TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2008-000304
En fecha 16 de julio de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada, por el Banco VENEZOLANO DE CRÉDITO S.A., BANCO UNIVERSAL, inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de enero de 2002, bajo el Nº 11, Tomo 6-A-pro., representado por los abogados Carlos Ayala Corao, Rafael Chavero Gazdik, Marianella Villegas Salazar y Friné Torres Mora, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 16.021, 58.652, 70.884 y 112.184, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del referido banco, contra los actos administrativos contenidos en las Circulares Nros. SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 y SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fechas 28 de abril y 26 de junio de 2008, respectivamente, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), mediante las cuales insta –entre otros– al referido banco a suministrar al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), un listado de los clientes que presenten saldos mensuales en montos superiores a Doscientos Mil Bolívares Fuertes (Bs.F. 200.000), de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras
En fecha 18 de julio de 2008, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 21 de julio de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Analizadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
Los precitados abogados, indicaron en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada, que el mismo se ha incoado contra los actos administrativos contenidos en las Circulares Nros. SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 de fecha 28 de abril de 2008, SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fecha 26 de junio de 2008, dictadas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras -la última notificada en fecha 30 de junio de 2008- a través de las cuales insta a su representada a suministrar al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), un listado de los clientes que presenten saldos mensuales en montos superiores a Doscientos Mil Bolívares Fuertes (Bs.F. 200.000), de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Señalaron, que los actos administrativos impugnados están viciados de nulidad absoluta conforme a lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las Leyes.
A tal efecto, sostuvieron, que los actos administrativos impugnados lesionan el derecho a la vida privada y a la intimidad de sus clientes, derechos éstos contemplados en los artículos: 25, 60 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Indicaron, que el organismo recurrido “(…) excede sus competencias legales al requerir a los Bancos que suministren una información tan amplia y genérica y además sin garantías, que limita la intimidad y la vida privada de las personas sin que exista una limitación expresa en la ley”. Por tal razón alegaron el vicio de incompetencia.
Refirieron, que las circulares impugnadas están afectadas del vicio de desviación de poder “(…) pues esta solicitud de información no cumple con el fin último de la Ley de Bancos (sic) que es proteger el sector financiero sino que pareciera ser que el fin último de este requerimiento fuera el inicio de procedimientos de fiscalización en contra de aquellos clientes del Banco que en definitiva entren en el supuesto de la Circular”.
Por otra parte, con fundamento en el parágrafo 11 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitaron “(…) una medida cautelar innominada, ordenando la suspensión inmediata de la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 de fecha 28 de abril de 2008 y la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 (sic) de fecha 26 de junio de 2008, mientras dure la tramitación del presente juicio”.
Así, sostuvieron que en el presente caso se cumple con los requisitos “(…) legales de procedencia de la providencia de la cautelar solicitada, esto es, la presunción de buen derecho, la generación de daños de difícil reparación por la sentencia definitiva y la ponderación de intereses en juego”.
Respecto a la presunción del buen derecho, señalaron que se desprende de los alegatos esgrimidos en relación a los vicios que afecta la legalidad de los actos impugnados, referidos a la violación de derechos humanos fundamentales, la desviación de poder y la incompetencia con la que actúa el organismo recurrido.
En relación a los daños de difícil reparación, refirieron que si se cumpliera con el requerimiento formulado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, se pondría en riesgo la seguridad de los clientes “(…) ya que no hay certeza de la confidencialidad con la que va a ser tratada la información suministrada y en un país con los índices delictivos tan altos como el nuestro, una información como la requerida de llegar a las manos equivocada (sic) puede generar grandes perjuicios. Adicional a esto, resaltamos que siempre que estén en riesgo los derechos humanos fundamentales, los daños y perjuicios generados pueden ser innumerables”.
Por último señalaron que “(…) cualquier ponderación que se realice sobre los intereses en juego en el presente caso arrojaría un resultado favorable para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada, toda vez que se pongan en riesgo los derechos humanos fundamentales de las personas, tendrá mayor relevancia de los derecho fundamentales”.
