JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Expediente Número AP42-N-2007-000501 El 22 de noviembre de 2007, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de abstención o carencia interpuesto por los abogados Jesús Bautista Rodríguez y Antonio Bello Lozano Márquez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 24.037 y 16.957, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE VENEZUELA (FAPUV), inscrita en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal, en fecha 8 de junio de 1979, bajo el Número 42, Tomo 10, Protocolo Primero, contra el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES. En fecha 28 de noviembre de 2007, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se ordenó pasar el presente expediente a Juzgado de Sustanciación de esta Corte. En fecha 6 de diciembre de 2007, se pasó el presente expediente al Juzgado de Sustanciación. Por sentencia de fecha 13 de diciembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer de la presente causa; admitió el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia; asimismo ordenó la citación del ciudadano Fiscal General de la República, del Presidente del Consejo Nacional de Universidades y Procuradora General de la República; por último ordenó fuese librado el cartel de emplazamiento al cual alude el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. El 27 de febrero de 2008, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados. Por diligencia de fecha 3 de abril de 2008, el abogado Antonio Bello, en su condición de apoderado judicial de la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV), retiró el cartel antes señalado. En fecha 10 de abril de 2008, la abogada Claudia Sabater, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 107.152, en su condición de apoderada judicial de la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV) presentó diligencia a través de la cual consignó cartel de notificación publicado en el diario “Últimas Noticias”. En virtud de la diligencia presentada en fecha 10 de abril de 2008, esta Corte ordenó agregar a los autos el cartel de notificación. Por auto de fecha 7 de mayo de 2008, el Juzgado de Sustanciación, visto que ninguna de la partes promovió pruebas, ordenó remitir el presente expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En fecha 8 de mayo de 2008, se recibió el presente expediente en esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de fecha 15 de mayo de 2008, se fijó el 3º día de despacho siguiente a dicho auto para que se diera inicio a la relación de la causa. Mediante auto de fecha 27 de mayo de 2008 se fijó el día 22 de enero de 2009, para que tuvieran lugar los actos de informe en forma oral. El 22 de enero de 2009, tuvo lugar el acto de informes en forma oral de la presente causa, dejándose constancia de la comparecencia del abogado Antonio Bello Lozano, en representación de FAPUV; del abogado José Lorenzo Rodríguez, actuando en representación del Consejo Nacional de Universidades; y, de la abogada Antonieta de Gregorio, por delegación del Ministerio Público. Por auto de fecha 26 de enero de 2006, se dejó constancia del inicio de la segunda etapa de la relación de la causa, la cual tendría una duración de 20 días de despacho. Por auto de fecha 17 de septiembre de 2009, se dijo “vistos”. En la misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente. I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR ABSTENCIÓN O CARENCIA Por escrito de fecha 22 de noviembre de 2007, los abogados Jesús Bautista Rodríguez y Antonio Bello Lozano, actuando en carácter de apoderados judiciales de la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV), presentaron recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, en los siguientes términos: Primeramente, indicaron que “[en] fecha 25 de Julio de 1982 el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU) dictó las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, las cuales aparecen publicadas en Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 32.539 de fecha 17 de agosto de 1982; normas que se encuentran vigentes para la presente fecha” [Corchetes de esta Corte]. Que no se ha realizado la revisión prevista en el artículo 13 de la Normas sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales en lo atinente a la consulta de dicha Federación en los períodos 2004-2005 y 2006-2007, y que “(…) no se ha realizado ni se ha dado cumplimiento al referido artículo, debiendo destacar la negativa del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU) de consultar la opinión de [su] representada, todo ello a pesar de las diligencias que en tal sentido ha realizado la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE VENEZUELA (FAPUV)” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) es de señalar que [su] representada dirigió diversas comunicaciones al Profesor SAMUEL MONCADA, ex Ministro de Educación Superior y Presidente del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES con el fin de solicitar la realización de las reuniones necesarias para discutir sobre la aplicación de las Normas de Homologación; siendo el caso que tales comunicaciones, no fueron respondidas en forma alguna (…)” [Corchetes de esta Corte] Igualmente, indicó que “(…) en el mes de febrero de 2006 el Ministro de Educación Superior anunció un ajuste salarial fijado de manera unilateral por las entidades ministeriales y sin la intervención de [su] representada. En fecha 30 de Junio de 2006 el Ministerio de Educación Superior publicó en el Diario ‘Últimas Noticias’ un anuncio (…) en el cual indicaba que dicho Ministerio cumplió con los trabajadores del sector universitario y canceló un porcentaje correspondiente al cincuenta por ciento (50%) de la deuda por las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales de los años 2004-2005; tal aumento no se corresponde con la realidad y existe una diferencia significativa en los montos inherentes a los ajustes de los sueldos del personal docente y de investigación de las Universidades nacionales” [Corchetes de esta Corte]. A lo anterior agregaron que en recientes comunicaciones se han dirigido al actual Ministro de Educación Superior y Presidente del Consejo Nacional de Universidades, pero que “(…) a la presente fecha ni siquiera se ha designado la Comisión correspondiente y menos aún se ha iniciado la discusión sobre la aplicación de las Normas de Homologación (…)”. Que de lo anterior “(…) se concluye que el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES no ha procedido a la revisión de las tablas de los sueldos del personal docente y de investigación así como de los auxiliares docentes, lo cual como prevé la norma (Artículo 13) deberá hacerlo con base al índice promedio del costo de la vida correspondiente a los años 2002-2003 (para las Normas de Homologación 06/07) según los datos del Banco Central de Venezuela y consultando la opinión de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE VENEZUELA; situación esta que causa un severo perjuicio a los derechos del personal docente, lo cual justifica el ejercicio de cualquier acción que restituya la situación jurídica infringida”. Por otro lado, indicaron que “(…) los aumentos salariales cancelados u ordenados por el Ministerio de Educación Superior no se corresponden con la realidad, ya que no aplican debidamente el factor inflacionario (…)”. En tal sentido, anexaron diferentes cuadros explicativos inherentes a la situación bajo estudio. Que “(…) las Normas sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales se dictan en uso de las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de Educación en concordancia con la Ley de Universidades; de manera pues, que tales normas constituyen el cuerpo legal al que deben sujetarse los funcionarios al efecto de precisar el alcance económico para el ajuste de sueldos será por tanto el marco referencial para la determinación de las remuneraciones del personal docente y de investigación de las universidades nacionales”, y que “(…) si no se procede a realizar la revisión en los términos establecidos en las Normas, se le está cercenando a los trabajadores su derecho a obtener la justa remuneración por la prestación de sus servicios”. En cuanto al recurso solicitado, señalaron que “(…) existe una obligación específica de la Administración (CNU) prevista en el artículo 13 de las Normas sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales a los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, de revisar cada dos (2) años y modificar con base al índice promedio del costo de la vida que determine el Banco Central de Venezuela, las Tablas de Sueldos y los Beneficios Adicionales del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, revisión y modificación que debe hacerse consultando la opinión de