JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AP42-G-2008-000019

En fecha 24 de marzo de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio N° 0014-08, de fecha 22 de febrero de 2008, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, remitió expediente contentivo de la demanda por “cumplimiento de contrato de obra y daños y perjuicios”, interpuesta por el abogado Falkner Gustavo Toyo Isea, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 86.087, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA DEL CAMPO CODELCA, C.A., inserta por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, anotada bajo el Nº 74, Tomo 6-A, en fecha 9 de febrero de 1990, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO CARABOBO.

Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 22 de noviembre de 2007, que declaró inadmisible la demanda antes referida.

El día 05 de mayo de 2008, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez Emilio Ramos González, dándose inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentara su apelación de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Mediante auto de fecha 10 de junio de 2008 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, fijó el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas.

En fecha 17 de junio de 2008, se dejó constancia expresa de haberse culminado el lapso de promoción de pruebas.
El día 18 junio 2008 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo vencido como se encontraba el lapso probatorio en la presente causa sin que las partes hicieran uso de tal derecho, fijó el acto de informes en forma oral, el cual tendría lugar el diecinueve (19) de febrero de 2009 a las once (11) de la mañana de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 19 de febrero de 2008, siendo el día y la hora fijados por la Corte de lo Contencioso Administrativo para que tuviera lugar el acto de informes se hizo anuncio del mismo por parte de los alguaciles adscritos a dicho órgano jurisdiccional, dejándose constancia de que se encontraba presente el abogado Falkner Gustavo Toyo Isea, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil Constructora del Campo, CODELCA, C.A., el cual consignó escrito de conclusiones, asimismo se dejó constancia de la falta de comparecencia de la parte demandada.
El día 25 de febrero de 2009, se dijo vistos.

En fecha 26 de febrero de 2009 se pasó el expediente al Juez ponente ciudadano Emilio Ramos González.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA DEMANDA POR CUMPLIMIENTO
DE CONTRATO DE OBRA Y DAÑOS Y PERJUICIOS

Mediante escrito de fecha 22 de septiembre de 2004, el abogado Falkner Gustavo Toyo Isea, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA DEL CAMPO CODELCA, C.A., interpuso demanda por cumplimiento de contrato de obra, contra la ALCALDIÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO CARABOBO, con base en los siguientes argumentos:

Alegó que, su representada la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA DEL CAMPO CODELCA, C.A., (…)“celebró formalmente con la Municipalidad Autónoma Libertador del Estado Carabobo, representada por su Alcalde ciudadano “Argenis Isaías Loreto Puerta”, seis (06) contratos de ejecución de obras que a continuación se describen: EL PRIMERO: Contrato Nº DDU-OP-D-056-01, Obra: Reparación de Bomba de superficie para el suministro de agua al acueducto ubicado en Colinas de la Guasima del Municipio Libertador, de fecha 05 de diciembre de 2001; duración cinco (05) días hábiles, monto total de la Obra Un millón treinta y tres mil ochocientos ochenta y siete bolívares con cincuenta y tres céntimos (Bs. 1.033.887,53), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 1.033,89)]. (...) EL SEGUNDO: Contrato Nº DDU-OP-D-059-01, Obra: Equipamiento de pozo agrícola El Rosario, del Municipio Libertador; de fecha 22 de febrero de 2001; duración: cuatro (04) días hábiles, monto total de la obra: Dos millones cuatrocientos un mil trescientos ochenta y nueve bolívares con cuatro céntimos (Bs. 2.401.389,04), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 2.401,39)]. (…) EL TERCERO: Contrato Nº DDU-OP-D-061-01; Obra: Equipamiento y aducción del pozo ubicado en la Comunidad El Rosario, del Municipio Libertador, de fecha cinco (05) de diciembre de 200, duración ocho (08) días hábiles, monto total de la obra Diez millones novecientos veintidós mil cuatrocientos once bolívares con ochenta y seis céntimos (Bs. 10.922.411,86), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 10.922,41)]. (…) EL CUARTO: Contrato Nº DDU-OP-D-062-01, Obra: Equipamiento de Pozo frente a la Hacienda Country Club, carretera vieja de Tocuyito, Municipio Libertador, de fecha cinco (05) de julio 2001, duración: veinte (20) días hábiles, moto total de la obra: Tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil novecientos veintiséis bolívares con ochenta y seis céntimos (Bs. 3.466.926,86), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 3.466,93)]. (…) EL QUINTO: Contrato Nº DDU-OP-D-065-01, Obra: Construcción de pasarela zanjón dulce del Municipio Libertador, de fecha veintidós (22) de febrero de 2002, duración: treinta (30) días hábiles, monto total de la obra: Once millones cuatrocientos tres mil setecientos noventa y dos bolívares con cuarenta y cuatro céntimos (Bs. 11.403.792,44), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 11.403,79)]. (…) EL SEXTO: Contrato Nº DDU-OP-E-068-01, Obra: Reparación de tanque elevado nueve (09) de diciembre del Municipio Libertador, de fecha 22 de febrero de 2002, duración: veinte (20) días hábiles, monto total de la obra: Cinco millones diecinueve mil cuatrocientos noventa y seis bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 5.019.496,46)”(…), [equivalente en moneda actual (Bs. 5.019,50)]. (Resaltado del escrito original), [Corchetes de esta Corte].

