TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2008-000505
En fecha 1º de diciembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 3898, de fecha 10 de noviembre de 2008, emanado de la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, por los abogados Jesús Guillén Morlet y Sandra Gómez Jiménez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 45.863 y 92.287, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano FERNANDO MADRID DOLANDE, titular de la cédula de identidad Nº 3.996.612, contra la UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL LISANDRO ALVARADO.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia efectuada por la referido Sala, en fecha 14 de octubre de 2008.
En fecha 5 de diciembre de 2008, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 16 de diciembre de 2008, se pasó a ponente el presente expediente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte observa lo siguiente:
I
ANTECEDENTES
En fecha 11 de octubre de 2007, los abogados Jesús Guillén Morlet y Sandra Gómez Jiménez, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Fernando Madrid Dolande, presentaron ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de la Región Centro Occidental y distribuido a el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Centro Occidental, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado.
Mediante sentencia de fecha 30 de mayo de 2008, el Juzgado Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Centro Occidental, se declaró incompetente para conocer de la causa y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Centro Occidental.
En fecha 28 de julio de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se declaró a su vez incompetente para conocer el recurso de nulidad ejercido y ordenó la remisión del expediente a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que se resolviera el conflicto negativo de competencia planteado.
El 14 de octubre de 2008, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, resolvió el conflicto negativo de competencia planteado, señalando que el conocimiento del recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo N° RR-01-2007, emanado de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, Consejo Universitario-Dirección de Auditoría Interna, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por cuanto se evidencia un régimen especial de competencia a favor de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, distintos a la Contraloría General de la República y sus delegados.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 11 de octubre de 2007, los abogados Jesús Guillén Morlet y Sandra Gómez Jiménez, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Fernando Madrid Dolande, presentaron ante Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Centro Occidental, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado, fundamentado en los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Señalaron, que su mandante prestó “(…) servicios en la ESTACIÓN DE PISCICULTURA desde el 1 de Octubre de 1978 que a la fecha acumulan la cantidad de 27 años. Así se colige del nombramiento que se me hizo para que me encargara de dicha estación (…) El 16 de Enero de 2006, se me aplica una medida cautelar según la Ley del Estatuto de la Función Pública, por el tiempo de 60 días continuos, extendida una vez mas por 15 días continuos, y se me separa del cargo mientras se realizaba una auditoria a dicha Estación ordenada por el Rector en comunicación 00012.2006 de fecha 09-01-2006, la cual estuvo orientada principalmente a la Evaluación del Control Interno”. (Resaltado y mayúscula de la parte recurrente).
Indicaron, que “(…) se realizo (sic) la auditoria (sic) como una revisión mostraría de gastos efectuados por la Estación a través del fondo rotatorio y proyectos de fomento en el ejercicio fiscal 2004 y 2005, y así mismo se realizo (sic) las siguientes actividades: Entrevistas, Aplicación de Cuestionarios de Control Interno. Toma de Declaración de funcionarios, visita a proveedores, inspecciones y otros”.
Expresaron, que “(…) en ningún momento se me permitió participar en el levantamiento de la información, violentando de esta forma el derecho a la defensa, y el derecho que tengo al control de la prueba, subvirtiendo de este modo el debido proceso”. (Resaltado de la parte recurrente).
Asimismo indicaron, que “(…) el presente procedimiento administrativo y el lapso de pruebas que se me otorga en este (sic) etapa se pretende hacer ver que tengo el derecho de la defensa ahora. Sin embargo, es de acotar que el control de la prueba, jamás lo pude ejercer, razón por la cual la violación al derecho a la defensa de todas maneras se materializo (sic), al no poder hacer el control de la prueba, principio contenido en el derecho a la defensa establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Señalaron, que “(…) la Administración Pública, viola el debido proceso y el derecho a la defensa previsto en la antes indicada norma constitucional, al omitir el procedimiento previo establecido en artículos 69 y 70 de Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”. (Resaltado de la parte recurrente).
Manifestaron, que “(…) La decisión administrativa producto de este procedimiento, consiste en la imposición de una sanción que repercute en nuestra representada, en su orden económico y patrimonial, cuando el (sic) no ha causado daño alguno al patrimonio de la Universidad”.
Indicaron que a su “(…) representado nunca se le insto (sic) a subsanar las posibles faltas que dieran lugar a una posible infracción o ilícito administrativo como lo establece el artículo 69 y 70 del ya mencionado del Reglamento, sabiendo de antemano la Administración que las posibles faltas eran subsanables”.