FAPUV; siendo que tal obligación no ha sido cumplida y, evidentemente lesiona el derecho a los profesores agremiados de obtener un salario justo, lo cual consagra el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. En refuerzo de lo anterior, señalaron que “(…) el propio artículo 13 de las Normas sobre Homologación de Sueldos y beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales prevé que la revisión de las tablas de sueldos y salarios, la realizará el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES consultando la opinión de FAPUV; por lo que, ante la conducta omisiva del CNU, [su] representada resulta legitimada para el ejercicio de los recursos pertinentes” [Corchetes de esta Corte]. En consecuencia de lo anterior, solicitaron que “(…) esta Corte declare la obligatoriedad del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU) de proceder a la revisión de las tablas de sueldos y demás beneficios adicionales que correspondan al personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales y por los períodos 2004-2005 y 2006-2007, a los efectos de su modificación y conforme a los parámetros establecidos en el artículo 13 de las NORMAS SOBRE HOMOLOGACIÓN DE SUELDOS Y BENEFICIOS ADICIONALES DE LOS MIEMBROS DEL PERSONAL DOCENTE Y DE INVESTIGACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES NACIONALES (…) debiendo consultar a tales fines la opinión de [su] poderdante” [Corchetes de esta Corte]. Por otro lado, solicitaron que “(…) en caso que el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU) no produzca la revisión y modificación prevista en las Normas citadas; tal revisión y modificación se haga por medio de Experticia a través del Banco Central de Venezuela”. II DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Por escrito de fecha 22 de enero de 2009, la abogada Antonieta de Gregorio, en su condición Fiscal Primera del Ministerio Público, presentó Opinión del Ministerio Público en los siguientes términos: Que el objeto del presente recurso “(…) lo constituye el presunto incumplimiento por parte del Consejo Nacional de Universidades en dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 13 de las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, Normas éstas que aparecen publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 32.539 de fecha 17 de agosto de 1982”. Que “(…) lo que busca este recurso es brindar la posibilidad a todo administrado de poder controlar la actuación de la Administración cuando ésta específicamente, incumpla u omita el acatamiento de una disposición legal, independientemente de que esta se trate de una obligación genérica o específica, obteniéndose, con ello un estricto cumplimiento de la legalidad, pues para la consecución de los fines que trae consigo su aplicación y procedencia, requiere el cumplimiento de las disipaciones legales en todo momento y este recurso de manera muy concreta, genera un cumplimiento directo y contundente de la normativa legal sea cual sea la naturaleza de su obligación”. Que “(…) el Ministerio Público verificó en la documentación que consta en el expediente del caso, así como del expediente administrativo, una serie de peticiones relativas al derecho de palabra para discutir con el Consejo Nacional de Universidades las tablas de sueldos,(anexos C1 al C6), detectándose igualmente otras solicitudes, pero esta vez dirigidas al Profesor Samuel Moncada, quien para aquel momento se desempeñaba como Ministro de Educación Superior y Presidente del Consejo Nacional de Universidades, a objeto de que se celebren las reuniones necesarias, relacionadas con la discusión de la aplicabilidad de las Normas de Homologación, las cuales no se hicieron”. A lo anterior, agregó que “(…) entiende [esa] Representación Fiscal que la Federación no sólo sintió la necesidad de participar en discusiones relacionadas con las tablas de sueldo sino que por la ley el Consejo Nacional de Universidades debía, una vez efectuada la solicitud de esa Federación, proceder a tal revisión, pero de manera inconsulta, es decir, obviando la opinión de la Federación, comienza a vislumbrarse a lo largo del examen de las actas procesales y recaudos revisados, así como del análisis de la propia disposición contenida en el artículo 13 de la Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades, que ese Consejo se resistió a revisar y actuar como la normativa lo establecía en concreto” [Corchetes de esta Corte]. Que “(…) la actuación del Consejo, se traduce en una falta de interés del mismo, por cuanto ese Consejo Universitario respondió en esa comunicación, que por lo extenso de la agenda no se podía atender a la solicitud relacionada con el derecho de palabra requerido, sugiriéndoles en esa oportunidad, que recurriesen a una nueva solicitud, cuestión ésta, que constituye para el Ministerio Público, prácticamente una dilatoria a tantas solicitudes de derecho de palabra que esa Federación había planteado con anterioridad”. A lo anterior, agregaron que “(…) [esa] Representación Fiscal verificó en autos, la existencia de cartas en la que la Federación, se dirigía al ciudadano Ministro de Educación Superior, planteando la posibilidad de celebrar unas reuniones a los fines de que se discutieran la Normas Sobre Homologación (sic), y en iguales circunstancias, no se produjo tampoco respuesta alguna sobre el particular planteado, advirtiéndose nuevamente, una indiferencia de la administración universitaria nacional en querer discutir con la Federación el asunto relacionado con las tablas de sueldo de ese sector” [Corchetes de esta Corte]. Por último, indicó que “(…) no sólo existe un incumplimiento concreto del artículo 13 de la Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de la Universidades Nacionales que no ha sido acatada por el Consejo Nacional de Universidades, sino que igualmente sería conveniente que se obtenga por vía de consecuencia una experticia complementario del fallo que revise y ordene las correcciones a que hubiere lugar, en caso de existir una disparidad evidente en los montos calculados y cancelados por el entonces Ministro de Educación Superior, ciudadano Samuel Moncada, como lo denunciase inicialmente en su escrito libelar, la Federación recurrente”. III MOTIVACIONES PARA DECIDIR Por cuanto en fecha 13 de diciembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación determinó la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo por abstención y carencia, pasa a decidir en base a las siguientes consideraciones: En primer lugar, aprecia esta Corte que por intermedio del presente recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, la representación judicial de la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV) pretende que se condene al Consejo Nacional de Universidades (CNU) a que realice una actuación que aduce incumplida y que –a su decir- el ordenamiento jurídico le impone. En este sentido, solicita que se le imponga al mencionado Consejo la obligación de revisar las tablas de sueldos y demás beneficios económicos que pudieran corresponder a los docentes y auxiliares de investigación de las Universidades Nacionales en los períodos 2004-2005 y 2006-2007; siendo que –en ausencia de cumplimiento de tal pretensión- la parte solicita que tal homologación de sueldos y otros beneficios sea acordada a través de una experticia complementaria del fallo. La anterior pretensión obedece a que, a decir de la indicada Federación, en los períodos 2004-2005 y 2006-2007, no se verificó –de conformidad al artículo 13 de las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales- la revisión de los sueldos y demás beneficios socioeconómicos de los docentes y auxiliares de investigación de las Universidades Nacionales. Ámbito del recurso contencioso administrativo por abstención o carencia En primer lugar, con relación al alcance del recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, encuentra esta Corte necesario destacar que el mismo constituye un medio procesal que pretende el cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, que le viene impuesta a la Administración por el ordenamiento jurídico (vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 547 de fecha 6 de abril de 2004, caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis). Ahora bien, respecto del carácter de la obligación incumplida por la Administración pública, y que haría procedente el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, la mencionada sentencia especificó que: “En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un ‘deber genérico’. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados. En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica” (Negrillas del original). De lo anterior, se desprende las consideraciones expresadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con el propósito de delimitar el ámbito de procedencia del recurso contencioso administrativo de nulidad y, por sobre todo, las características propias de la obligación que se aduce incumplida por la Administración. En este sentido, según expone la sentencia previamente citada, la obligación que se dice incumplida por la Administración no necesariamente debe poseer las características de específica, como recurrente fue interpretado por la jurisprudencia imperante hasta entonces, sino que –por el contrario- la procedencia de dicho recurso no puede partir de la distinción entre una obligación específica o genérica, sino que debe abarcar toda obligación administrativa incumplida. De esta forma, se desprende que ante las peticiones dirigidas por los particulares a los órganos de la Administración Pública, en caso de producirse una falta de pronunciamiento, el medio procesal idóneo del cual pueden y deben hacer uso a los fines de lograr la respuesta o decisiones de dicha petición, resulta ser el aludido recurso por abstención o carencia, de manera que toda pretensión del actor que persiga dicho fin, debe ventilarse a través del mencionado recurso. De esta manera, la Sala Constitucional planteó una postura distinta a la que tradicionalmente se había sostenido en el contencioso administrativo y entendió que la pretensión procesal de que la Administración cumpla el deber de dar oportuna respuesta a las solicitudes administrativas una vez operara el silencio administrativo, puede ser sustanciada y satisfecha a través del recurso por abstención y no necesariamente –como se sostuvo hasta dicha oportunidad - a través de la acción de amparo constitucional en atención a la violación del derecho de petición. Este criterio jurisprudencial, según el cual la procedencia del recurso contencioso administrativo por abstención o carencia no debe distinguir entre obligaciones genéricas o específicas, sino que se debe dar cabida –en definitiva- a toda obligación administrativa incumplida, fue ratificada por la importante sentencia Nº 93, de fecha 1º de febrero de 2006 (caso: BOGSIVICA). En dicha sentencia, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, agregó al anterior criterio lo que sigue: “En efecto, el criterio tradicional y pacífico que ha mantenido la jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir del pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa de 28 de mayo de 1985 (caso Eusebio Igor Vizcaya Paz) y que ha sido reiterado por décadas (…), ha sido que el ‘recurso por abstención’ es un medio procesal administrativo mediante el cual puede demandarse la pretensión de condena frente a determinada forma de inactividad administrativa, denominada abstención o carencia, que consiste en el incumplimiento, por parte de la Administración Pública, de una obligación específica de actuación que, como se estableció en la referida sentencia (…), se refiere a ‘la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico’. (…omissis…) Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (…) sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención. En efecto, el artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala Político-Administrativa ‘Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las Leyes’. Tal competencia, según se dijo, se ha encauzado tradicionalmente a través del ‘recurso por abstención o carencia’. No obstante, la norma no impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia –el ‘recurso por abstención’- se ventilen también las pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no consistan en ‘específicos y concretos actos’ o cuya fuente no sea la Ley (‘que estén obligados por las Leyes’) sino una norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y aún en el supuesto de que la Sala Político-Administrativa no admitiese esa interpretación del artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el argumento de que no puede plantearse un “recurso por abstención” en esos casos, pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa pretensión, desde que según prevé la norma: “cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal” (Negrillas y subrayado de esta Corte). En base a tales consideraciones previas, la aludida sentencia confirma el criterio jurisprudencial previamente analizado, lo cual le conlleva a concluir de manera enfática que: “toda pretensión de condena a actuación fundada en cualquier manifestación de inactividad u omisión administrativa debe ser objeto de control por el juez contencioso administrativo, bien a través del recurso por abstención o carencia, bien a través de alguna otra vía contencioso-administrativa, siempre que ésta dé tutela judicial directa a esa pretensión”. Con el anterior criterio, como puede observarse, la aludida Sala Constitucional dejó de lado las exigencias de una obligación específica que tradicionalmente había establecido la jurisprudencia de los tribunales contencioso-administrativos para la procedencia del recurso por abstención o carencia, lo que resulta contrario –tal como lo afirmó rotundamente dicha sentencia- a las disposiciones constitucionales que consagran un nuevo perfil de la justicia contencioso administrativa, acercándola –como no podía ser de otro modo- a un verdadero sistema subjetivo y abierto de pretensiones en virtud del cual los particulares puedan siempre cuestionar ante dicha jurisdicción una omisión de la Administración, obteniendo siempre una sentencia sobre el fondo, independientemente –además- que exista o no un recurso legal para tramitarlo. De esta forma, con base en el criterio jurisprudencial establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se tiene que el recurso por abstención o carencia procede contra cualquier manifestación de inactividad administrativa, trátese esta del incumplimiento de una obligación específica o genérica, poco importa ya, impuesta a la Administración por el ordenamiento jurídico –en virtud de una disposición normativa, por ejemplo, de rango legal o reglamentaria-. De manera que, tal recurso es admisible frente a cualquier forma de incumplimiento administrativo por omisión. De las pretensiones de la parte recurrente. Precisado lo anterior, aprecia esta Corte que el apoderado judicial la parte recurrente, señaló que “(…) [su] representada dirigió diversas comunicaciones al ex Ministro de Educación Superior y Presidente del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES con el fin de solicitar la realización de las reuniones necesarias para discutir sobre la aplicación de las Normas de Homologación; siendo el caso que tales comunicaciones, no fueron respondidas en forma alguna (…)” [Corchetes de esta Corte]. Por su parte, se observa que la representación del Ministerio Público indicó al respecto que “(…) verificó en la documentación que consta en el expediente del caso, así como del expediente administrativo, una serie de peticiones relativas al derecho de palabra para discutir con el Consejo Nacional de Universidades las tablas de sueldos,(anexos C1 al C6), (…)”. En este sentido, precisó que “(…) la actuación del Consejo, se traduce en una falta de interés del mismo, por cuanto ese Consejo Universitario respondió en esa comunicación, que por lo extenso de la agenda no se podía atender a la solicitud relacionada con el derecho de palabra requerido, sugiriéndoles en esa oportunidad, que recurriesen a una nueva solicitud, cuestión ésta, que constituye para el Ministerio Público, prácticamente una dilatoria a tantas solicitudes de derecho de palabra que esa Federación había planteado con anterioridad”. A lo anterior, agregaron que “(…) [esa] Representación Fiscal verificó en autos, la existencia de cartas en la que la Federación, se dirigía al ciudadano Ministro de Educación Superior, planteando la posibilidad de celebrar unas reuniones a los fines de que se discutieran la Normas Sobre Homologación (sic), y en iguales circunstancias, no se produjo tampoco respuesta alguna sobre el particular planteado, advirtiéndose nuevamente, una indiferencia de la administración universitaria nacional en querer discutir con la Federación el asunto relacionado con las tablas de sueldo de ese sector” [Corchetes de esta Corte]. Siendo ello así, resulta necesario destacar que la petición es, ciertamente, un derecho fundamental, pero no supone que pueda dirigirse cualquier planteamiento ante cualquier autoridad pública; del cual pretenda derivarse un supuesto ‘derecho a acordar lo pedido’, cuando la solicitud que ha sido planteada excede el ámbito objetivo de potestades y facultades del órgano que está llamado a responderla. En este sentido, en cuanto a la primera de las peticiones formuladas por la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV), en la que aduce que no fue satisfecho su derecho de petición ante la Administración Pública, se