En este sentido, señaló que (…) “que fueron consignados fotocopia de todos y cada uno de los contratos señalados anteriormente con sus respectivas valuaciones, entregadas y recibidas, por la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Carabobo al departamento de Contraloría Municipal encargada de tramitar los respectivos pagos, sin que hasta la fecha, se hayan hecho efectivos los mismos. (…)”.
Aludiendo así, que “(…) su representada ha cumplido cabalmente con las obligaciones contraídas con la Municipalidad Accionada; sin que esta al momento haya procedido a cancelarle a su representado, las deudas producidas por la ejecución de los contratos antes señalados, tomando en cuenta todas la gestiones extrajudiciales realizadas por su representado. (…)” (Destacados del original).

Así las cosas, expresó que “(…) en fecha 22 de abril de 2004 se dirigió comunicaciones al Contralor del Municipio Libertador del Estado Carabobo, Lic. Edgar Moreno, al ciudadano Alcalde Argenis Loreto, al ciudadano Administrador del Municipio Libertador y al ciudadano José Bennici, quien fue la persona que asignó los contratos, mediante las cuales, presentan informe relacionado con la deuda pendiente por parte de la Alcaldía con la empresa CODELCA, C.A., por obras ejecutadas en los años (2000 y 2001), a fin de actualizar los expedientes de cada uno de los seis (6) contratos por cobrar por un monto total de: Treinta y tres millones novecientos cuarenta y cuatro mil dieciséis con 66/100 (Bs. 33.944.016,66)” [equivalente en moneda actual (Bs. F. 33.944,02)]. (Destacados del original), [Corchetes de esta Corte].

En el mismo sentido, indicó que, (…) “en fecha 10 de junio fue recibido informe, en el despacho del sindico procurador, abogado Sergio Malavé”(…), mediante el cual el presidente de la sociedad mercantil Constructora del Campo CODELCA, C.A., lleva a cabo el siguiente planteamiento: (…) “Como Presidente de la empresa CODELCA, C.A., realice seis contratos de obras con la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR, los cuales me fueron otorgados ING. JOSÉ BENICCI en la oportunidad de ser el Director de Obras Públicas para finales del año 2001 y primer trimestre del año 2002. (…) intentando cobrar por todo ese tiempo transcurrido desde la terminación de las mismas y en el año 2002, le comunicaron que cancelarían en el año 2003 ya que no había disponibilidad presupuestaria en esa oportunidad, habiendo transcurrido el año 2004 y no siendo cancelada la deuda, entonces en junio de 2004 la deuda sigue pendiente, (…).