Finalmente, solicitaron que se declarara con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida innominada, y en consecuencia se declare la nulidad de los referidos actos.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
I.- De la competencia para conocer el Recurso Interpuesto:
Respecto a la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, se observa que el mismo ha sido intentado contra los actos administrativos contenidos en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 de fecha 28 de abril de 2008 y en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fecha 26 de junio de 2008, dictadas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante las cuales se insta –entre otros– al Banco Venezolano de Crédito S.A., Banco Universal, a suministrar al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), un listado de los clientes que presenten saldos mensuales en montos superiores a Doscientos Mil Bolívares Fuertes (Bs.F. 200.000), de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Ahora bien, como quiera que el artículo 452 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras atribuye a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos contra las decisiones emanadas del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y que la competencia atribuida al mencionado Órgano Jurisdiccional es la misma para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo –a raíz de su creación– mediante Resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004 (Vid. Sentencia Nº 2.271 del 24 de noviembre de 2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia); en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer del presente recurso. Así se decide.
II.- De la Admisión del Recurso Interpuesto:
Determinada la competencia, procede este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto con medida cautelar innominada, por los representantes del Banco Venezolano de Crédito S.A., Banco Universal, contra los actos administrativos contenidos en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 de fecha 28 de abril de 2008 y en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fecha 26 de junio de 2008, dictadas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante las cuales insta –entre otros– a su representada a suministrar al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), un listado de los clientes que presenten saldos mensuales en montos superiores a Doscientos Mil Bolívares Fuertes (Bs.F. 200.000), fundamentándose la referida Superintendencia en lo establecido en el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Así las cosas, de la revisión y análisis de las actas que conforman el expediente no se desprende la existencia de ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en las disposiciones legales referidas. En este sentido y dejando a salvo su apreciación en la definitiva, se observa que el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada, no hay cosa juzgada y no existe un recurso paralelo.
Ahora bien, en cuanto a la tempestividad del recurso interpuesto, se observa que del acto administrativo contenido en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 fecha 28 de abril de 2008, no se desprende la fecha en que fue notificado el recurrente, razón por la cual, debe esta Corte estimar –al menos en esta fase– que el presente recurso ha sido ejercido dentro del lapso de Ley.
Asimismo, con respecto a la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fecha 26 de junio de 2008, observa esta Corte, que la misma fue notificada en fecha 30 de junio de 2008, por lo cual no ha transcurrido hasta la fecha de la interposición del presente recurso –esto es el 16 de julio–, el lapso de caducidad previsto en los artículos 457 y 459 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y finalmente cumple con las indicaciones previstas en el aparte 9 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Por las razones expuestas, esta Corte admite el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto en cuanto ha lugar en derecho salvo su apreciación en la definitiva. Así se declara.
III.- De la medida cautelar solicitada:
Admitido como ha sido el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, esta Corte observa que los representantes del Banco Venezolano de Crédito S.A., Banco Universal, solicitaron la suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, cuando lo pertinente era recurrir al mecanismo especial y específico preestablecido por el legislador para el orden jurisdiccional contencioso administrativo, esto es, la medida típica de suspensión de efectos consagrada en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
No obstante lo anterior y a pesar que la suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados, fue solicitada por la recurrente de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera oportuno señalar, que si bien el recurrente incurrió en una imprecisión al señalar el fundamento jurídico de su solicitud de suspensión de efectos en una disposición legal contenida en el Código de Procedimiento Civil, no es menos cierto que la misma persigue la suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, razón por la que resulta menester revisar su procedencia, de conformidad con lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. (Vid. Sentencia N° 2957 de fecha 20 de diciembre de 2006, de la Sala-Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Caso: Carlos Vargas Serrano).
Dicho lo anterior, esta Corte observa que la representación judicial de la parte actora, solicitó la suspensión de los actos administrativos contenidos en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 de fecha 28 de abril de 2008 y en la Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fecha 26 de junio de 2008, dictadas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, por considerar que se encuentran satisfechos los requisitos de procedencia de la cautelar solicitada, alegando que resultaba “(…) imprescindible la emisión de un mandamiento cautelar que impida la exigencia del requerimiento de información consagrado en las Circulares impugnadas, toda vez que se trata de actos administrativos que se encuentran viciados de nulidad absoluta y que de no suspenderse sus efectos, crearían grandes daños no solo a los clientes del Banco sino a todo el sector bancario”.
