TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AB42-R-2004-000112
El 9 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de la Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio N° 03-1567 de fecha 20 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercido por la ciudadana LUISA ELENA SOCORRO CASTILLO, titular de la cédula de identidad N° 3.816.653, asistida por el abogado Pedro A. Lava Socorro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 68.699, contra la “CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el abogado Andrés Alfredo Puga Zabaleta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 18.404, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra el fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 11 de septiembre de 2003, mediante el cual se declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial incoada.
En fecha 26 de enero de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
El 26 de enero y 2 de febrero de 2005, la representación judicial de la parte actora solicitó el abocamiento en la presente causa y se notificara a la parte querellada.
En fecha 24 de febrero de 2005, la parte querellada presentó escrito de fundamentación a la apelación.
El 10 de marzo de 2005, la parte actora consignó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 12 de abril de 2005, precluyó la oportunidad procesal para la promoción de pruebas, sin que las partes realizaran actividad probatoria alguna y, se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de Informes.
El 20 de abril de 2005, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte actora.
El día 21 de abril de “2004”, se dijo “Vistos”.
En fecha 22 de abril de 2005, se acordó pasar el expediente a la Jueza ponente.
El 5 de octubre de 2005, la representación judicial de la parte actora, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
El 13 de octubre de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia designó como Jueces de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil y Alexis José Crespo Daza, quienes fueron juramentados el día 18 de octubre de 2005.
Mediante auto de fecha 8 de diciembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa que se encontraba paralizada, y se reingresó el presente asunto bajo el N° AB42-R-2004-000112, convalidando todas las actuaciones diarizadas y registradas bajo el N° AP42-N-2004-001390.
El 31 de enero de 2006, la parte actora solicitó el abocamiento en la presente causa.
Mediante auto de fecha 8 de febrero de 2006, se reasignó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez ponente.
En fechas 21 de febrero, 23 de marzo, 26 de abril, 11 y 25 de mayo de 2006, la representación judicial de la parte querellante solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
El 27 de junio de 2006, esta Corte dictó auto mediante el cual se ordenó a la representación judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 aparte 13 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, que en el lapso de cinco (5) días siguientes a la constancia en autos de su notificación, remita a este Órgano Jurisdiccional el Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital, así como el Registro de Información de Cargos, en los que se evidencien las funciones correspondientes al cargo de Coordinador de Gestión que ejercía la ciudadana Luisa Elena Socorro Castillo.
Vista la incorporación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ; en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente; y ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
El 21 de noviembre de 2006, el Alguacil de esta Corte dejó constancia que el día 4 de agosto de 2006, notificó a la parte querellada del contenido establecido en el aludido auto.
El 18 de diciembre de 2006, la representación judicial de la parte actora solicitó que se confirmara la decisión proferida en la presente causa.
En fechas 18 de enero, 22 de febrero, 17 de abril de 2007 y 16 de abril y 25 de septiembre de 2008, el apoderado judicial de la actora, solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
El 9 de noviembre de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se ratificó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 10 de noviembre de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 12 de junio de 2002, ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la ciudadana Luisa Elena Socorro Castillo, asistida por el abogado Pedro A. Lava Socorro, interpuso querella funcionarial contra la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital, en los siguientes términos:
Indicó la actora que el 16 de junio de 1998, ingresó a la Contraloría Municipal, con el cargo de Coordinadora de Gestión adscrita a la Dirección de Control y Seguimiento, hasta que en fecha 27 de diciembre de 2001, se presentó en la Dirección de Personal donde se le notificó la remoción y retiro del cargo de Coordinadora de Gestión, según Resolución Nº 159 del 12 de diciembre de 2001, fecha en que se encontraba de reposo médico “derivado de las pésimas condiciones que se presentaban en mi ambiente de trabajo las cuales me produjeron una Infección en las vías Respiratorias y Bronquitis aguda, tal y como se evidencia del certificado de incapacidad debidamente convalidado por el IVSS e informe médico ordenado por el Jefe de servicio médico de esta Contraloría Municipal”. (Negrillas del escrito).