desprende que, aunque no de manera favorable, la misma fue debidamente respondida por el Consejo Nacional de Universidades, pues, tal como lo observó la propia Federación, dicha respuesta se verificó, en los siguientes términos “(…)‘…al respecto me permito informarle que fueron solicitados con anterioridad varios Derechos de Palabra y dado lo extenso de la agenda, su solicitud de Derecho de Palabra será otorgado para el próximo Consejo Nacional de Universidades, ruego a usted solicitar de nuevo el derecho de palabra’ (…)”. De manera que, tal como precisó esta Corte mediante sentencia Número 2006-2700 (caso: Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV) Vs. Consejo Nacional de Universidades), “(…) siendo la petición material y concreta dirigida por la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela ante el Consejo Nacional de Universidades fue la solicitud de que le fuese concedido un derecho de palabra en las reuniones de dicho Consejo, tal solicitud fue oportuna y adecuadamente respondida con el envió del fax al cual hizo referencia la propia parte accionante, con lo cual quedó garantizado el derecho de los accionantes contenidos en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tomando en consideración que, como se dijo, el sólo hecho de la interposición de tal solicitud no implicaba el derecho por parte de los accionantes a obtener un resultado positivo”. Siendo ello, se tiene que el tema inherente al deber de respuesta por parte del Consejo Nacional de Universidades (CNU) ya fue resuelto en la sentencia ut supra transcrita, por lo que esta Corte únicamente limitará el caso de autos a determinar la procedencia de la pretensión propuesta por la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV) de imponer al mencionado Consejo a revisar las tablas de sueldos y demás beneficios económicos que pudieran corresponder a los docentes y auxiliares de investigación de las Universidades Nacionales en los períodos 2004-2005 y 2006-2007, en virtud del supuesto incumplimiento de la obligación prevista en el aludido artículo 13 de las Normas sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales. Así se declara. Del incumplimiento del artículo 13 de las Normas señaladas. En tal sentido, el artículo 13 de las Normas sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, es del siguiente tenor: “Artículo 13.- Las tablas de sueldos serán revisadas por el Consejo Nacional de Universidades cada dos años y se tomará en cuenta como criterio para su modificación el índice promedio del costo de la vida durante los dos años anteriores, según los datos del Banco Central de Venezuela. Los beneficios adicionales serán revisados también cada dos años. A tales fines, se consultará la opinión de la Federación de Profesores Universitarios de Venezuela (F.A.P.U.V.)”. De la norma ut supra trascrita resaltan varios elementos determinantes para el entendimiento y aplicación de su contenido, como lo son: (i) el Decreto que contiene las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de la Universidades Nacionales fue publicado en la Gaceta Oficial Número 32.539 de fecha 17 de agosto de 1982; (ii) la norma señala que las tablas de sueldo serán revisadas cada dos años y que como criterio para la modificación de éstas se tomará en cuenta el índice promedio del costo de la vida; (iii) se consultará la opinión de la Federación de Asociación de Profesores Universitarios de Venezuela. Lo anterior obliga a esta Corte a realizar el siguiente análisis: De la interpretación de la Norma Precisado lo anterior, debe señalar esta Corte que es labor ineludible de cualquier ser humano que realice una labor de interpretación, enfrentarse a la compleja relación que existe entre el significado propio de las palabras y su valoración en las diferentes áreas del conocimiento. Lo anterior ha quedado reflejado, en la obra realizada por el Profesor Fernando Quintana Bravo, quien retomando conceptuaciones clásicas, ha aportado lo siguiente: “La palabra nombra, designa, significa, en suma, refiere una cosa o una situación, y esto es suficiente para ingresar en ese ámbito particular de la disciplina, cuya tarea se organizará a partir de aquí demostrando que lo preferido y significado tiene tales o cuales propiedades o atributos. La condición que posibilita esto se consigna en el Perí Hermeneías, 16 b 34 – 17 a 2, en donde Aristóteles escribe: todo lógos es semántikós, pero no todo lógos es apophantikós. Lo que permite estructurar una zona donde no llega la demostración que está dada por esa condición semántica pero no apofántica. La ciencia está interesada en lo apofántico, en que cabe la prueba de la verdad o la falsedad, pero debe admitir el enunciado de principios, definiciones, explicaciones no demostrables, que son sus propios puntos de partida, y éstos, aunque no son demostrables, son significativos, semánticos, se refieren a algo”. (Quintana B., Fernando. LA INTERPRETACIÓN: SUS PROBLEMAS Y SUS LÍMITES, Colección Temas, EDEVAL, Valparaíso, Chile, 1989). (Negrillas de esta Corte). De allí que llevar a cabo una recta labor de interpretación jurídica exija para quien la desempeñe, no sólo detentar un saber sobre los contenidos teóricos de los enunciados legales, lo cual se obtendrá a través de su adecuada lectura, sino sobre todo, establecer una relación lógica con la situación a la cual deban ellos ser aplicados. Ahora bien, a esta relación lógica se llega haciendo uso del método de interpretación propuesto por el insigne jurista alemán, Friedrich Karl von Savigny, cuyos cuatro componentes son: i) La interpretación gramatical, por medio de la cual se indaga el significado de las palabras contenidas en las disposiciones normativas; ii) la interpretación histórica, que se alimenta por la génesis y situación histórica originaria que sustenta a la Ley; iii) la interpretación lógica o sistemática, que comprende las relaciones contextuales y sistemáticas donde se enmarcan los enunciados legales; y, iv) la interpretación teleológica, que incluye los motivos, la ratio, el fin o propósito del legislador. Pero lo anterior, no se detiene en las consideraciones de la doctrina clásica extranjera, sino muy por el contrario se materializa de forma inobjetable en nuestra legislación vigente, al propugnar el encabezado del artículo 4 del Código Civil lo siguiente: “A la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador. (Negrillas de esta Corte). Es decir, nuestro sistema jurídico adopta, primeramente, el sistema de interpretación exegético, en el cual se procura realizar un estudio de las palabras, su significado y su conexión entre sí. En tal sentido, al aplicar lo anterior al caso de marras, se evidencia que la aludida Federación plantea como pretensión que “(…) esta Corte declare la obligatoriedad del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU) de proceder a la revisión de las tablas de sueldos y demás beneficios adicionales que correspondan al personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales y por los períodos 2004-2005 y 2006-2007 (…)”. No obstante, en cuanto al alcance de la norma bajo estudio, se observa que la misma primeramente señala que “(…) Las tablas de sueldos serán revisadas por el Consejo Nacional de Universidades cada dos años (…)”; de este enunciado se puede extraer que se trata de una obligación de hacer por parte del mencionado Consejo que consiste en la revisión periódica de las tablas de sueldos y beneficios laborales de los docentes y auxiliares de investigación de las Universidades, para lo cual se establece un lapso de dos (2) años. Ahora bien, la disposición normativa bajo análisis determina que el Consejo Nacional de Universidades (CNU) debe realizar la revisión correspondiente; para lo cual emplea de manera expresa el término “revisar” el cual, literalmente, significa “(…) Someter algo a nuevo examen para corregirlo, enmendarlo o repararlo” (Vid. http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?revisar.). De lo anterior, se desprende que se impone al Consejo Nacional de Universidades (CNU) la obligación de revisar la tabla de sueldos de los profesores y personales de investigación de las Universidades Nacionales, con el propósito de ajustar o corregir los montos percibidos por tal concepto. No obstante, de ello no puede colegirse que la función de revisión deba ser entera y completamente favorable a las pretensiones o expectativas propuestas por los sujetos beneficiarios de tal ajuste, en el sentido de implicar una revisión positiva y, por vía de consecuencia, un aumento de sueldo hacia los profesores o auxiliares universitarios; por el contrario, a lo que se obliga la Administración es a revisar las tablas de sueldos, antes referidas, para ajustarla a las necesidades de los profesores y auxiliares universitarios, pero también a las