En dicho informe hace alusión, que fueron enviadas diversas comunicaciones a una serie de instancias, las cuales han sido mencionadas anteriormente, sin tener respuesta satisfactoria sobre el pago de lo adeudado por la ejecución de los contratos objeto de la demanda interpuesta por la parte actora, agregando al final de la comunicación lo siguiente: (…) “Por estas razones expuestas ocurro a usted, a fin de llegar a un acuerdo extrajudicial agotando la vía conciliatoria, poniéndole fin a la vía administrativa establecida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos o de lo contrario me vería obligado a acudir a los organismos jurisdiccionales competentes”(…).

Adicionalmente, alude a todas las gestiones realizadas para el cobro del pago correspondiente a los contratos ejecutados por la empresa CODELCA, C.A. obteniendo como respuesta una serie de objeciones por parte de la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Carabobo, entre las cuales se destaca la falta de presupuesto en el ente, y que en virtud de “(…) Todo lo anteriormente explicado, es decir, la conducta negativa de los representantes de la alcaldía del Municipio Libertador, es lo que ha llevado a mi representada a demandar como en efecto formalmente demando a los representantes del Municipio Libertador del Estado Carabobo, ya que esta conducta ha implicado una serie de daños y perjuicios para mi representada(…)”. (Destacados del original),
Ello así, indicó que “(…) la conducta de la demandada es violatoria de las normas contenidas en los artículos 1141, 1140, 1159, 1160, 1167 y 1630 del código civil venezolano; al no cumplir con el pago de las obras contratadas, ejecutadas y entregadas, (…)”. (Destacados del original).
Que en virtud de lo anteriormente expuesto solicita las siguientes cantidades: “(…) Primero: la cantidad de treinta y cuatro millones doscientos cuarenta y siete mil novecientos cuatro bolívares con diecinueve céntimos (Bs. 34.247.904,19), [equivalente en moneda actual (Bs, F. 34.247,90], que es el monto total de los seis (06) contratos ejecutados y antes mencionados. Segundo: La cantidad de diez millones novecientos cincuenta y nueve mil trescientos veintinueve con 00/100 (Bs. 10.959.329,00,) [equivalente en moneda actual (Bs. F. 10.959.33)], generado por concepto de intereses de mora, producto del incumplimiento; (tomados al 12% y en base a treinta meses de retardo en el pago). Tercero: la cantidad de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000,00), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 500,00)], por concepto de servicios de Abogado. (Asistencia cobranza demanda, gastos). Cuarto: la cantidad de treinta millones de bolívares (Bs. 30.000.000,00), [equivalente en moneda actual (Bs. F. 30.000,00)], por concepto de daños y perjuicios,(…)”. Asimismo solicita la indexación de las cantidades solicitadas desde el momento en que se dio el incumplimiento por la parte de la demandada hasta que haya sentencia definitivamente firme, aunado al pago de honorarios profesionales causados por el juicio. (Destacados del original), [Corchetes de esta Corte].

Finalmente la parte actora solicitó en el escrito presentado que, “(…) la presente demanda sea admitida y sustanciada conforme a derecho y DECLARADA CON LUGAR en la definitiva con todos los pronunciamientos de ley (…)”. (Destacados del original), [Corchetes de esta Corte].
II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 22 de noviembre de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, declaró INADMISIBLE la demanda por cumplimiento de contrato de obras y daños y perjuicios interpuesta por el Abogado Falkner Gustavo Toyo, antes identificado, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA DEL CAMPO, CODELCA, C.A. en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO CARABOBO, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Señaló el referido Juzgado Superior que, mediante la demanda interpuesta se pretende condenar al Municipio Libertador del Estado Carabobo a pagar cantidades de dinero por diversos conceptos entre los cuales se destaca el pago de seis (06) contratos de obras presuntamente ejecutados por la CONSTRUCTORA DEL CAMPO, CODELCA, C.A. que no han sido cancelados por la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Carabobo, aunado al pago de intereses de mora ocasionados por el incumplimiento, así como indemnización por daños y perjuicios.
En tal sentido, el referido Juzgado Superior, señaló que “(…) siendo así, la demanda interpuesta tiene carácter pecuniario o patrimonial, que persigue la obtención de cantidades de dinero por parte del Municipio Libertador, Estado Carabobo (…)”.

