JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Expediente Número AP42-N-2004-001881 En fecha 17 de diciembre de 2004, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio Nº 0011-03 de fecha 8 de enero de 2004, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente, solicitud de medida cautelar innominada, por los abogados Jesús Adolfo Olivo Valverde y Andrés Troconis Torres, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 65.817 y 65.794, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A.; inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida en fecha 22 de marzo de 1983, bajo el Nº 41, Tomo 1-A; INTERBANK SEGUROS, S.A., inscrita en el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del Estado Portuguesa en fecha 2 de diciembre de 1981, bajo el Nº 839, folios 136 vto. al 148 del Libro de Registro de Comercio Nº 7; SEGUROS GUAYANA C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en fecha 21 de octubre de 1974, bajo el Nº 768, folios vuelto del 60 al 65, Tomo Nº 8; y SEGUROS LA OCCIDENTAL C.A., inscrita en el Registro de Comercio llevado por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Décima Séptima Circunscripción Judicial del Estado Zulia en fecha 6 de noviembre de 1956, bajo el Nº 53, Libro 42, Tomo 1°, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003 y Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003 y Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003; respectivamente, emanados de la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, por las cuales se aprobó el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Tal remisión se realizó en virtud del auto de fecha 15 de diciembre de 2003, por medio del cual el mencionó Juzgado Superior se declaró incompetente para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y, en consecuencia, declinó la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, este Órgano Jurisdiccional se constituyó en fecha 15 de julio de 2004 con los jueces que inicialmente la conformaron. En fecha 3 de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se designó como ponente a la Jueza María Enma León Montesinos. El 16 de junio de 2005, se pasó el expediente a la jueza ponente. Mediante sentencia Nº 2005-00950, de fecha 10 de mayo de 2005, este Órgano Jurisdiccional se declaró competente para conocer de la presente causa, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y declaró improcedente la pretensión de amparo cautelar, así como la medida cautelar solicitada de forma subsidiaria, por lo que ordenó notificar a la Procuraduría General de la República y la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de darle continuidad a la presente causa. Por auto de fecha 21 de diciembre de 2005, se dejó constancia que en fecha 19 de octubre de 2005, fue reconstituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por la ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta); Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente); Alexis José Crespo Daza (Juez). En fecha 10 de mayo de 2006, la abogada Jennifer Jaspe Lanz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 63.534, actuando en su condición de apoderadas judiciales de las sociedades mercantiles recurrentes, consignó diligencia por la cual se dio por notificada de la decisión dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 10 de mayo de 2005. Mediante diligencia consignada en fecha 29 de noviembre de 2006, la abogada Jennifer Jaspe Lanz, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedades mercantiles recurrentes, solicitó que esta Corte se abocara al conocimiento de la presente causa. Por auto del 15 de enero de 2007, se dejó constancia de la constitución de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo efectuada en fecha 6 de noviembre de 2006, quedando conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González (Presidente); Alexis José Crespo Daza (Vicepresidente); y, Alejandro Soto Villasmil (Juez). Asimismo, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia al Juez Emilio Ramos González. Mediante auto de fecha 19 de enero de 2007, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional. Recibidas las actuaciones, por auto de fecha 6 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de Contencioso Administrativo ordenó citar al Fiscal General de la República, al Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras y a la ciudadana Procuradora General de la República. Asimismo, en el tercer (3er) día siguiente a que constara en autos las citaciones señaladas, se ordenó librar el respectivo cartel, de conformidad a lo establecido en el artículo 21, aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue ordenado publicar en el diario “Últimas Noticias”. Practicadas las notificaciones correspondientes, en fecha 4 de julio de 2007, se libró el cartel previsto en el aparte 11 del artículo 21 de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia. Mediante diligencia de fecha 12 de julio de 2007, la abogada Jennifer Jaspe Lanz, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil Multinacional de Seguros, C.A., retiró el cartel in commento. En fecha 18 de julio de 2007, consignó ejemplar en el cual fue publicado dicho cartel. En fecha 19 de septiembre de 2007, la abogada Ramona del Carmen Chacón, actuando en su condición de Sustituta de la Procuradora General de la República, presentó escrito de promoción de pruebas. El 25 de septiembre de 2007, se agregó a los autos el escrito de promoción de pruebas consignado por la abogada Ramona del Carmen Chacón. Asimismo, se dejó constancia del inicio del lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisión de pruebas promovidas. Por auto de fecha 2 de octubre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, con respecto a las pruebas promovidas, señaló que “(…) la promovente no se sirve de medio de prueba alguno, sino que más bien, promueve, reproduce y hace valer el principio de comunidad de la prueba, en virtud de lo cual [ese] Juzgado advierte que ha sido criterio reiterado de la Jurisprudencia, que la promoción de lo que consta en las actas que conforman un expediente, no constituye medio de prueba, sino que más bien está dirigida a la aplicación del principio de comunidad de la prueba y a la invocación del principio de exhaustividad previsto en el artículo 509 del Código de procedimiento Civil, razón por la cual le corresponderá a la Corte la valoración de los autos que conforman el proceso (…)” [Corchete de esta Corte]. Mediante auto de fecha 11 de octubre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, por cuanto ninguna de las partes ejerció el correspondiente recurso de apelación contra el auto de fecha 2 de octubre de 2007, ordenó remitir el presente expediente a esta Corte. Recibidas las actuaciones, por auto de fecha 17 de octubre de 2007, se fijó el tercer (3º) día de despacho siguiente, para dar inicio a la relación de la causa. Mediante auto de fecha 23 de octubre de 2007, se dio inicio a la relación de la causa, fijándose la oportunidad para que tuviera lugar el correspondiente acto de informes, de conformidad con lo establecido en el parte 8 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual fue diferido por auto de fecha 26 de marzo de 2008. En fecha 2 de abril de 2008, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la falta de comparecencia de la representación judicial de la parte recurrente y de la representación del Ministerio Público. Asimismo, se dejó constancia de la presencia de la representación judicial de la parte recurrida, quien consignó escrito de informes. Por auto de fecha 3 de abril de 2008, se dio inicio a la segunda etapa de la relación de la causa. En fecha 6 de mayo de 2008, vencida como se encuentra la segunda etapa de la relación de la causa, se dijo “Visto”. El 6 de mayo de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente. I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD En fecha 8 de diciembre de 2003, los abogados Jesús Adolfo Olivo Valverde y Andrés Troconis Torres, actuando en su condición de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., INTERBANK SEGUROS, S.A., C.A. SEGUROS GUAYANA y C.A. DE SEGUROS LA OCCIDENTAL, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho: Destacaron que mediante Providencia Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.810 de 4 de noviembre de 2003, la Superintendencia de Seguros, con fundamento en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, decidió aprobar con carácter general y uniforme el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Materiales”, estableciendo los “términos del mencionado Anexo, cubriendo los aspectos relativos a los Riesgos Cubiertos; las Exclusiones; el Período de Exposiciones; los Deducibles y las Definiciones”. Que en el artículo 2 de mencionada Providencia Administrativa “(…) la Superintendencia de Seguros [ordenó] a las empresas aseguradoras utilizar el texto aprobado en las emisiones de la Póliza de Seguro de Incendio o en sus renovaciones que se produzcan ‘a partir de la publicación de la presente Providencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela’. Seguidamente, en el artículo 3 se establece que las empresas de seguros pueden utilizar la tarifa aprobada por ese organismo, mediante Providencia Nº 13 del 19 de enero de 1990 (Gaceta Oficial Nº 4.170 extraordinario del 9 de marzo de 1990), o solicitar la aprobación de una tarifa, de conformidad con lo previsto en los artículos 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y 67 de su Reglamento General”. Que, con posterioridad a ello, “(…) la Superintendencia de Seguros dicta la Providencia Nº 000971 del 21 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.828 del 28 de noviembre de 2003 (…), mediante la cual, ‘Visto que, en la configuración de dicho acto administrativo se incurrió en varias omisiones o imprecisiones de especial relevancia, entre otras, la determinación de un plazo para que las empresas de seguros emitan el correspondiente anexo adaptado al texto aprobado’, decide ‘Reformar la Providencia Nº 000865 de fecha 20 de enero de octubre (sic) de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, según la cual [esa] Superintendencia de Seguros aprobó con carácter general y uniforme el Anezo (sic) de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos (…)”. Afirmaron que “(…) la Superintendencia de Seguros genera incertidumbre en el mercado asegurador y, en particular, en [sus] representadas, quienes se están viendo afectadas en el mantenimiento de la seguridad jurídica, como principio esencial del ordenamiento jurídico, ya que se desconoce si la ‘Reforma’ de la Providencia Nº 000865 se efectuó por convalidación de vicios del acto no trascendentales (vicios de nulidad relativa), cuya base es el artículo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; o por ejercicio de la potestad de revocación de los actos administrativos, conforme al artículo 82 eiusdem; o por reconocimiento de la nulidad absoluta del acto, artículo 83 idem; o, finalmente, por corrección de errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido para la configuración del acto, basado en el artículo 84 ibidem”. Señalaron que “(…) de la Providencia Nº 000971 de la Superintendencia de Seguros no se desprende si dicho órgano público actuó o no en ejercicio de la potestad de autotutela, y si fuera el caso, en qué artículo fundamenta el ejercicio de esa potestad, lo que viola el principio de legalidad y genera inseguridad jurídica que provoca la lesión de los derechos constitucionales de [sus] representadas (…)”. Denunciaron que, en virtud de lo anterior, se presenta una situación bastante irregular “(…) ya que la Superintendencia de Seguros procede a la ‘Reforma’ de la Providencia Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, mediante la Providencia Nº 000791 del 21 de noviembre de 2003, y ordena, contrariamente a lo exigido por el artículo 18, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se ‘reimprima’ la primera de las mencionadas providencias conservando la numeración, fecha y firma”. Señalaron que “(…) mediante tal ‘reimpresión’ la Superintendencia viola el contenido del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con ello produce, además, la nulidad absoluta del acto administrativo dictado, por cuanto está incurriendo en la prohibición de irretroactividad y la garantía de la seguridad jurídica y estabilidad de las decisiones administrativas (…)”. Expuesto lo anterior, denunciaron que las Providencias administrativas impugnadas estarían viciadas de nulidad absoluta, por cuanto violan los derechos y garantías constitucionales de sus representadas, afirmando al respecto que “(…) la Superintendencia de Seguros mediante las Providencias Nº 000865 del 20 de octubre de 2003 y 000971 del 21 de noviembre de 2003, trasgrede el (…) principio de legalidad, lo que produce la nulidad absoluta de dichos actos administrativos, toda vez que para dictar dichas providencias el mencionado órgano administrativo se fundamentó en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente, interpretando erradamente que conforme a dicha disposición tiene la potestad de aprobar las pólizas, anexos, recibos, solicitudes, documentos complementarios, tarifas y aranceles de comisión que usen las empresas de seguros en sus operaciones y sean sometidas a su consideración”. En este sentido, afirmaron que “(…) de la citada disposición [que] a la Superintendencia de Seguros no le está atribuida potestad alguna para establecer mediante acto administrativo las pólizas, anexos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos, para ser aplicados e impuestos de manera general y uniforme a todas las empresas de seguros o agentes de dicho mercado. Es decir, el artículo 66 es claro al señalar que las empresas de seguro mediante solicitud que deben formular a la Superintendencia de Seguros, someterán a la ‘aprobación’ de este órgano regulador, las pólizas y sus anexos, sin que dicha norma habilite a la Superintendencia de Seguros, para que de forma unilateral pueda dictar una providencia mediante la cual somete a todas las empresas de seguros y agentes del mercado a utilizar una póliza y anexos de forma general”. Afirmaron que de la disposición normativa antes referida, se desprende igualmente que “(…) quien debe elaborar los anexos para someterlos a la aprobación de la Superintendencia de Seguros son las empresas de seguros y no dichos órgano administrativo, puesto que sería ilógico sostener que la propia Superintendencia de Seguro ‘aprobará’ el anexo que ella misma elaboró”. Consideraron que “los argumentos antes expuestos resultan aplicables a lo previsto en el artículo 67 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por cuanto esta norma reglamentaria reproduce lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley que desarrolla”. En este sentido, acotaron que dicho artículo “(…) se incluye como fundamento de la segunda Providencia Nº 000865 y no así en la primera Providencia Nº 000865 (sic) publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.810 del 4 de noviembre de 2003, con respecto a la publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.828 de noviembre de 2003”. Destacaron que “(…) tanto la Providencia Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.810 del 4 de noviembre de 2003, como la del mismo número y día, transcrita en la Providencia 00971 del 21 de noviembre de 2003 (…), establecen expresamente en sus artículos primeros lo siguiente: ‘Aprobar con carácter general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, en los términos que se transcriben a continuación (…)” (Negrillas del original). En virtud de lo anterior, denunciaron que “[es] clara la infracción a la garantía de legalidad, puesto que resulta evidente de los actos administrativos recurridos que la Superintendencia de Seguros hace uso de una potestad que no le ha conferido el ordenamiento jurídico, esto es, la elaboración y (auto)aprobación con carácter general y uniforme, de un anexo para todas las empresas de seguros y agentes del mercado”. Consideraron que “(…) tanto el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros como el artículo 67 de su Reglamento General, deben ser entendidos en un solo sentido: la potestad de aprobación de la Superintendencia de Seguros sólo puede ser desplegada cuando una empresas aseguradora haya solicitado formalmente la aprobación de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones; y no ‘autoaprobación’, como sucede en el presente caso”. Adicionalmente señalaron que “(…) igualmente resulta una violación flagrante y directa al principio de la legalidad, que produce irremediablemente la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido, el hecho que la Superintendencia de Seguros procedió de oficio a dictar dichas normas generales, siendo que el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros –fundamento legal de los actos recurridos- señala expresa e inequívocamente que para que dicho órgano regulador pueda desplegar su potestad de aprobación de anexos se requiere necesariamente que se realice una solicitud escrita de la empresa de seguros o reaseguros, lo cual no sucedió en este caso”. Por otro lado, señalaron que “(…) la Superintendencia de manera unilateral decide ‘modificar’ la primera de las Providencias Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, sin que invoque la norma legal que la habilita para el ejercicio de la potestad de autotutela, las cuales, dependiendo del caso, están descritas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…). En el presente caso se desconoce cuál de las cuatro formas de revisión de oficio utilizó la Superintendencia de Seguros para ‘modificar’ la Resolución Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N 37.810 del 4 de noviembre de 2003, lo cual no solo viola la garantía de legalidad, ya que desplegó una potestad sin norma legal que la habilitara, sino además produce la nulidad absoluta del acto por falta de motivación causa la indefensión de [sus] representadas y conduce a la nulidad absoluta de la Providencia Nº 000971 del 21 de noviembre de 2003 (…)”. En otro orden de ideas, denunciaron que los actos administrativos impugnados habrían incurrido en la violación del principio de la reserva legal, afirmando al respecto que “(…) se presenta una violación tanto a la garantía de la reserva legal material como formal, lo que conduce necesariamente a la nulidad absoluta de las Providencias impugnadas por ser contrarias a la Constitución y a la Ley. En efecto, el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en la Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección de ambiente u otras de interés social. Por su parte, el artículo 115 eiusdem garantiza el derecho de propiedad, atribuyendo libertad a las personas en el ejercicio de ese derecho para el uso, disfrute y disposición de sus bienes, quedando limitado por contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés general” (Negrillas del original). En virtud de lo anterior, sostuvieron que no le está dado a “(…) la Superintendencia de Seguros, limitar el derecho a la libertad económica y a la propiedad de los particulares, mediante actos de rango sublegal (reglamentarios o no reglamentarios), como sucede con ambas Providencias Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, y al hacerlo está invadiendo un ámbito que el Constituyente reservó al legislador, violentándose en consecuencia la garantía de la reserva legal material y siendo los mencionados actos administrativos nulos de nulidad por ser contrarios a la Constitución”. Agregaron que “(…) no sólo se violenta la garantía de la reserva legal material sino adicionalmente se lesiona la garantía de reserva legal formal, ya que la Superintendencia de Seguros, a través de las Providencias Nº 000865 invade una materia que el legislador encasilló en normas de rango legal y no sublegal, como lo es la regulación de manera general de los aspectos relacionados con las pólizas de seguros. Es por ello, que sólo a la Superintendencia de Seguros le está dado dictar actos administrativos –actos de rango sublegal de efectos particulares- a solicitud de las empresas de seguros en los aspectos restringidos a la tarifa y al arancel, y no dictar un acto de efectos generales, por tanto sin solicitud de parte, en las que impone de manera general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Observaron que “(…) el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente, limita las potestades de la Superintendencia de Seguros a la aprobación de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquéllos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones, cuando los solicitantes así lo requieran, para lo cual deberán acompañar los documentos y datos exigidos en dicha disposición”. En virtud de lo anterior, observaron que “(…) la norma que sirve de fundamento a la Resolución impugnada en ningún momento delega en la Superintendencia de Seguros la potestad de dictar actos de efectos generales vinculantes de manera general y uniforme a las empresas de seguros, independientemente de su condición o características, siendo que tal potestad sólo puede ejercer el Legislador (…)”. Que “(…) la Superintendencia de Seguros, por medio de las Providencias Nº 000865 del 20 de octubre de 2003 –actos de rango sublegal- pretende restringir los derechos económicos, de libertad de empresa y de contratación de todas las empresas de seguros y reaseguros, cuando la potestad de dictar actos normativos en ese sentido le está dada en forma exclusiva y excluyente