Ahora bien, la suspensión de efectos de los actos administrativos consagrada por el Legislador en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos como consecuencia de la presunción de legalidad de la cual están investidos tales actos, se procura la paralización temporal de los efectos de los mismos, para evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto.
En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de elementos concretos que hagan nacer en el Juzgador la convicción de un posible perjuicio real para el recurrente, no subsanable por la decisión definitiva.
Así, el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone:
“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.
Del aparte trascrito, se desprende los requisitos que las partes deben cumplir y que el Juez debe palpar para poder otorgar la medida cautelar solicitada, a saber: fumus boni iuris y periculum in mora.
Así, la apariencia de buen derecho, es el primer requisito para que pueda adoptarse una medida cautelar, es decir que la pretensión deducida en el proceso principal aparezca debidamente fundada. Ello así, en el momento de decidir sobre la adopción de una medida cautelar, el Juzgador, no deberá anticiparse a la cuestión de fondo, pero si deberá verificar la apariencia de buen derecho, esto es, la verosimilitud del fundamento de la pretensión. Por cuanto, si sólo se exigiera una afirmación del fundamento de la pretensión, las medidas cautelares, en lugar de cumplir su peculiar función, podrían convertirse en armas preciosas para el litigante temerario y ser verdadero vehículo para el fraude. El fumus boni iuris se ha dicho se sitúa entre la certeza que establecerá la resolución final del proceso principal y la incertidumbre base de la iniciación de un proceso, y podrá adoptarse cuando la situación jurídica cautelable se presente como probable con una probabilidad cualificada. (Véase González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Madrid-España, 2003).
Por otro lado, el periculum in mora, se encuentra constituido por el peligro de la inefectividad de la sentencia por el tiempo transcurrido desde que se formuló la pretensión. Así, es de señalar que sólo podrán acordarse las medidas cautelares si quien las solicita justifica que, en el caso de que se trate, podrían producirse durante la pendencia del proceso, de no adoptarse las medidas cautelares, situaciones que impidieren o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en una eventual sentencia estimatoria.
Igualmente, ha sostenido la doctrina que el Juez debe analizar si el tiempo que dure el transcurso del proceso puede o no frustrar la satisfacción del derecho o interés cuya tutela judicial efectiva otorgará, en su momento, la sentencia definitiva, y en consecuencia crear una situación jurídica provisional que dure hasta que se complete el proceso, preservando la situación litigiosa de forma tal que pueda esperar hasta la sentencia definitiva, impidiendo que el tiempo que media necesariamente entre el inicio y la conclusión del pleito pueda frustrar o poner el peligro el resultado definitivo de éste. (Véase González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Madrid-España, 2003).
En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.
Establecidos los anteriores lineamientos, pasa la Corte a verificar su cumplimiento en el caso concreto de tales presupuestos los cuales habrían presuntamente causado una violación de los derechos denunciados como conculcados, para lo cual resulta necesario pronunciarse, sobre la amenaza a la cual alega se encuentran expuestos los clientes del Banco Venezolano de Crédito S.A., Banco Universal.
Así las cosas, en el caso bajo análisis –a efectos de requerir la protección cautelar–, se observa que la representación judicial de la parte solicitante respecto a la presunción del buen derecho, expuso:
“(…) a lo largo del presente escrito hemos podido demostrar la existencia de una clara presunción del buen derecho, que deviene, en primer lugar, de la violación de derechos humanos fundamentales; y en segundo lugar, la desviación de poder en que incurre la SUDEBAN al desvirtuar el fin de la Ley de Bancos (sic) y finalmente la incompetencia con la que actúa el ente público del cual emanan los actos impugnados.
Asimismo, hemos visto como se trata de una actuación administrativa que no se ajusta con la normativa aplicable, y que más bien refleja una clara desproporción e irracionalidad en el cumplimiento de sus funciones. Se trata de una clara conducta arbitraria de la Administración, pues la SUDEBAN requiere la información sin sopesar que dicho requerimiento viole derechos fundamentales”.
Ahora bien, de lo transcrito anteriormente se desprende que los vicios alegados se circunscriben a la supuesta violación de derechos humanos fundamentales y la desviación de poder con la que –a decir de la parte recurrente– procedió la Administración con la emisión de los actos administrativos impugnados contra la recurrente, no ajustando su actuación con la normativa aplicable.