Ello así, indicó que para la fecha de la interposición de la demanda se encontraba vigente la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual establecía en su artículo 102 lo siguiente: “(…) El municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables (…)”, considerándose una prerrogativa que debe agotarse antes de demandar patrimonialmente al Municipio.

Adicionalmente, alude el a quo como, dicha norma establece que, “(…) el Fisco Municipal tiene los mismos privilegios y prerrogativas que el Fisco Nacional, es decir la República. Los privilegios procesales de la República están regulados principalmente por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la cual establece en su artículo 54 y siguientes que para demandar patrimonialmente a la República primero debe interponerse la pretensión en sede administrativa (…)”.
En el mismo sentido, indicó que, “(…) Este procedimiento administrativo es conocido como antejuicio administrativo o procedimiento previo a la demanda de contenido patrimonial contra República, [siendo] la finalidad del legislador lograr que los particulares encuentren solución a sus pretensiones en sede administrativa, sin necesidad de instaurar largos procedimientos judiciales que acarrean costos económicos y humanos en perjuicio de todas las partes intervinientes en ello (…)”. (Destacados del original), [Corchetes de esta Corte].

Ahora bien, el a quo expresó que una vez agotado el procedimiento de antejuicio administrativo, sin que los particulares consideren satisfechas sus pretensiones quedan facultados para acudir a la vía jurisdiccional, quedando así el órgano administrativo conteste de la eventual o futura demanda a interponerse en su contra, resguardando los intereses y patrimonio del Estado.

Aunado a esto realiza una consideración de obligatoriedad en cuanto a la declaratoria de inadmisibilidad de las demandas de contenido patrimonial que sean interpuestas contra la República por parte de los funcionarios judiciales, cuando no agoten el procedimiento de antejuicio administrativo, en virtud de lo previsto en el artículo 60 de la Ley de la Procuraduría General de la República, al señalar que“(…) Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este capítulo (…)”.

En atención a lo anteriormente expuesto el referido Juzgado Superior, pasó a verificar el cumplimiento por la parte recurrente del procedimiento de antejuicio administrativo, el cual es un requisito de admisibilidad de la demanda interpuesta, en tal sentido indicó, “(…) Una vez analizadas las actas que integran la presente causa que la empresa recurrente presentó unas solicitudes de pago ante el Contralor, el Alcalde, la Administradora, el Ingeniero Edgar Moreno y la Sindicatura Municipal del Municipio Libertador, sin obtener respuesta satisfactoria a su pretensión. Siendo así no aprecia este Tribunal que la parte demandante agotó la vía del antejuicio administrativo, por cuanto la única solicitud donde la parte demandante expone algo diferente a las anteriores solicitudes es la dirigida al Síndico Procurador Municipal recibida el 10 de junio de 2004. Sin embargo, en ella solo se expresa que “… ocurro a usted a fin de llegar a un acuerdo extrajudicial agotando la vía conciliatoria, poniéndole fin a la vía administrativa establecida en la ley orgánica de procedimientos administrativos de lo contrario me vería obligado a acudir a los órganos jurisdiccionales competentes”.

El tribunal a quo, consideró que la petición antes descrita no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 54 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (hoy 56 y siguientes del Decreto con Rango Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Decreto Nº 2.286 de fecha 30/07/2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.892. Extraordinario de fecha 31/07/2008), para el agotamiento del procedimiento del antejuicio administrativo, en virtud de no fundamentar la misma en dicha ley, sino en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo el establecido por esta, un procedimiento diferente para el agotamiento de la vía administrativa, y que aún en el supuesto de considerarse la solicitud planteada por el demandante como la correspondiente al agotamiento del antejuicio administrativo, la misma resulta incompleta al momento de contrastarla con el escrito presentado en la vía jurisdiccional, ya que este, incluye cantidades de dinero diferentes a las solicitadas inicialmente, es decir, además de la solicitud del pago de los contratos de obra ejecutados, solicita el pago de intereses moratorios, indemnización por daños y perjuicios y servicios de abogados, debiendo la parte demandante solicitar todo lo antes descrito en sede administrativa.