Como primer punto señaló, que los actos recurridos se encuentran viciados de nulidad absoluta “al evidenciarse públicamente la existencia de Inamovilidad Laboral constitutiva de Estabilidad Absoluta para el momento en que se produjo la Inconstitucional e Ilegal Remoción de la que fuera víctima, como se evidencia del Memorándum suscrito por el Síndico Procurador Municipal (...) en el que informa al ciudadano Alcalde, al Contralor Municipal, al Director de Personal y a la Comisión de Reestructuración, la existencia de inamovilidad laboral dentro del lapso que se genera por la convocatoria a elecciones sindicales previstas para el 05 de febrero de 2.002, el cual según la propia Ministra del Trabajo contempla hasta sesenta días (...), de conformidad con lo previsto en el artículos (sic) 452 de la Ley Orgánica del Trabajo”. (Negrillas del escrito).
Alegó el vicio de inmotivación por cuanto, los actos administrativos impugnados señalaron que el cargo desempeñado por la actora era de libre nombramiento y remoción, en contravención a lo opinado por la Consultoría Jurídica el cual señaló que el cargo de Coordinadora de Gestión era de carrera, y por cuanto en ningún momento desempeñó funciones que pudieran considerarse como de confianza.
Señaló, que el cargo de Coordinadora de Gestión, era de carrera, al no estar contenido en el artículo 4 de la Ordenanza Modificadora sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital, incurriendo de esta manera los actos de remoción y retiro en el vicio del falso supuesto; asimismo, alegó los vicios de motivación errónea y abuso de poder, por cuanto se equiparó el cargo de Coordinadora de Gestión con el cargo de Coordinadora de Programas, que sí está tipificado en el ordinal 19 del artículo 4 eiusdem.
Alegó la violación del derecho a la estabilidad establecido en el “artículo 452 de la Ley Orgánica del Trabajo”, y de los derechos a la defensa y al debido proceso establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Expresó, que en ningún momento devengó algún beneficio establecido en la escala de sueldos aplicada para los cargos de alto nivel de la Contraloría Municipal.
Finalmente, solicitó que fuese declarada la nulidad de los actos administrativos Nros. 159 y 009-2002 de fechas 12 de diciembre de 2001 y 30 de enero de 2002, respectivamente, suscritos por el Contralor Municipal del Municipio Libertador, se le reincorporara al cargo de Coordinadora de Gestión o a otro similar o de superior jerarquía y remuneración, y se le pagaran los sueldos dejados de percibir, las vacaciones, vacaciones fraccionadas, aumentos salariales, prestaciones sociales, los beneficios socio-económicos que “no existían durante la prestación efectiva del servicio”, desde la fecha de su ilegal remoción hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO
El 11 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercido por la ciudadana la ciudadana Luisa Elena Socorro Castillo, asistida por el abogado Pedro A. Lava Socorro, contra la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Expresó, que “Ha sido jurisprudencia reiterada de los órganos encargados de conocer la materia contencioso-funcionarial que conforme al sistema estatuido en la Ley de Carrera Administrativa, los cargos tipificados como de libre nombramiento y remoción constituyen la excepción, estando los funcionarios que ejercen dichos cargos, excluidos de la protección a la estabilidad que la misma concede a los funcionarios que ejercen cargos de carrera. De modo tal, que la regla general reiterada y pacífica es que, en principio, el cargo no incluido expresamente en el artículo 4 de la Ordenanza de Carrera Administrativa aplicable, se presume de carrera, cuestión ésta que, por ser la excepción, debe ser probada por la parte que la alegue, en este caso, por la Administración”.
Indicó, que “Del contenido del movimiento de personal que riela al folio 48 del expediente administrativo, consta que la recurrente ingresó a la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal el 16 de junio de 1998, ocupando el cargo de Coordinadora de Gestión de Control identificado con el número 310, adscrito a la Dirección de Control y Gestión cargo éste el cual fue ejercido hasta el momento de su remoción y retiro.”
Señaló, igualmente que “(…) consta oficio N° 120-00-01-12-2-2001, suscrito por la Dirección de Personal (folio 79 del expediente administrativo) en el que solicita a la Consultoría Jurídica su opinión sobre la procedencia de la remoción de la ciudadana Luisa Socorro, ‘…quien ocupa el cargo de Coordinador de Gestión dependiente de la Dirección de Control de Gestión y cuyo cargo está incluido en la Tabla II, grado 31’”.