Expresaron que “(…) la misma investigación administrativa, no determino (sic) reparo a pagar alguno, es decir, monto de dinero a pagar por mi representado como consecuencia de la investigación administrativa, por lo que no se pudo determinar, mucho menos, DAÑO PATRIMONIAL ALGUNO. Todo lo cual indica las posibles faltas eran subsanables, lo que no justifica la imposición de una sanción, tal como se hizo en el presente caso. Por lo que la Administración en todo caso, debió instar en primer orden a mi representado a subsanar las faltas detectadas, y si estas (sic) no eran subsanadas, entonces si podía proceder a imponer la sanción correspondiente, como medio adecuado de hacer valer la potestad sancionatoria de la propia administración, lo cual jamás ocurrió”. (Resaltado y subrayado de la parte recurrente).
Expresaron que “(…) Dicha situación fáctica lo que realmente denota, es la deficiencia y bajo rendimiento de la antigua Dirección de Contraloría Interna durante más de 10 años, ya que algunas de las fallas detectadas datan de más de 10 años, como por ejemplo la situación hallada con respecto a las facturas detalladas del consumo de gasolina, y no globalización o generalizado en una sola factura, como se demostró en la audiencia por presentar las pruebas correspondientes como facturas originales con montos globales que coinciden con los montos detallados cuestionados por la dirección de autoría el cual fue implementado desde hace mas de 10 años”.
Señalaron que dentro de las faltas imputadas en el procedimiento administrativo seguido contra su mandante, se encuentran: i.- “(…) Autorizar y materializar el pago a los proveedores (…) por concepto de adquisición de pintura y materiales eléctricos (…) sin haber recibido los bienes en la Estación al momento del pago y entrega del cheque al proveedor, omitiéndose el control previo”. ii.- “Autorizar y materializar el pago al proveedor (…) por concepto del servicio de reparación y mantenimiento general a las sillas de la Sala de Reuniones de la Estación, sin haberse ejecutado el trabajo en su totalidad al momento de realizar el adelanto y pago al prestador de servicio”, iii.-“Suscribir, afirmar y autorizar el llenado de las facturas pertenecientes a la Sociedad Estación de Servicio Yaritagua S.R.L. con información no ajustada a la verdad y aportando información inexacta en el cuerpo de las facturas, así mismo dichos gastos en la rendición del fondo Rotatorio de dicha Estación”.
Indicaron que “(…) Ninguna de estas situaciones fácticas que se le imputan a mi representado, demostró haber causado un DAÑO PATRIMONIAL a la UNIVERSIDAD, como ente regulado por el artículo 9 ordinal 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por lo que mal puede mi representado ser compelido a cumplir con una sanción, que deviene de un procedimiento que viola el debido proceso y el derecho a la defensa, que distorsiona y desvía la sana intención de la potestad sancionatoria de la cual esta investida la Administración Pública representada en este caso, por el órgano de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado”. (Mayúscula de la parte recurrente).
Manifestaron que del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se deduce que al sancionar a su mandante sin permitirme el participar en la recolección de las pruebas y ejercer el control de las mismas, se infringieron los siguientes derechos: el debido proceso, el derecho a la defensa, presunción de inocencia y el derecho a ser oído.
Señalaron que “(…) En el presente caso, La Universidad Centroccidental ‘Lisandro Alvarado’ consejo universitario – dirección de auditoría interna, inicio procedimiento de conformidad a lo expuesto por el mismo de oficio mediante auto y tramitado en expediente No. PA-DIPE-2006-01, DE FECHA 28/07/06, por la Dirección de Auditoría Interna de la Universidad Centroccidental ‘Lisandro Alvarado’. (…) donde se me impone una multa de TRES MILLONES QUINIENTOS VEINTIOCHO MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 3.528.000,00)”. (Resaltado y mayúscula de la parte recurrente).
Agregaron que “(…) en lo respecta a ese hecho generador de una sanción, el órgano administrativo encuentra a mi representado responsable administrativamente por incurrir en ciertos actos, hechos u omisiones descrito anteriormente y su decisión se encuentra fundamentada en el articulo (sic) 91 Ord. 6º, 9º y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; y de esta manera paso a realizar algunas aseveraciones que demuestran que la Universidad Centroccidental ‘Lisandro Alvarado’ consejo universitario–dirección interna incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, ya que no existe relación alguna de los hechos que establece la Administración Publica en su dispositivo con los hechos ocurridos y probados por mi representado (…)”. (Resaltado de la parte recurrente).
Señalaron que “(…) la norma transcrita establece unos presupuestos que deben ser cubiertos a los solos fines de establecer la RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA de una persona (…)”. (Resaltado de la parte recurrente).
