-236, de fecha 30 de junio de 2004, que expresa:

Me es grato dirigirme a usted en la ocasión de notificarle que a partir del día 01 de Julio de 2004 ha sido Designada para desempeñarse como JEFE DE PRODUCCIÖN en el Internado Judicial Región Capital el Rodeo. (…)(Resaltado del Tribunal)

De donde se colige, que la hoy querellante ingresó a la Administración Pública en fecha 01 de Julio de 2004, a través de designación, lo que implica, que habiendo ingresado bajo el amparo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), ha debido para poder ostentar la condición de funcionario de carrera, hacerlo a través de concurso público, cuestión que no se evidencia del contenido de las actas procesales que conforman la presente causa, por lo que siendo la designación el modo de ingreso característico de los cargos de libre nombramiento y remoción, queda reforzada la tesis esbozada en las líneas precedentes, que señalan que el cargo de Jefe de Producción, es un cargo de libre nombramiento y remoción, y así se establece.-

Así pues, denuncia la querellante la existencia del vicio del falso supuesto, que se materializa según sus dichos con la adopción equívoca por parte de la Administración de que el cargo de Jefe de Producción, era un cargo de libre nombramiento y remoción, vicio ese que queda desvirtuado a criterio de quien decide con el análisis realizado ut supra acerca de la naturaleza de dicho cargo, por lo que resulta forzoso desechar el alegato esgrimido por la parte actora con respecto a ese particular, y así se decide.-

Por otra parte, observa este sentenciador que denuncia la querellante la violación de su derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto la Administración no señaló en el acto administrativo las causas por las cuales se le removió del cargo de Jefe de Producción ni siguió el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Púbica para su destitución, a este respecto, es claro que siendo el referido cargo un cargo de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo expuesto anteriormente, se aplican la disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que señala que los funcionarios de libre nombramiento y remoción, serán removidos de sus cargos libremente, sin más formalidades que las establecidas en la ley, por lo que no ostentando la hoy querellante el status de funcionario de carrera, no le era a la Administración exigible desplegar una conducta distinta a la que desplegó, con la emisión del acto administrativo hoy recurrido, contenido en Providencia Administrativa No. 004-2006, de fecha ocho (08) de agosto de 2006, motivo por el cual este Sentenciador considera que la actuación de la Administración se encuentra ajustada a derecho, y así se decide.-

Con respecto a la aducida violación del Derecho a la Estabilidad Laboral, este Sentenciador quiere dejar claro, que los cargos de libre nombramiento y remoción no gozan de la estabilidad propia de las formas funcionariales, pues su misma naturaleza impide que quienes lo ejerzan se perpetúe en su ejercicio, motivo por el cual no existe en el caso de marras la aducida violación, y así se decide.-

En lo que respecta a la presunta violación de los artículos 9, 12 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Tribunal observa que los mismos se relacionan con el principio de proporcionalidad, los requisitos del acto administrativo y la motivación del mismo, y tales vicios fueron desestimados con la motivación precedentemente expuesta, por lo que se considera inoficioso pronunciarse nuevamente sobre los mismos, y así se decide.-

Por todo lo precedentemente expuesto, este Sentenciador concluye que en el caso de marras, por tratarse el cargo de Jefe de Producción de un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, no le era exigible a la Administración desplegar ninguna conducta distinta a la desplegada con la emisión del acto recurrido, toda vez que la misma no ostentaba la condición de funcionario de carrera, por lo que no procede la aplicación del artículo 76 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, de allí que es forzoso para quien decide declarar SIN LUGAR la presente querella en base a los argumentos precedentemente expuestos, y así se decide.

II
DECISIÓN

Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana DANYRIS SALERO MOLINA, titular de la cédula de identidad Nº V-12.157.328, debidamente asistida por el abogado VIRGILIO BRICEÑO, de este domicilio e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 9.162, contra el acto administrativo emanado del Director Gerente del INSTITUTO AUTÓNOMO CAJA DE TRABAJO PENITENCIARIO (IACTP), contenido en Providencia Administrativa Nº 004-2006 de fecha 08 de agosto de 2006.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los seis (06) días del mes de octubre del año dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.

DR. ALEJANDRO GÓMEZ
EL JUEZ

ABG. ENRIQUE MORENO
EL SECRETARIO

En esta misma fecha siendo las __________ se publicó y registró la anterior decisión, dando cumplimiento a lo ordenado.

ABG. ENRIQUE MORENO
EL SECRETARIO
Exp. Nº 05498
AG/EM/hp.