Expresó, que “(…) consta del contenido del Memorándum N° 110.00.01.025.2001 suscrito el 6 de febrero de 2001 por la Consultoría Jurídica dirigido a la Dirección de Personal (folios 50 al 54 del expediente judicial), donde se expone que ‘…según las funciones inherentes al cargo señalado en el Registro de Información de Cargo (R.I.C.), emanado de la Dirección de Personal de este Organismo Contralor, correspondiente a la ciudadana LUISA SOCORRO, funcionaria adscrita a la Dirección de Control de Gestión, se ha determinado que no corresponde con las funciones propias, para ser considerado un cargo de Libre Nombramiento y Remoción de alto nivel o de confianza, ya que en ningún momento con su actuación compromete o determina las decisiones del Organismo’.” (Mayúsculas del escrito).
Agregó, que “(…) la querellante ciertamente ejercía un cargo de carrera. En efecto, del contenido de los argumentos y documentos traídos a los autos por la representación del ente querellado, no queda demostrado que la funcionaria ejerciera un cargo de libre nombramiento y remoción, ya que dicho cargo no se encuentra definido en el artículo 4 de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, como erróneamente lo entendió la Administración al equipararlo al cargo de ‘Coordinador de programas’, definido en el numeral 19 del prenombrado artículo.”
Señaló, que “(…) no quedó demostrado que el cargo ocupado por la querellante estuviera dotado de potestad decisoria o nivel de mando con suficiente autonomía en el cumplimiento de sus funciones, ya que la querellante dependía del Director de Control y Seguimiento de Gestión de la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal. En este orden de ideas, es oportuno señalar, la falta de certeza y valor del documento de descripción del cargo presentado por la representante del ente querellado en la etapa probatoria (folios 135 y 136 del expediente judicial), por cuanto el mismo simplemente expone las supuestas funciones que desempeña quien ocupe el cargo de Coordinador de Gestión, sin indicar quien suscribe dicha descripción, ni en qué fecha, ni la División Jerárquica a la cual se encuentra adscrito el mismo” razón por la que “(…) al no quedar demostrado que el cargo de Coordinador de Gestión ocupado por la querellante era de libre nombramiento y remoción, debe considerarse el mismo indefectiblemente como de carrera (…)”.
Indicó, que “(…) a la querellante no se le respetó su estabilidad como funcionaria de carrera, ya que para removerla debió iniciarse un procedimiento administrativo en el que se le garantizare su derecho a la defensa y, únicamente, por las causales previstas en la Ordenanza de Carrera Administrativa aplicable. Asimismo, posterior a su remoción del cargo, la Administración con estricto apego a la normativa aplicable, debió efectuar las gestiones reubicatorias a los fines de garantizarle el derecho a la estabilidad por haber obtenido la condición de funcionaria de carrera.”
Expresó, que “(…) la Administración no debió proceder a remover y a retirar al funcionario todo en un mismo acto, ya que cuando el afectado ostenta la condición de funcionario de carrera, goza del derecho a la estabilidad en el cargo, caso en el cual procedía el presupuesto lógico del pase a disponibilidad y la realización de las correspondientes gestiones reubicatorias.”
De seguidas, señaló que “(…) el órgano querellado al haber obviado la condición de funcionario de carrera de la querellante, vulneró su derecho a la estabilidad en el cargo, ocasionándose con ello la nulidad del acto de remoción y retiro que afectó a la actora contenido en la Resolución N° 159 suscrita por el Contralor Municipal del Municipio Libertador, así como la nulidad de la resolución N° 009-2002, por medio de la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el prenombrado acto administrativo.”
Finalmente, sostuvo el Juzgador de Instancia que “(…) a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, procede la reincorporación de la querellante en un cargo de igual o superior jerarquía o remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir con los respectivos aumentos o incrementos que corresponden al cargo que hubiere experimentado, y aquellos beneficios socioeconómicos que debió haber percibido el querellante de no haber sido separada ilegalmente del ejercicio del cargo y que no impliquen la prestación del servicio activo, dejados de percibir desde el momento de su ilegal remoción y retiro hasta el momento de su efectiva reincorporación. En razón de lo anterior resulta improcedente el pago de los beneficios socio-económicos que no existían durante la prestación efectiva del servicio.”