al Legislador –en nuestro caso a la Asamblea Nacional- violando, en consecuencia, la garantía constitucional a la reserva de ley y causando inevitablemente la nulidad de la Providencia recurrida”. Destacaron que “(…) la incorporación en la segunda Providencia Nº 000865 del artículo 67 del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros no subsana el vicio de nulidad que afectaba a la primera Providencia Nº 000865, ya que resulta contrario a derecho y a la Constitución que la limitación de las libertades económicas, de empresa y de contratación se ven limitadas por actos de rango sublegal”. Partiendo de la anterior observación, concluyeron que “(…) el artículo 67 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros excede los límites de la potestad reglamentaria ya que se separa del espíritu, propósito y razón de la ley, lo que violenta la garantía de reserva legal”. En este sentido, destacaron que de la comparación del “(…) artículo 67 del Reglamento General –Decreto Nº 2335 del 27 de abril de 1999- con el artículo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente (1995), [se observa] que en la norma legal no se dice que la aprobación será de carácter general y uniforme, mientras que en la norma reglamentaria –secundaria y subsidiaria de la anterior- se establecen tales características. Como se ve existe contradicción entre la norma legal y reglamentaria, la cual se resuelve en el presente caso por dos principios, el de jerarquía y el de temporalidad. Así, el artículo 67 del Reglamento General al ser de rango inferior y dictado con anterioridad queda desplazado por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. Además, una razón de simple lógica jurídica hace inaplicable el artículo 67 del Reglamento General, pues no es posible (…), que se otorgue la aprobación, ante solicitudes particulares, de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios, ya que la aprobación implica un acto de efectos particulares y nunca un acto de efectos generales, como ilegalmente pretende imponer la Superintendencia de Seguros”. En otro orden de ideas, denunciaron que los actos administrativos impugnados incurrieron en el vicio de desviación de poder, afirmando al respecto que “(…) actúa la Superintendencia de Seguros con potestad para un fin distinto al previsto en la norma que le atribuye tal potestad, toda vez que la norma en cuestión faculta a dicho organismo para dictar en cada caso y a solicitud de cada empresa de seguros o reaseguros las aprobaciones de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones, y no para dictar un administrativo de efectos generales mediante el cual pretende de manera vinculante y con carácter general y uniforme imponerle a todas las empresas de seguros del país el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Resaltaron que las Providencias Administrativas impugnadas se encuentran afectadas del vicio de desviación de poder, por cuanto “(…) la Superintendencia de Seguros utiliza las atribuciones que le vienen otorgadas por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros para una finalidad distinta, dado una falsa apariencia de legalidad a dichas Providencias Administrativas, ya que como se observa de una simple lectura y de su comparación con el referido dispositivo legal, el mencionado organismo administrativo utiliza sus potestades de aprobación de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones, que debe ejercer en cada caso particular y a solicitud de parte, para imponerle a todas las empresas de seguros –sin que se hayan hecho las solicitudes respectivas-, independiente de su condición o situación, disposiciones de carácter general y uniforme. La existencia de este vicio en las Providencias impugnadas provoca su nulidad y así [solicitaron] sea declarado”. Agregaron que “(…) de la lectura de las Providencias Nº 000865 y de su comparación con el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, se acreditan hechos que permiten llegar a la convicción de que la actuación administrativa responde a una finalidad distinta de las pretendida por la norma aplicable, pues, sin duda alguna, cuando la Superintendencia de Seguros elabora y aprueba de oficio –sin que medie ninguna solicitud al respecto-, el ‘Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, torció el fin de la norma, cual es la aprobación –previa solicitud de particular-, por parte del ente regulador de los anexos remitidos por cada empresa de seguros”. Por otra parte, denunciaron que las Providencias Administrativas impugnadas habrían vulnerado “(…) los derechos constitucionales de [sus] representadas a la libertad de contratación y a la libre competencia, consagrados en los artículos 112 de la Constitución, obligando tal organismo estatal –lo que hace la situación aún más grave- a todas las empresas de seguros y reaseguros a incurrir en abuso de posición de dominio, lo cual está expresamente prohibido por el artículo 113 del Texto Fundamental”. Sostuvieron que en contraposición al artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) la Superintendencia limita la actividad económica de las empresas seguros de forma arbitraria e ilegal, lesionado los derechos de [sus] representadas a la libertad de contratación y a la libre competencia, ya que al establecer un modelo único de Anexo para todo el mercado asegurador, somete a todas las empresas de este ramo y a los asegurados a una única opción para cubrir el riesgo en cuestión, lo que genera una violación del derecho a la libertad de elección y una cartelización fáctica, a lo que hay que adicionar la obligación impuesta a [sus] representadas, como al resto de las empresas de seguros, de asumir riesgos que técnica o comercialmente pudieran decidir no cubrir”. Denunciaron igualmente que “(…) la Superintendencia de Seguros al obligar a las empresas de seguros a aplicar un único, general y uniforme Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, lesiona los derechos constitucionales a la libertad económica y a la propiedad, puesto que obliga a [sus] representadas –y a todas las demás empresas de seguros- a asumir riesgos que no están cubiertos por el mercado asegurador internacional”. Que la aplicación de las Providencias Administrativas impugnadas “(…) implicaría un abuso de la posición de dominio por parte de las empresas de seguros, siendo además que se les obligaría a realizar una demanda concertada del servicio de seguros y la cartelización fáctica de tal mercado, transgrediendo lo expresamente prohibido por el artículo 113 constitucional”. Por otra lado, denunciaron “(…) la existencia de otra práctica anticompetitiva que afecta al mercado y es prohibida por el artículo 113 de la Constitución, como es la cartelización forzada por parte de la Superintendencia de Seguros, quien mediante la Providencia impugnada obliga a todas las empresas a utilizar el referido Anexo, lo que genera no sólo perjuicio a los particulares asegurados, sino a [sus] representadas y demás empresas de seguros, quienes tienen una única opción para cubrir el riesgo lo que se traduce en tarifas y precios únicos y en iguales condiciones de comercialización, lo que genera violación del artículo 112 de la Constitución, consagratorio del derecho a la libertad económica y a la libertad de empresa y del artículo 113 eiusdem que prohíbe las prácticas anticompetitivas, no sólo realizadas por los particulares, sino también las promovidas por los órganos públicos, como sucede en el presente caso”. Que con la adopción de las Providencias impugnadas “(…) se estaría mermando los intereses de los tomadores, asegurados y beneficiarios, en virtud de que con la cartelización no se le permite obtener un margen de cobertura amplio, a los fines de garantizar las obligaciones derivadas de los siniestros, que debe ser la finalidad de la regulación, con lo cual se crea un notable efecto negativo en el mercado asegurador venezolano, que se traduce en un daño cierto a [sus] representadas”. Con fundamento en las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, solicitaron “(…) se declare CON LUGAR el presente recurso contencioso-administrativo de anulación y, en este sentido, se declare la nulidad de la Providencia Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.810 del 4 de noviembre de 2003, y de la Providencia del mismo número y fecha, ‘reformada’ por medio de la Providencia Nº 00091 del 21 de noviembre de 2003, Gaceta Oficial Nº 37828 del 28 de noviembre de 2003, ambas dictadas por la Superintendencia de Seguros”. Por su parte el artículo 67 del mencionado Reglamento establece expresamente que “La Superintendencia de Seguros podrá aprobar pólizas, anexos, documentos complementarios o tarifas con carácter general y uniforme, sin perjuicio de que las empresas de seguros puedan solicitar la aprobación de coberturas adicionales a las mismas o de condiciones especiales. En todo caso, las solicitudes, a que se refiere este artículo deberán ser decididas por la Superintendencia de Seguros, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles. La Superintendencia de Seguros podrá aprobar las pólizas y demás documentos presentados. Si tuviese observaciones que formular podrá aprobarlos con indicación de las modificaciones que deban realizarse o negar su aprobación mediante decisión motivada”. II INFORMES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En fecha 2 de abril de 2008, la abogada Ramona del Carmen Chacón, actuando en su condición de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó escrito de informes en relación con el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en las consideraciones de hecho y de derecho expuestas a continuación: En primer lugar, observó que “(…) la Superintendencia de Seguros en ejercicio de su potestad de autotutela modificó la Providencia Administrativa Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003 y procedió a dictar una nueva Providencia Administrativa Nº 00971 de fecha 21 de noviembre del mismo año, ya que, en el primer acto administrativo se incurrió en varias omisiones e imprecisiones de especial relevancia, entre otras, la determinación de un plazo para que las empresas de seguros emitan el correspondiente anexo adaptado al texto aprobado”. Destacaron que “(…) la Administración en resguardo del principio de legalidad, fundamentó el acto administrativo en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, que establece: ‘(…) cuando la en ejecución de políticas del Estado venezolano, por razones de interés público, la Superintendencia apruebe una tarifa uniforme para cierta clase de riesgos, las empresas deberán aplicarla en sus operaciones en el ramo correspondiente’. En ejecución de las Políticas del Estado y por razones de interés público, el órgano rector decidió dictar una nueva Providencia Administrativa, que subsanara los errores y las omisiones; además de regular una situación que se ajustara al momento actual y que fuera en las mismas condiciones para todas las empresas de seguros. Por tal motivo, [solicitó] sea desechado el vicio alegado”. En cuanto a la vulneración del principio de la reserva legal, observó que “(…) la Superintendencia de Seguros en ejercicio de su potestad reguladora de la materia, dictó con carácter general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, a través del cual se ajustó a las nuevas situaciones que se registraron en el país, tales como en el mes de febrero de los años 89 y 92. En consecuencia, la autoridad administrativa rectora unificó en un anexo aplicable a las pólizas de seguros de incendio, de cobertura múltiples o combinadas y cualquier otra que incluya la cobertura de incendio; con el fin de que todas las empresas de seguros tuvieran la misma oportunidad al ofrecer sus servicios para cubrir esa clase de riesgo”. Por su parte, en cuanto al vicio denunciado por la parte recurrente, respecto a que la Superintendencia de Seguros al dictar el acto administrativo impugnado habría incurrió en desviación de poder, señaló que “(…) hay desviación de poder cuando el acto ha sido dictado por un funcionario que tenga atribución legal de competencia; y que el acto haya sido dictado por un fin distinto al previsto por el Legislador, supuestos que deben ser concurrentes. En consecuencia, [solicitó] se declare la improcedencia de la presente denuncia, por cuanto, si bien el acto fue dictado por quien debía hacerlo, de los autos se evidencia que su finalidad estaba ajustada a derecho. Siendo de señalar que lo argumentado por las empresas recurrentes, además de subjetivo, no logra demostrar la presunta desviación de poder”. En otro orden de ideas, observaron que en el caso de autos no se encuentra afectada la libre competencia, por cuanto “(…) es la Superintendencia de Seguros quien decidió aprobar con carácter general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Materiales y no alguna de las empresas recurrentes, por el contrario el órgano rector decidió fijar las reglas claras del juego, para evitar posibles prácticas anticompetitivas o restrictivas de la libre competencia, ya que la actividad de abuso de posición de dominio se detecta cuando una actividad económica la realiza una sola persona o grupo de personas vinculadas entre sí o, por el contrario, cuando actúan varios competidores en determinada actividad económica, sin que entre ellos exista una competencia efectiva”. Con fundamento en las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, solicitaron que el recurso contencioso administrativo de nulidad sea declarado sin lugar. III DE LOS INFORMES DEL MINISTERIO PÚBLICO En fecha 2 de abril de 2008, la abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 35.990, actuando en su condición de Fiscal del Ministerio Público, consignó escrito de informes relacionado con la presente causa, con fundamento en las consideraciones de hecho y de derecho expuestas a continuación: En primer lugar, con relación a la denuncia de violación del principio de legalidad observó que “(…) la Superintendencia de Seguros, procedió a reformar la Providencia Nº 00865, del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.810, de fecha 4 de noviembre de 2003, al considerar que se había incurrido en omisiones e imprecisiones de relevancia, como sería el caso de los riesgos cubiertos, específicamente los referidos a los daños maliciosos y el establecimiento del tiempo a partir del cual las empresas aplicarían el anexo en cuestión, todo lo cual se encuentra plenamente justificado con fundamento en la potestad de autotutela de la que goza la administración, lo cual supone, la revisión de oficio de sus actos, bien mediante la convalidación, revocación, reconocimiento de la nulidad absoluta o la corrección de errores materiales, como es el caso (…) y como al efecto, lo fundamenta la Superintendencia en su Providencia (…)” (Negrillas del original). Observó que “(…) la legislación reguladora del seguro, conformada por normas de derecho privado y de derecho público, está destinada a tutelar los intereses de los tomadores, asegurados y beneficiarios. El cambio de una prestación presente y cierta (prima) por otra futura e incierta (indemnización), exige garantizar la efectividad de esta última ante la eventualidad de un siniestro. Es este el interés público que emana del artículo 1º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y que justifica la decisión de la Superintendencia de aprobar con carácter general y uniforme el anexo de cobertura de motín, disturbios populares, disturbios laborales y daños maliciosos para ser aplicados por las empresas de seguros, para ser adherido y formar parte integrante de las pólizas de incendios, todo en ejercicio por parte de la Superintendencia de Seguros de su potestad de supervisión y control de la actividad aseguradora”. Consideró que la mencionada aprobación “(…) no implica necesariamente la presentación de una solicitud por parte de las empresas de seguros para ser sometida a la consideración y posterior aprobación de la Superintendencia de Seguros, no es cierto lo que indica la parte recurrente, al asegurar que el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros establece que las empresas de seguros deben realizar la correspondiente solicitud ante la Superintendencia, quien aprobará posteriormente las pólizas y anexos. La mencionada disposición legal, sólo prevé que las pólizas, anexos, recibos y demás documentos complementarios relacionados con aquellos que usen las empresas de seguros deberán ser previamente aprobados por la Superintendencia de Seguros, pero ello no impide que el órgano supervisor y regulador de la actividad aseguradora, pueda en ejercicio de sus facultades legales aprobar con carácter general y uniforme el anexo de cobertura de motín, disturbios populares, disturbios laborales y daños maliciosos, en beneficio del interés general”. Destacó que “[tal] facultad, se nota doblemente afianzada, cuando el último aparte del artículo 66 de la ley, faculta a la Superintendencia de Seguros a aprobar tarifas uniformes para cierta clase de riesgos, cuando sea en ejercicio de políticas del Estado venezolano, por razones de interés público, debiendo en este caso las empresas de seguros aplicar obligatoriamente dichas tarifas en sus operaciones en el ramo correspondiente”. Consideró que “(…) las providencia recurridas no incurren en violación alguna del principio de legalidad, en virtud de que fueron dictadas en ejercicio de las facultades legales concedidas a la Superintendencia de Seguros, por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”. Por su parte, en cuanto a la denuncia de violación del principio de la reserva legal, observó que “(…) ciertamente la materia de seguros está reservada a la ley por mandato expreso de la Constitución, por lo que es el legislador el que puede regular dicha actividad. En tal virtud, la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros faculta a la Superintendencia de Seguros, para ejercer potestades de regulación de la actividad de seguros y es conforme a ello que [dictó] las Providencias demandadas (…). En consecuencia, considera el Ministerio Público que la Superintendencia de Seguros actuó en ejercicio de su potestad de regulación, conferida por ley, por lo que no es posible hablar de violación del principio de reserva legal”. En otro orden de ideas, en cuanto a la denuncia de violación del derecho a la libertad económica y a la defensa, observó que “(…) el propio legislador ha impuesto en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, la facultad reguladora de la Superintendencia de Seguros de la actividad aseguradora del país. Es, en definitiva, en ejercicio de esta potestad, que la Superintendencia de Seguros dicta las providencias impugnadas, siendo el propio legislador el que por razones de interés general, establece límites en el ejercicio de la actividad aseguradora, a través de la aprobación con carácter general y absoluto del Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos para ser adherido como parte integrante de las Pólizas de Seguros contra incendios”. Consideró que “(…) tampoco es posible hablar de la existencia del vicio de desviación de poder, toda vez que, como se analizara anteriormente, la Administración actuó en ejercicio de sus competencias legalmente establecidas y conforme a ello aprobó el anexo en cuestión, en protección del interés general”. IV PUNTO PREVIO Verificado lo anterior, como punto de previo pronunciamiento debe esta Corte atender a las siguientes consideraciones, relativas al objeto de impugnación en el caso de autos. En primer lugar, se observa que los apoderados judiciales de las sociedades mercantiles recurrentes presentaron recurso contencioso administrativo de nulidad contra las Providencias Administrativas números 000865 y 000971, de fechas 20 de octubre de 2003 y 21 de noviembre de 2003, respectivamente, dictadas por la Superintendencia de Seguros. De tal manera, en la Providencia N° 000865 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003 la Superintendencia de Seguros, ordenó a las empresas de seguros incluir el “Anexo de Cobertura o Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”, contenido en ese instrumento normativo, en las emisiones o renovaciones de pólizas de seguros de incendio, de pólizas de cobertura múltiples o combinados y en cualquier otra que incluya la cobertura de incendio. Luego, en la Providencia N° 000971 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, la Superintendencia de Seguros, ordenó a las empresas de seguros incluir el “Anexo de Cobertura o Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”, contenido en ese instrumento normativo, en las emisiones o renovaciones de pólizas de seguros de incendio, de pólizas de cobertura múltiples o combinados y en cualquier otra que incluya la cobertura de incendio que efectuaran a partir del 1° de enero de 2004. De modo que para la fecha de interposición del presente recurso, esto es, el 8 de diciembre de 2003, ambos actos administrativos impugnados se encontraban vigentes. Posteriormente, la Superintendencia de Seguros dictó la Providencia Administrativa N° 000136 de fecha 12 de febrero de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.885 de fecha 25 de febrero de 2004, cuyo contenido normativo es similar al de las Providencias Administrativas números 000865 y 000971. A pesar de ello, el artículo 4 de la identificada Providencia N° 000136, declaró expresamente lo siguiente: “Se derogan la Providencia Nº 971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, la Providencia Nº 00865 de fecha 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, la Providencia Nº HSS-200-95-203 de fecha 15 de diciembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.873 de 5 de enero de 1996; así como cualquier otra Providencia y actos administrativos de efectos particulares mediante los cuales se hayan aprobado Anexos de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos para Pólizas de Seguro de Incendio, las pólizas de coberturas múltiples o combinados y para cualquiera otra que incluya la cobertura de incendio” (Negrillas de esta Corte). Ahora bien, las Providencias Administrativas recurridas surtieron una serie de efectos jurídicos en el período de su vigencia tanto para las empresas de seguros como para sus asegurados. De manera que, aquellos contratos de seguros de incendio, de cobertura múltiples o combinados, que fueron perfeccionados o renovados por las empresas de seguros entre el 4 de noviembre de 2003 y el 15 de febrero de 2004, debieron incluir el anexo de cobertura a que hace referencia las identificadas Providencias. Ahora bien, tratándose en el caso de autos de la impugnación de actos administrativos que se encuentran derogados en virtud de la Providencia Administrativa última aludida, ello conllevaría a declarar el decaimiento del objeto en el caso bajo estudio. No obstante, tal como ha sostenido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en caso similar al de autos (vid. Sentencia Nº 01639, de fecha 3 de octubre de 2007, caso: Cámara Venezolana de la Educación Privada), considera esta Corte que en el presente juicio, aun frente a la derogatoria de las Providencias Administrativas impugnadas, sus efectos pudieron haber generado en la esfera jurídica del interesado un daño que de ser declarada su nulidad ocasionaría una eventual responsabilidad de la Administración, razón por la cual, se pasa resolver el presente caso no obstante la aludida derogatoria. Así se declara. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR PRIMERO: Declarado lo anterior, aprecia esta Corte que la parte recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra las Providencias Administrativas Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003 y Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003; y Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, emanadas de la Superintendencia de Seguros, por las cuales se aprobó el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Ahora bien, la parte recurrente observó que en la segunda de las mencionadas Providencias Administrativas impugnadas, la Superintendencia de Seguros manifestó que en la Providencia Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003, se habría incurrido “(…) en varias omisiones e imprecisiones de especial relevancia, entre otras, la determinación de un plazo para que las empresas de seguros emitan el correspondiente anexo (…)”, por lo que procedió a reformar el contenido de la misma. En este sentido, observa esta Corte que los apoderados judiciales de las sociedades mercantiles recurrentes, denunciaron que desconocen “(…) si la ‘Reforma’ de la Providencia Nº 000865 se efectuó por convalidación de vicios del acto no trascendentales (vicios de nulidad relativa), cuya base es el artículo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; o por ejercicio de la potestad de revocación de los actos administrativos, conforme al artículo 82 eiusdem; o por reconocimiento de la nulidad absoluta del acto, artículo 83 idem; o, finalmente, por corrección de errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido para la configuración del acto, basado en el artículo 84 ibidem”. Ello así, sostuvieron que lo anterior “(…) viola el principio de legalidad y genera inseguridad jurídica que provoca la lesión de los derechos constitucionales de [sus] representadas (…)”, por cuanto “(…) la Superintendencia de Seguros procede a la ‘Reforma’ de la Providencia Nº 000865 del 20 de octubre de 2003, mediante la Providencia Nº 000791 del 21 de noviembre de 2003, y ordena, contrariamente a lo exigido por el artículo 18, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se ‘reimprima’ la primera de las mencionadas providencias conservando la numeración, fecha y firma”. Establecidos los términos de la presente denuncia, debe esta Corte destacar que en atención al principio de legalidad, articulando la atribución de potestades por medio de las normas de rango legal, se ha venido dotando a la Administración Pública de una cantidad de herramientas que han permitido desarrollar con gran facilidad sus funciones y que, por eso, le separa y distingue de los administrados. Bajo esta distinción, manifestada en el modo de su actuación frente a los tribunales, la Administración pública está en una situación jurídica diferente de la que se encuentran los particulares, la cual se concreta en la noción de la potestad de “autotutela administrativa” que constituye el, así denominado por la doctrina, privilegio de los privilegios de aquella. (Vid. ANZOLA SPADARO, Karina. “Privilegios de la Administración Pública y su Justificación Final” /En/ Revista de Derecho Administrativo Nº 19. Caracas: Sherwood, 2004. p. 22). Esta particular potestad, que ciertamente conlleva el quiebre del principio de la paz pública, el cual impide a los sujetos de derecho tutelar por sí mismos sus situaciones jurídicas, encuentra fundamento en el interés general que le corresponde tutelar a la Administración Pública y que representa la posibilidad, justamente, de poder cambiar el estado jurídico de una situación de hecho preexistente, esto es, la posibilidad de modificar el statu quo sin que haga falta que tal declaración, y luego, su puesta en práctica, sea reconocida y ordenada, previamente, por los tribunales. El estudio concreto de estos poderes es, simplemente, como ha sostenido calificada doctrina, el objeto de buena parte del Derecho Administrativo. (Vid. SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. “Principios de Derecho Administrativo”. Madrid: Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., 1998. p. 94). Así, comparada con la de los sujetos privados, bien puede decirse que la posición de la Administración es justamente la opuesta. La Administración no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos que alteren per se las situaciones jurídicas o estados posesorios (tutela declarativa), ni para ejecutar coactivamente tales declaraciones (tutela ejecutiva): la autotutela supone que, por regla general, puede realizar por sí misma uno y otro tipo de actividades. De ello devienen, como puede apreciarse, dos concretas manifestaciones de los poderes atribuidos a la Administración, a saber: en primer lugar, la autotutela declarativa o decisoria, que consiste en la potestad de la Administración de emitir declaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, sin el concurso de los órganos juridiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario de aquéllas. Y, en segundo lugar, la autotutela ejecutiva, consistente en la potestad de la Administración de llevar a la práctica (ejecutar) sus propias decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, e igualmente sin tener que contar para ello con la intervención de los tribunales. Ahora bien, dentro de esta potestad de autotutela, se encuentra la potestad atribuida a la Administración Pública de revisar y corregir, de oficio o a instancia de los interesados, los actos dictados por ella. Esta potestad se desdobla en cuatro manifestaciones, a saber: i) potestad revocatoria; ii) potestad convalidatoria; iii) potestad de anulación; y, iv) la potestad de rectificación. De las mencionadas potestades, debe destacarse que las más importantes son la facultad revocatoria y la anulatoria de los actos administrativos emanados de la Administración. De esta forma, dentro del Título IV “De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa” de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, están consagradas cuatro disposiciones, en el Capítulo I “De la Revisión de Oficio”, donde se le confiere a la Administración el poder para convalidar los actos administrativos anulables (artículo 81), revocar los que no originen derechos subjetivos ni intereses legítimos a particulares (artículo 82), reconocer los viciados de nulidad absoluta (artículo 83) y rectificar a aquéllos actos administrativos emitidos con errores materiales o de cálculos (artículo 84). En este sentido, la potestad revocatoria está regulada en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual reza así: “Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico” (Resaltado de esta Corte). De la referida disposición normativa se desprende que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad administrativa que dictó el acto o por su superior jerárquico, siempre que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para el particular. De esta forma, la potestad revocatoria se establece, con carácter general, respecto a los actos administrativos que no originen derechos e intereses legítimos, por lo que la posibilidad de revocar, en base a esta formulación, tiene las señaladas limitaciones. De allí que, la Ley prohibió en forma absoluta, la posibilidad de la Administración de revocar los actos administrativos que hayan creado derechos a favor de particulares, salvo autorización expresa de la Ley (Vid. Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Sentencia Número 2007-2093, de fecha 21 de noviembre de 2007, caso: Liliana Josefina Reyes Muñoz). Asimismo, la potestad de reconocer la nulidad absoluta de los actos por parte de la propia Administración está prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone: “La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella” (Resaltado de esta Corte). En efecto, en virtud de la referida disposición normativa, la Administración queda facultada para reconocer, en cualquier momento o a solicitud de parte, la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. En torno al tema, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 881, de fecha 6 de junio de 2007 (caso: Cervecería Polar del Lago C.A), indicó lo siguiente: “(…) se observa que la potestad de autotutela como medio de protección del interés público y del principio de legalidad que rige la actividad administrativa, comprende tanto la posibilidad de revisar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos administrativos a instancia de parte, a través de los recursos administrativos, como de oficio, por iniciativa única de la propia Administración. Esta última posibilidad, se encuentra consagrada en [el] ordenamiento en el Capítulo I del Título IV, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ‘De la Revisión de Oficio’, en el cual se establecen las formas y el alcance de la facultad de la Administración de revisar sus propios actos de oficio. Así y de acuerdo al texto legal, la potestad de revisión de oficio, comprende a su vez varias facultades específicas, reconocidas pacíficamente tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, a saber, la potestad convalidatoria, la potestad de rectificación, la potestad revocatoria y la potestad de anulación, previstas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cada una con requisitos especiales y con alcances diferentes. Las dos primeras tienen por objeto, la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados por irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta, y que puedan ser subsanadas permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto de esta naturaleza está destinado a alcanzar. Mientras que las dos últimas, dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto, bien sea relativa o absoluta, sin necesidad de auxilio de los órganos jurisdiccionales, tienen por fin el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa. Ahora bien, estas dos facultades, revocatoria y anulatoria, se distinguen por los supuestos de procedencia de las mismas. La revocatoria es utilizada en algunos casos por razones de mérito u oportunidad cuando el interés público lo requiere, y también en casos de actos afectados de nulidad relativa que no hayan creado derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos para un particular; en tanto que la anulatoria, no distingue entre los actos creadores de derechos y aquellos que no originan derechos o intereses para los particulares, por cuanto procede únicamente en los supuestos de actos viciados de nulidad absoluta. Siendo ello así, la Administración al revisar un acto que haya generado derechos o intereses para algún particular, debe ser lo más cuidadosa posible en el análisis y determinación de la irregularidad, pues de declararse la nulidad de un acto que no adolezca de nulidad absoluta, se estaría sacrificando la estabilidad de la situación jurídica creada o reconocida por el acto y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esencial y necesario a todo ordenamiento, por eliminar un vicio que no reviste mayor gravedad. De esta forma, la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que informa el ordenamiento, sólo debe ceder ante la amenaza grave a otro principio no menos importante, cual es el principio de legalidad, el cual se vería afectado ante la permanencia de un acto gravemente viciado (…)”. (Resaltado de esta Corte). En este contexto, entonces, este órgano Jurisdiccional advierte que la potestad de autotutela de la Administración, dentro de la cual se encuentra el poder de volver sobre sus propios actos, constituye una obligación de éste de rectificar su actuación, cuando la misma está viciada. La cual, en el caso particular de la facultad anulatoria, implica que los órganos competentes que la integran deben, de oficio o a solicitud de parte, y en cualquier momento, reconocer la nulidad de aquellos actos dictados por ella contrarios a derecho y que se encuentran afectados de nulidad absoluta (vid. Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, sentencia Número 2007-2093, antes referida). Ahora bien, tal como fue precisado con anterioridad, en el caso de autos, aprecia este Órgano Jurisdiccional que la Superintendencia de Seguros, mediante Providencia Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, luego de constatar que la Providencia Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003, habría incurrido “(…) en varias omisiones e imprecisiones de especial relevancia, entre otras, la determinación de un plazo para que las empresas de seguros emitan el correspondiente anexo (…)”, procedió a “reformar” el contenido de la misma. Ello así, se advierte entonces que la Superintendencia de Seguros actuó, en ejercicio de las potestades de autotutela, con fundamento en lo establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, disposición normativa que le permite a la Administración, en cualquier momento, corregir los errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido en la configuración de los actos administrativos. En efecto, dicha potestad administrativa puede ejercerse en cualquier momento y está concebida por el legislador a la Administración a los fines que proceda a corregir errores de los actos administrativos producidos por inadvertencias, descuidos u otros carentes de intencionalidad. El objetivo esencial de esta facultad es el de permitir que se eliminen los errores de transcripción o de operaciones aritméticas en una forma muy simple, que no prevé solemnidad ni límite temporal alguno. Ahora bien, esta potestad rectificadora, contemplada en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no debe confundirse con la revocatoria consagrada en el artículo 82 eiusdem, la cual está limitada al hecho de que el acto administrativo no haya originado derechos subjetivos o intereses legítimos para un particular. En este sentido, se destaca que la potestad revocatoria está relacionada con la esencia o elementos de fondo del acto administrativo, permitida sólo en aquellos casos en que el acto no ha creado derechos subjetivos o intereses legítimos, con lo cual se logra garantizar el respeto de las situaciones jurídicas nacidas al amparo de actos administrativos que favorecen a los particulares y que, al consagrarse el carácter irrevocable de los mismos, permite respetar el principio de seguridad jurídica. No obstante, el ejercicio de dicha potestad es total y absolutamente permisible cuando se trata de actos de gravamen, es decir, cuando la Administración revoca actos que han causado perjuicios al administrado, en los cuales no se originan derechos. Por su parte, la facultad rectificadora de errores materiales o de cálculo, está alejada de los derechos subjetivos e intereses legítimo, por cuanto con el ejercicio de dicha potestad estos derechos no se encuentran afectados, por cuanto en tales casos la rectificación material de errores no implica, en términos jurídicos, la revocación del acto. El acto rectificado materialmente sigue teniendo el mismo contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción, de simple cuenta u omisiones de datos relevantes, con el fin de evitar cualquier equívoco. Con relación a la facultad de la Administración de corregir errores de cálculo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido mediante sentencia Nº 06416, de fecha 1° de diciembre de 2005 (caso: Enrique José Vivas Quintero) lo siguiente: “Esta potestad de la que ha podido valerse en aquella oportunidad, es la de rectificación, contenida en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual, podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido. Ésta tiene por objeto la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados de irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta y que pueden ser subsanados permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto está destinado a alcanzar” (Negrillas y subrayado de esta Corte). De esta forma, por medio de la potestad de rectificación, otorgada a la Administración Pública por intermedio del artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se revoca ni anula el acto administrativo, sino que simplemente se adecua el mismo a la voluntad concreta de la Administración, al corregirse los errores materiales en que hubiere incurrido ésta en su configuración. Ello así, tal como fue acotado con anterioridad, se desprende que en el caso de autos la Superintendencia de Seguros mediante Providencia Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, luego de constatar que la Providencia Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003, habría incurrido “(…) en varias omisiones e imprecisiones de especial relevancia, entre otras, la determinación de un plazo para que las empresas de seguros emitan el correspondiente anexo (…)”, actuó de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, procediendo a corregir las omisiones en las que incurrió el acto primigenio. Siendo ello así, se observa que la Superintendencia de Seguros actuó ajustada al principio de legalidad, toda vez que ejerció una potestad administrativa previamente otorgada por la ley, procediendo a corregir los errores materiales y omisiones detectadas en el acto administrativo previamente dictado, sin que tal actuación haya significado una vulneración de los derechos subjetivos de la parte recurrente, toda vez que, por una parte, del acto administrativo corregido no se derivaron directamente derechos para las recurrentes; mientras que, por otra parte, no se procedió a la anulación de dicho acto administrativo, sino que simplemente se adecuó el mismo a la voluntad concreta de la Administración, al corregirse los errores materiales en que había incurrido ésta en su configuración. De esta forma, con fundamento en lo anterior, esta Corte encuentra que el ejercicio de la potestad administrativa antes referida, no “(…) viola el principio de legalidad [ni] genera inseguridad jurídica (…)”, como fue denunciado por la parte recurrente, toda vez que la misma tuvo como fundamento el artículo 84 de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos, de manera que se desecha dicha denuncia. Así se declara. SEGUNDO: Declarado lo anterior, aprecia esta Corte que la representación judicial de la parte recurrente, denunció que la Superintendencia de Seguros al dictar las Providencias Administrativas impugnadas no actuó conforme al principio de legalidad de la Administración. En este sentido, afirmaron que “(…) la Superintendencia de Seguros mediante las Providencias Nº 000865 del 20 de octubre de 2003 y 000971 del 21 de noviembre de 2003, trasgrede el (…) principio de legalidad, lo que produce la nulidad absoluta de dichos actos administrativos, toda vez que para dictar dichas providencias el mencionado órgano administrativo se fundamentó en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente, interpretando erradamente que conforme a dicha disposición tiene la potestad de aprobar las pólizas, anexos, recibos, solicitudes, documentos complementarios, tarifas y aranceles de comisión que usen las empresas de seguros en sus operaciones y sean sometidas a su consideración”. Ello así, afirmaron que, en virtud del artículo 66 de la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros, “(…) a la Superintendencia de Seguros no le está atribuida potestad alguna para establecer mediante acto administrativo las pólizas, anexos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos, para ser aplicados e impuestos de manera general y uniforme a todas las empresas de seguros o agentes de dicho mercado. Es decir, el artículo 66 es claro al señalar que las empresas de seguro mediante solicitud que deben formular a la Superintendencia de Seguros, someterán a la ‘aprobación’ de este órgano regulador, las pólizas y sus anexos, sin que dicha norma habilite a la Superintendencia de Seguros, para que de forma unilateral pueda dictar una providencia mediante la cual somete a todas las empresas de seguros y agentes del mercado a utilizar una póliza y anexos de forma general”. Aunado a lo anterior, consideraron que “los argumentos antes expuestos resultan aplicables a lo previsto en el artículo 67 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por cuanto esta norma reglamentaria reproduce lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley que desarrolla”. En este sentido, acotaron que dicho artículo “(…) se incluye como fundamento de la segunda Providencia Nº 000971 y no así en la primera Providencia Nº 00865 publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.810 del 4 de noviembre de 2003, con respecto a la publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.828 de noviembre de 2003”. En virtud de lo anterior, denunciaron que “[es] clara la infracción a la garantía de legalidad, puesto que resulta evidente de los actos administrativos recurridos que la Superintendencia de Seguros hace uso de una potestad que no le ha conferido el ordenamiento jurídico, esto es, la elaboración y (auto)aprobación con carácter general y uniforme, de un anexo para todas las empresas de seguros y agentes del mercado”. Precisado lo anterior, estima necesario este Órgano Jurisdiccional realizar expresa referencia sobre la relevancia jurídica y económica del sector de seguros en Venezuela, que amerita por ello la intervención del Estado. Por esto, procede esta Corte a realizar las siguientes consideraciones sobre la relación de la actividad aseguradora. 