JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-O-2004-000724
En fecha 17 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 835/03 de fecha 10 de julio de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, anexo al cual remitió expediente contentivo de acción de amparo constitucional ejercida por la Abogada Soraima Mercedes Rodríguez Aguirre, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 74.165, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana SILVANA MILAGROS GRIMAN TOVAR, titular de la cédula de identidad Nº 7.228.798, contra la ZONA EDUCATIVA DEL ESTADO ARAGUA.
Tal remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 11 de abril de 2003, por la Apoderada Judicial de la accionante contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 10 de abril de 2003, que declaró Inadmisible la presente acción de amparo constitucional.
En fecha 3 de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente forma: ANDRÉS BRITO, Juez Presidente; ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 12 de febrero de 2009, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA; quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 13 de febrero de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
En fecha 31 de enero de 2003, la Abogada Soraima Mercedes Rodríguez Aguirre, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Silvana Milagros Griman Tovar, ejerció acción de amparo constitucional contra la Zona Educativa del Estado Aragua, sobre la base de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Que “…en fecha 10 de octubre del 2001, mi representada participó en el Concurso para Ingreso y Ascenso a la Carrera Docente 2001-2002, convocado por el Ministerio de Educación Cultura y Deportes, resultando ganadora del mismo, por sus meritos (sic) profesionales y académicos, obteniendo la calificación necesaria requerida para ingresar en la especialidad por la que concursó. Entre los meses de junio y septiembre de 2002, la Zona Educativa del Estado Aragua, hizo entrega a mi representada de las Actas que le declaraban Ganadora del Concurso y del cargo de Docente de Aula en la especialidad de Castellano y Literatura, en el Plantel U.E.N. ‘Creación El Béisbol’…”. (Negrillas del texto)
Que su representada también se desempeña “…como Docente, al servicio del Ejecutivo del Estado Aragua, en el turno de la mañana, en la Unidad Educativa ‘Jacobo Pérez Carvallo’, toda vez que la misma es una profesional subpagada y un solo sueldo no le alcanza para vivir dignamente…”.
Que las profesoras Maritza Loreto de Anzola y María Gracia de Nisko, Directora y Jefa de Personal, respectivamente, de la Zona Educativa del Estado Aragua, “…se negaron a entregarle la titularidad del cargo con la correspondiente carga horaria, es decir, con las 25 horas semanales, asignándole sólo 2 horas, justificando su negativa de asignarle las 23 horas restantes, con el pretexto de que mi representada ejerce otro destino público remunerado como Docente al Servicio del Ejecutivo del Estado Aragua, exigiéndole como requisito para hacer tal entrega, la RENUNCIA al cargo que la misma ejerce al Servicio del Ejecutivo Regional…”. (Negrillas y mayúsculas del demandante).
Que le está siendo violado a su representada el derecho constitucional “…que tiene como Docente de desempeñar a la vez, mas (sic) de un destino público remunerado…”, tal como establece el artículo 148 de la Carta Magna, “…toda vez que la Administración se negó a entregar el cargo legalmente ganado en Concurso (…) porque mi representada no hizo efectiva La Renuncia a su cargo estadal…”. (Subrayado y negrillas del demandante).
Que le están siendo violados a su representada los derechos constitucionales al Trabajo y a la Estabilidad en el Trabajo, consagrados en los artículos 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, “…ya que mi representada desde hace cinco (5) años laboraba como Docente interino, en el mencionado Plantel (…) toda vez que la administración, al negarse a entregar la titularidad del cargo con la correspondiente carga horaria, le está desmejorando su sueldo en 90% de lo devengado durante cinco años continuos e ininterrumpidos de trabajo, y consecuencialmente con estos hechos se está configurando un despido injustificado…”.