Al respecto, el a quo alude a criterio establecido por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual esta Sala “(…) ha declarado inadmisible los recursos cuando el demandante solicita, adicional a la pretensión principal, una pretensión de condena por daños y perjuicios, sin que esta haya sido previamente interpuesta en sede administrativa, en el antejuicio administrativo (…)”. (Vid. Sent. Nº 2280 del 18-10-2006- SPA-TSJ).

En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho realizadas por el Juzgado Superior en la Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, declaró inadmisible la demanda interpuesta.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

- De la Competencia
A los fines de emitir pronunciamiento sobre el recurso de apelación interpuesto, contra la sentencia de fecha 22 de noviembre de 2007, esta Corte pasa a pronunciarse sobre su competencia para el conocimiento de la misma, en los siguientes términos:
Ello así, corresponde a esta Corte establecer su competencia para conocer en alzada de la presente demanda, para lo cual es necesario traer a colación la sentencia de TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A., Número 02271, de fecha 24 de noviembre de 2004, la cual refiere que “ante el silencio de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y la inexistencia de una Ley que regule la jurisdicción contencioso-administrativa es propicia la ocasión para que la Sala (…) actuando como ente rector de la aludida jurisdicción, delimite el ámbito de competencias que deben serle atribuidas, en el caso concreto, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo”. En consecuencia, se evidencia que a través de la sentencia señalada el Máximo Tribunal de la República procedió a delimitar el ámbito competencial de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, estableciendo lo siguiente:
“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…omissis…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004).


Como se desprende del ordinal parcialmente transcrito, el Máximo Tribunal solventando el vacío del cual adolece la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, le otorgó competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo para conocer de toda apelación que se interpongan contra las decisiones dictadas en primera instancia por los Tribunales Contenciosos Administrativos Regionales, demanda intentada en razón de cumplimiento de contrato de obra e indemnización por daños y perjuicios. Por ende, visto el criterio competencial parcialmente transcrito y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de la apelación interpuesta en la presente causa. Así se declara.
Ahora bien, el presente caso versa sobre la declaratoria de inadmisibilidad por el a quo de la demanda interpuesta, por falta del agotamiento del procedimiento previo de las demandas contra la República o antejuicio administrativo, por lo que se estima necesario realizar las siguientes consideraciones:
En tal sentido, esta Corte pasa a pronunciarse acerca del agotamiento del Antejuicio Administrativo o Procedimiento Administrativo previo a las Acciones contra la República, previsto en el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Actualmente Decreto con Rango Valor y Fuerza de ley de reforma parcial del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.892. Extraordinario de fecha 31/07/2008), alegado por el Tribunal a quo para la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por la parte actora, siendo para ello necesario considerar diversos aspectos jurídicos de dicho procedimiento, que a continuación se mencionan:
-Naturaleza Jurídica del Procedimiento Administrativo previo a las demandas contra la República.

El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Actualmente Decreto con Rango Valor y Fuerza de ley de reforma parcial del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.892. Extraordinario de fecha 31/07/2008), establecía en sus artículos 54 al 60 el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, a tal efecto el artículo 54 eiusdem, establece que,…“Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. …”.
Así pues tenemos, que en virtud del artículo transcrito, quien tenga la pretensión de demandar a la República debe agotar el procedimiento de antejuicio administrativo, el cual constituye un requisito de admisibilidad de la demanda interpuesta de acuerdo a lo previsto en el artículo 19 aparte 5º de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en aras de la protección del Estado fundamentado en el interés general o colectivo que este tutela.
En este mismo sentido esta Corte alude al criterio señalado por la Procuraduría General de la República sobre la Naturaleza Jurídica del procedimiento antes mencionado, al señalar,
“… conviene realizar algunas consideraciones acerca de la Naturaleza Jurídica del antejuicio administrativo o procedimiento administrativo previo. En tal sentido, este Órgano Asesor ha señalado en reiteradas oportunidades que dicho procedimiento constituye “(…) una etapa conciliadora de necesaria para el agotamiento por parte de quienes pretenden someter a juicio a la República e igualmente constituye un privilegio procesal para esta y una carga para el administrado, puesto que a este, en caso de no agotar la vía conciliatoria previa, le está vedado el acceso a la jurisdicción contenciosa”. (Vid. “Doctrina de la Procuraduría General de la República 2001-2002”. Procedimiento Administrativo Previo. Consejo Nacional Electoral, Caracas 2001-2002, pp 316).