necesidades sociales del País. Lo anterior queda evidenciado en el artículo 13 de las Normas ut supra transcritas, donde se señala que “(…) se tomará en cuenta como criterio para su modificación el índice promedio del costo de la vida durante los dos años anteriores, según los datos del Banco Central de Venezuela”. Caso contrario, si la intención de la norma hubiere sido la de establecer una revisión positiva o automática, ésta habría usado un imperativo de necesario cumplimiento como “Las tablas de sueldos serán revisadas por el Consejo Nacional de Universidades cada dos años y su aumento se hará en los mismos términos que indique el índice promedio del costo de la vida durante los dos años anteriores, según los datos del Banco Central de Venezuela”. Pero muy lejos de haberse establecido una suerte de aumento o ajuste automático, anclado al Índice de precios al consumidor, el instrumento jurídico procuró establecer un sistema equilibrado que responda tanto a los intereses de los docentes y auxiliares universitarios, como a las necesidades de la Nación. Ahora bien, tal especificación, como es, el índice promedio del costo de vida, según los datos emanados del Banco Central de Venezuela, constituye un elemento –dentro del margen de discrecionalidad atribuido para ello a la Administración- puesto a disposición con el propósito de ejecutar la revisión de los conceptos especificados en el aludido artículo. Siendo ello así, si bien como primer elemento a tomar en consideración por el Consejo Nacional de Universidades (CNU) se encuentra el mencionado Índice promedio del costo de la vida, ello no obsta a que se incluya dentro de los métodos de revisión otros elementos no especificados en dicho artículo. Igualmente, tampoco puede establecerse como una interpretación o consecuencia auténtica del enunciado en análisis, que la revisión emprendida por dicho Consejo deba coincidir con el señalado índice, pues el mismo constituye un elemento referencial a tomar en consideración al momento de realizarse tales ajustes. De esta forma, encuentra esta Corte que el artículo analizado plantea dos situaciones jurídicas diferentes, puesto que, por una parte, se trata de la obligación del Consejo Nacional de Universidades (CNU) de revisar la tabla de sueldos de los miembros del personal docente y de investigación de las universidades nacionales; mientras que, por otro lado, se encuentra otra obligación completamente diferente, cual es la pretendida obligación de imponer que tal revisión sea realizada, única y exclusivamente, en base al Índice de Precios al Consumidor y que, además de ello, tal elemento resulte determinante en la revisión que se emprenda, de forma que exista plena coincidencia entre dicho índice y el monto definitivo resultado de la revisión. En tal sentido, el término “tomar en cuenta”, en modo alguno implica una obligación, pues en el ámbito jurídico el significado de este término “proviene de la palabra latina obligatio, compuesta de ob (por causa de, alrededor de) y ligatio (ligo, ligar, ligare, que significa atar, ligar). Obligatore significa atar alrededor de. (…) Puede decirse que una obligación está constituida por la necesidad en que se encuentra una persona natural o jurídica, incluyendo el Estado, de exigir a otra hacer o no hacer una acción. Jurídicamente, la obligación está constituida por una conducta o actividad determinada, cuya ejecución se le impone a una persona aún por encima y en contra de su voluntad (…)” (Vid. MADURO LUYANDO, Eloy “CURSO DE OBLIGACIONES” Tomo I, 10ª edición, Caracas, 2007. Pp. 21 y ss.). Es decir, las obligaciones son acuerdos de cumplimiento, omisión o transmisión, bien por acuerdo, hecho ilícito, abuso de poder, de fuente legal, jurisdiccional etc. Al respecto, encuentra esta Corte que en ejecución del artículo 13 de las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, se establece una margen de discrecionalidad para la Administración con el propósito de determinar cuál será el factor determinante para modificar las tablas de sueldos y demás beneficios laborales, siendo uno de estos factores el Índice de Precios al Consumidor, pero como claramente se puede leer, la norma establece que “se tomará en cuenta”, lo cual se traduce en una discrecionalidad para la Administración. Con respecto a la discrecionalidad o actos discrecionales, ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que: “(…) Por lo que concierne a la tercera clasificación, el autor Eloy Lares Martínez (ob cit. pag. 151), señala que los actos discrecionales serán aquellos ‘en que las autoridades actúan con amplio margen de libertad, pudiendo elegir, entre varias soluciones posibles, la que a juicio de aquellas pareciere más favorable para la colectividad’; en cambio, los actos reglados son aquellos ‘en que la conducta de la autoridad le ha sido trazada muy rigurosamente por el legislador’, es decir, en estos actos no existe discrecionalidad por parte de la autoridad administrativa, sino que dados los elementos establecidos en la ley, la Administración sólo debe limitarse a dictar el auto en cuestión” (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justica, sentencia Número 02006 de fecha 25 de septiembre de 2001, caso: Paúl J. Abraham González, Nobis F. Rodríguez R. y Hugo Díaz Izquierdo Vs. PANAMCO DE VENEZUELA)”. De esta forma, el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración comporta un elemento sustancialmente diferente a lo que ocurre en caso de las potestades regladas, en la cual la Administración reduce su actuación a la constatación del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar –en presencia del mismo- lo que la propia Ley ha determinado, mientras que en el caso de las potestades discrecionales el proceso aplicativo de la Ley se incluye una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. En este orden de ideas, encuentra esta Corte que de no ser discrecionales normas como la objeto de la presente interpretación, las consecuencias de su aplicación atentarían contra la estabilidad económica de la Nación, dado que es un hecho notorio que desde el 18 de febrero de 1983 –conocido como el viernes negro-, la economía del País se ha visto gravemente afectada por los índices inflacionarios, los cual incide directamente sobre los Índices de Precios al Consumidor; en consecuencia una norma que obligue al Estado a asumir el ajuste de pagos –inclusive salarios- a índices que responden a realidades del mercado, y no a posibilidades y obligaciones del Estado como máximo garante del bienestar común, implicaría dar supremacía al interés de un colectivo particular (profesores y auxiliares de investigación universitarios) en detrimento de los intereses de la sociedad en general, ostentados por la Administración, quien primeramente debe velar por la continuidad social, dentro de los principio y valores que dicha sociedad promueva. Con respecto a lo anterior, encuentra esta Corte oportuno traer a colación el Índice de Precios al Consumidor del año 1996, el cual fue de setenta y tres coma cinco por ciento (73,5%) (Vid. http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp), es decir, partiendo de una realidad o hecho notorio y comunicacional, como lo es la inflación y el correlativo aumento de precios al consumidor, valdría la penar plantear si, de presentarse nuevamente dicho índice y mantenerse como una constante, el Estado estaría en la obligación de ajustar los sueldos de los Profesores Universitarios y demás Auxiliares Docentes a dicho índice, podría acarrear un desbalance absoluto en el presupuesto nacional, así como en la racionalidad que la Administración debe aplicar en el gasto público para no sólo a las necesidad del gremio de los profesores, sino de todas las actividades del Estado para responder a las necesidades básicas como la salud, vialidad, servicio de agua potable, etc., a la par que visto el imperativo de igualdad que rige en nuestro ordenamiento jurídico, el Estado se vería en similar obligación de reajustar el sueldos y salarios de todos los gremios que hacen vida dentro de su jurisdicción. Es decir, encuentra esta instancia que cláusulas de indexación como la contenida en el artículo 13 de las Normas in commento, en el caso de la República, deben ser interpretadas como el establecimiento de un elemento que sirve de referencia para la Administración con el propósito de ejecutar la finalidad prevista en la misma, sin que ello implique que deba ser única y exclusivamente dicho elemento el que determine el resultado de la revisión acometida, así como tampoco que dicho elemento sea el único concluyente en dicha revisión. Así las cosas, probablemente en el contexto histórico en que fue asumida la norma bajo estudio, la realidad socio económica de la nación, permitió dar interpretaciones aplicativas más amplias al ajuste de