Que en virtud de lo anteriormente expuesto, solicitó “…que la presente Acción de Amparo sea admitida y sustanciada conforme a las previsiones constitucionales y legales…”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 10 de abril de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central dictó sentencia mediante la cual declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida, en los términos siguientes:
“…el Amparo resulta Inadmisible cuando el Presunto Agraviante pudo disponer de Recursos Ordinarios que no ejerció previamente y en el caso en cuestión al tratarse de un Amparo contra una abstención o carencia por parte de la administración, el (sic) Accionante disponía del Recurso de Abstención o Negativa previsto en el artículo 182 ordinal 1° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que no ejerció, mediante el cual perfectamente de resultar lesivo una Garantía Constitucional, o una norma de rango Legal del Recurrente, el Juez actuando en sede Contenciosa podría perfectamente ordenar a la Administración, que diera respuesta oportuna, ante la negativa o abstención de la Administración, de pronunciarse sobre una pretensión amen (sic) que tampoco consta en autos, prueba alguna de tal pretensión que haya sido formulada ante la sede administrativa, por lo que resulta de conformidad con lo establecido en el Artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales resulta INADMISIBLE la presente acción, amen (sic) que tampoco fue alegado (sic) una indebida dilación por parte de la Administración por las razones supra indicadas que pongan en peligro inminente la irreparabilidad de la situación jurídica presuntamente infringida que haga nacer en quien decide que de no otorgarse o declararse Con Lugar el Amparo se le case un daño que sea irreparable o de difícil reparación…”. (Mayúsculas del A quo).
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente apelación y en tal sentido se observa lo siguiente:
El artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:
“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente”.
De la norma anteriormente transcrita, se infiere que ante las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia, la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un sólo efecto y ser decidido por el Tribunal Superior respectivo.
Ahora bien, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2.271, de fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., vs. Procompetencia), actuando en su condición de rectora y máximo órgano jurisdiccional del sistema Contencioso Administrativo delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
Del mismo modo, mediante sentencia N° 2.386 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1 de agosto de 2005 (Municipio Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta), se ratificó el criterio establecido en sentencia Nº 87 emanada de dicha Sala en fecha 14 de marzo de 2000 (caso: C.A. Electricidad del Centro –ELECENTRO- y Compañía Anónima de Electricidad de Los Andes), mediante la cual se estableció que: “…en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos se pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de las apelaciones interpuestas, contra las decisiones en materia de amparo dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, en consecuencia, se pasa a conocer de la presente apelación. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta y, al respecto observa:
El A quo declaró inadmisible la presente acción de amparo constitucional alegando que “…el (sic) Accionante disponía del Recurso de Abstención o Negativa (sic) previsto en el artículo 182 ordinal 1° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que no ejerció…”.
Ello así, previo análisis de la decisión apelada, esta Alzada considera oportuno realizar ciertas consideraciones respecto a la naturaleza del amparo constitucional y del recurso por abstención, respecto a los cuales se observa:
Como es bien sabido, el amparo es un derecho fundamental de naturaleza extraordinaria (artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), puesto que se encuentra destinado a resolver controversias referidas exclusivamente a derechos o garantías constitucionales o incluso aquellas que no encontrándose expresamente en la Carta Magna sean inherentes a la persona humana, siempre que no exista otro medio judicial idóneo para la resolución del conflicto, todo ello a los fines de restituir una situación jurídica infringida.
En este sentido, el artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, consagra la posibilidad de atacar, sea a través de la acción autónoma de amparo o conjuntamente con los distintos remedios judiciales del contencioso administrativo, los actos, hechos u omisiones de la Administración, siempre y cuando hayan violado derechos o garantías constitucionales.
Por su parte, el recurso por abstención o carencia se consideraba que resultaba idóneo sólo en los casos en que las autoridades se negaran a dictar determinados actos o a realizar determinadas actuaciones materiales u omitieran declaraciones de carácter general o particular, cuyos supuestos de hecho se encontraran expresamente regulados o reglados en la legislación, es decir, ante el incumplimiento de obligaciones regladas.