Del criterio antes expuesto, se desprenden tendencias doctrinales respecto a si el antejuicio administrativo es un requisito de admisibilidad de la demanda o recurso, que ha de interponerse ante un Juez; o es un procedimiento administrativo previo que debe agotarse antes de interponer demandas de contenido patrimonial contra la República, en este sentido, por decisión Nº 05212, de fecha 27 de julio de 2005, ratificada mediante sentencia N° 05999, del 26 de octubre de 2005, la Sala Político-Administrativa, se pronunció respecto del antejuicio administrativo, como sigue:
“...Omissis...
…el antejuicio administrativo se erige como un elemento de garantía para la Administración, en tanto que en definitiva le permite tener conocimiento exacto acerca de las pretensiones que serán deducidas por el particular, luego del antejuicio, en vía jurisdiccional…”.

Sin embargo, en menester resaltar que la opinión mayoritaria y así lo recoge la jurisprudencia, fundamentalmente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, es la de considerar que el antejuicio administrativo es un mecanismo que tiene como objetivo primario que la República conozca de antemano de las eventuales reclamaciones que se dirigirían en su contra, con la finalidad de que se propongan y obtengan soluciones rápidas y sencillas sin la necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales. (Sentencia N° 04912, publicada en fecha 13 de julio de 2005, de la Sala Político Administrativa, en el caso Proyectos y Construcciones Zeicar).
Ahora bien, determinado lo anterior resulta necesario precisar -por ser el punto controversial del presente asunto y el fundamento de la apelación interpuesta si el accionante debía cumplir o no previamente con el agotamiento del procedimiento administrativo previsto en el artículo 54 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Actualmente 56 y siguientes del Decreto con Rango Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.892. Extraordinario de fecha 31/07/2008), tal como lo indicó el a quo.
En este orden de ideas, es importante destacar en el caso de autos que al momento en que fue interpuesta la demanda (22 de noviembre de 2004), se encontraba vigente la derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal, la cual en su artículo 102 establecía lo siguiente, “(…) El municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables (…)”, considerándose una prerrogativa aplicable al Municipio el agotamiento del antejuicio administrativo por parte de la demandante so pena de declararse inadmisible la demanda, como efectivamente ocurrió.
De manera que, conforme a lo antes expuesto, el presente recurso de apelación se centra en la determinación del alcance de lo dispuesto en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en tal sentido se observa lo siguiente:
Atendiendo al régimen derogado, aplicable a la controversia por el principio ratione temporis, “El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”.
Dicha declaración por parte del legislador tiene por finalidad revestir a los Municipios de ciertas prerrogativas y privilegios tanto procesales como fiscales, a los efectos de tutelar un interés superior que viene dado por el hecho de que tales entidades políticas, constituyen unas unidades primarias y autónomas dentro de la organización nacional. En tal sentido vale destacar el fallo dictado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 04 de agosto de 2005, mediante sentencia Nº 05336, en la cual establece lo siguiente:
“…considera la Sala que la expresión formulada en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, en el sentido de que “El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional” debe ser interpretada en sentido amplio y por consiguiente, comprender dentro de ésta a aquellos privilegios y prerrogativas que se confieren a la República, entre los cuales se encuentra el consagrado en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, relativo al cumplimiento del antejuicio administrativo previo a la demandas contra la República…”.

