TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2003-000440
En fecha 10 de febrero de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 109-03-6584, de fecha 13 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA DE GUIMOYE, titular de la cédula de identidad N° 9.253.608, debidamente asistida por el abogado CARLOS CEDEÑO AZOCAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.364, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA.
Dicha remisión se realizó por virtud de la apelación presentada en fecha 13 de agosto de 2002, por el apoderado judicial de la querellante, contra el fallo dictado por el referido Juzgado el 5 de agosto de 2002, mediante el cual declaró INADMISIBLE la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 12 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 18 de febrero de 2003, el apoderado judicial de la querellante presentó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 11 de marzo de 2003, comenzó la relación de la causa.
El 25 de marzo de 2003, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, venciendo éste el 2 de abril de 2003.
En fecha 2 de abril de 2003, el apoderado judicial de la querellante presentó escrito de promoción de pruebas.
El 3 de abril de 2003, esa Corte Primera ordenó agregar a los autos el mencionado escrito de pruebas presentado por la representación judicial de la recurrente.
En fecha 10 de abril de 2003, visto el escrito de promoción de pruebas presentado, y vencido como se encontraba el lapso de tres (3) días de despacho, para formular, de ser el caso, oposición a las pruebas promovidas, esa Corte Primera ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de ese Órgano Jurisdiccional.
El 29 de abril de 2003, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera, indicó que, visto que en el escrito de pruebas presentado, sólo se promovieron las documentales cursantes en los autos, no tenía materia sobre la cual pronunciarse.
En fecha 8 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar por Secretaria el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 29 de abril de 2003, exclusive, hasta el 8 de mayo de 2003, inclusive.
En esa misma fecha, la Secretaria del mencionado Juzgado de Sustanciación, dejó constancia que desde el día 29 de abril de 2003, exclusive, hasta el 8 de mayo de 2003, inclusive, transcurrió un total de cuatro (4) días de despacho, razón por la cual ordenó remitir el expediente a la Corte Primera, a los fines de que contiene su curso de Ley.
El 20 de mayo de 2003, se dio cuenta en Corte, y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para que tuviera lugar la presentación de informes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 12 de junio de 2003, siendo la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes, y visto que las partes no presentaron sus respectivos escritos, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dijo “Vistos”.
Mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignado a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, el presente caso.
El 2 de noviembre de 2004, el apoderado judicial de la recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 22 de marzo de 2005, esta Corte Segunda se abocó al conocimiento de la presente causa, y vista la paralización de la misma, se ordenó notificar al Síndico Procurador del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, en el entendido que una vez transcurrido el lapso de tres (3) días de despacho a los que se refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, y transcurridos los lapsos de Ley, se entendería reanudada la causa para todas las actuaciones legales a las que hubiera lugar, y se designó ponente a la Juez BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ.
En esa misma fecha, se libró la notificación ordenada, y visto que la notificación debía practicarse fuera de esta Jurisdicción, se comisionó al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de que realizara la misma.
En fecha 13 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez, quienes fueron juramentados el 18 de octubre de ese mismo año.
El 20 de julio de 2006, el apoderado judicial de la querellante, presentó diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
Vista la incorporación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente; y ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
En fecha 1° de diciembre de 2008, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el entendido que una vez transcurrido el lapso de tres (3) días de despacho a los que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, se tendría reanudada la causa para todas las actuaciones legales a las que hubiere lugar, y se reasignó la ponencia al Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA.
El 2 de diciembre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 14 de agosto de 2001, la ciudadana María Rafaela Montilla, debidamente asistida por el abogado Carlos Cedeño Azocar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 56.364, interpuso querella funcionarial ante el Tribunal de Primera Instancia del Trabajo y Agrario del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa.
El 22 de octubre de 2001, el Tribunal de Primera Instancia del Trabajo y Agrario del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, dictó sentencia mediante la cual se declaró Incompetente para conocer de la acción interpuesta, en consecuencia, declinó el conocimiento de la misma, en el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
En fecha 28 de noviembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, admitió la querella funcionarial interpuesta, en consecuencia, ordenó la notificación del Síndico Procurador del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, a los fines de que diera contestación al recurso ejercido y consignara en autos el expediente administración de la funcionaria recurrente.