sueldos, pero, se insiste, dada la realidad económica venezolana, resultaría un instrumento contrario a la estabilidad social, una norma que “encadene” al Estado a responder a condiciones impuestas, lo cual, por otro lado, afectaría a su vez la noción de Estado Social de Derecho y de Justicia. Del Estado Social de Derecho y de Justicia En reiteradas sentencias, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha venido realizando la interpretación y desarrollando del precepto constitucional contenido en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Vid. Sentencias Número 2007-1097 de fecha 22 de junio de 2007, 2008-1560 de fecha 12 de agosto de 2008, 2008-1569 de fecha 15 de agosto de 2008), en tal sentido el referido artículo establece que: “Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”. Por su parte, esta Instancia, siguiendo los lineamientos de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que la acepción generalizada de Estado de Derecho designa la forma política que sustituye al Estado policía por el “gobierno de las normas […] donde sin distingos de ninguna naturaleza se respeten los derechos subjetivos del hombre y el Derecho objetivo vigente” (Enciclopedia Jurídica OPUS, 1994). La expresión Estado de Derecho significa también que la comunidad humana se encuentra sometida, toda ella, sin excepción, a normas fundamentales, cuya vigencia y aplicación ha de excluir la arbitrariedad. La sola existencia de una Constitución basta para afirmar que el “Estado de Derecho creado por ella excluye todo el derecho que no nazca de ella explícita o implícitamente” (Enciclopedia Jurídica OMEBA, 1966). Es decir, la Constitución se erige como fuente máxima o cúspide del ordenamiento jurídico, pero a la vez es condicionante “activo” de dicho ordenamiento, donde toda relación jurídica debe quedar subordinado al texto fundamental, el cual las condiciona a priori, a través de principios generales que trasversalizan el ordenamiento jurídico y obligan a que cada norma se ajuste a dichos enunciados; así la concepción de Estado liberal queda relegado y desfasado en la historia, dando paso a la concepción del Estado intervencionista y fomentador. La noción de Estado de Derecho (concepto propio de la ideología o bagaje cultural político alemán: Sozialstaat) consiste primordialmente en que el poder se ejerce exclusivamente por medio de normas jurídicas, por lo tanto, la ley ha de regular absolutamente toda la actividad Estatal y, específicamente, la de toda la Administración Pública (Vid. Sentencia de esta Corte Número 2008-1569, de fecha 15 de agosto de 2008, caso: Oscar Alfonso Escalante Zambrano vs Cabildo Metropolitano De Caracas). En consecuencia, la concepción de Estado de Derecho implica de manera concurrente dos (2) exigencias, a saber: 1) Es un instrumento o medio para combatir la arbitrariedad, erigiéndose en su antítesis; y, 2) Incorpora una idea de justicia que debe estar encaminada a satisfacer las exigencias éticas imperantes en un país, en un momento histórico determinado El primero de estos requisitos, queda satisfecho cuando el derecho se establece como una forma, previamente constituida y que fue configurada por autoridades legitimadas para ello; el segundo de los requisitos antes expuestos, más que un enunciado debe concretarse para poder plantear su existencia, es decir, la formas jurídicas únicamente deben existir para satisfacer necesidades reales dentro del marco de la justicia. Ahora bien, nuestra República no sólo se constituye como un Estado de Derecho, sino que primeramente es un Estado Social, lo cual significa un cambio radical de la concepción de Estado del siglo XIX donde “(…) la sociedad constituye para la Administración un mero dato, condicionante de su actividad. La intervención administrativa o el servicio público se justifican únicamente en cuanto que falla la iniciativa particular en orden a la satisfacción de una determinada necesidad pública. Hoy, en cambio, la sociedad constituye cabalmente el primero de los problemas a tratar por el Estado. No se aparta de la sociedad, sino que se comienza por poner en tela de juicio la justicia misma de su configuración. El Estado intenta ahora configurar la sociedad de acuerdo con una previa idea de justicia, por lo que, en primer término, la finalidad la actuación de la Administración se hace social (…)” (Vid. GARRIDO FALLA, Fernando “Comentarios a la Constitución” Editorial Civitas. 3ª Edición. Madrid 2001. Pág. 31). En tal sentido, esa “finalidad social” a su vez se encuentra dirigida por principios y valores, los cuales, como afirma la doctrina más calificada, “expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico; son aquellos sobre los cuales se constituyen como tal, las convicciones ético-jurídicas fundamentales de una comunidad” (García de Enterría). Según Federico De Castro y Bravo, son “las ideas fundamentales e informadoras de la organización jurídica de la nación”. Asimismo, la doctrina del Tribunal Supremo Español, en el orden contencioso-administrativo, ha expresado que los principios generales del Derecho resultan la “atmósfera en la que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas” (Vid. Sentencia de esta Corte Número 2008-1560, de fecha 12 de agosto de 2008). Ahora bien, dentro de estos principios generales, o valores constitucionales, esta Corte destaca a los efectos de la presente decisión, el valor superior de la igualdad y la solidaridad, consagrados en el artículo 2 de la Carta Magna. Del derecho a la igualdad. Gramaticalmente el diccionario de la Real Academia Española define a la igualdad, en su acepción ante la Ley como: “1. f. Principio que reconoce a todos los ciudadanos capacidad para los mismos derechos” (Vid. http://buscon.rae.es/draeI/. Última visita, 20 de abril de 2009) Por su parte, el artículo 26 de Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, suscrito y ratificado por Venezuela, señala que: “Artículo 26.- Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Así las cosas, debe esta Corte señalar que el principio de igualdad representa uno de los pilares de toda sociedad bien organizada y de todo Estado constitucional. Así, este principio impone al Estado el deber de tratar a los individuos de manera igual, de tal modo que las cargas y las ventajas sociales se distribuyan equitativamente entre ellos. De esta forma, este deber se concreta en cuatro mandatos correlativos, a saber: i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas; ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comportan ningún elemento común; iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias (trato igual a pesar de la diferencia); y iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso, las diferencias sean más relevantes que las similitudes (trato diferente a pesar de la similitud). Estos cuatro mandatos tienen una dimensión objetiva, a partir de la cual se define el principio de igualdad, y una dimensión subjetiva: que se configura como el derecho a la igualdad. Como derecho, la igualdad atribuye al individuo (el sujeto activo) el deber de exigir del Estado (el sujeto pasivo) el cumplimiento de los mandatos que se derivan del principio de igualdad. En estos casos, el principio y el derecho a la igualdad se proyectan en dos niveles distintos: la igualdad ante la ley y la igualdad en la ley. El primer nivel se refiere al carácter vinculante de los mandatos de la igualdad en la aplicación administrativa y jurisdiccional de la ley y en las relaciones entre particulares, es decir, el principio de la igualdad como parámetro en la aplicación de la ley. El segundo nivel, en cambio, alude a su eficacia vinculante de los mandatos que se desprenden del principio de la igualdad pero, esta vez, frente al Legislador (Vid. BERNAL PULIDO, Carlos. “El Juicio de la Igualdad en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana”. /EN/ Instrumentos de Tutela y Justicia Constitucional. Memorias del VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México: Instituto de Investigaciones Jurídica, UNAM. 2002. p. 51 y sig). En refuerzo de lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con respecto al derecho a la igualdad ha señalado que: “Este derecho ha sido interpretado como el derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos lo que se le concede a otros, en paridad de circunstancias. Es decir, que en virtud de este principio, no deben establecerse diferencias entre los que se encuentran en las mismas condiciones. La verdadera igualdad consiste en tratar de manera igual a los iguales y desigualmente a los que no pueden alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas por la Ley, ya que estas no obedecen a intereses de índole individual sino a la utilidad general”. (Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Número 01131 de