1. La intervención administrativa de la actividad aseguradora En primer lugar, observa esta Corte que el artículo 1º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros señala que el objeto fundamental de la misma es “(…) establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradoras, reaseguradoras y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador”. Esta regulación es realizada por el órgano de control creado a tal efecto, esto es, la Superintendencia de Seguros, órgano desconcentrado al que se le otorgan facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control sobre las empresas que realicen actividades de seguros, de reaseguros, de intermediación de seguros y otras conexas. Ello así, en cuanto al objeto específico de la actividad aseguradora, esto es, el contrato de seguros, se destaca –tal como ha sostenido la doctrina- que los elementos específicos del mismo son: los sujetos (en principio, la empresa de seguros y el asegurado –tomador, beneficiario); el consentimiento (que presupone la capacidad); el objeto (intercambio de una prima –suma de dinero- por el asegurado, por el resarcimiento de un daño o el cumplimiento de la prestación convenida a cargo del asegurado si se cumple el presupuesto al que se halla subordinado el cumplimiento de la prestación); que comprende, además, el riesgo (eventualidad de un daño en el patrimonio del asegurado); el siniestro (la posibilidad o probabilidad de realización de un evento dañoso); y la causa (el interés económico lícito de que un siniestro no ocurra). (vid. STIGLITZ, Rubén, Derecho de Seguros. Buenos Aires, Tomo I, Abeledo Perrot, 2001), enumeración que se ajusta a lo dispuesto en los artículos 5 al 11 del vigente Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguros, publicado en Gaceta Oficial N° 5.553, Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001. De lo anterior, se desprende que la actividad relacionada con los contratos de seguros, si bien guarda en su sustrato elementos que permiten abordarla desde la perspectiva iusprivatista (tratada por la doctrina mercantilista), la misma posee especial relevancia desde el punto de vista del Derecho público, lo que permite centrarla estrictamente desde la perspectiva de las potestades administrativas de ordenación y limitación sobre dicha actividad aseguradora, consagradas en la indicada Ley de las Empresas de Seguros y Reaseguros. De esta forma, el objeto de la actividad aseguradora es, efectivamente, privado; pero, sucede que la misma se proyecta con tal fuerza sobre el interés general, que reclama inevitablemente el control e intervención de la Administración pública. En virtud de lo anterior, tal como ha destacado la jurisprudencia, a pesar de que las empresas aseguradoras son comerciantes, debido a que adoptan la forma de sociedad anónima, y realizan actos objetivos de comercio, en atención al artículo 2 numeral 12 del Código de Comercio, sin embargo, en razón de que realizan una actividad de interés público, se encuentran sometidas al control permanente del Estado. (vid. Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sentencia Nº 2003-2555 de fecha 5 de agosto de 2003, caso Banesco Seguros, C.A.). Ello así, se observa entonces que la actividad aseguradora se presenta de gran relevancia para el interés general, lo cual constituye un elemento que conlleva a la intervención de los poderes públicos en la actividad ejercida por las empresas aseguradoras, y que resulta de tal intensidad –como figurativamente ha afirmado calificada doctrina- que comienza dándoles, en cierto modo, el ser y se proyecta posteriormente de modo continuado sobre toda su actividad, acompañándoles como la sombra al cuerpo. (MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. “La empresa aseguradora: marco institucional de su ordenación administrativa”. /En/ Revista Española de Derecho Administrativo, Nº 50, año 13, abril-junio 1986, p. 165-183). Ahora bien, tal relevancia de la actividad aseguradora, como fue indicado, impulsa el establecimiento de un sistema normativo de carácter obligatorio destinado a su regulación, siendo que en dicho sistema la Administración, además, cuida permanentemente de su cumplimiento. La justificación de esta regulación, –y, consecuente supervisión administrativa- se encuentra, tal como será puesto de manifiesto de seguidas, por una parte, en la circunstancia que en este sector existe una canalización de los ahorros y de las inversiones de los asegurados interesados en precaverse de los riesgos y, por otra parte, en las grandes inversiones de capital que se producen en el sector. (vid. MOGENSEN ANGELLI, María Carolina. “La intervención del Estado en la actividad aseguradora en Venezuela”. /En/ Hernández-Mendible, Víctor (coord.) “Derecho Administrativo Iberoamericano”. Caracas: Ediciones Paredes, Tomo II, 2007, p. 1.796). 2. La empresa de seguros como canalizadoras del ahorro y la necesaria protección del asegurado. En primer lugar, resulta necesario destacar que las empresas de seguros y reaseguros ejercen una actividad económica de relevancia para el interés general, lo cual conlleva a la intervención del Estado a los fines de proteger la masa de los asegurados, suscriptores de múltiples contratos (pólizas de seguros). De esta forma, la actividad que realizan las empresas aseguradoras incide en el sistema financiero y económico del país, no sólo por el volumen de recursos que manejan, sino porque puede considerarse que, en cierta medida, su actuación se asimila a la de las entidades de crédito (aunque sea adoptando una perspectiva inversa), ya que la relación que las une con el público se concreta igualmente en la percepción de fondos (destinados, en su caso, a cubrir los resultados dañosos de riesgos o eventualidades que se han querido asegurar). En este sentido, se ha señalado con acierto (vid. TENA PIANZUELO, Vitelio. “Intervención administrativa en el mercado financiero” /En/ BERMEJO VERA, José. Derecho Administrativo. Parte Especial. Madrid: Civitas, 6ª edición, 2005. p. 1058 y sig.), que el sector de seguros aparece caracterizado por una particular inversión del ciclo productivo con respecto al habitual, puesto que una parte –el asegurador- se compromete a realizar eventualmente, la contraprestación correspondiente a la que desde el principio lleva a cabo el asegurado al pagar las cuotas del seguro. En otras palabras, la aludida “inversión del ciclo productivo”, se verifica plenamente en el contrato de seguro, por cuanto en el mismo la empresa aseguradora, recibe el “precio” de la prestación antes de que ella se realice y cumpla la que pueda corresponderle y a la que se ha obligado. Esto, en términos más elementales, significa que en el contrato de seguros se cobra –se paga- antes, mucho antes de que, en su caso, se realice por una de las partes la prestación contratada. En función de estas características se justifica el interés interventor del poder público en la actividad aseguradora, intentando garantizar la protección de los asegurados frente a las consecuencias negativas del incumplimiento de las entidades aseguradoras. De esta forma, en el sector de seguros se encuentra involucrada la buena fe del público al entrar en contacto con las respectivas empresas aseguradoras, confiando en su correcto desenvolvimiento desde el punto de vista de la solvencia. Ahora bien, como consecuencia de lo anterior, puede este Órgano Jurisdiccional afirmar que el sistema de seguros y reaseguros depende de la confianza que los agentes aseguradores generen a los asegurados, por estar involucrada la buena fe del público al entrar en contacto con las respectivas entidades confiando en su correcto desenvolvimiento desde el punto de vista de la solvencia. Por otra parte, se observa igualmente, tal como ha afirmado la doctrina, que en el contrato de seguro existe “(…) una desigualdad evidente entre las dos partes contratantes, una de las cuales se limita normalmente a adherirse a una propuesta contractual de gran complejidad” (MARTÍN MATEO, Ramón. El Marco Público de la Economía de Mercado. Navarra: Thomson-Aranzandi, 2ª edición, 2003. p. 305). En este sentido, la singularidad del mercado de seguros, como parte integrante de los mercados financieros, conlleva a que en el mismo se presente una evidente asimetría de la información. Esta asimetría se presenta en contra del cliente, por cuanto la información de la cual dispone las entidades aseguradoras no es la misma con la cual cuentan los asegurados. Esta información se refiere a un amplio conjunto de cuestiones: desde los verdaderos perfiles de riesgo de los productos que se contratan y su valor comparativo hasta la solvencia de la entidad en la que el cliente confía sus ahorros. Son estas limitaciones las que acarrean la necesidad de una regulación protectora del cliente, del asegurado en este caso, en forma de exigencias en materia de información previa a la celebración del contrato, de regulación de aspectos de los contratos y, por supuesto, de la regulación de la solvencia de las entidades, así como la vigilancia del cumplimiento de todo ello a través de la supervisión. De lo anterior, se desprende una lógica explicación de la intervención administrativa en el sector de los seguros, la cual se encuentra apoyada en la necesidad de garantizar la protección de los asegurados: su buena fe. El Poder Público adopta para ello una manifiesta posición de importancia, que dada la conexión que existe entre la empresa aseguradora y la actividad que realiza se proyecta en estos dos ámbitos –organización y acción- para la protección de la que se entiende parte más débil de la relación contractual: el asegurado. La tutela de los derechos de estos últimos, se presenta entonces como una de las razones de mayor peso y fundamento que explican la intervención administrativa en este sector. (vid. (MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Ob. cit. p. 165-183). De esta forma, la Administración –en aplicación de las normas legales que regulan la actividad aseguradora- se encuentra en la obligación de ejercer potestades administrativas de ordenación y limitación en dicho sector económico, con el propósito de lograr que las empresas aseguradoras mantengan una “situación de solvencia suficiente” con el fin de posibilitar el ulterior cumplimiento de sus obligaciones, con lo cual se protegería al asegurado, garantizándole el cumplimiento de lo pactado mediante el contrato de seguro. De manera que, por cuanto las empresas de seguros administran una fuerte masa de capital constituida por las primas percibidas por cada contrato celebrado, esos fondos, que tienen como propósito el resarcimiento de un daño o el cumplimiento de una prestación convenida si ocurre el siniestro previsto, es preciso que no sean desviados de la función específica para los que se le reserva. En este sentido, es que se tiene resuelto que es exigencia del control, el de contar con una administración eficaz que asegure el debido cumplimiento por el asegurador de las obligaciones contraídas, que se concreta en el pago de la indemnización comprometida mediante una liquidación leal y rápida (vid. STIGLITZ, Rubén. Ob. cit. p. 50 y sig). En fin, se aprecia que la intervención administrativa responde, de modo muy directo, a una auténtica demanda social que recae, en la tutela de los asegurados y beneficiarios del contrato de seguro, dado que dicho contrato supone el cambio de una prestación presente por otra posible y futura, lo cual pone de manifiesto la existencia de un interés público destinado a que tenga efectividad tal prestación cuando eventualmente se produzca el siniestro, todo lo cual amerita que la legislación reguladora de la actividad emprendida por la empresa aseguradora constituya una unidad institucional que se encuentra ordenada por normas de Derecho público, y que las mismas estén destinadas a la protección del asegurado. Con esto, la protección del asegurado, se localiza la primera de las razones para justificar la intervención administrativa en este sector. En definitiva, de lo que se trata es de brindar la protección de los asegurados (interés general). 3. Relevancia económica de la actividad aseguradora. Por otra parte, como fue previamente señalado, se tiene que la actividad de las entidades aseguradoras incide, en el sistema financiero y en la actividad económica del país, en donde de una manera directa el Estado tiene interés. Esto, por cuanto los seguros son instrumentos idóneos para la generación de ahorro a largo plazo, lo que les confiere una posición de primera fila como catalizador y estabilizador de la capacidad de financiación de la economía. En efecto, las empresas de seguros, como ha quedado previamente indicado, ejercen –como gestores de fondos ajenos- un papel clave singular en relación con la canalización del ahorro a largo plazo y la articulación de la previsión social y, en último término, como instrumento básico de estabilidad económica al permitir que el sector productivo pueda transformar en coste asumibles económicamente riesgos que, de materializarse, serían de imposible asunción. En virtud de lo anterior, por cuanto “los seguros son una fuente importantísima de recursos económicos, especialmente atractivos en cuanto que las inversiones son a largo plazo” (vid. MARTÍN MATEO, Ramón. ob. cit. p. 305), se observa que la intervención pública en este sector no se agota en la procura de la solvencia de los aseguradores y en la evitación del fraude, intenta a la par otros objetivos, algunos específicos de estas empresas, pero otros comunes a otras, como sucede con la mediatización de las inversiones por razones de política monetaria en cuanto que las empresas de seguros son a la par empresas financieras, en lo que respecta a la colocación de las primas en determinados activos. De manera que, junto a la protección tutelar de la posición del asegurado, debe recogerse también un segundo fundamento que, conjuntamente con aquél, explica y justifica la intervención de los poderes públicos y, en definitiva, la intervención administrativa. Es, ni más ni menos, que el que se deduce de la propia razón de ser de todo el sistema de intervención pública en los distintos sectores económicos, que influyen en el desarrollo y estabilidad económica del país. Este planteamiento de carácter general, aparece muy singularmente matizado por dos circunstancias. Por una parte, en cuanto se trata de ordenar, protegiéndolo, el ahorro que el seguro representa. Por otra, y de modo muy principal, habida cuenta de la importancia de este sector en relación con todo el sistema financiero. Los Poderes públicos tienen muy amplias posibilidades de incidir en él, ordenando precisamente el ejercicio de la actividad aseguradora. Circunstancias, estas dos últimas, que de modo conjunto matizan la intervención administrativa en este campo, y por especiales características la hacen en cierto modo más intensa y penetrante a como aparece en otros sectores económicos. De esta forma, los seguros privados, como parte del conjunto de servicios financieros, están sometidos a una intensa regulación que es, a un tiempo, condicionante e impulsora de su actividad y que somete a las entidades aseguradoras a la supervisión de los poderes públicos por su papel en el circuito de flujos financieros de la economía. Bajo las consideraciones anteriores, el papel que cabe atribuir a la Administración en el mercado de seguros privados es el de garantizar el funcionamiento del mercado, vigilando el equilibrio contractual y ejerciendo, cuando corresponda, el conjunto de potestades que se le otorgan para adoptar medidas correctoras de rectificación de situaciones que pudieran causar un daño significativo. En virtud de las consideraciones anteriores, se desprende que en el ordenamiento jurídico venezolano la actividad aseguradora es considerada una actividad de interés general, que ha sido regulada por el legislador, a través de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en la que se establece un régimen de control por parte del Estado, por órgano de la Superintendencia de Seguros, a objeto de garantizar la protección de los asegurados y del mercado asegurador, todo ello en virtud de la participación económica que se produce en dicho sector. Es por esto, que puede afirmarse que la actividad de las empresas de seguros están sometidas a un ordenamiento jurídico sectorial, que rige en exclusiva a dichas empresas, y que previamente han obtenido la debida autorización para operar en el sector por parte de la Superintendencia de Seguros, en su condición de Administración sectorial, y que les faculta para ejercer su derecho a la libertad económica bajo las restricciones derivadas del ordenamiento sectorial aplicable, sometiéndoles a importantes limitaciones derivadas del ejercicio por parte de dicho órgano de un intensa función de supervisión, o de las potestades de ordenación y limitación que le concede dicho ordenamiento jurídico sectorial. (vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Nº 378 de fecha 24 de abril de 2004, caso: Multinacional de Seguros). En definitiva, por cuanto en la actividad aseguradora existe una canalización de los ahorros y de las inversiones de los asegurados interesados en precaverse de los riesgos, y se verifica en dicho sector igualmente grandes inversiones de capitales, el legislador consideró necesario que existieran un conjunto de normas que regularan especialmente la actividad desarrollada por las empresas aseguradoras, sometiéndolas además a la supervisión de la Superintendencia de Seguros a los fines de poder ejercer sobre las mismas las potestades administrativas contempladas especialmente en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, como mecanismo especial de proteger el interés general que emerge de dicho sector, y focalizados en la protección de los asegurados como débiles jurídicos de la relación que deriva del contrato de seguros. Precisado lo anterior, aprecia esta Corte que, en el caso de autos, la parte recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra las Providencias Administrativas Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003 y Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003; y Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, emanados de la Superintendencia de Seguros, por las cuales se aprobó el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. En este sentido, la representación judicial de la parte recurrente denunció que la Superintendencia de Seguros mediante las Providencias Administrativas impugnadas, vulneró el principio de la legalidad, afirmando al respecto que las disposiciones normativas en las cuales se fundamentaron, no le atribuyen potestad para adoptar dichos actos administrativos. Ello así, en primer lugar, debe esta Corte señalar que el principio de legalidad es uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho. En virtud del mismo, la actuación de los órganos que conforman el Poder Público debe estar legitimada por una disposición normativa previa que la justifique, esto es, que le otorgue poder de actuación, con lo cual puede afirmarse que queda sometido el poder a la ley. Así, el sentido originario del principio de legalidad se encuentra en la necesidad de que toda actuación singular del poder debe estar justificada en una Ley previa, tanto desde el fundamento de la legitimidad del poder –la voluntad general- como en base a la idea de la división de poderes, que sujeta al ejecutivo y al judicial a los mandatos de la Ley. Lo anterior, como se ha dicho, constituye la manifestación concreta del principio de legalidad que en el ordenamiento jurídico está previsto en el artículo 137 de la Constitución de 1999, en los siguientes términos: “La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuáles deben sujetarse las actividades que realicen”. Ahora bien, el principio de legalidad dentro de la concepción del Estado de Derecho, como puede advertirse, expresa la idea de que la