El 4 de marzo de 2002, el apoderado judicial de la querellante, reformulo el escrito contentivo de la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 26 de marzo de 2002, los abogados GAUDIO ALBERTO GODOY y MARISELA PEÑA COLMENARES, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 8.098, 55.977, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, opusieron la cuestión previa, previstas en el ordinal 8 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referentes a la existencia de una cuestión prejudicial que deba resolverse en un proceso distinto, pues, alegan que la aquí recurrente había ejercido un recurso de nulidad contra un acto administrativo (el cual no identificaron), la cual aunque ya fue sentenciada, está fue apelada, y se encontraba pendiente, para ese entonces en la Corte Primera.
El 9 de abril de 2002, el apoderado judicial de la recurrente, presentó escrito mediante el cual se opuso a la cuestión previa alegada, sosteniendo al respecto que la representación del Municipio, sólo se limitó a presentar la cuestión previa, más “(…) no consignó o presentó al efecto prueba que acredite la existencia de su alegato (…)”.
En fecha 10 de abril de 2002, el Juzgador de Instancia mediante auto acordó resolver las cuestiones previas opuestas al momento de dictar la sentencia definitiva.
El 23 de abril de 2002, los representantes judiciales del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, consignaron escrito de contestación a la querella funcionarial interpuesta, al cual le adjuntaron los comprobantes de pago de prestaciones sociales, debidamente firmados por la recurrente.
En fecha 26 de abril de 2002, la ciudadana María Rafaela Montilla, asistida de abogado, mediante diligencia desconoció el contenido y la firma de los documentos consignados por la representación del Municipio querellado.
El 15 de mayo de 2002, el Juzgado a quo, mediante auto indicó que se pronunciaría sobre la “impugnación” presentada el 26 de abril de 2002, por el apoderado judicial de la querellante, en la oportunidad de dictar la sentencia definitiva.
En fecha 5 de agosto de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó sentencia mediante la cual declaró Inadmisible la querella funcionarial interpuesta, por falta de agotamiento de la gestión conciliatoria.
II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado el 14 de agosto de 2001, la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA DE GUIMOYE, titular de la cédula de identidad N° 9.253.608, debidamente asistida por el abogado CARLOS CEDEÑO AZOCAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.364, interpuso querella funcionarial, reformulada el 4 de marzo de 2002, en la cual señaló los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Expresó, que ingresó a la Alcaldía del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, el 29 de enero de 1996, en el cargo de Directora de Desarrollo Social, hasta el 21 de agosto de 2000, fecha está en la cual dejo de prestar servicio para la referida Alcaldía.
Indicó, que la Alcaldía recurrida, le ha violado flagrantemente las disposiciones contenidas en los artículos 1, 3, 10 y 65 de la Ley Orgánica del Trabajo, artículos 89, 90, 91, 92, 93 y 94 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Señaló, que “Y para efecto jurídico pertinente doy expresamente terminada la relación laboral a partir de la presente Reforma de la Demanda, osea (sic) a partir del día Cuatro (4) de Marzo del Dos Mil Dos (2002) (…)”.
Insistió, que hasta la fecha de interposición de la presente querella, el Municipio querellado se ha negado a pagarle sus prestaciones sociales y otros conceptos derivados de la relación funcionarial “(…) protegido conforme a lo dispuesto en los Artículos 3, 10, 104, 108, 174, 224, 196, 666, 173, 225 de la LEY ORGANICA (sic) DEL TRABAJO, y de rango Constitucional con los Artículos 88, 89, 90, 91, 92, 93 y 94 de la CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA (sic) BOLIVARIANA DE VENEZUELA Y POR EL CONTRATO COLECTIVO (…)”. (Mayúsculas del original).
Manifestó, que entre los conceptos adeudados por prestaciones sociales, se encuentran: antigüedad, vacaciones vencidas y no disfrutadas y bono vacacional, “utilidades”, días de descanso adicional, preaviso y retroactivo, todo lo cual alcanza la suma de Cuarenta Millones Ochocientos Noventa y Tres Mil Trescientos Setenta y Ocho Bolívares con Ocho Céntimos (Bs. 40.893.378,08).