En este sentido, en cuanto al alegato referido a la presunta violación de derechos humanos fundamentales en que incurrió la Administración cuando, según los dichos del recurrente “(…) solicita una información que desconoce la obligación de respetar el derecho a la intimidad y a la vida privada que tienen los clientes de los bancos e instituciones financieras (…)”, es menester hacer referencia a lo establecido en el artículo 60 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales son del siguiente tenor:
“Artículo 60. Toda persona tiene derecho a la protección de su honor, vida privada, intimidad, propia imagen, confidencialidad y reputación.
La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y ciudadanas y el pleno ejercicio de sus derechos”.
Ello así, el derecho a la intimidad parte de los bienes de la personalidad que pertenecen al ámbito de la vida privada, que implica la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y conocimiento de los demás, por lo que salvaguarda un espacio que queda sustraído a intromisiones extrañas, el cual resulta imprescindible para garantizar una adecuada calidad de vida (Vid. Sentencia Nº 701, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 18 de abril de 2007, caso: Wendy Coromoto Galvis Ramos).
Así, esta Corte observa que a través de los actos administrativos impugnados, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, procedió a solicitar a todas las instituciones financieras un listado de los clientes que presenten saldos mensuales en montos superiores a Bs.F. 200.000, en los distintos instrumentos financieros y cualquier instrumento movilizable mediante chequera o tarjeta electrónica, correspondiente a los meses comprendidos desde enero 2005 hasta diciembre 2007.
Ahora bien, observa este Órgano Jurisdiccional, del estudio preliminar realizado en esta etapa cautelar, que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, sustentó los actos administrativos contenidos en las Circulares Nros. SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 y SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fechas 28 de abril y 26 de junio de 2008, respectivamente, en la solicitud que hiciera el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), a través del Oficio Nº SNAT/INTI/GR/DCB/CBIII/DCR-2101839/20089/E de fecha 17 de abril de 2008, señalando así el destino de la información solicitada.
Aunado a lo anterior, resulta menester para este Órgano Jurisdiccional señalar que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras ha estatuido un conjunto de obligaciones que deben observar los bancos e instituciones financieras frente al Estado, a través de los respectivos organismos competentes, garantes de las actuaciones de dichas Instituciones bancarias.
Para el caso específico se hace referencia al deber de “suministro de información”, contenido en el artículo 251 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 251.- Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, y demás personas sometidas al control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, deberán enviar dentro del plazo que ellas señale, los informes y documentos que ésta les solicite, así como los previstos en este Decreto Ley y en leyes especiales.
Igualmente, los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, y demás personas sometidas al control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras deberán remitir anualmente una relación de los reclamos recibidos de sus clientes, así como de las correspondientes respuestas.
La Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras podrá establecer, por vía general o para cada caso en particular, las especificaciones que deberá contener la información requerida, así como el medio de remisión de la misma, lo cual será de obligatoria aceptación.
La información solicitada durante las visitas de inspección ordinarias o especiales efectuadas por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras deberá suministrarse en la forma y lapso que el funcionario acreditado a tales efectos indique. A tal fin, el Superintendente podrá requerir el apoyo necesario de las autoridades policiales competentes, o de cualquiera otros entes que se requieran para cumplir con lo dispuesto en el presente artículo”.
En el mismo sentido, se advierte que conforme lo ha señalado la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia mediante Sentencia Nº 1338, de fecha 31 de julio de 2007, caso Banco Mercantil, C.A., Banco Universal, el precepto normativo contenido en el artículo 251 del referido Decreto Ley, regula, según lo que se observa –prima facie– la obligación de los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y demás personas sometidas a las facultades de inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control atribuidas a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones en el artículo 213 eiusdem; de enviar los informes y documentos requeridos por ésta, dentro de los plazos y especificaciones que ella misma determine, estableciendo el artículo 422 del aludido Decreto Ley, las correspondientes sanciones en caso de incumplimiento (Vid. Sentencia de fecha 14 de abril de 2008, emanada de esta Corte, caso: Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal Vs. Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras).