Administración no puede ejercer frente a los administrados más poder que aquellos que los que la ley expresamente le otorga. De lo anterior, surge como fundamento concreto la necesidad de predeterminar el comportamiento de la Administración, como técnica garantista de los derechos de los ciudadanos y de realización del Ordenamiento Jurídico. De esta forma, surge igualmente de dicho principio una garantía específica para los ciudadanos, por cuanto otorga seguridad y certeza jurídica, y los protege frente a toda pretensión de imponer el cumplimiento de obligaciones que no encuentren expresa cobertura en una disposición normativa previamente dictada. En este sentido, tal como explica la doctrina “El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo previo: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente”. (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, Tomo I, 2000. p. 441). Ello así, cabe señalar que las potestades atribuidas al Estado y demás entes públicos, le son otorgadas en función de ser los entes encargados de tutelar los intereses públicos, lo cual le confiere la posibilidad de afectar a los terceros, mediante la constitución, modificación, o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación de las cosas existentes. De allí, la importancia de que estas potestades estén atribuidas por Ley, como garantía para los administrados. De esta forma, el principio de legalidad, postula, como acaba de señalarse, la sumisión de la Administración a la ley y resuelve el problema concreto de conocer la legalidad –y por consiguiente la validez jurídica- de cada acto administrativo particularmente considerado. Lo anterior, permite a los administrados, de una manera sencilla, determinar, prima facie, la validez de un acto administrativo, mediante la constatación de la atribución o no a la Administración de la potestad invocada para dictar dicho acto (PEÑA SOLIS, José. “Manual de Derecho Administrativo. Adaptado a la Constitución de 1999” Caracas: Tribunal Supremo de Justicia, Colección Estudios Jurídicos, Vol. I, 2004. p. 710). De lo anterior, se desprende que la Administración pública actúa conforme a las potestades que previamente le atribuye el ordenamiento jurídico. Ahora bien, la mencionada atribución por parte del ordenamiento jurídico de potestades o poderes jurídicos a la Administración, no se cumple única y exclusivamente por medio de las disposiciones normativas de rango legal, pues, en ciertos casos, es permitido que las disposiciones reglamentarias le confieran a la Administración la habilitación expresa para emprender un modo específico de actuación. Lo previamente enunciado, se conoce como forma de autoatribución de potestades y que sucede, en las oportunidades en que la habilitación se concreta por medio de la norma reglamentaria dictada por la propia Administración, casos en los cuales no se verifica una quiebra del principio de legalidad, por cuanto en tales circunstancia se produce una concreta configuración de dicho principio en cuanto mecanismo formal. En efecto, en tales casos la Administración utiliza para dictar el Reglamento una potestad que le ha sido previamente atribuida, la potestad reglamentaria; del ejercicio de esta potestad, es decir, por intermedio del Reglamento, pueden surgir potestades nuevas de actuación concreta, de manera que una vez creadas la acción concreta es ya posible, encontrando como fundamento la norma previamente adoptada y que habilita la medida concreta que se adopte. De esta forma, la técnica de la autoatribución de potestades, es bastante común en el campo de las potestades administrativas, muchas de las cuales son creadas y conferidas no por la ley, sino mediante normas reglamentarias. Visto lo anterior, destaca esta Corte que en las Providencias administrativas impugnadas la Superintendencia de Seguros señala como fundamento de las mismas tanto lo establecido en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, como en el artículo 67 del Reglamento de dicha Ley. Es por esto que la aprobación del “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”, se enmarca dentro de las potestades específicas de supervisión y control asignadas por el ordenamiento jurídico a la Superintendencia de Seguros, concretadas en las aludidas disposiciones normativas, con el propósito de resguardar los derechos de los asegurados, identificados como débiles jurídicos de la relación que se desprende del contrato de seguros. Ello así, se aprecia que el artículo 66 de dicha Ley establece que: “Las pólizas, anexos, recibidos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones, deberán ser previamente aprobados por la Superintendencia de Seguros. Los solicitantes deberán acompañar a las pólizas la forma o procedimiento que utilizarán para la determinación de la prima. Si el solicitante no presenta tarifa aplicable en algún riesgo, deberá exponer ante la Superintendencia de Seguros las razones que así lo justifiquen y la Superintendencia resolverá lo conducente. En todo caso, las tarifas aplicables por la empresas de seguros deben ser el resultado de estudios actuariales, que sirvan de base para su determinación y suscritas por licenciados en ciencia actuariales, egresados de una universidad venezolana o residentes en el país debidamente autorizados. Cuando en ejecución de políticas del Estado venezolano, por razones de interés público, la Superintendencia apruebe una tarifa uniforme para cierta clase de riesgos, las empresas deberán aplicarla en sus operaciones en el ramo correspondiente” (Negrillas de esta Corte). Por su parte, el artículo 67 del Reglamento de la mencionada Ley, establece lo siguiente: “Las pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones, deberán ser previamente aprobados por la Superintendencia de Seguros. No requerirán aprobación previa los anexos que se utilicen para cambiar el nombre de los sujetos que intervienen en el contrato, el domicilio, el monto asegurado, la fecha en que se inicia o que finaliza la cobertura de los riesgos o cualesquiera otras condiciones que no impliquen modificaciones al condicionado de la póliza o documentos aprobados por la Superintendencia. A los fines de obtener la autorización, las empresas deberán remitir los documentos cuya aprobación soliciten y todos aquellos que sean exigidos por la Superintendencia de Seguros. La Superintendencia de Seguros podrá aprobar pólizas, anexos, documentos complementarios o tarifas con carácter general y uniforme, sin perjuicio de que las empresas de seguros puedan solicitar la aprobación de coberturas adicionales a las mismas o de condiciones especiales. En todo caso, las solicitudes, a que se refiere este artículo deberán ser decididas por la Superintendencia de Seguros, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles. La Superintendencia de Seguros podrá aprobar las pólizas y demás documentos presentados” (Negrillas de esta Corte). Ahora bien, aprecia esta Corte que el artículo 1° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros precisa que el objeto de la ley es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradoras, reaseguradoras y conexas realizadas en el país, en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador, precisa de manera clara y directa que la intervención del Ejecutivo Nacional en las actividades aseguradoras, reaseguradoras y conexas, desarrolladas en el país, se realizará por órgano de la Superintendencia de Seguros. Siendo esto así, habiéndole sido otorgado a la Superintendencia de Seguros por disposición legal, expresas facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora y en especial de las empresas de seguros y reaseguros (Art. 6, LESYR); se desprende del artículo 66, Ultimo Aparte, de la mencionada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, que la Superintendencia de Seguros tiene atribuida competencia para que, en ejecución de políticas del Estado venezolano y por razones de interés público, apruebe tarifas con carácter uniforme para cierta clase de riesgos, las cuales, según lo establece el mismo artículo, deberán ser aplicadas por las empresas de seguros en sus operaciones en el ramo correspondiente. Aunado a lo anterior, aprecia igualmente esta Corte que en desarrollo de la potestad previamente atribuida por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, se especifica en la disposición reglamentaria contenida en el artículo 67 de Reglamento de la mencionada Ley, previamente transcrito, la posibilidad por parte de la Superintendencia de Seguros de aprobar con carácter general pólizas, anexos, documentos complementarios o tarifas, sin que ello obste a que las empresas de seguro puedan solicitar la aprobación de coberturas adicionales a las mismas o de condiciones especiales. Por otra parte, se tiene que la Superintendencia de Seguros al adoptar las Providencias Administrativas actuó con el propósito de proteger a los asegurados, identificados como “débiles jurídicos”, con el propósito de resguardarlos de posibles siniestros, como los incendios provocados por Motines, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos; por lo que procedió a aprobar, con carácter general y uniforme, el aludido Anexo de Cobertura, para ser adherido y formar parte integrante de las pólizas de seguros contra incendios, siendo que las empresas aseguradoras perciben una contraprestación por parte de los tomadores de la póliza, quien podrá pagar una prima adicional por la entrega del anexo en referencia, lo cual evita los perjuicios económicos para dichas empresas aseguradoras. En virtud de lo anterior, encuentra esta Corte que se desprende de lo anterior que la Superintendencia de Seguros, a los fines de aprobar las Providencias Administrativas impugnadas, actuó con fundamento en las disposiciones normativas, de rango legal y reglamentario, que la habilitan para dictar los actos administrativos destinados a regular la actividad de las empresas aseguradoras, de manera que no puede afirmarse que haya actuado contrariando el principio de legalidad de la Administración, en el entendido de cobertura normativa necesaria para su actuación. Así se declara. TERCERO: Declarado lo anterior, observa esta Corte que los apoderados judiciales de la parte recurrente denunciaron que los actos administrativos impugnados habrían incurrido en la violación de los derechos constitucionales a la libertad de empresa y la propiedad, por cuanto las Providencias Administrativas pretenden regular ejercicio de tales derechos por medio de actos que no poseen el carácter de normas de rango legal, verificándose de esta forma una vulneración del principio de la reserva legal. En tal sentido, indicaron que en atención a la reserva legal material no le está dado el Ejecutivo Nacional, a través de cualquiera de sus entes u órganos, limitar el derecho a la libertad económica y a la propiedad de los particulares mediante actos de rango sublegal (reglamentarios y no reglamentarios), como sucede en el presente caso con las Providencias Administrativas dictadas por la Superintendencia de Seguros “(…) y al hacerlo está invadiendo un ámbito que el Constituyente reservó al Legislador, violentándose en consecuencia la garantía de la reserva material y siendo los mencionados actos administrativos nulo de nulidad absoluta por ser contrarios a la Constitución”. En este sentido, afirmaron que “(…) se presenta una violación tanto a la garantía de la reserva legal [tanto] material como formal, lo que conduce necesariamente a la nulidad absoluta de las Providencias impugnadas por ser contrarias a la Constitución y a la Ley”. Así, afirmaron que “(…) el artículo 67 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros excede los límites de la potestad reglamentaria ya que se separa del espíritu, propósito y razón de la ley, lo que violenta la garantía de reserva legal”. Expuesto lo anterior, esta Corte observa que los derechos constitucionales invocados por la parte accionante tienen un contenido esencialmente económico y, los cuales se encuentran previstos en los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 1. Sobre el derecho a la libertad económica Ello así, en cuanto al derecho a la libertad económica, destaca esta Corte que el artículo 112 del texto Constitucional acogió el derecho de todos los particulares a emprender y desarrollar la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las expresamente establecidas en la Constitución y la Ley. En este sentido, el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresamente reconoce que: “Toda persona puede dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”. Así, la libertad económica es manifestación específica de la libertad general del ciudadano, la cual se proyecta sobre su vertiente económica. De allí que, fuera de las limitaciones expresas que estén establecidas en la Ley, los particulares podrán libremente entrar, permanecer y salir del mercado de su preferencia, lo cual supone, también, el derecho a la explotación, según su autonomía privada, de la actividad que han emprendido. De esta forma, del análisis de la disposición transcrita se desprende, que el Constituyente, en el contexto del principio de libertad que informa como valor fundamental al ordenamiento jurídico venezolano, desarrolló el derecho a la libertad económica, igualmente denominado derecho a la libertad de empresa, como una situación jurídica activa o situación de poder que, vista desde la perspectiva positiva, faculta a los sujetos de derecho a realizar cualquier actividad económica, mientras que se cumpla con las condiciones legalmente establecidas para su desarrollo y, del mismo modo, siempre que ésta no esté expresamente prohibida. En este sentido, tal como lo ha precisado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de la consagración constitucional del derecho a la libertad de empresa, se deduce igualmente una vertiente negativa, según la cual la situación de libertad, conlleva la prohibición general de inmisión o perturbación de las posibilidades de desarrollo de una actividad económica, mientras el sistema normativo no prescriba lo contrario, con lo cual se reconoce de igual manera, el principio de regulación, como uno de los aspectos esenciales del estado social de derecho a que se refiere el artículo 2 del Texto Fundamental (Vid. Sentencia Número 462 de fecha 6 de abril de 2001, caso: Manuel Quevedo Fernández). Sobre este particular, debe destacarse que el derecho de la libertad económica, no debe ser entendido como un derecho consagrado en términos absolutos, sino que el mismo puede ser susceptible de ciertas limitaciones, las cuales deben venir dadas por ley o por manifestaciones provenientes de la Administración, en estricto apego del principio de la legalidad, las cuales pueden regular, limitar y controlar las actividades económicas que desempeñen los particulares. Es así como puede inferirse de la relación seguida en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que la restricción a la actividad económica, además de estar contemplada en una Ley, es necesario que obedezca a razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. En este sentido, las limitaciones o restricciones que se establezcan en el derecho a la libertad de empresa deben respetar el contenido esencial de dicho derecho. Así, debe entenderse por contenido o núcleo esencial aquella parte del contenido de un derecho sin el cual pierde su peculiaridad o, dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho correspondiente a un determinado tipo. En otros términos, el núcleo esencial del derecho se encuentra representado por aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya constitución el derecho se otorga. Ello así, para precisar el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa, es necesario descomponer esa libertad en “tres dimensiones básicas o aspectos principales, complementarios entre sí: la libertad de acceso al mercado, la libertad de ejercicio de la empresa y la libertad de cesación en ese ejercicio”. (Vid. ROJO, Ángel. “Actividad económica privada en la Constitución española”, citado por FRACH I SAGHER, Martha. “Intervención administrativa sobre Bancos y Cajas de Ahorros”. Madrid: Civitas, 1992. p. 41). En un orden lógico, el primer aspecto de la libertad de empresa es justamente la libertad de “emprender” actividades económicas, en el sentido de libre fundación de empresas y de libre acceso al mercado de bienes y servicios. Ello comprende la creación de empresas ex novo o la adquisición de las existentes. En este sentido, el derecho a la libertad de empresa ampara todas las formas de adquirir la condición de empresario mediante la creación ex novo o la adquisición por cualquier título del poder de decisión sobre la empresa. Lo anterior, significa que cualquier persona física o jurídica que reúna los requisitos legales necesarios puede crear empresas y tiene derecho de establecimiento en cualquier sector económico, sin que quepan prohibiciones puramente discrecionales de la Administración (Vid. ARIÑO, Gaspar. “Principios de Derecho Público Económico”. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2003. p. 264). Ahora bien, tal como fue precisado con anterioridad, por carecer el derecho a la libertad de empresa de un carácter absoluto, el mismo puede ser objeto de limitación, lo cual implica que puede establecerse ciertos requisitos previos para la instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio, resultando por ello necesario el cumplimiento de tales requisitos y condiciones para iniciar la actividad económica que se desee emprender. Sobre este particular, ha señalado la doctrina que el “(…) contenido de la libertad de empresa consiste básicamente en la posibilidad, siempre que se respeten las condiciones establecidas por las leyes, de acceder y permanecer en el marcado o, si se prefiere, de iniciar y desarrollar actividades productivas. Ello significa que, al igual que ocurre con el derecho al trabajo o el derecho a la propiedad privada, la libertad de empresa es básicamente un derecho fundamental de acceso a un ámbito, no un derecho fundamental a que ese ámbito se regule de un modo determinado, como es obvio, la ley puede restringir la libertad de empresa en caso de colisión con otros derechos fundamentales o valores constitucionalmente relevante (…)” (Vid. DIEZ-PICAZO, Luís María, “Sistema de Derechos Fundamentales”. Editorial Aranzadi. Navarra 2005, 2ª edición. Pp. 510 y ss). De esta forma, las actividades económicas de los particulares pueden ser reglamentadas en la medida en que las mismas puedan alterar al orden público e incidan sobre la vida y desenvolvimiento que desempeñe el resto de la colectividad, por lo que en la mayoría de los casos, debe necesariamente condicionarse su ejercicio al control y expedición de autorizaciones por parte de la Administración, siendo por ello permisible, la intervención económica de las entidades públicas. Con lo anterior, tal como lo ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se confirma que sobre el derecho a la libertad de empresa pueden fijarse limitaciones expresas, mediante ley, fuera de las cuales, quedan facultados los ciudadanos para actuar libremente, es decir, para ejercitar abiertamente los espacios de libertad no sometidos a alguna restricción. Con ello se afianza y se comprueba el único sentido que puede darse al esquema constitucional, consistente en la existencia de un espectro básico y fundamental constitutivo de la libertad, postulado como principio, frente al cual pueden aparecer restricciones o limitaciones que operan como excepciones expresas a la regla general, y que sólo pueden ser establecidas mediante ley, es decir, excluyendo en forma absoluta la posibilidad de formular tales limitaciones por medio de actos concretos o disposiciones sublegales. (Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Número 1.798 de fecha 19 de julio de 2005, caso: Festejos Mar, C.A.). Ello así, en el caso de autos se aprecia que las Providencias Administrativas impugnadas emanaron de la Superintendencia de Seguros, en ejercicio de las potestades atribuidas tanto por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros como por el Reglamento General de dicha Ley, con el propósito de concretar específicas limitaciones necesarias a los fines de compatibilizar el ejercicio de la actividad económica de las empresas aseguradora en dicho sector, con la necesaria protección de los asegurados, de manera que se compatibiliza el ejercicio del derecho a la libertad económica con las medidas necesarias y que funden, en dicho ámbito, como una excepción expresa a la regla general de libertad. Siendo ello así, se tiene que –en el caso de autos- no puede afirmarse que se ha vulnerado el derecho a la libertad económica de las empresas recurrentes, todas vez que las limitaciones impuestas obedecen a una medida –como será analizado de seguidas- expresamente habilitada por las disposiciones legales y reglamentarias que conceden potestades de limitación y ordenación a la Superintendencia de Seguros, y que tienen como propósito compatibilizar el ejercicio de la actividad aseguradora por parte de las empresas que operan en el sector, con los derechos de los asegurados en su condición de débiles jurídicos de las relaciones que devienen del contrato de seguro. En virtud de lo anterior, se rechaza la presente denuncia propuesta por los apoderados judiciales de la parte recurrente. Así se declara. 