Finalmente, solicitó que además de que el Municipio recurrido debía pagar la suma arriba indicada, requirió se le acordara igualmente el pago de fideicomiso, intereses moratorios e indexación de las cantidades adeudas, las cuales debían ser calculadas a través de una experticia complementaria del fallo.
Igualmente, requirió la condenatoria en “(…) costa y costos del presente Juicio Laboral, como los honorarios Profesionales de los Abogados que intervengan en la presente casua”.
III
DE LA CONTESTACIÓN
Mediante escrito presentado el 23 de abril de 2002, los abogados GAUDIO ALBERTO GODOY y MARISELA PEÑA COLMENARES, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 8.098 y 55.977, respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales del MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA, dieron contestación a la querella funcionarial interpuesta, con fundamento en los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Rechazaron y contradijeron, los alegatos de la querellante, pues alegan, no ser cierto que adeuden aún las prestaciones sociales a la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA, por cuanto el 21 de marzo de 2001, le pagaron la cantidad de Setecientos Siete Mil Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 707.000,00) y para el 11 de septiembre de 2001, la suma de Nueve Millones de Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 9.000.000,00), lo cual puede evidenciarse de los recibos de pagos cursantes a los autos y debidamente firmados por la querellante.
Expresaron, que “Con relación al Capítulo Primero, que se refiere a la Relación Laboral; es preciso aclarar que dicha relación laboral comenzó el Veintinueve (29) de Enero (sic) de 1996 y culminó el Veintiuno (21) de Agosto (sic) del año 2000, y no el Cuatro (4) de Marzo (sic) del año 2002 como lo señala el apoderado de la demandante, basándose en una cláusula de un Contrato de Convención Colectiva que indudablemente dicho apoderado desconoce que no está en vigencia (…)”. (Destacado del original).
Indicaron, que respecto al “salario” devengado por la querellante, ésta no se expresó con claridad en el libelo, pues señaló que para el momento de su remoción devengaba un sueldo mensual de Cuatrocientos Cincuenta y Tres Mil Setecientos Cincuenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 453.750,00), cuando en realidad, según los recibos de pago realmente cobraba Cuatrocientos Setenta y Seis Mil Setecientos Cincuenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 476.750,00), y en base a dicho sueldo le fueron calculadas sus prestaciones sociales.
Esgrimieron, que respecto al petitorio formulado por la representación judicial de la querellante, con fundamento en artículos previstos en la Ley Orgánica del Trabajo, resultaba necesario destacar que conforme al artículo 8 de la mencionada Ley Orgánica del Trabajo, las relaciones funcionariales se encuentran reguladas por otras leyes, por ello existe en el Municipio Guanare del Estado Portuguesa, una Ordenanza de Personal, la cual regula las relaciones entre los funcionarios de dicha Alcaldía y el Municipio recurrido.
Señalaron, que “(…) los hechos que se quieren atribuir a la Alcaldía del Municipio Autónomo (sic) Guanare del Estado Portuguesa, al citar y constituir fundamento legal de la presente acción, los Artículos (sic) 94 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto escapa de toda realidad que nuestro (sic) representada haya incurrido en el caso de Simulación o Fraude, con el propósito de desvirtuar la aplicación de la Ley Laboral, ni mucho menos nuestras actuaciones han estado dirigidas a menoscabar las condiciones y derechos del funcionario que ha incoado demanda en contra de nuestra representada (…)”.
Indicaron, que con respecto a la Cláusula 66 del Contrato Colectivo, ratificaron que el apoderado judicial de la querellante, ignora que dicho contrato no se encuentra vigente, y el que se encuentra vigente no contempla el plazo de treinta (30) días, a los fines de pagar las prestaciones sociales a los funcionarios del Municipio recurrido, contados a partir del término de la relación laboral.
Rechazaron y contradijeron, adeudar a la recurrente la cantidad demandada por concepto de prestaciones sociales, pues a su juicio, dicho monto reclamado es errado, por el contrario, el cálculo realizado y el monto pagado se encuentra ajustado a la Ley, por lo que, consideraron que no resultaba procedente la realización de la experticia complementaria del fallo solicitada, y menos aún los intereses, la indexación requerida y las costas y costos del juicio, así como los honorarios profesionales de los abogados.