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
El 24 de febrero de 2005, la abogada Mercedes Millán, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, presentó escrito de fundamentación a la apelación en virtud de la querella funcionarial ejercido contra el fallo de fecha 11 de septiembre de 2003, dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, con base en las siguientes consideraciones:
Indicó que el a quo incurrió en el vicio de silencio de prueba “(…) puesto que no valoro (sic) las pruebas, existiendo los oficios en los folios 135 y 136, donde hay una descripción del cargo que ocupaba la querellante como Coordinadora de Gestión y las funciones inherentes al cargo; cargo este de libre nombramiento y remoción.”
Manifestó que se hizo referencia al “(…) Memorándum N° 110.00.01.025.2001, donde consta Opinión jurídica de la Consultoría, es de hacer la salvedad que las Opiniones Jurídicas de los distintos entes Administrativos Municipales no son vinculantes, así pues está establecido en el Artículo 50 de la Ordenanza Sobre Procedimientos Administrativos (…)”.
Invocó los artículos 12, 15 y 313 ordinal 2° del Código de Procedimiento Civil.
Que “(…) el cargo de Coordinador de Gestión, por su naturaleza jurídica es un cargo de libre nombramiento y remoción. Así pues que la (sic) A quo incurrió en un error de interpretación acerca del contenido y alcance del artículo 4 Numeral 19 de la Ordenanza ejusdem”, igualmente, señaló que en ningún momento se le violó el debido proceso, ya que se le aplicó el procedimiento de remoción para los funcionarios de libre nombramiento y remoción.
Expresó, que el Juzgador de Instancia erró al establecer que “(…) no se evidenciaba de autos documento alguno que permitiera la naturaleza de las actividades desempeñadas por el funcionario, a los fines de establecer la reserva y confiabilidad requerida por la norma, concluyendo que el Acto Administrativo carecía de motivación, por cuanto ‘no han podido justificarse los supuestos de hecho en los cuales se basó la Administración para decidir como lo hizo’, pues como se señaló antes, si consta en los autos elementos suficientes para calificar el cargo de libre nombramiento y remoción.”
Finalmente, solicitó que fuese declarada con lugar la querella funcionarial ejercida, en consecuencia, se declarara nulo el fallo apelado de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el numeral 5 del artículo 243 ejusdem.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El abogado Pedro A. Lava Socorro, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Luisa Socorro Castillo, en fecha 10 de marzo de 2005, consignó escrito de contestación a la apelación fundamentada por la apoderada judicial de la Contraloría del Municipio Libertador arguyendo lo siguiente:
Indicó que “(…) el Tribunal A quo en ningún momento ha afirmado que ‘incluye’ el cargo de la querellante (Coordinador de Gestión), en el artículo 4 ordinal 19, que se corresponde con un cargo totalmente diferente que es el de Coordinador de Programas.” (Resaltado de la parte querellante)
Continuó señalando que “(…) este afán de la parte querellada en adulterar la verdad de los hechos, solo pretende ‘tratar’ de engañar a este Juzgador, al exponer falsamente que el cargo de ‘Coordinadora de Gestión’ es el mismo que el cargo de ‘Coordinadora de Programa’, llegando a los extremos de escribir y afirmar como lo ha hecho en su escrito de formalización de la apelación, que se trata del propio A-quo que afirma dicha falsedad.”
Igualmente, negó que se haya incurrido en el vicio de silencio de prueba, toda vez que el Juzgador de Instancia valoró cada una de las pruebas aportadas al expediente.
Expresó que “(…) es la propia Consultoría jurídica del ente querellado, que afirma contundemente que el Cargo que ocupa la querellante ciudadana Luisa Socorro, es un cargo de Carrera ya que no puede ser considerado un Cargo de Libre Nombramiento y Remoción, de alto nivel o de confianza, ya que en ningún momento con su actuación compromete o determina las decisiones del Organismo.” (Resaltado y subrayado de la parte actora).
Indicó que “(…) la representación de la parte querellada en ningún momento presentó ni ha presentado prueba lícita alguna, ni probó haber reclasificado el cargo de coordinadora de gestión, de cargo de carrera al de libre nombramiento y remoción; y mucho menos de haberlo reclasificado como cargo de Coordinador de Programas, mediante la debida publicación en Gaceta Municipal de la Ordenanza respectiva, inexistente.”