En consecuencia, de lo anteriormente expuesto se evidencia que la parte actora debía agotar el procedimiento previo a las demandas contra la República o antejuicio administrativo, y así decide.
Ahora bien, determinada la obligatoriedad que tenía el recurrente de agotar el antejuicio administrativo, debe esta Corte verificar el cumplimiento del aludido requisito por parte del actor para lo cual es necesario el estudio del expediente y de los documentos consignados en autos, pasando esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:
El procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República está previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su título IV, capítulo I, artículos 54 al 60, los cuales se transcriben a continuación:
“(…) Artículo 54. Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.
Artículo 55. El órgano respectivo, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la consignación del escrito contentivo de la pretensión, debe proceder a formar expediente del asunto sometido a su consideración, el cual debe contener, según el caso, los instrumentos donde conste la obligación, fecha en que se causó, certificación de la deuda, acta de conciliación suscrita entre el solicitante y el representante del órgano y la opinión jurídica respecto a la procedencia o improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro documento que considere indispensable.
Artículo 56. Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación del expediente administrativo, el órgano respectivo debe remitirlo a la Procuraduría General de la República, debidamente foliado, en original o en copia certificada, a objeto de que ésta, en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, formule y remita al órgano o ente respectivo, su opinión jurídica respecto a la procedencia o no de la reclamación. En este caso, la opinión de la Procuraduría General de la República tiene carácter vinculante.
No se requiere la opinión de la Procuraduría General de la República, cuando se trate de reclamaciones cuyo monto sea igual o inferior a quinientas Unidades Tributarias (500 U.T.) y hayan sido declaradas procedentes por la máxima autoridad del órgano respectivo.
Artículo 57. El órgano respectivo debe notificar al interesado su decisión, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la recepción del criterio sostenido por la Procuraduría General de la República.
Artículo 58. Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, el interesado debe dar respuesta al órgano que corresponda, acerca de si acoge o no la decisión notificada. En caso de desacuerdo, queda facultado para acudir a la vía judicial.
Artículo 59. La ausencia de oportuna respuesta, por parte de la Administración, dentro de los lapsos previstos este Decreto Ley, faculta al interesado para acudir a la vía judicial.
Artículo 60. Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo. (…)”.

Ahora bien, se desprende del artículo 54 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, antes transcrito, el procedimiento previo a las demandas contra la República o antejuicio administrativo, mediante el cual los particulares pueden resolver sus controversias con la administración en sede administrativa, para que la República o en este caso los Municipios conozcan las pretensiones que pudieran ser alegadas en su contra, así como los fundamentos de las mismas.
En tal sentido, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Nº 06386 de fecha 30 de noviembre de 2005 estableció lo siguiente:
“… Ahora bien, con respecto al agotamiento del procedimiento administrativo previo, se observa que si bien en el Título IV, Capítulo I, artículos 54 al 60 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se establece el procedimiento administrativo necesario para quienes pretendan instaurar una demanda de contenido patrimonial contra un ente público, la Sala reitera que el uso de la vía administrativa previa, no responde al cumplimiento de una simple formalidad, sino que es necesaria para garantizar a los administrados la posibilidad de resolver el conflicto en sede administrativa, antes de acudir a la vía jurisdiccional, a través de la figura de la conciliación y con el fin de garantizar de una manera efectiva la tutela de los intereses del Estado y la participación ciudadana en la resolución de sus conflictos.
En tal sentido, al tener en cuenta la finalidad del antejuicio administrativo se aprecia, que cuando el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República emplea el término “demanda”, se refiere de igual manera a cualquier tipo de pretensión de contenido patrimonial…”.