Finalmente, solicitó se admitiera la presente contestación, a los fines de que produzcas todos sus efectos de Ley.
IV
DE LA SENTENCIA RECURRIDA
En fecha 5 de agosto de 2002, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró INADMISIBLE la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en los términos siguientes:
“(…) estando en el lapso para decidir este Tribunal pasa hacerlo de la forma siguiente:
DEL AGOTAMIENTO DE LA VIA (sic) ADMINISTRATIVA
Ha dicho la Sala Político Administrativa en ponencia conjunta que el agotamiento de la vía administrativa no violenta el acceso a la justicia y por el contrario es por una parte una garantía para los administrados, pero también un privilegio a la administración, ya que esta debe saber previamente qué es lo que se le va a solicitar en sede jurisdiccional para proceder si fuere el caso. En efecto, según se narró anteriormente ya el recurrente recibió una determinada cantidad por concepto de pago de prestaciones sociales (…) y ahora pretende una diferencia de las mismas, pero para poder demandarlas tenía que agotar la sede administrativa, dado que ante la ausencia de una ordenanza que rija la Carrera Administrativa en el Municipio Autónomo (sic) Guanare del Estado Portuguesa, se aplica al sublite en forma supletoria la Ley de Carrera Administrativa Nacional, la cual aún cuando derogada para esta fecha continúa aplicándose rationae temporis, por mandato del parágrafo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) y no habiendo el recurrente agotado la vía del avenimiento que le preceptuaba el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, no tenía derecho de acceder a la sede jurisdiccional sin el agotamiento previo, por lo que a la presente demanda por mandato del numeral 2º (sic) del 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es que debe no admitirse la acción cuando fuere evidente la falta de agotamiento de la vía o del recurso intentado y así se decide.
(…omissis…)
En virtud de las consideraciones precedentes, este Juzgado Superior en lo civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, sede de Barquisimeto, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA INADMISIBLE LA ACCIÓN POR COBRO DE DIFERENCIA DE PRESTACIONES SOCIALES (…)”. (Destacado del fallo transcrito).
V
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
El abogado CARLOS CEDEÑO AZOCAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.364, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:
Expresó, que la sentencia recurrida, le violó el derecho a la defensa y al debido proceso a su representado, pues ésta, según sus dichos, “(…) resulta contraria al principio de protección Procesal (sic) y a la lealtad y probidad del Proceso, violentando las disposiciones del orden público absoluto y los derechos constitucional (sic) al derecho de la defensa y al debido proceso, y consecuencialmente quebrantando la disposición establecida en el Artículo 15 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los artículo (sic) 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) y el artículo 257 (…)” eiusdem.
Señaló, que el Juzgador de Instancia, suplió al Municipio recurrido en la defensa de sus derechos e intereses al declarar de oficio la falta de agotamiento de la vía administrativa, declarando, en consecuencia, inadmisible la acción interpuesta por cobro de prestaciones sociales.
Expresó, que igualmente resultaba dable destacar que el agotamiento de la vía administrativa se encontraba derogado, razón por la cual no era un requisito sine qua non, para intentar la querella funcionarial interpuesta, por lo que considero que “(…) debe prosperar el INDUBIO PRO OPERARIO DE LA NORMA LA QUE MAS (sic) BENEFICIE AL TRABAJADOR, contemplado con rango Constitucional establecido en el ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN (sic) REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (…)”.
Manifestó, que el fallo objeto de apelación está viciado de nulidad absoluta por cuanto infringió el artículo 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil, pues el Municipio querellado opuso cuestiones previas, “(…) donde se evidencia mediante Confesión que mí (sic) representado intentó Juicio de Nulidad de Acto Administrativo ante el Tribunal A quo, y consecuencialmente en ese expediente consta que mí (sic) representado Agotó la vía administrativa, por lo que se solicitó copias certificada (sic) para ser promovido en su debida oportunidad ante este Tribunal de alzada”.
Indicó, que vista la omisión por parte del Juzgador de Instancia al no decidir la cuestión previa opuesta, de conformidad con el artículo 208 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 15 ejusdem, “(…) REPONGA LA CAUSA AL ESTADO DONDE SE COMETIÓ LA INFRACCIÓN DE LEY DE ORDEN PUBLICO (sic) Y DECLARE NULA LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL A QUO, YA QUE SE HA VIOLADO EL ARTÍCULO 243 Y 244 ejusdem”.