Finalmente, solicitó que fuese confirmada la sentencia dictada por el a quo.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, visto que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes’ Card, C. A. y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
- De la apelación:
Determinada la competencia, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por la representación judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 11 de septiembre de 2003, mediante el cual se declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial incoado contra la Contraloría del Municipio Libertador, la cual mediante Resoluciones Nº 159 del 12 de diciembre de 2001 y 009-2002 del 30 de enero de 2002, se removió a la querellante y se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la primera Resolución, respectivamente.
Señaló la apoderada judicial de la Contraloría Municipal, en el recurso de apelación ejercido que el a quo incurrió en el vicio de silencio de pruebas, por cuanto al constar en autos la descripción del cargo que ocupaba la actora como Coordinadora de Gestión y las funciones inherentes al cargo, no podría considerarse como funcionaria de carrera sino de libre nombramiento y remoción.
En ese sentido, la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital denunció que en la sentencia recurrida el a quo “(…) no valoró las pruebas, existiendo los oficios en los folios 135 y 136, donde hay una descripción del cargo que ocupaba la querellante como Coordinadora de Gestión y las funciones inherentes al cargo; cargo este de libre nombramiento y remoción”.
Sobre este particular, negó la parte querellante que se haya incurrido en el vicio de silencio de prueba, toda vez que el Juzgador de Instancia valoró cada una de las pruebas aportadas al expediente, a lo cual agregó que “(…) es la propia Consultoría jurídica del ente querellado, que afirma contundemente que el Cargo que ocupa la querellante ciudadana Luisa Socorro, es un cargo de Carrera ya que no puede ser considerado un Cargo de Libre Nombramiento y Remoción, de alto nivel o de confianza, ya que en ningún momento con su actuación compromete o determina las decisiones del Organismo.” (Resaltado y subrayado de la parte actora).
Indicó, que “(…) la representación de la parte querellada en ningún momento presentó ni ha presentado prueba lícita alguna, ni probó haber reclasificado el cargo de coordinadora de gestión, de cargo de carrera al de libre nombramiento y remoción; y mucho menos de haberlo reclasificado como cargo de Coordinador de Programas, mediante la debida publicación en Gaceta Municipal de la Ordenanza respectiva, inexistente.”
Con respecto a lo señalado, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 12 y 509 del Código de Procedimiento Civil, resulta evidente el deber de todo Juez de realizar el examen de todas las pruebas aportadas por las partes, a fin de que la verdad procesal surja del análisis y concatenación del conjunto de ellas, por consiguiente, la inmotivación del fallo por silencio de pruebas se producirá entonces cuando el Juez en el desarrollo de su labor jurisdiccional, ignore totalmente la pruebas cursante en los autos, sin atribuirle sentido o peso específico de ningún tipo y quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio. (Vid. sentencia N° 01507, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 7 de junio 2006, caso: Edmundo José Peña Soledad).
Asimismo, el Máximo Tribunal ha considerado mediante decisión N° 909 de fecha 7 de julio de 2004, caso: Newton Mata, que los documentos contenidos en el expediente administrativo, considerados individualmente, no comportan per se una genuina correspondencia con los hechos a probar, por lo que su apreciación ha de efectuarse en su conjunto y en función del asunto que debe ser dilucidado. De allí que no se requiera que el órgano jurisdiccional se refiera a cada uno de los instrumentos que componen el aludido expediente administrativo.
Ahora bien, esta Corte considera válido destacar la existencia de un principio aplicado a las pruebas que se denomina “unidad de la prueba”, esto no es más que la valoración de las pruebas en su conjunto, es decir, concatenarlas entre sí.
En tal sentido, la doctrina ha señalado que el principio de la unidad de la prueba, significa que “el conjunto probatorio del juicio forma una unidad, y que, como tal, debe ser examinado y apreciado por el Juez, para confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme”. (Hernando Devis Echandía, Teoría General de la Prueba Judicial, Pág. 117, 4ta edición).