2. Sobre el derecho a la propiedad En cuanto a la denuncia de violación del derecho de propiedad, en primer lugar, se debe proceder a analizar cuál es el contenido esencial de dicho derecho, para posteriormente proceder a determinar si en el caso concreto se desnaturalizó su contenido como consecuencia de las regulaciones emanadas de la Superintendencia de Seguros. En este sentido, se debe advertir que la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como derecho subjetivo, ha experimentado una transformación profunda, que impide concebirla hoy como una figura jurídica limitada exclusivamente al tipo abstracto descrito en el Código Civil, de forma que la misma ha sido reconducida en virtud de la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, produciéndose una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos, como entre ellos podría citarse el aprovechamiento del suelo, así como la delimitación y restricción del derecho de edificación en ciertos casos. (vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 403 de fecha 24 de febrero de 2006, caso: Municipio Baruta del Estado Miranda). Ello así, se tiene que el artículo 115 de la Constitución establece el derecho de propiedad que tiene toda persona y el cual deberá ser garantizado por el Estado, pero está sometido a restricciones o limitaciones conforme a la ley, siempre que esté en juego el interés público o se establezca como fin la utilidad pública. En este sentido, observa esta Corte que el derecho constitucional a la propiedad ha sido objeto de interpretación y delimitación contenido por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, estableciendo al respecto lo siguiente: “(…) el núcleo del derecho de propiedad está configurado, no sólo por lo que subsiste de la noción individualista que hizo fortuna a la sombra del Estado Liberal, la cual consideraba al derecho de propiedad desde una noción abstracta como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir”. (vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 462, de fecha 6 de abril de 2001, caso: Manuel Quevedo Fernández). (Resaltado y subrayado de la Corte). De lo anterior, se observa que la Constitución reconoce el derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Esta noción integral del derecho de propiedad es la que está recogida en la Constitución, por lo que los actos, actuaciones u omisiones denunciados como lesivos del mismo, serían aquellos que comporten un desconocimiento de la propiedad como hecho social, a lo que se puede asimilar situaciones que anulen el derecho sin que preexista ley alguna que lo autorice. Es así, que el legislador a través del dictamen de los diversos instrumentos jurídicos legales debe armonizar la actividad de interés público o utilidad pública con las garantías particulares establecidas en el Carta Fundamental. La incorporación de exigencias sociales, con fundamento en la utilidad individual y función social, al contenido del derecho a la propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido, ya que, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario, hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito. En este sentido, cabe destacar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución. No obstante lo expuesto, cabe advertir que la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho y, por tanto, la definición de la propiedad que en cada caso se infiera de las leyes o de las medidas adoptadas en virtud de las mismas, por lo que ello puede y debe ser controlado por esta Sala Constitucional o por los órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias. Por ello, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Siendo ello así, se tiene que en el caso de auto las posibles vulneraciones del derecho de propiedad no se ha verificado, pues, por un lado, se tiene la regulación contenida en las Providencias Administrativas antes referidas, fueron dictadas en un ámbito concreto de especial relevancia económica y social, y en el que, por ello, resulta implicado el interés general, razón por la cual se verifica una intensa regulación y ejercicio por parte de la Administración pública de potestades de limitación y control de la actividad aseguradora, con el propósito de defender a los asegurados, configurando por ello los beneficios que puedan percibir las empresas de seguros, con lo que –en virtud de las disposiciones de rango legal- se establecen restricciones permisibles de su derecho de propiedad. Por otra parte, las Providencias Administrativas emanadas de la Superintendencia de Seguros, no privan o impiden a las empresas aseguradoras recurrentes el libre ejercicio de sus recursos para el ejercicio de su actividad, siendo que como contraprestación a las obligaciones asumidas en los respectivos contratos de seguros, dichas empresas continuarán percibiendo la contraprestación correspondiente. En efecto, se tiene que la Superintendencia de Seguros al adoptar las Providencias Administrativas actuó con el propósito de proteger a los asegurados, identificados como “débiles jurídicos”, con el propósito de resguardarlos de posibles siniestros, como los incendios provocados por Motines, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos; por lo que procedió a aprobar, con carácter general y uniforme, el aludido Anexo de Cobertura, para ser adherido y formar parte integrante de las pólizas de seguros contra incendios, siendo que las empresas aseguradoras perciben una contraprestación por parte de los tomadores de la póliza, por lo que se aprecia que, en el caso específico, se trata de compatibilizar el derecho a la propiedad, en su visión individual, con las exigencias o función social del mismo, en el ámbito concreto de la actividad aseguradora. En virtud de lo anterior, esta Corte desecha la denuncia de violación del derecho de propiedad planteado por los apoderados judiciales de la parte recurrente, así se declara. 3. Sobre el principio de reserva legal. Especificado lo anterior, aprecia esta Corte que los apoderados judiciales de la parte recurrente denunciaron que en el caso de autos la Superintendencia de Seguros habría vulnerado el principio de la reserva legal, por cuanto ha regulado mediante actos administrativos la materia reservada a la ley. Ahora bien, debe esta Corte precisar que el principio de la reserva legal, cuyo fundamento político radica en el principio de la división de poderes, garantiza que solamente el legislador, en su condición de representante directo de la sociedad, y no el poder ejecutivo puede decidir sobre la limitación de la libertad individual; sólo al legislador le corresponde la potestad de prohibir conductas (definidor delitos) e imponer privaciones de derechos (imponer penas). Este principio, se inserta en la construcción del Estado de Derecho y debe atribuirse a esto un fundamento político-representativo, pues en sus orígenes el mismo se establece como una exigencia de legitimación de la decisión del Estado que incida sobre los ámbitos de libertad del individuo, por lo que se atribuye tal decisión a la voluntad general. En este sentido, resulta necesario destacar que la reserva legal es “(…) aquella decisión constitucional que remite a la Ley la regulación de determinadas materias, excluyendo así de su ámbito –con mayor o menor intensidad- a las demás normas. (…)” (Vid. “Enciclopedia Jurídica Básica” Editorial Civitas. Madrid, 1996, Pp. 5860 y sig.). En este sentido, se observa que el aludido principio de la reserva legal puede ser entendido desde una perspectiva material, así como desde el punto de vista formal. Ello así, se entiende por reserva material la necesidad de que determinadas materias sean reguladas por la Ley o, lo que es lo mismo, la imposibilidad de llevar a cabo su regulación mediante un simple reglamento. Ahora bien, distinto de los supuestos que configuran la denominada reserva material, en cualquiera de sus niveles, es el caso en que pese a no existir materia reserva a la Ley, por imperativo constitucional, ésta se encuentre, de hecho, regulada por una disposición de este rango, produciendo una congelación normativa o reserva formal de ley. En virtud del principio “contrarius actus” (que impone la necesidad de derogar una norma por otra de igual rango y clase) si una materia determinada se encuentra regulada por Ley, su modificación posterior habrá de hacerse igualmente por Ley. Se trata de una mera elevación de rango de una materia que, en principio, no requiera ser regulada por Ley y que, por tanto, nada tiene que ver con el trasfondo político de reparto de poder que subyace en todo el tema de las materias reservadas (vid. VILLAR PALASÍ, José Luis y VILLAR ESCURRA, José. Principios de Derecho Administrativo. Madrid: Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid, 6ª edición, 1999, p. 110). En función a lo anterior, se ha afirmado que la reserva legal comporta una obligación para el Poder Legislativo de legislar en determinadas materias y, correlativamente, una interdicción para el Poder Ejecutivo o la Administración de incidir en dicho ámbito. No obstante, paralelamente a lo anterior, se destaca igualmente que la idea antes expuesta, respecto a la interpretación original del principio de la reserva legal, se ha relativizado con el otorgamiento de la potestad normativa a los gobiernos en las Constituciones, mediante la figura de los decretos leyes y de los decretos legislativos. Así, se habla entonces de una reserva legal absoluta frente a una reserva legal relativa. En el primer caso, la materia objeto de la reserva es regulada exhaustivamente por la ley formal, configurándose de esa manera una interdicción total para el reglamentista de incidir sobre dicha materia. En este sentido, se puede afirmar que en materia penal encuentra plena concreción esta modalidad de reserva legal, pues dentro de este ámbito se exige que la actividad del legislador abarque tanto la tipificación de los delitos como de las penas. Por su parte, en cuanto a la reserva legal relativa, se afirma que en estos casos la figura opera mediante la regulación de los principios básicos de la materia en la ley formal, permitiendo la colaboración del reglamento a los fines del desarrollo y ejecución de esos principios, de tal manera que la reserva se configura en un marco normativo formado por la ley y el reglamento. Esta última modalidad de reserva, resulta oportuno destacar, reviste la particularidad de que requiere la sanción de una ley contentiva de la normativa básica sobre la materia, la cual va a ser desarrollada por los instrumentos de rango sublegal, por supuesto, atendiendo a los parámetros contenidos en la remisión, sin poder el reglamentista intentar crear dispositivos normativos contrarios, o sencillamente diferentes, a los elementos básicos contenidos en la ley, pues cualquier reglamento que contenga una normación independiente del correspondiente texto legal, estará viciado de nulidad absoluta. Esos elementos básicos de la ley constituyen una condición sine qua non para que pueda operar la referida colaboración reglamentaria, absolutamente prohibida cuando se trate de regular materias que forman parte de la reserva legal. Ahora bien, existe actualmente el reconocimiento de la aludida matización de esta garantía en el marco del ejercicio de las potestades de ordenación y limitación de la Administración en los sectores de especial relevancia social y económica, inscribiéndose por tanto dentro de la denominada reserva legal relativa. En este sentido, la jurisprudencia ha sostenido que debido a la vinculación funcional de esta potestad con el logro de las finalidades de interés público asignadas a la Administración, para la cual debe realizar múltiples y disímiles actividades, así como “el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias”, es necesario atenuar el rigor propio de la exigencia de normas de rango legal para concretar la atribución de potestades a la Administración pública; y, en consecuencia, admitir que la exigencia de la garantía de la reserva legal debe flexibilizarse. De esta forma, en Venezuela, con las matizaciones que se admiten del principio de la reserva legal, base para propugnar su carácter relativo, resulta necesario que la ley formal contenga los elementos mínimos de contenido material, porque en caso de omitirlos se produciría una deslegalización, ya que, materias que deben ser reguladas por la ley pasarían en virtud de una remisión genérica a ser reguladas por el Reglamento. Este último sólo puede complementar, y complementar supone la preexistencia de una ley que defina con certeza y precisión tipificaciones y sanciones. El mismo, en cambio, no puede crear nuevas situaciones o conferir a la Administración nuevas potestades, así como tampoco podría separase de los elementos esenciales contenidos en la norma de rango legal. Admitir lo contrario sería dotar a la norma reglamentaria de un carácter independiente, sin que se encuentre subordinada y dependiente de la ley. De lo que queda dicho, se desprende que el principio de reserva legal constituye, en efecto, una garantía esencial del Estado de Derecho, cuyo significado implica asegurar que la regulación de determinados ámbitos de libertad y de derechos de los ciudadanos deben ser regulados exclusivamente por la voluntad de sus representantes, de forma que tales ámbitos han de quedar exentos de acción del Ejecutivo y, en consecuencia, de los Reglamentos que constituyen su principal producto normativo. Siendo ello así, el ámbito concreto de los derechos denunciados como violados por los recurrentes, ciertamente deben ser amparados por el principios de la reserva legal, en los términos antes referidos. No obstante, y producto de las consideraciones antes reseñadas, no puede afirmarse que debe aplicarse o postularse la vigencia de tal principio en términos absolutos de modo que quede excluida toda posibilidad de colaboración por parte de la norma reglamentaria. Por el contrario, antes de entender su vigencia absoluta, debe admitirse que el principio de la reserva legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, siempre que tales remisiones impidan que exista una regulación independiente y no subordinada a la Ley. Aunado a lo anterior, tal como fue precisado previamente, se admite que dada la consagración del Estado Social de Derecho, aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas, requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten la promoción del desarrollo económico y social, que implica la intervención estatal en la sociedad, especialmente en el ámbito económico. Ello así, la extensión de la reserva legal a todas las materias que pudieran afectar los derechos e intereses de los particulares, dificultaría el cumplimiento de la actividad estatal prestacional ordenada por la Constitución, por lo cual, ésta debe limitarse a lo que la propia Norma Fundamental haya previsto al respecto, sin posibilidad de una interpretación que la extienda a todos los ámbitos de actuación del Poder Público. Producto de lo anterior, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha precisado al respecto que: “En este sentido, la reserva legal adquiere hoy un significado distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo disponga libremente de las materias que la Constitución le reserva. Así, la reserva no impide al legislador a apelar a la colaboración de normas sublegales para regular la materia reservada y esta colaboración no deja de ser una técnica de normación legítima, siempre que se mantenga dentro de los límites que ésta impone a la propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implica la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia. De este modo, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son admisible las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que dejen en manos de otros órganos del Poder Público, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a la ley. A partir de esta exigencia, caben diversas gradaciones según el ordenamiento sectorial en el que se haya constituido la reserva. Así, su intensidad deberá ser mayor cuanto más directamente la regulación de la materia afecte a los derechos fundamentales. No obstante, esta intensidad decrece en aquellos casos en los cuales el ejercicio de los derechos individuales se cruza con aspectos que involucran la función social o el interés general”. (Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Número 2164 de fecha 14 de septiembre de 2004, caso: Alfredo Travieso Passios Vs. Ley de Mercado de Capitales). De lo anterior, se desprende que la formulación de la reserva legal no excluye de manera radical la participación de las normas reglamentarias en la ordenación de un determinado sector económico o social, incluso en aquellos en que los particulares realizan su actividad en función del ejercicio de sus derechos constitucionales, siendo que –en los términos de la aludida sentencia- en los casos en que el ejercicio de estos derechos se entrelazan con actividades de evidente interés general, la intensidad del principio de la reserva legal decrece. En este sentido, se reitera que la actividad de seguros, ciertamente, está reservada a la ley por mandato expreso de la Constitución, razón por la cual sólo el legislador a través del acto formal puede regular dicha actividad. Por ello, se dictó la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, que tiene como objetivo fundamental el establecimiento de los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado, a través de la Superintendencia de Seguros, puede regular y controlar la actividad realizada por las empresas aseguradoras, reaseguradoras y conexas en el país. En este punto, importa reiterar el carácter de recolectoras del ahorro público que tienen las empresas de seguros y reaseguros, así como su calificación –en el sector financiero- de agentes económicos activos e instituciones financieras no bancarias, lo cual impone al Estado la tutela del interés general representado por la masa de asegurados, suscriptores de multiplicidades de contratos (pólizas de seguros). Esta relevancia, en el que se concretiza el interés general, explica la intervención del Estado en la actividad aseguradora, la cual se concretiza en las aludidas potestades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control, sobre las empresas de seguros y reaseguros. Esta intervención y control estatal, que encuentra fundamento en la reserva contenida en el antes mencionado artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se explica –como se acotó previamente - por las razones siguientes: i) El carácter de recolectoras del ahorro público que tienen las empresas de seguros y reaseguros; ii) La acumulación de capitales que tal actividad supone; iii) La inversión económica que se produce en la relación contractual entre asegurado y asegurador: iv) La desigualdad que se presente entre los asegurados y las empresas aseguradoras. En virtud de lo anterior, resulta necesaria la regulación a los fines proteger a los asegurados (interés general), lo cual se concretiza en dos (2) enfoques o visiones básicas: a) La seguridad financiera a nivel de cada empresa aseguradora, a fin de evitar que los asegurados se vean enfrentados a una insuficiencia financiera por parte de éstas, consecuencia –por ejemplo- de una crisis financiera; y b) La verificación de la conformidad de los contratos- pólizas de seguros con la Ley y los reglamentos de aplicación. De esta forma, pese a que la actividad realizada por las empresas aseguradoras constituye el ejercicio del derecho a la libertad económica, como concretización en el ámbito económico del ámbito de libertad del ciudadano, y que, por tanto, la regulación sobre la misma afecta el ejercicio de este derecho constitucional, en dicho ámbito es admisible y necesaria la colaboración del reglamento en su regulación, lo cual resulta constitucionalmente legítimo en los casos en que la colaboración reglamentaria no esté formulada en términos independiente de los contenidos específicos de la ley. Así se declara. 4. De la atribución de potestad por medio de una disposición reglamentaria. Siendo ello así, se aprecia que en el caso de autos la parte recurrente afirma que el artículo 67 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, citado como base normativa por parte de la Superintendencia de Seguros para dictar la Providencia Administrativa que aprobó el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos” para ser adherido y formar parte integrante de las pólizas de seguros contra incendio, contradice lo establecido en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. En este sentido, destacaron que de la comparación del “(…) artículo 67 del Reglamento General –Decreto Nº 2335 del 27 de abril de 1999- con el artículo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente (1995), [se observa] que en la norma legal no se dice que la aprobación será de carácter general y uniforme, mientras que en la norma reglamentaria –secundaria y subsidiaria de la anterior- se establecen tales características. Como se ve existe contradicción entre la norma legal y reglamentaria, la cual se resuelve en el presente caso por dos principios, el de jerarquía y el de temporalidad. Así, el artículo 67 del Reglamento General al ser de rango inferior y dictado con anterioridad queda desplazado por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. Además, una razón de simple lógica jurídica hace inaplicable el artículo 67 del Reglamento General, pues no es posible (…), que se otorgue la aprobación, ante solicitudes particulares, de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios, ya que la aprobación implica un acto de efectos particulares y nunca un acto de efectos generales, como ilegalmente pretende imponer la Superintendencia de Seguros”. Ahora bien, a los fines de resolver el punto concreto planteado debe este Órgano Jurisdiccional partir del análisis de la Potestad Reglamentaria de la Administración, entendida ésta como poder jurídico atribuido por el propio ordenamiento al Ejecutivo, para dictar Reglamentos. De esta manera, la potestad reglamentaria es ejercida en virtud de las disposiciones constitucionales que le atribuye dicha potestad al Presidente de la República, de forma que la misma encuentra como fundamento directo las disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico positivo. Ello así, en el ordenamiento jurídico venezolano la propia Constitución faculta al Ejecutivo para ejercer la potestad reglamentaria. De esta forma, la Constitución de de la República de Venezuela de 1961 establecía en el artículo 190, numeral 10 que “son atribuciones y deberes del Presidente de la República (…) 10. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón”. Por su parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 236, numeral 10 consagra en los mismos términos la disposición antes transcrita. Es así que, con fundamento en una norma de rango constitucional, el Ejecutivo pone en marcha dicha potestad. Pero debe advertirse que la misma sólo puede ser ejercida con el propósito de aprobar disposiciones reglamentarias de carácter ejecutivas, esto es, reglamentos que desarrollan el contenido de una norma legal previa. En efecto, tal y como está redactada la disposición constitucional (“Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón”) debe colegirse, necesariamente, que la potestad reglamentaria puede ser ejercida respecto de una Ley, por lo que, entonces, esos Reglamentos están dirigidos a desarrollar los preceptos de dicha Ley, lo que conlleva a atribuirles a los mismos el necesario carácter de Reglamentos Ejecutivos. En este sentido, se afirma que: “Son Reglamentos ejecutivos los que se dictan para desarrollar preceptos de una ley anterior. Tal desarrollo puede ser parcial –de determinados preceptos de la ley- o total (…). En los Reglamentos de ejecución, la ley previa tiene carácter de condición habilitante de los mismos; no obstante, ello no empece a que el Gobierno ejerza, con tal motivo los poderes reglamentarios que de suyo puedan corresponderle” (vid. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de derecho administrativo. Madrid: Tecnos, 2005, p. 278). Ello así, destaca igualmente la doctrina que la norma reglamentaria de ejecución de la ley, pueden “(…) detallar, explicar, desarrollar, complementar e interpretar la Ley reglamentada, lógicamente siempre que no contrasten ni innoven en relación a lo establecido en el texto legislativo, o dichos en términos del Derecho Venezolano, que no alteren el espíritu, propósito y razón de la Ley. Así por ejemplo, una Ley puede atribuir derechos o facultades a los ciudadanos, y el reglamento complementarla estableciendo las modalidades de su ejercicio; igualmente una Ley puede contener la disciplina básica sobre la creación de un ente u órgano complejo y dejar al reglamento el establecimiento de la estructura organizativa. Así mismo el reglamento a los fines de detallar la Ley, puede especificarla mediante la interpretación de algunos de los términos utilizados en ella” (vid. PEÑA SOLÍS, José. “Manual de Derecho Administrativo. Caracas: Tribunal Supremo de Justicia, Colección de Estudios Jurídicos, Volumen I, 2000. p. 527). En virtud de las consideraciones anteriores, encuentra esta Corte que por intermedio de las disposiciones normativas de carácter reglamentario el Ejecutivo puede desarrollar y complementar el contenido de las leyes, sin que sea admisible, en respeto del principio de la reserva legal antes aludido, imponer obligaciones ni crear derechos que no tengan origen en la ley de modo inmediato o, al menos, de manera mediata a través de la habilitación de conformidad con el ordenamiento jurídico. Es decir, que le resulta vedado restringir mediante actos de rango sublegal el goce de un derecho constitucional que no han tenido un previo desarrollo y limitaciones por las disposiciones normativas de rango legal. Visto lo anterior, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros contiene una regulación primaria y básica en materia de aprobación de las pólizas, anexos, recibos, solicitudes, y demás documentos relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones, precisando que las mismas deberán ser previamente aprobadas por la Superintendencia de Seguros. Asimismo, en dicho aspecto el indicado artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, otorga igualmente potestad a la Superintendencia de Seguros para, en los casos de ejecución de políticas del Estado venezolano, por razones de orden público, aprobar una tarifa uniforme para cierta clase de riesgos, siendo que en tales casos las empresas aseguradoras están en la obligación de aplicarlas en sus operaciones. De lo anterior, se desprende que el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros contiene una regulación específica respecto de la aprobación de las pólizas, anexos, recibos, solicitudes, y demás documentos relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones. Reconociéndosele además la potestad de aprobar, en casos específicos, una tarifa uniforme para ciertas clases de riesgos, de manera que debe entenderse que en la regulación del texto legal se incluye la potestad de la Superintendencia de Seguros para aprobar, en ejecución de políticas del Estado y por razones de orden público, con carácter general y uniforme tarifas de obligatorio cumplimiento para las empresas aseguradoras. Por su parte, observa esta Corte que el artículo 67 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros complementa la regulación previamente emprendida por las disposición contenida en el artículo 66 de la Ley cuyo contenido desarrolla, concediéndole a la Superintendencia de Seguros la potestad para “(…) aprobar pólizas, anexos, documentos complementarios o tarifas con carácter general y uniforme, sin perjuicio de que las empresas de seguros puedan solicitar la aprobación de coberturas adicionales a las mismas o de condiciones especiales”. Siendo ello así, se desprende que con la atribución expresa a la Superintendencia de Seguros del poder jurídico para aprobar, con carácter general y uniforme, pólizas, anexos, documentos complementarios o tarifas, el Reglamento está desarrollando y complementando de manera necesaria las disposiciones legales. En este sentido, entonces, se tiene que la regulación contenida en el Reglamento in commento resulta plenamente admisible desde el punto de vista constitucional, pues se respeta el principio de la materia reserva a la ley, como es la regulación de la actividad aseguradora, pues la regulación principal está contenida en las disposiciones de rango legal, siendo que las disposiciones reglamentarias representan el complemento indispensable del contenido de la ley, actuando por tanto bajo las condiciones propias de los reglamentos ejecutivos en aplicación de las obligaciones concretas que imponen las disposiciones constitucionales, esto es, desarrollar las leyes sin alterar su espíritu, propósito y razón. Aunado a ello, se tiene la regulación contenida en las disposiciones reglamentarias antes referidas, fueron dictadas en un ámbito concreto de especial relevancia económica y social, y en el que, por ello, resulta implicado el interés general, razón por la cual se verifica una intensa regulación y ejercicio por parte de la Administración pública de potestades de limitación y control de la actividad aseguradora, con el propósito de defender a los asegurados. De esta forma, la posibilidad de la Superintendencia de Seguros de aprobar con carácter unilateral y uniforme “pólizas, anexos, documentos complementarios o tarifas”, en los términos consagrados en el artículo 67 del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, resulta conforme con el principio de la reserva legal, por cuanto –se reitera- es el complemento indispensable del contenido normativo previamente determinado por la Ley, con el propósito de desarrollar las potestades administrativas previamente concedidas por la Ley a la Superintendencia de Seguros, de manera que esta Corte rechaza los argumentos expuestos por la representación judicial de la parte recurrente. Así se declara. CUARTO: En otro orden de ideas, denunciaron que los actos administrativos impugnados incurrieron en el vicio de desviación de poder, afirmando al respecto que “(…) actúa la Superintendencia de Seguros con potestad para un fin distinto al previsto en la norma que le atribuye tal potestad, toda vez que la norma en cuestión faculta a dicho organismo para dictar en cada caso y a solicitud de cada empresa de seguros o reaseguros las aprobaciones de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones, y no para dictar un administrativo de efectos generales mediante el cual pretende de manera vinculante y con carácter general y uniforme imponerle a todas las empresas de seguros del país el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Resaltaron que las Providencias Administrativas impugnadas se encuentran afectadas del vicio de desviación de poder, por cuanto “(…) la Superintendencia de Seguros utiliza las atribuciones que le vienen otorgadas por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros para una finalidad distinta, dado una falsa apariencia de legalidad a dichas Providencias Administrativas, ya que como se observa de una simple lectura y de su comparación con el referido dispositivo legal, el mencionado organismo administrativo utiliza sus potestades de aprobación de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones, que debe ejercer en cada caso particular y a solicitud de parte, para imponerle a todas las empresas de seguros –sin que se hayan hecho las solicitudes respectivas-, independiente de su condición o situación, disposiciones de carácter general y uniforme. La existencia de este vicio en las Providencias impugnadas provoca su nulidad y así [solicitaron] sea declarado”. En este sentido, se desprende de lo anterior que la parte recurrente denuncia que las Providencias Administrativas impugnadas incurren en el vicio de desviación de poder, el cual constituye una anormalidad que se verifica cuando los actos administrativos, aun siendo forma y substancialmente acordes con la ley, sin embargo, no lo son desde el punto de vista teleológico, por cuanto la Administración, al dictarlo, no persigue con ello el fin para cuyo logro le fue acordada la potestad, sino un fin distinto que es por sí mismo contrario a derecho. De esta forma, cuando el poder conferido por la ley a la Administración se ha ejercido atendiendo a un fin distinto del previsto por ella (ley), estaremos ante una forma especial de exceso de poder que se denomina desviación de poder. Lo que define a la desviación de poder no es otra cosa que el elemento teleológico, caracterizando a dicho vicio y, por tanto, distinguiéndolo del género común de infracciones del ordenamiento jurídico. (vid. MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. “La desviación de poder en el Derecho español”. /En/ Revista de Administración Pública, Nº 22, Año 8, 1957, p. 148 y sig.). Así, la figura de “desviación de poder” ha sido definida por la Sala Político Administrativa del tribunal Supremo de Justicia como aquella que: “(…) es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador. Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley. Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes” (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Número 00742 de fecha 19 de junio de 2008, caso: Sergio Octavio Pérez Moreno Vs. Contraloría general de la República). De esta forma se observa que la desviación de poder representa un vicio que atañe a la subjetividad del acto, a la intención del titular del órgano que lo dicta; independientemente de que los restantes elementos del acto den la apariencia de que éste es perfectamente regular. Dicha irregularidad consiste en la falta de coincidencia entre la finalidad para cuyo logro la ley otorgó la facultad de actuar a la Administración y la verdadera finalidad que tiene el autor del acto cuando lo dicta. Esa simple falta de coincidencia entre la finalidad legal abstractamente considerada y la finalidad real del caso concreto basta para configurar el vicio de desviación de poder. Así pues, la desviación de poder se trata de un motivo de impugnación basado en el control de la legalidad que el juez contencioso administrativo ejerce sobre la actuación de la Administración, y no un control de moralidad. Ahora bien, la finalidad legal puede estar expresamente definida en el texto normativo. Así, debe establecerse para los casos en que, en perjuicio del interés específico que justifica cada uno de los actos administrativos, la Administración obra para otros fines distintos de aquél concreto que la naturaleza o condiciones del acto imponen. De esta forma, la configuración en líneas generales de la desviación de poder es sencilla: la Administración está obligada a realizar su actividad no sólo respondiendo a un fin público administrativo, sino que, dentro de tal concepto genérico, debe actuar precisamente el fin específico por el que le son concedidas las facultades determinadas que ejercita en el supuesto concreto. Ello significa, por una parte, la más lógica acomodación del acto al ordenamiento jurídico general, y por otra, la posibilidad de una exacta valoración de la conducta administrativa en cuanto debe inspirarse en los principios lógicos que han de presidirla. De lo que queda dicho se desprende, que el vicio alegado consta de dos (2) elementos irreductible y concurrentes, a saber: (i) órgano o funcionario competente que dicta el acto, y (ii) que el funcionario haya dictado el acto con fines distintos para los cuales facultó la Ley a dicho funcionario. Sobre el primer supuesto, esto es, al funcionario competente, de acuerdo a los artículos 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y 67 del Reglamento de dicha Ley, se desprende de manera expresa que la Superintendencia de Seguros está facultada para dictar normativas relativas al funcionamiento de la actividad aseguradora, siendo una de sus formas la contratación entre dichas empresas y los particulares. Con respecto al segundo de los requisitos, observa esta Corte que alegan constantemente las recurrentes que las Providencias recurridas fueron dictadas con fines distintos a los consagrados en la Ley para tal actividad, sin embargo, visto lo antes expuesto en la presente motivación, queda sin fundamento el presente alegato, pues vistas las necesidades de tutela de los grupos jurídicos “débiles”, identificados en el contrato de seguros en los asegurados o beneficiarios de las pólizas, se advierte que la Administración, en este caso la Superintendencia de Seguros, está obligada a garantizar el trato igualitario en toda relación jurídica que se presente, para lo cual el ordenamiento jurídico le ha concedido las debidas potestades administrativas para alcanzar dicho fin. En consecuencia, mal podrían indicar las sociedades mercantiles recurrentes que las Providencias recurridas fueron dictadas fuera de los fines que la Ley le otorgó a la Superintendencia de Seguros para lograr que las Empresas de Seguro tuvieran un trato equitativo y responsable con los particulares suscriptores de sus servicios. Así se declara. Asimismo se debe agregar que en el vicio alegado por las sociedades mercantiles se hace necesario que las mismas presentaran pruebas suficientes que permitieran una investigación profunda basada en los hechos concretos que revelen las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente, de manera que no basta la simple manifestación hecha por las recurrentes sobre la supuesta desviación de poder (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Número 1.448 de fecha 12 de julio de 2001 caso Mercedes Arcadia Montilla Vs. Consejo de la Judicatura), siendo que en el caso de autos no ha quedado demostrado tal desviación, sino que, por el contrario, la intención de la Administración al dictar las Providencias recurridas fue la de adecuar la actuación de las sociedades mercantiles aseguradoras a las exigencias concretas que derivan de las disposiciones normativas que regulan el sector. En consecuencia, encuentra esta Corte que carece de fundamento la denuncia de desviación de poder esgrimida por la parte recurrente. Así se declara. QUINTO: Declarado lo anterior, aprecia esta Corte que la recurrente igualmente denunció que las Providencias Administrativas recurridas, atentan contra el derecho constitucional a la libertad de contratación. En este sentido, observa esta Corte que la parte recurrente adujo al respecto que “(…) la Superintendencia de Seguros mediante Providencias impugnadas somete a todas las empresas de seguros y reaseguros, sin distinción alguna y sin atender a las particularidades de cada una de ellas, a un texto único, de carácter general y uniforme (…) violando así los derechos constitucionales de [su] representada a la libertad de contratación y a la libre competencia (…)”, lo cual, según afirmaron, es violatorio de los artículos 112 y 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De la libertad de contratación. En primer lugar, con respecto a la “libertad de contratación”, observa este Órgano Jurisdiccional que dicho ámbito de libertad consiste en la libre y autónoma voluntad de las partes para constituir obligaciones mutuas, e incluso unilaterales, sobre el supuesto de partes jurídicamente capaces para adquirir dichas obligaciones, cuya manifestación de aceptación no haya sido viciada por error o dolo de una parte hacia otra. Ahora bien, debe destacarse que el siglo XIX vivió el esplendor de la primera política liberal en materia de contratos, porque las clases burguesas emergentes pedían a los Códigos Civiles la seguridad de que los negocios emprendidos por ellos se realizarían tal y como lo había concebido los emprendedores. De esta manera, existió en dicha época la perspectiva clásica de los iusprivatistas según la cual se impuso la confrontación entre la ley y el contrato. Mientras que la ley se mostraba como un instrumento del Poder Público para limitar la libertad individual, el contrato era por el contrario la más clara expresión del ejercicio de las libertades individuales. (Vid. MÉLICH ORSINI, José. “Las particularidades del contrato con consumidores”. /EN/ “Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Nº 111”. Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1999. p. 85-86). Pero ese mundo no duró mucho, y casi desde los inicios del siglo XX, se vivieron avatares que fueron produciendo importantes transformaciones en la institución contractual y en su dogmática. Estos avatares, en especial las dos grandes guerras del siglo XX, la escasez producto de las crisis económicas, las luchas sociales y las revoluciones, fueron incidiendo de forma muy importante en la institución contractual. En este sentido, se observa que antes de la primera gran guerra mundial (1914-1918), se observaba muy estrictamente la regla de la absoluta fidelidad a lo contratado y la regla de la imposibilidad absoluta de salirse de ello. Sólo la imposibilidad de la prestación sobrevenida e irreversible, permitía liberarse de las obligaciones contractuales. De esta forma, la gran guerra, la inflación alemana de 1922, la gran crisis de 1929; fueron abriendo brechas en esos principios que se consideraban sólidos. Por lo que, tal como ha advertido DIEZ-PICAZO, resulta característico y sintomático que la doctrina francesa de la imprevisión fuera elaborada en el famoso asunto del gas de Burdeos, de los años 1917 y 1918, la cual fue abriendo el camino para que, en el supuesto de que se produjeran acontecimientos extraordinarios e imprevisibles que hacen extraordinariamente onerosas las obligaciones contraídas, los tribunales –apoyándose en la idea de que el contrato se fundaba en tales bases o en tales presuposiciones y que desaparecidas éstas ya no era el mismo contrato- admitieron que podían en ocasiones liberar a los contratantes de ese contrato devenido excesivamente oneroso y, en otras incluso –aunque sin especial justificación- proceder a una revisión de los términos del contrato para hacerlo más equitativo. (Vid. DIEZ-PICAZO, Luis. “El Contrato y la Libertad de Contratación”. Conferencia pronuncia en la ciudad de Madrid, en la sede de la Asociación Juan March, en fecha 12 de noviembre de 1996, el marco del Curso Universitario denominado “Derecho e instituciones en el fin del siglo XX”. [Disponible en http://www.march.es/conferencias/anteriores/voz.asp?id=2353]). En virtud de lo anterior, tal como destacó en su oportunidad el autor DE CASTRO Y BRAVO, puede hablarse de una crisis del contrato y de una mayor crisis de la autonomía de la voluntad, las cuales se han convertido en un lugar común, frase que no puede ser lamentada cuando se trata de justificar por medio de ella la implementación de medidas que limitan el ámbito de la autonomía, para conservar el principio sustantivo de este principio. En este sentido, debe recordarse que el carácter “sagrado” que se atribuye al contrato descansa en los presupuestos de una contratación libre y entre personas iguales; mientras sirva para el “libre desenvolvimiento de la personalidad”. No obstante ello, puede calificarse como degradación o abuso pretender amparar bajo el nombre de libertad de contratación los pactos que se confeccionan e imponen al dictado con el propósito de aumentar la posición de la parte que se encuentra en posición de primacía, por lo que, para evitarlo, se ponen límites a la autonomía de la voluntad, en salvaguarda de los derechos de la persona sobre la cual puede recaer la desigualdad (Vid. DE CASTRO Y BRAVO, Federico. “Las condiciones generales de los contratos y la eficacia de las Leyes”. Madrid: Cuadernos Civitas, Segunda Edición, 1987. p. 82). En este sentido, se destaca que es cierto que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece una garantía general a favor del ejercicio de actividades económicas, en cuyo ámbito se comprende la libertad de contratación, sin embargo el mismo texto (artículo 112) fija los límites a que está sujeto su ejercicio sea en virtud de los principios ahí mismo contenidos, por ejemplo, la prohibición de monopolios (artículo 113 eiusdem), la especulación, el acaparamiento, la usura, la cartelización (artículo 114 ilícitos económicos); o por otras limitaciones de orden legal previstas por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. No se trata por tanto, de un derecho irrestricto sino sujeto a los naturales límites que exige el respeto a otros intereses colectivos de suyo trascendentes que el Estado está obligado a proteger, como son la iniciativa privada, la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, y en fin todos aquellos tendentes a impulsar el desarrollo integral del país. (vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 02156 de fecha 10 de octubre de 2001, caso: Zoom International Services, C.A.). Ahora bien, en su escrito libelar, las sociedades mercantiles recurrentes señalaron que cuando la Superintendencia de Seguros les obligó a adoptar un modelo único anexo de contratación, limitó a los asegurados a una sola opción de cobertura de riesgo en el caso de disturbios y daños maliciosos, lo cual sería –a su vez- contradictorio con el derecho a la libertad económica que implica hacia las sociedades mercantiles recurrentes, el derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia. Con respecto a lo anterior, observa esta Corte que a las sociedades mercantiles recurrentes no se le está limitando su derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, toda vez que a través de las Providencias recurridas, la Administración no les está prohibiendo ejercer la actividad de seguros en los términos y con las limitaciones de la legislación venezolana vigente. Por el contrario, de la lectura de los actos administrativos impugnados se da como un hecho permitido y hasta aceptado, la existencia de la actividad aseguradora; pero, entendiendo la naturaleza de dicha actividad, y las necesidades de los tomadores o asegurados (identificados como débiles jurídicos de la relación contractual) la Superintendencia de Seguros dictó un “mínimo” dentro del cual debe ser ejercida dicha actividad, lo cual, en el caso de autos, se traduce en el deber hacia las aseguradoras a adoptar medidas específicas para la protección de los asegurados en caso de “Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”, que formarían parte de las pólizas de seguros contra incendios. Lo anterior, implica una regulación específica a la forma en que debe prestarse la actividad aseguradora en Venezuela, lo cual no conlleva una limitación a las recurrentes de dedicarse a la actividad económica de su preferencia, ni imposibilita de manera plena el desarrollo de la misma, lo cual sí ocurriría, por ejemplo, de establecerse requisitos discriminatorios o de imposible cumplimiento por parte de las empresas aseguradoras impidiendo por ello, en general, el ejercicio de dicha actividad. En tal sentido, encuentra este Órgano Jurisdiccional que no se está coartando la libertad de empresa ni la libertad de las empresas recurrentes a contratar con los asegurados, por cuanto –tal como fue precisado con anterioridad- la tutela especial que amerita el grupo de asegurados en su condición de débiles jurídicos, impone la necesidad de implementar medidas para que las sociedades aseguradoras, asuman obligaciones que verdaderamente satisfagan las necesidades de los usuarios de dicho servicio, mediando para ello el debido lucro que obligatoriamente reciben de la prestación de sus servicios, entendiendo como lucro “(…) la ganancia, provecho, utilidad o beneficio que se obtiene de alguna cosa (…)” (Vid. CABANELLAS, Guillermo, “Diccionario Jurídico Elemental” Editorial Heliasta, 2002, Pág. 241), el cual queda reflejado en las primas que las aseguradoras obtienen por asumir un riesgo de parte de los usuarios o asegurados. Es decir, las providencias recurridas procuran que la “libertad de contratación” no funja en última instancia como un medio para que una de las partes en la contratación, asuma una postura ventajista o irresponsable ante situaciones que necesariamente deban ser cubiertas, dado el servicio prestado. En consecuencia, encuentra esta Instancia que no existe violación a la libertad de contratación. Así se declara. SEXTO: Declarado lo anterior, observa este Órgano Jurisdiccional que, según alegaron los apoderados judiciales de la parte recurrente, las Providencias Administrativas impugnadas “(…) implicaría un abuso de la posición de dominio por parte de las empresas de seguros, siendo además que se les obligaría a realizar una demanda concertada del servicio de seguros y la cartelización fáctica de tal mercado, transgrediendo lo expresamente prohibido por el artículo 113 constitucional”. Del supuesto abuso de la posición de dominio. En este sentido, observa este Órgano Jurisdiccional que el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé la prohibición de monopolios y el abuso de la posición de dominio y, en caso de presentarse tales situaciones –según refiere dicha disposición constitucional- “el Estado adoptará las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas concertada, teniendo como finalidad la protección del público consumidor, de los productos y productoras y el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia de economía”. Así las cosas, tal como ha precisado esta Corte, la posición dominante se relaciona a una posición de poder económico que goza una empresa, que le permite evitar que se mantenga una competencia efectiva en el mercado, por contar con la posibilidad de conducirse en forma independiente de sus consumidores, clientes y en última instancia, de sus competidores (vid. Sentencia Nº 2008-1543, de fecha 12 de agosto de 2008, caso: Laboratorios Substantia, C.A.). Ello así, aprecia esta Corte que la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio para la Libre Competencia, establece en sus artículos 13 y 14 cuando existe abuso de la posición de dominio, dichos artículos son del tenor siguiente: “Artículo 13. Se prohíbe el abuso por parte de uno o varios de los sujetos de esta Ley de su posición de dominio, en todo o parte del mercado nacional y, en particular, quedan prohibidas las siguientes conductas: 1º La imposición discriminatoria de precios y otras condiciones de comercialización o de servicios; 2º La limitación injustificada de la producción, de la distribución o del desarrollo técnico o tecnológico en perjuicio de las empresas o de los consumidores; 3º La negativa injustificada a satisfacer las demandas de compra de productos o de prestación de servicios; 4º La aplicación, en las relaciones comerciales o de servicios, de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes que coloquen a unos competidores en situación de desventaja frente a otros; 5º La subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o con arreglo a los usos del comercio, no guarden relación con el objeto de tales contratos; y 6º Otras de efecto equivalente. Artículo 14. A los efectos de esta Ley, existe posición de dominio: 1º Cuando determinada actividad económica es realizada por una sola persona o grupo de personas vinculadas entre sí, tanto en condición de comprador como de vendedor y tanto en su condición de prestador de servicios como en su calidad de usuario de los mismos; y 2º Cuando existiendo más de una persona para la realización de determinado tipo de actividad, no haya entre ellas competencia efectiva”. Así las cosas, destaca esta Corte que a los fines de que se configure la práctica anticompetitiva señalada, esto es, el abuso de la posición de dominio, es necesario en primer lugar que se determine cuál es el mercado o segmento dentro del cual se pretende ubicar la actuación del agente económico y, en segundo lugar, la posición de dicho agente dentro del mencionado mercado relevante, a los fines de constatar si existe una posición de dominio; para lo cual deberá analizarse, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley para Proteger y Promover el Ejercicio de la Libre Competencia, i) si existe un solo agente en el mercado que provee determinados bienes o servicios, caso en el cual resulta claro la existencia de una posición de dominio (ordinal 1°); o si, ii) por el contrario, están presentes varios agentes, caso en el cual deberá verificarse si entre los mismos, existe una competencia efectiva (ordinal 2°). Por otro lado, de la verificación de los supuestos previstos en las disposiciones normativas ut supra trascritas, se observa que el abuso de posición de dominio implica la existencia de de dos (2) elementos necesarios, a saber, el primero de ellos la existencia de la posición de dominio, y el segundo, la intención de obtener un beneficio supracompetitivo en detrimento de otros agentes económicos que participen en el mercado. Ahora bien, observa igualmente esta Corte que conforme al artículo 4 de la Ley para Proteger y Promover el Ejercicio de la Libre Competencia, quedan sometidos a la misma, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que, con o sin fin de lucro, realicen actividades económicas en el territorio nacional o agrupen a quienes realicen dichas actividades. En este sentido, puede considerar que, con fundamento en el artículo 4 de la mencionada ley, existen dos supuestos para de determinación de los sujetos a quienes resulta aplicable la mencionada ley, a saber: i) aquellas personas naturales o jurídicas, con o sin fines de lucro, que realicen actividades económicas en el territorio nacional; y, ii) aquellas personas que, sin realizar por sí mismas actividades económicas, agrupan a quienes las realizan. A la luz de lo anterior, no encuentra esta Corte en qué forma se verifica el segundo de los requisitos establecidos para configurar la posición de dominio, es decir, cómo se encuadraría el beneficio supracompetitivo en detrimento de otros agentes económicos, toda vez que, (i) la Superintendencia de Seguros no está actuando como un agente económico, sino regulador; y (ii) la Superintendencia de Seguros, si bien está implementando –a través de los Anexos contenidos en la Providencias impugnadas- un mínimo en las condiciones de cobertura de las aseguradoras en caso de motines, disturbios etc.; tal situación no implica en modo alguno que las sociedades mercantiles aseguradoras deban asumir un modelo único para cubrir el mercado asegurador en Venezuela, por el contrario, pueden ofrecer modalidades incluso más ventajosas hacia sus usuarios; pues, como se indicó anteriormente en la presente motivación, las Providencias administrativas impugnadas, buscan que las sociedades mercantiles aseguradoras asuman el riesgo mínimo en casos especiales. En efecto, respecto de la primera de las observaciones antes precisadas, que impedirían la configuración del alegado abuso de la posición de dominio, advierte esta Corte que la Superintendencia de Seguros es el órgano de control encargado de cumplir el objeto especifico diseñado en el artículo 1º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros que establece “(…) los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradoras, reaseguradoras y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador”, para lo cual se han otorgado facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control sobre las empresas que realicen actividades de seguros, de reaseguros, de intermediación de seguros y otras conexas. Como consecuencia de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional advierte que la Superintendencia de Seguros no se comporta como un agente económico que permitirían encuadrarlo dentro de los sujetos de aplicación de la Ley para Proteger y Promover el Libre Ejercicio de la Libre Competencia, conforme a lo establecido en el artículo 4, ya que –por el contrario- mediante las Providencias Administrativas antes referidas, dicho órgano se encuentra en ejercicio de las potestades de limitación y ordenación previamente otorgadas por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, es decir, que su actuación dentro del mercado asegurador obedece a la configuración legal del mismo como regular y no como agente económico. Por otro lado, tampoco lograron demostrar las sociedades mercantiles recurrentes, en qué forma la implementación de los Anexos contenidos en las Providencias recurridas otorgan una posición de ventaja a una aseguradora con respecto a otra, ni una “concertación de servicios” como constantemente señalan las recurrentes. Lo que sí queda implícito en la medida que ejecuta la Superintendencia al establecer los Anexos in commento es que la competencia, al menos en el caso de la actividad aseguradora, no puede implicar un detrimento en la calidad del servicio ofrecido a los usuarios, es decir, la actividad aseguradora implica, entre otras cosas, la transferencia de un riesgo, de una persona hacia otra u otras, a cambio del pago de una prima, pero a su vez dicho riesgo puede asumir diferentes matices, condicionado por la propia dinámica social, y esta realidad no puede ser evadida por las sociedades mercantiles aseguradoras. De esta forma, encuentra esta Corte que lejos de implicar un abuso de posición de dominio, la actividad desplegada por la Superintendencia de Seguros en los actos impugnados, implica el reconocimiento a la dinámica social como medio de transformación que origina que el riesgo sobre el cuidado de bienes, adquiera diferentes modalidades, que obligatoriamente deben ser cubiertas por las empresas dedicadas al ramo asegurador, siendo precisamente los Órganos Contralores de la Administración, verbigracia la Superintendencia de Seguros, los primeros llamados a determinar cuándo cierto tipo de riesgos deben ser cubiertos. Como consecuencia de lo antes dicho, respecto de la supuesta configuración de un abuso de la posición de dominio, encuentra esta Corte que carece de fundamento la denuncia planteada por los apoderados judiciales de la parte recurrente, así se declara. SÉPTIMO: Por otra lado, denunciaron “(…) la existencia de otra práctica anticompetitiva que afecta al mercado y es prohibida por el artículo 113 de la Constitución, como es la cartelización forzada por parte de la Superintendencia de Seguros, quien mediante la Providencia impugnada obliga a todas las empresas a utilizar el referido Anexo, lo que genera no sólo perjuicio a los particulares asegurados, sino a [sus] representadas y demás empresas de seguros, quienes tienen una única opción para cubrir el riesgo lo que se traduce en tarifas y precios únicos y en iguales condiciones de comercialización, lo que genera violación del artículo 112 de la Constitución, consagratorio del derecho a la libertad económica y a la libertad de empresa y del artículo 113 eiusdem que prohíbe las prácticas anticompetitivas, no sólo realizadas por los particulares, sino también las promovidas por los órganos públicos, como sucede en el presente caso”. Que con la adopción de las Providencias impugnadas “(…) se estaría mermando los intereses de los tomadores, asegurados y beneficiarios, en virtud de que con la cartelización no se le permite obtener un margen de cobertura amplio, a los fines de garantizar las obligaciones derivadas de los siniestros, que debe ser la finalidad de la regulación, con lo cual se crea un notable efecto negativo en el mercado asegurador venezolano, que se traduce en un daño cierto a [sus] representadas”. De la cartelización. Respecto de la cartelización, encuentra esta Corte que el artículo 114 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se refiere a la misma en los términos siguientes: “Artículo 114. El ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, la usura, la cartelización y otros delitos conexos, serán penados severamente de acuerdo con la ley”. En este sentido, se tiene que la cartelización consiste en un acuerdo entre competidores con la finalidad de obtener un beneficio en perjuicio de los consumidores. Estos acuerdos tienen la finalidad de limitar la libre competencia y, se les denomina carteles, puesto que funcionan de forma equivalente a un monopolio. De esta forma, la práctica anticompetitiva denominada “cartelización”, se materializa cuando los agentes económicos con su actuación concertada eliminan o restringen la competencia que podría existir en el mercado si todos ellos actuaran autónomamente. Una vez definido el vicio alegado, observa este Órgano Jurisdiccional que la cartelización, como requisito sine quan nom, requiere de un acuerdo, o previa voluntad de las partes, en configurar una actividad que lejos de beneficiar a los consumidores, conforma una situación donde el servicio es brindado en idénticas condiciones por los distintos prestadores de una actividad económica, previo acuerdo de voluntades, que no permite competencia alguna, ergo, el consumidor o usuario se ve obligado a tomar un servicio que probablemente no cubra sus expectativas, sin la posibilidad de poder acudir a otro prestador del mismo servicio, dado que dicho usuario, se encontraría frente a diferentes prestadores de servicios, pero que ofrecen el mismo servicio que él necesita, pero que lo prestan en similares condiciones, sin variantes o beneficio alguno, y muy probablemente con una misma tarifa entre las diferentes sociedades mercantiles que ofrecen el servicio o bien al cual quiere acceder el consumidor. Siendo esto así, aprecia esta Corte que, en el caso de autos, los actos administrativos impugnados, emanados de la Superintendencia de Seguros, constituyen un acto de regulación específica emanado del órgano encargo de la regulación, supervisión y control de la actividad asegurada en el país, constituyendo dichos actos un mínimo en el ejercicio de la actividad aseguradora en caso de motines, disturbios etc.; lo cual en modo alguno puede identificarse con la cartelización. En efecto, dado el carácter general y uniforme de los actos emanados de la Superintendencia de Seguros, las mismas no están destinadas a un grupo específico de empresas dentro del sector de los seguros, sino a todo el conjunto de participantes en el mercado de Venezuela, lo cual excluye la idea de un acuerdo de voluntades. Por otro lado, no es cierto que la implementación del “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos” genere, per se, condiciones iguales en la prestación del servicio de seguro, dado que en modo alguno la implementación de dicho anexo de cobertura, genera condiciones uniformes para la prestación de todo el ámbito asegurador, sólo en lo relativo a motines, disturbios y daños maliciosos y, como fuera indicado anteriormente, sólo en lo relativo a la tutela mínima de tales riesgos, pues nada impide, para que, dada la libre competencia en la actividad aseguradora, las recurrentes fijen condiciones más favorables a las establecidas en el Anexo in commento sobre la forma de cobertura de los riesgos antes mencionados. En consecuencia, se desecha la presente denuncia de cartelización. Así se declara. Con fundamento en las consideraciones de hecho y derecho expuestas, una vez desechados los vicios de nulidad denunciados por la parte recurrente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Jesús Adolfo Olivo Valverde y Andrés Troconis Torres, actuando en su condición de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles Multinacional de Seguros, C.A.; Interbank Seguros, S.A.; Seguros Guayana, C.A., y Seguros La Occidental C.A., contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003 y Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003 y Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003; respectivamente, emanados de la Superintendencia de Seguros, por las cuales se aprobó el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Así se decide. VI DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar innominada, por los abogados Jesús Adolfo Olivo Valverde y Andrés Troconis Torres, actuando como apoderados judiciales de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A.; INTERBANK SEGUROS, S.A.; SEGUROS GUAYANA, C.A.; y SEGUROS LA OCCIDENTAL C.A., contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nº 000865 de fecha 20 de octubre de 2003 y Nº 000971 de fecha 21 de noviembre de 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales Nº 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003; y Nº 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, emanados de la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, las cuales aprueban el “Anexo de Cobertura de Motín Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ____________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Ponente El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL La Secretaria Accidental, PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK Exp. Número AP42-N-2004-001881 ERG/014 En fecha ____________ ( ) de __________ de dos mil nueve (2009), siendo la(s) ____________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº __________________. La Secretaria Accidental,