La anterior limitación al ejercicio de la referida acción (obligaciones regladas y específicas) devenía por el hecho de que el juez contencioso administrativo no podía ordenar a la Administración realizar determinadas actuaciones o pronunciarse respecto de una omisión genérica (verbigracia; potestades discrecionales), ya que se estaría subrogando en las funciones y competencias de la Administración, desviándose totalmente de sus funciones judiciales.
Asimismo, era considerado que en los casos en que la omisión provenía del incumplimiento de una obligación genérica, el administrado podía interponer la acción de amparo constitucional, siempre y cuando nos encontráramos ante una conducta omisiva absoluta por parte de la Administración, es decir, que el órgano o ente demandado no se hubiese pronunciado mediante acto administrativo expreso, tal y como lo dispuso la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 11 de febrero de 1993, caso: Mirto Jean-Mary de Seide, en los siguientes términos:
“…En los casos de abstenciones u omisiones de la Administración puede observarse una distinción entre las normas constitucionales lesionadas cuando aquellas ocurren ante obligaciones genéricas u obligaciones específicas. En el primer supuesto, cuando un ente público no cumple con la obligación genérica de responder o tramitar un asunto o recurso interpuesto por un particular, se infringe el derecho de éste a obtener oportuna respuesta, consagrado en el artículo 67 de la Constitución; mientras que cuando la inactividad se produce ante una obligación específica que la ley le impone de manera concreta e ineludible, no se viola esa disposición constitucional ni alguna otra directamente…”.
No obstante, el criterio anteriormente analizado fue modificado mediante decisión dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 6 de abril de 2004, con ponencia del Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis, donde se dispuso lo siguiente:
“…Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.
En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho -en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación -en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.
(…Omissis…)
Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede -y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica. En consecuencia, puede incluso tener como objeto la pretensión de condena a que la Administración decida expresamente una petición administrativa -con independencia de que otorgue o rechace el derecho solicitado- en garantía del derecho de petición.
Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención…”. (Negrillas de esta Corte).
Así, tenemos que de conformidad con el fallo parcialmente transcrito deviene indistinto el hecho de que nos encontremos ante obligaciones genéricas o específicas vista la carencia de fundamento jurídico de dicha distinción. En consecuencia, corresponderá al juez determinar en el caso concreto si la acción interpuesta resulta ser la vía idónea a los fines de la resolución de la controversia suscitada en virtud de la omisión o falta de respuesta de la Administración.
Dilucidado lo anterior, se tiene que la sentencia impugnada declaró inadmisible la acción autónoma de amparo constitucional del demandante por existir -a decir del A quo- un medio ordinario idóneo a la resolución del conflicto, como lo es el recurso por abstención o carencia.
En este sentido, observa este Órgano Jurisdiccional, que la acción objeto del presente proceso versa sobre la supuesta violación de los derechos constitucionales al trabajo, estabilidad en el trabajo y a desempeñar más de un destino público, en virtud de que en fecha 10 de octubre de 2001, la accionante “…participó en el Concurso para Ingreso y Ascenso a la Carrera Docente 2001-2002, convocado por el Ministerio de Educación Cultura y Deportes, resultando ganadora del mismo, por sus méritos profesionales y académicos, obteniendo la calificación necesaria requerida para ingresar en la especialidad por la que concursó…”.
Esta Corte considera que, en el caso de autos le correspondía a la Administración constatar una serie de requisitos y exigencias para otorgar el cargo de “Docente de Aula”, de conformidad con la Convocatoria de fecha 16 de septiembre de 2001, realizada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, en concordancia con lo establecido en la Ley Orgánica de Educación y el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, y pronunciarse al respecto. Resultando idóneo el recurso por abstención o carencia en el supuesto de que la Administración no hubiese dictado una decisión con relación a los resultados del concurso, ya que estaríamos ante el incumplimiento de una obligación.