Ahora bien, esta Corte observa que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, realizó una valoración individual de la mayoría de las pruebas aportadas; lo que se comprueba cuando en el fallo impugnado expresó, que “Del contenido del movimiento de personal que riela al folio 48 del expediente administrativo, consta que la recurrente ingresó a la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal el 16 de junio de 1998, ocupando el cargo de Coordinadora de Gestión de Control”, que “(…) consta oficio N° 120-00-01-12-2-2001, suscrito por la Dirección de Personal (folio 79 del expediente administrativo) en el que solicita a la Consultoría Jurídica su opinión sobre la procedencia de la remoción de la ciudadana Luisa Socorro”, que “(…) consta del contenido del Memorándum N° 110.00.01.025.2001 suscrito el 6 de febrero de 2001 por la Consultoría Jurídica dirigido a la Dirección de Personal (folios 50 al 54 del expediente judicial), donde se expone que ‘…según las funciones inherentes al cargo señalado en el Registro de Información de Cargo (R.I.C.), emanado de la Dirección de Personal de este Organismo Contralor, correspondiente a la ciudadana LUISA SOCORRO, (...) se ha determinado que no corresponde con las funciones propias, para ser considerado un cargo de Libre Nombramiento y Remoción de alto nivel o de confianza, ya que en ningún momento con su actuación compromete o determina las decisiones del Organismo’.”.
Asimismo indicó, “que dicho cargo no se encuentra definido en el artículo 4 de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal” y que existe “la falta de certeza y valor del documento de descripción del cargo presentado por la representante del ente querellado en la etapa probatoria (folios 135 y 136 del expediente judicial), por cuanto el mismo simplemente expone las supuestas funciones que desempeña quien ocupe el cargo de Coordinador de Gestión, sin indicar quien suscribe dicha descripción, ni en qué fecha, ni la División Jerárquica a la cual se encuentra adscrito el mismo”
Sin embargo, se advierte que no fueron estimados otros elementos probatorios, tales como el contenido de la “DESCRIPCIÓN DEL CARGO/ROL” emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Libertador, en el cual se discrimina, la denominación del cargo: Coordinador de Gestión, código: 060, grado: 31, División General: Control y Seguimiento de Gestión, funciones generales del cargo, descripción de funciones y los requisitos básicos del cargo que según alegó la apelante, no fueron analizados en el fallo impugnado.
Al respecto, observa esta Alzada que el ente recurrido describió en la función general del cargo, que el mismo se ejercía “Bajo supervisión general sujeta a revisión de resultados realiza funciones de complejidad, relacionadas con la Evaluación y Seguimiento de los Planes Estratégicos de las dependencias de la Contraloría Municipal, así como la de los Entes Centralizados y Descentralizados del Municipio Libertador, a fin de garantizar el cumplimiento de los Planes Operativos previsto por la Alcaldía para cada ejercicio Fiscal”. Asimismo señaló entre las funciones ejercidas por la actora, las siguientes que se mencionan:
“- Evaluar Planes Estratégicos de las dependencias de la Contraloría Municipal, así como de todos los Entes Centralizados y Descentralizados del Municipio Libertador, a fin de garantizar el cumplimiento de los Planes Operativos y Metas Programadas por cada Ente de la Alcaldía del Municipio Libertador.
- Preparar y presentar informes contentivos de recomendaciones que sustenten la aplicación de sanciones y correctivos tendentes a garantizar la eficiencia y eficacia de la gestión de los diferentes Entes que conforman el Municipio Libertador.
- Diseñar conjuntamente con el Director y equipo ejecutor, el Plan Estratégico de Análisis, Seguimiento y Control de los Planes Operativos de las distintas Dependencias de la Contraloría Municipal y los Entes Centralizados y Descentralizados que confirman el Municipio.
- Planificar y diseñar programas de Inducción dirigidos a diferentes Dependencias de la Contraloría así como los Entes Centralizados y Descentralizados del Municipio Libertador, a fin de ajustarse a los parámetros establecidos por la Contraloría General de la República en materia de Control de Gestión.
- Brindar apoyo y asesoría técnica tanto a las Dependencias internas de la Contraloría como a los distintos Entes Centralizados y Descentralizados en materia de Control de Gestión, incluyendo la construcción de indicadores de Gestión, todo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
- Revisar y conformar los informes de Evaluación de Gestión generados por el cuerpo de Analistas y los cuales serán enviados al respectivo Ente objeto de la Evaluación.