fecha 24 de septiembre de 2002). Ahora bien, se hace necesario agregar que el derecho a la igualdad, no puede ser interpretado únicamente desde la óptica de los derechos subjetivos o particulares; en tal sentido, desde la óptica del Estado, el derecho a la igualdad efectiva ante la Ley, resulta más bien una obligación, la cual se manifiesta en crear leyes que garanticen un tratamiento equitativo entre las partes –partiendo del supuesto de la desigualdad entre sus partes-, pero también absteniéndose de decretar leyes cuya búsqueda por garantizar un tratamiento igualitario entre las partes, devenga en un sistema que garantice los privilegios de una de las partes, en detrimento del bienestar colectivo. Así, en una aproximación al verdadero contenido y alcance de este derecho, esta Corte encuentra que el principio de la protección igualitaria de la ley y de la no discriminación constituye un dato sobresaliente en el sistema tutelar de los derechos humanos consagrado en muchos instrumentos. Ese principio posee un carácter fundamental para la salvaguarda de los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno; se trata de un principio de derecho imperativo. Por consiguiente, los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio, combatir las prácticas de este carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas. En tal sentido, el autor Ronald Dworkin plantea, con respecto a la discriminación como oposición al derecho a la igualdad, que: “(…) [los ciudadanos] tienen dos tipos diferentes de derechos. El primero es el derecho de igual tratamiento, que es el derecho a una distribución igual de oportunidades, recursos o cargas. Cada ciudadano, por ejemplo tiene derecho a un voto igual en una democracia (…). El segundo es el derecho a ser tratado como igual, que no es el derecho a recibir la misma retribución de alguna carga o beneficio, sino a ser tratado con la misma consideración y respeto que cualquier otro (…)” [Corchetes de esta Corte], (Vid. DWORKIN, Ronald “Los Derechos en Serio”. 2ª edición, Editorial Ariel. Barcelona 2007. Pág. 332). Es decir, la igualdad implica que el Estado no puede asumir obligaciones o establecer normas o cargas que fijen desigualdades hacia sus ciudadanos, ni mucho menos permitir situaciones discriminatorias (tanto positivas como negativas) en las relaciones de sus habitantes, salvo que se encuentren justificadas por causas de interés general. En tal sentido, nuevamente el Jurista Dworkin señala que “(…) una política que pone en situación de desventaja a muchos individuos se justifica, sin embargo, por que mejora la situación de la comunidad como tal”. Un ejemplo típico de lo anterior, lo constituyen las disposiciones especiales sobre protección a los consumidores, a los trabajadores, a la madres y tantos otros grupos de débiles jurídicos, cuya tutela especial va en fomento de una sociedad realmente igualitaria donde se procure tratar a los iguales como iguales y a los desiguales como desiguales. Ahora bien, toda disposición que procure establecer una ventaja o preferencia, debe estar justificada por razones de justicia social, pues no es posible plantear la existencia de la igualdad sin la idea de justicia, y es dentro del marco del presente análisis que deben ser analizadas e interpretadas las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de la Universidades Nacionales. Así se declara. De los Derechos Sociales Fundamentales Dentro del presente análisis, es necesario resaltar que la naturaleza del salario radica en garantizarle al trabajador una vida digna, tema este que ya ha sido tratado por esta Instancia en sentencia Número 2009-0685 de fecha 28 de abril de 2009, donde, en ocasión de analizar la naturaleza del salario, se señaló que: “(…) es posible para esta Corte establecer que el término ‘vida digna’ que tipifica el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, está referido al carácter finalista que debe tener el salario, de permitir al trabajador y a su familia tener un estado de vida donde logre desarrollarse como persona, bajo las directrices acogidas por los derechos humanos”. Es decir, esta Corte reconoce el derecho a los trabajadores a recibir un sueldo o salario digno, no obstante, en el caso de marras el deudor u obligado a realizar el pago de este derecho es en definitiva el Estado, quien igualmente se encuentra obligado a cumplir y velar por el cumplimiento de este derecho hacia los trabajadores. En tal sentido, el salario, efectivamente es un derecho social fundamental, entendiendo como derechos sociales fundamentales: “(…) [aquellos derechos que sirven de] garantía de las bases en que se asienta la existencia individual (…). La problemática de tales derechos se explica por tener una estructura distinta de la de los tradicionales derechos de libertad e igualdad. Derechos sociales fundamentales como por ejemplo el derecho al trabajo (…) no se hacen ya efectivos por el hecho de que se respeten y amparen, sino que requieren de antemano, y en cualquier caso más que en los derechos fundamentales tradicionales, acciones del Estado tendientes a realizar el programa contenido en ellos (…). Por ello, los derechos sociales fundamentales no alcanzan a justificar pretensiones de los ciudadanos invocables judicialmente en forma directa, como cuadraría en la doctrina de los derechos fundamentales. Sólo pueden llegar a tener significado práctica y concreta en tanto en cuanto de modo vinculante impongan al Estado el deber de realizarlos (…)” (Vid. BENDA, MAIHOFER, VOGEL, HESSE, HEYDE “Manual de Derecho Constitucional” Editorial Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid. 1996. Pp. 97 y ss.). Ahora bien, como derecho fundamental el salario -como institución- es asumida y custodiada por el Estado, el cual dispone de una serie de mecanismos a prio (Inspectoría del Trabajo) y a posteriori (Tribunales) para garantizar este derecho. Ahora bien, la clausula bajo estudio va en procura de lograr un equilibrio social entre los gastos propios de la Administración y el derecho de los Profesores y Empleados Públicos a recibir un salario justo, y sólo dentro de dicho equilibrio sería viable el ajuste al cual hace referencia la cláusula bajo estudio. No anclando la procedencia del ajuste a un factor externo ajeno a la relación mantenida entre profesores y el Consejo Nacional de Universidades. Es decir, en el presente caso, no se discute si el Estado, representado en este caso por el Consejo Nacional de Universidades, debe o no cumplir con la obligación de pagar un salario, sino la pretendida obligación de ese Organismo en ajustar ese derecho fundamental -salario- a un índice ajeno a toda negociación, como los es el Índice de Precios al Consumidor. Del Índice de Precios al Consumidor En tal sentido, el Índice Nacional de Precios al Consumidor, puede ser definido como “(…) un indicador estadístico que mide, en un período determinado, los cambios ocurridos en los precios de una canasta de bienes y servicios que representan el consumo familiar en una ciudad, región o país entero (…). El IPC se obtiene de la información recogida en importantes ciudades del País (…) y también de una muestra representativa de 74 localidades (ciudades medianas y pequeñas, así como áreas rurales) (…)” (Vid. http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp). Es decir, es una referencia que mide la variación del costo de la vida en el País, pero en todo caso, como ya fuera expuesto, tal índice no es más que un indicador a tenerse en cuenta, no un imperativo de aplicación como pretenden los accionantes. En tal sentido, se insiste, el Estado, debe ponderan las necesidades de toda una población, no de un determinado gremio a sector, de lo contrario, la aplicación de normas como la presente implicaría comprometer irresponsablemente el heraldo público a variaciones que no dependen de una negociación concertada de las partes, o de las necesidades reales del País. Ahora bien, aisladamente este factor o su ajenidad a la relación funcionarial en modo alguno van dirigidas a desconocer el derecho a los profesores y auxiliares docentes a solicitar y exigir su derecho al reajuste de sueldos dentro de los parámetros y posibilidades del Estado, sino a desvirtuar el alegato de la Federación recurrente al insistir en que sus sueldos deben ser ajustados a los Índices de Precios al Consumidor, el cual, como se ha visto, es un indicador de la situación macroeconómica de la nación, que en modo alguno analiza o toca lo atinente a las necesidades de una Nación, quien en este caso, al actuar como Administrador de erario público debe velar por responder a las obligaciones de acuerdo a sus posibilidades. Así se declara. Una vez establecido lo anterior, se debe señalar que alegó la Federación accionante que “(…) los aumentos salariales cancelados u ordenados por