Así, del estudio preliminar realizado, se observa que la Ley in commento, en principio, salvo la apreciación que se efectuará en la definitiva, faculta a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras a establecer los mecanismos que considere necesarios para solicitarle a las Entidades Bancarias y Financieras, las informaciones que considere convenientes, inherentes a la actividad prestada por dichas Entidades financieras, es decir, la Ley antes señalada faculta al Ente recurrido a establecer obligaciones de hacer, dirigidas a las Instituciones Bancarias, en este caso, la de suministrar información, lo cual encuentra, igualmente, consagrado en el numeral 11 del artículo 235 del Decreto Ley ejusdem, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 235. Corresponde a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras:
(…omissis…)
11. La determinación de cualquier información que deban suministrar los entes sometidos a su inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control, así como el señalamiento de su forma y contenido”.
En tal sentido, se observa que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ostenta la facultad de ejercer la supervisión y regulación, mediante la inspección de los sujetos sometidos a su vigilancia, con el fin de obtener un servicio público eficaz a los usuarios del Sistema Bancario Venezolano y con quienes ejercen por ley dicha actividad económica, conforme a los postulados consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, las instituciones financieras sometidas a su control, como en el presente caso, el Banco de Venezolano de Crédito, S.A, Banco Universal, tiene en principio la obligación de suministrar la información solicitada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y a su vez la Administración está comprometida por el ordenamiento jurídico, a resguardar la información que se le suministra a los fines de evitar eventualmente que la misma sea usada con fines distintos a los que involucran el desarrollo de su efectividad administrativa.
En consecuencia, en esta fase, no encuentra este Órgano Jurisdiccional que el requerimiento de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, deba entenderse como una invasión a la vida privada de los clientes que se encuentren dentro de los supuestos referidos, por lo que se desestima el alegato en referencia. Así se decide.
En lo que respecta a la desviación de poder denunciada, cabe señalar que uno de los elementos sustanciales del acto administrativo lo constituye el fin o la finalidad que persigue la Administración; de allí que el fin sea siempre un elemento reglado, aún en los casos en los cuales exista manifestación del poder discrecional, razón por la cual la Administración se encuentra, siempre obligada a adecuar la providencia adoptada al fin previsto en la norma.
Sobre la base de lo anterior, se configura la desviación de poder cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal, es decir, se produce el vicio cuando el acto aún siendo acorde o ajustado con la Ley, no lo es desde el punto de vista teleológico, por cuanto al ser dictado por la Administración no persigue el fin para cuyo logro le fue acordada la facultad de hacerlo, si no un fin distinto que es por sí mismo contrario a derecho.
Ahora bien, la demostración del vicio alegado requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos y pruebas contundentes, reveladoras de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente, pero con un fin distinto al de la norma.
En este sentido, cabe advertir que la desviación de poder denunciada por la parte recurrente, radica en que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, –según sus dichos– desvirtuó el fin del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, sin embargo, esta Corte observa que la representación del Banco Venezolano de Crédito S.A., Banco Universal, no trajo a los autos elementos que conlleve a generar, al menos prima facie, la presunción grave de que la actuación de la Administración, haya tenido una finalidad distinta a la prevista en la referida Ley, por el contrario, se observa –al menos en esta etapa cautelar– que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, faculta a la mencionada Superintendencia para establecer los mecanismos para solicitar a los entes sometidos a su control, las informaciones que considere convenientes, tal y como ya fue indicado.
De manera que, no basta la simple manifestación hecha por la parte recurrente, sobre la supuesta desviación de poder, como ocurre en el caso de autos, pues la actora no basó sus alegatos en hechos concretos revelados por pruebas contundentes que hagan presumir a esta Corte –en esta fase– que los actos administrativos impugnados estén viciados por desviación de poder.
Dicho esto, resulta imposible para este Órgano Jurisdiccional concluir que la parte recurrente posea el fumus boni iuris para requerir la protección cautelar de suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados, y de esta manera otorgar la tutela cautelar solicitada. Asé se decide.
Así las cosas, es igualmente preciso señalar que las medidas cautelares se caracterizan por su instrumentalidad, principio que surge en la previsión y con la expectativa de una decisión final y definitiva. Es pues la instrumentalidad una de las características esenciales de las medidas cautelares, en el sentido que ellas no son fines en sí mismas ni pueden aspirar a convertirse en definitivas; sino que ayudan y auxilian a la providencia principal, es decir, se desarrollan en función de un proceso principal.