- Realizar otras funciones afines requeridas por su Supervisor”.
Debemos resaltar, que de la “Descripción del Cargo/Rol” a la que se hizo referencia, claramente se evidencia que el cargo de Coordinador de Gestión ejercido por la actora, puede ser calificado como de confianza en virtud de las funciones por ella desempeñadas pues, entre otras, diseña conjuntamente con el Director y equipo ejecutor, el Plan Estratégico de Análisis, seguimiento y control de los Planes Operativos de las distintas Dependencias de la Contraloría Municipal y los Entes Centralizados y Descentralizados que conforman el municipio, y planificar y diseña programas de Inducción dirigidos a diferentes Dependencias de la Contraloría así como los Entes Centralizados y Descentralizados del Municipio Libertador, a fin de ajustarse a los parámetros establecidos por la Contraloría General de la República en materia de Control de Gestión, siendo que tales funciones, tienden a proteger y resguardar los intereses de la República, lo que a criterio de esta Alzada comportan un grado de confianza, que hace que el cargo pueda ser clasificado como de libre nombramiento y remoción.
Lo anterior fue expuesto, a la querellante en el acto de remoción y retiro contenido en la Resolución Nº 159 dictado el 12 de diciembre de 2001, en el cual se le expuso que el “Cargo de Coordinador de Gestión, desarrolla funciones de elevado grado de reserva y confiabilidad ya que involucran la evaluación de los Planes Estratégicos de las Dependencias de este Órgano Contralor, así como de todos los Entes Centralizados y Descentralizados del Municipio Libertador, preparar y presentar informes que contienen recomendaciones que sustentan sanciones y correctivos a aplicar para garantizar el fiel cumplimiento de los Planes Operativos y las metas programadas, así como la eficiencia y eficacia de la Gestión de los diferentes organismos del Municipio Libertador del Distrito Capital”.
Asimismo, es menester indicar que la unidad de control de gestión a la cual se encontraba adscrito el cargo de la querellante, conforme se dispone en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.347 del 17 de diciembre de 2001, tiene dentro de sus competencias, las siguientes funciones:
“Artículo 61. Los órganos de control fiscal, dentro del ámbito de sus competencias, podrán realizar auditorías, estudios, análisis e investigaciones respecto de las actividades de los entes y organismos sujetos a su control, para evaluar los planes y programas en cuya ejecución intervengan dichos entes u organismos. Igualmente, podrán realizar los estudios e investigaciones que sean necesarios para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y decisiones gubernamentales.
Artículo 62. Los órganos de control fiscal podrán, de conformidad con el artículo anterior, efectuar estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros, análisis e investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los servicios públicos, los resultados de la acción administrativa y, en general, la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control”.
De lo anterior se desprende que la ciudadana Luis Elena Socorro Castillo, al desempeñarse como Contralor de Gestión en la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, resulta claro que sus funciones tenían por objeto fortalecer los procesos de Control de Gestión existentes con el propósito de lograr mayores niveles de eficiencia, eficacia y efectividad en el cumplimiento de las funciones contraloras que le han sido asignadas, con el fin de que la Contraloría Municipal antes señalada se constituyera como un Ente líder, pedagógico y orientador, que propicie la optimización de la Gestión en los Organismos Públicos Estadales, Centralizados y Descentralizados, lo que evidentemente no puede ser redimido por cualquier funcionario que no sea de confianza.
De modo que, la decisión del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, si bien apreció las documentales antes referidas, no valoró la “Descripción del Cargo/Rol” (folio 135 y 136 expediente principal), cuyo enfoque realizado del medio probatorio en cuestión, afectó el resultado del presente juicio, por lo que, esta Corte al haber verificado de autos la aludida “Descripción del Cargo/Rol” -la cual se constituye como una prueba idónea que demuestra la veracidad de las afirmaciones explanadas por la apoderada judicial de la Contraloría Municipal-, concluye que la querellante desempeñaba un cargo de confianza y por lo tanto de libre nombramiento y remoción, y en consecuencia, podía ser removida del mismo a discreción del Organismo querellado, como ocurrió en este caso, lo que hace el actuar de la Administración ajustado a derecho. Así se declara.