Ello así, en virtud de lo anteriormente expuesto, resulta necesario hacer mención en el caso de autos al escrito consignado por la parte demandante en fecha 10 de junio de 2004, el cual riela en el folio 17 del expediente respectivo, por ante el Síndico Procurador del Municipio Libertador del Estado Carabobo a los fines de plantear por escrito la pretensión del cobro de la deuda originada por la ejecución de diversos contratos de obra a favor de la misma, el cual considera esta Corte, inicia el procedimiento aludido anteriormente, ya que cumple con el objeto perseguido por el legislador en el artículo 54 antes descrito, toda vez que la intención del solicitante fue la de llegar a un acuerdo extrajudicial agotando la vía conciliatoria, poniendo fin al asunto en vía administrativa o por el contrario ejerciendo la demanda correspondiente en la vía jurisdiccional.
En este mismo sentido, la Sala Político Administrativo ha señalado en otras oportunidades, que basta con la sola presentación del escrito ante el órgano que corresponda el asunto con sus pretensiones, ya que aún cuando dicho órgano no responda a tal escrito en tiempo oportuno, en tales casos se podría aceptar como cumplido el procedimiento administrativo, toda vez que la misma, como antes se señaló, no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino a la necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado, para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional.
Aunado a lo anteriormente expuesto, se observa que además de encontrarse regulado en el título IV, capítulo I del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República el procedimiento previo necesario para instaurar demandas contra la República, se prevé en dicha normativa, diversos lapsos que deben tomarse en cuenta en caso de que la Administración, no diera oportuna respuesta a la pretensión del reclamante, por ende éste quede facultado a acudir a la vía judicial, tal y como lo establece específicamente el artículo 59 eiusdem, estos lapsos suman en total la cantidad de 65 días hábiles, los cuales deben computarse a partir del día hábil siguiente a la consignación del escrito por la parte reclamante ante el órgano respectivo.
En virtud de lo antes expuesto, se evidencia en el caso de autos, que desde el día en que el recurrente consignó el escrito por ante el Síndico Procurador de la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Carabobo (10 de junio de 2004, exclusive) hasta el día en que interpuso la demanda por cumplimiento de contrato y daños y perjuicios (21 de septiembre de 2004, inclusive) transcurrieron 72 días hábiles, siendo suficiente el tiempo transcurrido para que el órgano correspondiente diera oportuna respuesta, y así obtener la parte demandante contestación sobre la procedencia o no de su reclamación, ya que en virtud de tal respuesta, este debía notificar al órgano respectivo (Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Carabobo) si se acogía o no a la opinión emitida por la Procuraduría General de la República, quedando facultado en caso de desacuerdo para acudir a la vía jurisdiccional.
En virtud de lo cual, esta Corte estima satisfecha la prerrogativa procesal, referida al procedimiento previo a las demandas contra la República o antejuicio administrativo, el cual cabe señalar constituye una garantía inclusive para el particular de poder eventualmente, resolver un asunto sin recurrir a los órganos jurisdiccionales, facilitando en consecuencia los mecanismos para la resolución de conflictos y controversias entre los particulares y la administración. Y así decide.
En tal sentido, esta Corte ha sido partidaria que la dinámica de la tutela de los derechos en juicio, exige una constante adaptación y evolución progresiva tanto de la interpretación de las normas, como de los criterios jurisprudenciales establecidos por los tribunales respectivos, a fin de generar el debido equilibrio de los intereses contrapuestos y a la búsqueda de soluciones igualmente justas y jurídicamente sustentables, aplicables a cada caso en particular y cuyo conocimiento se someta a la esfera de revisión de los operadores judiciales, en virtud del Estado democrático y social de Derecho y justicia consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual propugna valores superiores al ordenamiento jurídico, tomando en cuenta la protección de principios fundamentales tales como la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.
Es por ello que esta Corte ajustándose a los valores y principios constitucionales que rigen un verdadero Estado Social de Derecho y de Justicia y en aras de que prevalezca la justicia material, declara Con Lugar la apelación interpuesta, y Revoca la decisión de fecha 22 de noviembre de 2007, emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró inadmisible la demanda incoada por la parte actora. Así se declara.
En razón de lo precedentemente expuesto, se ordena al referido Tribunal pronunciarse acerca del fondo en la presente causa. Así se declara.
IV
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriores, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el ciudadano el abogado Falkner Gustavo Toyo Isea, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA DEL CAMPO CODELCA, C.A., contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Norte, en fecha 22 de noviembre de 2007.
2.- CON LUGAR la referida apelación.
3.- REVOCA la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Norte, en fecha 22 de noviembre de 2007.
4.- SE ORDENA al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte pronunciarse acerca del fondo de la presente causa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los ___________ días del mes de ____________ de dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente


El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria

YESIKA ARREDONDO GARRIDO

Exp. Número AP42-N-2008-000019
ERG/005

En fecha ______________ ( ), de ___________de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _________ minutos de la __________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Número_______________.


La Secretaria