La tutela cautelar aparece configurada en relación a la actuación del derecho sustancial, como la tutela mediata, sirve para asegurar el buen funcionamiento de ésta. Así, una vez dictada la resolución firme en el proceso, la medida cautelar se queda sin efecto, bien por convertirse en medida ejecutiva o bien por desaparecer totalmente en el caso de declararse inexistente la situación material garantizada. De allí que se afirma que la medida cautelar tiene un carácter accesorio, dependiente e instrumental.
Es precisamente ese nexo de subsidiariedad o de instrumentalidad entre las medidas cautelares y una decisión principal, el que las diferencia del resto de las medidas que puedan ser otorgadas por los jueces, y no por sus efectos cognitivos o ejecutivos, sino porque van enlazadas de una acción principal, cuyo efecto práctico se encuentra facilitado y asegurado anticipadamente por dichas medidas cautelares. En otras palabras, es el principio de instrumentalidad el que determina que la medida cautelar siga la suerte de la pretensión principal, desde el principio hasta el final del juicio. (Chinchilla M. Carmen. “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”. Editorial Civitas. Madrid, España. 1991. Pág. 32). (Véase sentencia de esta Corte Nº 2008-262, de fecha 22 de febrero de 2008).
Conforme a lo anterior, se observa que las medidas cautelares que puedan ser solicitadas en el presente caso no pueden pretender un proceso cautelar autónomo, sino que deben ser accesorias o dependientes de la acción principal, esto es, la reclamación por la presuntos derechos conculcados, materializada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, contra los clientes de su representado, por lo que al pretenderse una tutela cautelar que cubra cualquier cliente enmarcado dentro de los supuestos contenidos en los actos administrativos impugnados, indudablemente se pierde el carácter instrumental y de accesoriedad que caracteriza a todas las medidas cautelares.
Señalado todo lo anterior, en el entendido que el análisis cautelar se encuentra limitado en lo que concierne al caso planteado, es pertinente indicar que en el presente caso el recurrente se limitó a formular simples alegaciones en cuanto a las violaciones a los derechos humanos y desviación de poder en que incurrió la Administración, sin aportar al juicio ningún tipo de instrumento probatorio, que condujeran a presumir no sólo la violación de los derechos constitucionales alegados, sino la dificultad de obtener una reparación de sus derechos por la sentencia definitiva; en efecto, el banco recurrente no trajo a los autos ningún tipo de elemento que evidenciara, al menos, en principio, lo argumentado respecto a la medida solicitada.
Por tanto, visto que la parte recurrente no aportó en su solicitud elementos de juicio que sirvieran de convicción acerca de lo sostenido por ella y que crearan en esta Corte la presunción grave de que su pretensión procesal principal resultaría favorable y que tal medida era necesaria a los fines de evitar la irreparabilidad en la definitiva de los presuntos derechos lesionados por el recurso intentado, resulta forzoso para esta Corte declarar improcedente la medida cautelar solicitada, siendo inoficioso el análisis y pronunciamiento respecto a los demás requisitos de procedencia, pues su cumplimiento debe ser concurrente. Así se decide.
Habiéndose emitido el anterior pronunciamiento, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la continuación de su curso de ley. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente medida cautelar de suspensión de efectos, por el Banco VENEZOLANO DE CRÉDITO S.A., BANCO UNIVERSAL, inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de enero de 2002, bajo el Nº 11, Tomo 6-A-pro., representado por los abogados Carlos Ayala Corao, Rafael Chavero Gazdik, Marianella Villegas Salazar y Friné Torres Mora, contra los actos administrativos contenidos en las Circulares Nros. SBIF-DSB-GGCJ-GALE-10271 de fecha 28 de abril de 2008 y SBIF-DSB-GGCJ-GALE-13508 de fecha 26 de junio de 2008, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN).
2.- ADMITE el referido recurso contencioso administrativo de nulidad.
3.- IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.
4.- ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que el recurso de nulidad continúe su curso de Ley.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de septiembre de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK

Exp. AP42-N-2008-000304
AJCD/5
En fecha ____________________ ( ) de ______________________ de dos mil ocho (2008), siendo la(s) _______________de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2008-______________.

La Secretaria,