Expresaron que “(…) la administración afirma en el punto c) del acto administrativo que suscribir, firmar y autorizar el llenado de las facturas correspondientes al consumo de gasolina no se encuentra ajustado a la verdad, y relacionarlas a la rendición de cuentas y fondos rotatorios, ya que se colocaba en el cuerpo de las facturas información incorrecta que no tenia (sic) concordancia con la realidad, y que las mismas fueron relacionadas en el Fondo Rotatorio de la Estación de Piscicultura, que debía llevarse en dicha Unidad Administrativa”.
Manifestaron que “(…) no se puede considerar responsable administrativamente a mi representado porque en ningún momento ha suscrito, firmado y autorizado el llenado de la facturación mencionada. En todo caso, el llenado de dichas facturas cuestionadas lo realizaba la secretaria como se ve de su testimonio al folio 297 al 300, que aquí promuevo, y esta tiene más de 10 años de práctica en la Estación de Psicultura y siempre está ajustada a la verdad puesto que dicho llenado fue realizado ajustado a los montos de las facturas originales que contienen los montos globalizados mensuales, sin la intención de engañar o burlar a la administración, y en ningún momento se le ocasiono (sic) un daño patrimonial a la Universidad con la práctica de dicha facturación; por lo que mal puede la administración, declarar una sanción a mi representado”. (Resaltado de la parte recurrente).
Señalaron que “(…) Al mismo tiempo coincidían estas facturas que suministraba la estación de gasolina con las realizadas por la secretaria mes por mes. Dichas facturas eran canceladas con cheques como se pudo ver en la auditoria, donde se establecía la fecha a cancelar y el respectivo monto, pero las mismas no tenían montos diferentes a las originales que tenían un monto general globalizado, como se demostró en la fase probatoria (…)”.
Agregaron que “(…) las facturas originales de la estación de gasolina Yaritagua S.R.L. nunca fueron consignadas a la Dirección de Finanzas por considerar que las facturas detalladas por consumo sustituían a las globalizadas, y como consecuencia a lo explicado, la administración pública considera que dichas facturas no están ajustadas a la verdad por la razón de ser emitidas de una manera inadecuada y estar sujeta a una actuación simulada con el ánimo de engañar a la administración, por tal razón, es que se considera responsable administrativamente a mi representado”.
Expresaron que “(…) mi representante no tuvo en ningún momento la intención de tratar de engañar a la administración pública mediante una actuación simulada o no verdadera pues no existe de acuerdo al consumo mensual de la Estación de Psicultura, un consumo promedio cuantioso que haga presumir algo anómalo, por lo cual no puede existir engaño o simulación en un consumo promedio tan bajo, ni mucho menos la capacidad de lucrarse ilegalmente o beneficiarse subrepticiamente del manejo de dicho consumo por parte de mi representado”.
Manifestaron que “(…) la nulidad del acto administrativo sancionatorio por constituir un falso supuesto de hecho, ya que la causa que dio origen a la determinación de la sanción es falsa e improcedente, y en efecto las facturas que fueron llenadas de mano de la secretaria, como bien se reconoce, si bien no sería la práctica de administración deseada, en todo caso esta ajustado a la verdad, por lo que se demuestra de las facturas originales con montos globalizados con los mes del año 2005 que consignamos en su oportunidad y estas coinciden con los montos detallados de las facturas que se realizaban para discriminar detalladamente vehículo por vehículo el consumo de combustible e insumos en la Estación de Psicicultura (…)”. (Resaltado de la parte recurrente).
Asimismo indicaron que su “(…) representado fue declarado responsable administrativamente por la Administración Publica (sic) por órgano de la Universidad Centroccidental ‘Lisandro Alvarado’ de acuerdo al artículo 91 de la Ley mencionada anteriormente, y de esta manera coaccionado a pagar la imposición de una multa por la cantidad de TRES MILLONES QUINIENTOS VEINTIOCHO MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 3.528.000,00) de acuerdo al artículo 94 y 105 de la misma Ley, pero la Administración al momento que (sic) establecer el monto de la multa no especifica (sic) claramente en cuál de los ordinales del articulo 94 (sic) enmarca la conducta de mi representado”. (Resaltado y mayúscula de la parte recurrente).
Manifestaron que “(…) no se evidencia cual es el supuesto de hecho normativo que se uso para establecer la sanción a aplicar a mi representado, por lo que al no existir dicha conducta establecida por la administración subsumida en el supuesto de hecho de la norma, mi representado no se puede ver obligado a cumplir con una sanción sin saber cual (sic) fue el motivo que origino (sic) a la Administración Publica (sic) a aplicar la respectiva sanción, ya que toda persona será castigada o sancionada por hechos ilícitos que se encuentren tipificado por la Ley (…)”.