El anterior análisis, debe prevalecer sobre el contenido y alcance del artículo 4 numeral 19 de la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, sobre el cual se fundamentó la Administración para emitir la Resolución Nº 159 dictada el 12 de diciembre de 2001, mediante la cual se removió y retiró a la ciudadana de Luisa Elena Socorro Castillo de las funciones que desempeñaba ante la Contraloría Municipal del Municipio Libertador.
Así, al remitirnos al artículo 4, numeral 19, de la referida Ordenanza, el cual sirvió como fundamento del acto administrativo impugnado, se estableció lo siguiente:
“Artículo 4: Se entiende por funcionarios públicos municipales de libre nombramiento y remoción, aquellos de alto nivel o de confianza. Se consideran dentro de esta categoría aquellos que desempeñen funciones cuyas clases posean las siguientes denominaciones:
(…omissis…)
19) Coordinador de Programas.”
En efecto, de la norma parcialmente se evidencia que en modo alguno se encuadró dentro del numeral 19 del aludido artículo 4, el cargo desempeñado por la actora, el cual era de Coordinadora de Gestión, en tal caso, si la Administración pretendía asimilar dicho cargo con el de Coordinador de Programas, para ello no es suficiente la simple denominación del cargo, puesto que en cada caso habría que atender a las propias y específicas funciones y tareas desempeñadas por el funcionario, las cuales si resultan claras de la “DESCRIPCIÓN DEL CARGO/ROL” emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Libertador, en el cual se discrimina, las funciones generales del cargo, descripción de funciones y los requisitos básicos del mismo.
No obstante lo anterior, en el caso de autos a juicio de esta Corte resulta necesario tener en consideración el principio de conservación de los actos administrativos, conforme al cual el hecho de que los actos cumplan con el fin al cual están destinados -si éste es legítimo-, ello representa en sí mismo un valor jurídico, que se manifiesta en la pretensión de asegurar que ese acto cumpla la función que le es propia (esto es, que alcance su finalidad práctica) para garantizar de este modo la satisfacción de los intereses que motivaron su emanación.
El principio de conservación posee especial relevancia en el Derecho Administrativo, dada la necesaria presencia del interés público en todo el actuar de la Administración. Al tener todos los actos administrativos, por definición, un fin público, la finalidad que se persigue con esa conservación no es sólo la realización de los intereses de las partes, sino la del interés general, que es el fin que todo acto de la Administración debe pretender (Vid. BELADIEZ ROJO, Margarita. “Validez y Eficacia de los Actos Administrativos”. Madrid: Marcial Pons, 1994. p. 45 y sig).
En el caso de autos, si bien se aprecia que el cargo de la recurrente no debió equipararse al contenido en el artículo 4 numeral 19 de la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, vale decir, al de Coordinador de Programas, no es menos cierto que de la “Descripción del Cargo/Rol” se concluye que la querellante desempeñaba un cargo de confianza, por lo que a juicio de esta Corte -reiteramos- visto que la recurrente ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción, ello resulta suficiente para convalidar la actuación de la Administración, y en consecuencia, los efectos del acto administrativo impugnado deben conservarse.
Con base a las consideraciones expuestas, esta Alzada al verificar el vicio de silencio de pruebas en que incurrió el a quo, las cuales demostraban que efectivamente el cargo desempeñado por la querellante era de confianza y, por ende, de libre nombramiento y remoción, se considera que la sentencia apelada no está ajustada a derecho, en consecuencia, se declara con lugar la apelación ejercida en el presente caso, revoca el fallo dictado el 11 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y declara sin lugar la querella funcionarial interpuesto. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación ejercida por la representación judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra la sentencia dictada el 11 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana LUISA ELENA SOCORRO CASTILLO, asistida por el abogado Pedro A. Lava Socorro, identificados en el encabezado de la presente decisión, contra la “CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL”.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta.
3.- REVOCA la sentencia apelada.
4.- SIN LUGAR la querella funcionarial ejercida.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dos (02) días del mes de diciembre del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ

AJCD/02
Exp N° AB42-R-2004-000112

En fecha _________________________ ( ) de ______________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2009-_____________.

La Secretaria,