el Ministerio de Educación Superior no se corresponden con la realidad, ya que no aplican debidamente el factor inflacionario (…)”. Al respecto, observa esta Sede Jurisdiccional que todo sueldo, al representar una erogación por parte de la Administración (gasto público) debe estar sujeto a diferentes mecanismos de control, dentro de los que destaca la racionalidad y equilibrio en el gasto público, lo que traducido al caso de marras, significa que los ajustes que deban sufrir los salarios de de los profesores debe estar sometido a diferentes factores, como la capacidad de pago, las necesidades básicas, el nivel de endeudamiento de la Nación, no únicamente al índice de precios al consumidor, como pretende la Federación solicitante. Así se declara. Del Consejo Nacional de Universidades En otro orden de ideas, resulta prudente destacar que el Consejo Nacional de Universidades, es un Órgano creado por el Estatuto Orgánico de las Universidades Nacionales, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial Número 22.123 de fecha 28 de septiembre de 1946, y tenía como fundamento “(…) mantener la unidad pedagógica, cultural y científica de las Universidades Nacionales (…)”. Por su parte, la Ley de Universidades toma esta premisa y ratifica al Consejo Nacional de Universidades como Órgano “(…) encargado de asegurar el cumplimiento de la presente Ley [de Universidades] por las Universidades, de coordinar las relaciones de ellas entre sí y con el resto del sistema educativo, de armonizar sus planes docentes, culturales y científicos y de planificar su desarrollo de acuerdo con las necesidades del país” (Vid. Artículo 18 de la Ley de Universidades). Por su parte, las Normas in commento fueron dictadas por el Consejo Nacional de Universidades, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 30 de la Ley Orgánica de Educación, la cual dispones que: “Artículo 30. Los institutos de educación superior tendrán la autonomía que, de acuerdo con su naturaleza y funciones, les confiera la ley especial”. Igualmente, se fundamenta la Resolución bajo estudio en los siguientes artículos de la Ley de Universidades: “Artículo 20.- Son atribuciones del Consejo Nacional de Universidades: (…) 3.- Coordinar las labores universitarias en el país y armonizar las diferencias individuales y regionales de cada Institución con los objetivos comunes del sistema; (…) Artículo 26.- Son atribuciones del Consejo Universitario: (…) 18.- Dictar, conforme a las pautas señaladas por el Consejo Nacional de Universidades, el régimen de seguros, escalafón, jubilaciones, pensiones, despidos, así como todo lo relacionado con la asistencia y previsión social de los miembros del personal universitario”. Es decir, el CNU es un ente coordinador de la actividad universitaria, la cual, como dispone la Ley, debe estar encaminada a desarrollar la actuación de la las universidades a las necesidades del País. En tal sentido, juega un papel crucial el análisis acerca de la igualdad antes realizado, a objeto de identificar hasta qué punto el Consejo Nacional de Universidades (CNU) está obligado a realizar un ajuste periódico de las tablas de sueldos del personal docente y de investigación en base a los índices de precios al consumidor de cada año, en especial en una economía inflacionaria como la venezolana. Ello así, como ente coordinador, el aludido Consejo debe enfocar su labor en lograr que las Universidades sean instrumentos para el desarrollo social, y si bien, para tal labor se hace necesario educadores probos y dignos de la labor educativa (situación que pasa por garantizar a éstos una calidad de vida digna, lo cual suele ir aparejado a un salario acorde a sus necesidades), el CNU como Órgano del estado no puede comprometer el heraldo público únicamente atendiendo a las necesidades de un gremio o sector de la sociedad venezolana. Al respecto, la labor de coordinación de la cual goza el Consejo Nacional de Universidades debe estar enfocada en canalizar a las Universidades como verdaderos centros que atiendan a las necesidades de la población, no como cotos de caza o “cajas negras” que respondan al interés de lucro de sus miembros sin considerar la realidad o marco social del cual son partes. Así las cosas, dentro de esa coordinación el aludido Consejo debe atender a las necesidades de todo una Nación y en función de ello revisar las Tablas de Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, no en base al Índice de Precios al Consumidor, el cual en todo caso, servirá únicamente como marco referencial para modificar la tabla de sueldos in commento. En consecuencia, mal podría esta Corte obligar al Consejo Nacional de Universidades (CNU) a la revisión de las tablas de sueldos y demás beneficios adicionales que correspondan al Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales en base a las pretendidas reglas establecidas en el artículo 13 de las Normas antes señaladas, toda vez: (i) dicha normativa no contienen una obligación imperativa hacia dicho Consejo, sino una recomendación en el uso de criterios para modificar o revisar las Tablas sobre beneficios económicos de los docentes universitarios, y (ii) los sueldos de los Profesores y auxiliares docentes, en el período reclamado han sufrido variaciones acordes a las necesidades de la Nación, con lo cual carece de fundamento el principio final de su pretensión, como lo es obtener un sueldo mayor. De la consulta a la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela. Por último, es necesario destacar lo inherente a la consulta que señala el artículo 13 de las Normas Sobre Homologación de Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de Investigación de las Universidades Nacionales, cuando dispone que “(…) A tales fines, se consultará la opinión de la Federación de profesores Universitarios de Venezuela (F.A.P.U.V.)”. En este sentido, se debe señalar que al resultar una potestad discrecional de la Administración revisar las Tablas de Sueldos in commento, cualquier obligación accesoria a ésta, como lo sería consultar a FAPUV, resulta igualmente discrecional hacia la Administración, consultar no sólo a FAPUV, sino a cualquier Ente relacionado con la Educación Superior en Venezuela; esto parte de la adopción de sistema de democracia participativa frente al de democracia representativa realizada por el Constituyente de 1999 (Vid. Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Es decir, la democracia participativa implica que no sólo un gremio, sino toda la población, en forma directa o por delegación, pueden exponer su opinión ante cualquier órgano de la Administración Pública, quien está obligada a escucharlos, más no a responder positivamente a sus pretensiones. Así las cosas, se reitera lo expuesto en la sentencia de esta Corte Número 2006-2700, a la cual ya se ha hecho referencia, donde se señaló que “(…) Desde la óptica anotada, la petición es ciertamente un derecho fundamental, pero no supone que pueda dirigirse cualquier planteamiento ante cualquier autoridad pública; del cual pretenda derivarse un supuesto «derecho a acordar lo pedido», cuando la solicitud que ha sido planteada excede el ámbito objetivo de potestades y facultades del órgano que está llamado a responderla”. En tal sentido, como ya fuera expuesto, la consulta a Federación de Asociaciones de Profesores de Venezuela (FAPUV) no es obligatoria, sino potestativa de la Administración, quien puede determinar la conveniencia o no de la participación de este gremio en el eventual ajuste de la Tabla de Sueldos, como lo puede hacer con cualquier otra organización, caso contrario, la norma se haría discriminatoria y contraria a los principios de una democracia participativa. Así se declara. Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara sin lugar el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia interpuesto por la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela. IV DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, interpuesto por los abogados Jesús Bautista Rodríguez y Antonio Bello Lozano Márquez, actuando en representación de la Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV), contra el Consejo Nacional de Universidades; 2.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia interpuesto. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado. Dada y firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ___________ ( ) días del mes de ________ de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Ponente El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL La Secretaria, MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ Exp. Número AP42-N-2007-000501 ERG/014 En fecha ____________ ( ) de __________ de dos mil nueve (2009), siendo la(s) ____________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº __________________. La Secretaria.