Alegaron que, “(…) en nuestro caso es fácilmente demostrable la desviación de poder que se produce cuando dicho funcionario dicta un acto administrativo sancionatorio, para sancionar e imponer una multa a una conducta que no amerita una sanción pecuniaria”.
Finalmente, solicitó la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo por no existir responsabilidad administrativa alguna que ameritara la sanción de multa.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En fecha 14 de octubre de 2008, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, resolvió el conflicto negativo de competencia planteado ante dicha Sala, en el cual señaló que le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado, mediante la cual señaló lo siguiente:
“En el presente caso, se interpuso un recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo identificado con las letras y números N° RR-01-2007 emanado de la UNIVERSIDAD CENTRO OCCIDENTAL LISANDRO ALVARADO, CONSEJO UNIVERSITARIO–DIRECCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA, mediante el cual se ratificó la decisión de fecha 30 de noviembre de 2006, que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y le impuso la sanción de multa por la suma de tres millones quinientos veintiocho mil bolívares (Bs. 3.528.000,00), hoy expresados en la cantidad de tres mil quinientos veintiocho bolívares (Bs. 3.528,00), de conformidad con lo previsto en los artículos 18 numeral 4 del Reglamento para la Creación, Aprobación y Manejo de Fondos en Anticipo de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, 54 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, 38 y 91, numerales 5, 9 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Así, del contenido del acto recurrido se observa que éste fue dictado por la Dirección de Auditoría Interna de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, “en ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes previstas en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
También se evidencia de las actas del expediente, que el procedimiento administrativo instruido contra el recurrente a los fines de la determinación de la responsabilidad administrativa, se tramitó conforme a la normativa contenida en el Título III, Capítulo I y IV de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Establecido lo anterior, debe indicarse que de conformidad con lo previsto en el artículo 26, ordinal 4, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 9 de la mencionada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, las unidades de auditoría interna de las universidades públicas forman parte de los órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal y por tanto, se rigen por la normativa prevista en dicha ley.
En este sentido, habiendo sido dictado el acto impugnado a través del recurso de nulidad interpuesto por un órgano de control fiscal, como lo es la Dirección de Auditoría Interna de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, a los efectos de determinar la competencia para conocer de los recursos interpuestos contra ésta, debe indicarse lo que establece al respecto el artículo 108 de la comentada Ley Orgánica, el cual dispone:
‘Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo’. (Resaltado de la Sala).
Del análisis de la norma transcrita se evidencia un régimen especial de competencia a favor de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, distintos a la Contraloría General de la República y sus delegados.
Con vista en lo antes señalado y por cuanto en el presente caso el acto administrativo recurrido ha sido dictado por un órgano de control fiscal, concluye la Sala que corresponde a las mencionadas Cortes de lo Contencioso Administrativo, el conocimiento del recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo N° RR-01-2007, dictado el 15 de febrero de 2007, por ser éstas las llamadas a controlar jurisdiccionalmente las actuaciones emanadas de dichos órganos (…)”. (Resaltado de esta Corte).
Ahora bien, en atención a la sentencia transcrita up supra esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo acepta la competencia que le fuera atribuida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo emanado de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, Consejo Universitario – Dirección de Auditoría Interna, mediante el cual se ratificó la decisión de fecha 30 de noviembre de 2006, que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y le impuso la sanción de multa por la suma de Tres Millones Quinientos Veintiocho Mil Bolívares (Bs. 3.528.000,00), hoy expresados en la cantidad de Tres Mil Quinientos Veintiocho Bolívares Fuertes (Bs. F. 3.528,00), de conformidad con lo previsto en los artículos 18 numeral 4 del Reglamento para la Creación, Aprobación y Manejo de Fondos en Anticipo de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, 54 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, 38 y 91, numerales 5, 9 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se decide.
En virtud de lo anteriormente expuesto, se ordena la remisión de la presente causa al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del presente recurso, con prescindencia de la competencia, ya analizada en el presente fallo. Así declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Jesús Guillén Morlet y Sandra Gómez Jiménez, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano FERNANDO MADRID DOLANDE, titular de la cédula de identidad Nº 3.996.612, contra la UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL LISANDRO ALVARADO.
2.- ORDENA la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del presente recurso, con prescindencia de la competencia, ya analizada en el presente fallo.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintiún (21) días del mes de enero de dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK

AJCD/13
Exp. Nº AP42-N-2008-000505
En fecha ______________ (____) de _________de dos mil nueve (2009), siendo las _____________de la __________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2009-___________
La Secretaria