Sin embargo, esta Alzada observa que la Administración sí constató los requisitos establecidos tanto en la convocatoria realizada como en la Ley Orgánica de Educación y el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, puesto que tal y como se evidencia al folio siete (7) del expediente la Directora de la Zona Educativa le dirigió comunicación a la ciudadana Silvana Milagros Griman Tovar, fechada “junio de 2002”, en la que le indicó que “…El Director de la Zona Educativa, en atención a la información suministrada por la Junta Calificadora Zonal, cumple con informarle que una vez revisadas y evaluadas sus credenciales por el Jurado Examinador respectivo, en relación a lo señalado en el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, Capítulo IV, (Régimen de Concursos) para la provisión de cargos de Carrera Docente en el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, y de acuerdo con la Relación de factores contenida en la Tabla de Valoración de Méritos, usted obtuvo una calificación de 14,35 puntos, por lo cual ha sido declarado (sic) ganador (sic) del Cargo de Docente de Aula 02 hs. Castellano, en el plantel C.B. Creación El Béisbol, Ubicado en la Localidad de Santos Michelena , sometido a concurso en el Año Esc. 2002-2003…”.
Asimismo, cursa al folio ocho (8) del expediente Oficio N° 46 de fecha 16 de septiembre de 2002, mediante el cual se le informa al Director del “C.B. Creación El Béisbol” que la demandante ha sido propuesta para desempeñar el cargo de “Doc. I/AULA”, “…con 2 horas docentes de CASTELLANO en CB-CREAC. BÉISBOL a partir de la fecha 16/09/02 debido a CARGO ADICIONAL…”.
De lo anterior se desprende que no hubo una abstención por parte de la Administración, puesto que al haber sido constatados los supuestos establecidos en el Título II, Capítulo IV del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente así como en la convocatoria del concurso, el órgano demandado cumplió con su obligación de pronunciarse respecto a los resultados del concurso, declarando que la accionante había resultado ganadora del mismo, sin que se evidencie petición alguna que la misma hubiese hecho extensiva a la Administración y que permaneciere insatisfecha. Por lo tanto incurrió en un error el A quo al considerar que la presente acción resulta inadmisible en virtud de que la vía idónea es el recurso por abstención o carencia, ya que como se desprende de autos existe un acto expreso que haría inoperante e inadmisible el referido recurso.
Así, se tiene que al haber cumplido la Administración con su obligación de dar respuesta, deviene contradictorio pensar en la posibilidad de ejercer el recurso por abstención o carencia cuando éste sólo puede interponerse ante omisiones de la Administración.
De lo anterior se colige, que el demandante pudo ejercer, en todo caso, el recurso de nulidad, bien sea contra las normas contenidas en la convocatoria de fecha 16 de septiembre de 2001, realizada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, o contra el acto administrativo que consagra su nombramiento por las pocas horas académicas asignadas, ya que la idoneidad de la acción de amparo, como fue explicado anteriormente, no deviene sólo del hecho de que hayan sido violados derechos constitucionales, sino que correlativamente, no puede existir una vía ordinaria idónea a la resolución del conflicto, debido precisamente a la naturaleza extraordinaria de dicha acción.
Los anteriores razonamientos conllevan efectivamente a la inadmisibilidad del amparo constitucional ejercido de conformidad con el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual como es bien sabido resulta aplicable no sólo en los casos donde se ha hecho uso previamente de los medios judiciales preexistentes, sino también en los casos en que existiendo dichos medios se haya optado por la vía del amparo. Así se declara.
En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, confirma el fallo apelado en los términos expuestos. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación ejercido en fecha 11 de abril de 2003, por la abogada Soraima Mercedes Rodríguez Aguirre, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana SILVANA MILAGROS GRIMAN TOVAR, al inicio identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central en fecha en fecha 10 de abril de 2003, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida contra la ZONA EDUCATIVA DEL ESTADO ARAGUA.
2.- SIN LUGAR la apelación ejercida.
3.- CONFIRMA el fallo apelado, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Juez Presidente,
ANDRÉS BRITO
El Juez Vicepresidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-O-2004-000724
MEM/
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