Alegó, que “Se desprende del texto de la Sentencia la falta de motivación y fundamento legal, a saber; NO CUMPLE con Una (sic) síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que ha quedado planteada la controversia, sin transcribir en ella los actos del proceso que constan en autos. NO CUMPLE con los Motivos (sic) de hecho y de derecho de la decisión. Así como no cumple la Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia, y la consecuencia inmediatamente jurídica que debe proceder NULIDAD DE LA SENTENCIA (…)”.
Finalmente, solicitó se agregara a los autos el escrito de fundamentación a la apelación interpuesto.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, visto que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: TECNO SERVICIOS YES’ CARD, C. A. y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Precisado lo anterior, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pasar a conocer de la apelación interpuesta por el abogado CARLOS CEDEÑO AZOCAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.364, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 5 de agosto de 2002, mediante la cual declaró INADMISIBLE la querella funcionarial incoada, por la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria.
Así, observa esta Alzada, que el apoderado judicial de la recurrente, hoy parte apelante en el presente proceso, expresamente solicitó se revocara el fallo dictado por el Juzgado a quo, por cuanto, a su decir, en primer lugar, el agotamiento de la gestión conciliatoria no constituía un requisito sine qua non, para ejercer la acción de reclamo de prestaciones sociales, y en segundo término, éste -Juzgador de Instancia- suplió la defensa del Municipio recurrido, pues entró a revisar de oficio la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria.
Advierte esta Corte Segunda que las causales de inadmisibilidad previstas en las leyes, son eminentemente de orden público, por lo que su estudio y análisis se constituyen en revisión obligatoria por parte de los rectores del proceso en la jurisdicción contenciosa -Jueces-, aún y cuando ninguna de las partes las hayan opuesto, pues como su denominación lo indica, son causales de inadmisibilidad de la acciones, las cuales viene a garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los justiciables.
Ahora bien, visto lo anterior, esta Corte Segunda debe pronunciarse sobre la causal de inadmisibilidad prevista en el parágrafo único del artículo 15, de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis, al caso de marras, por lo que cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal. De tal manera, que las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues la doctrina imperante y la jurisprudencia estimaban que dichas normas no podían limitar el acceso a los órganos Jurisdiccionales, como lo sería, el ejercicio previo de los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Vid. Sentencia N° 2006-2063, de fecha 29 de junio de 2006, caso: ÁNGEL JOSÉ RENGEL VS. ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, dictada por este Órgano Jurisdiccional).
Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía expresamente lo siguiente:
“Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Subrayado de esta Corte).
Del contenido de la disposición citada –artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa Nacional-, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos los funcionarios públicos bajo la vigencia de norma in commento, quienes, a los fines del ejercicio válido de cualquier recurso de carácter jurisdiccional, estaban obligados a realizar ciertas actividades previas a la interposición del mismo, esto es, el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que la naturaleza de ambas instituciones resultan de naturaleza distinta, pues a diferencia de los recursos administrativos, la gestión conciliatoria no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino procurar un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
En tal sentido, la Sala Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter de obligatoriedad del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, en los siguientes términos:
“ (…omissis…)
1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
(…omissis…)
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo.”
Resulta oportuno para esta Alzada señalar, que el criterio parcialmente transcrito en líneas anteriores, ha sido acogido por este Órgano Jurisdiccional, en reiteradas sentencias, entre ellas, 2005-654 de fecha 20 de abril de 2005, 2006-109 del 8 de febrero de 2006, 2006-1882 de fecha 15 de junio de 2006, 2007- 1220 del 12 de julio de 2007, casos: Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), Fondo de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) e Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), respectivamente.
Ahora bien, del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se colige que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resulta suficiente para la interposición de la querella funcionarial, esto es, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
En este mismo orden de ideas, resulta oportuno para esta Alzada traer a colación la sentencia N° 58 de fecha 19 de enero de 2007, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual resolvió el recurso de revisión interpuesto por el ciudadano EDGAR MANUEL MARÍN QUIJADA, contra la sentencia dictada por este Órgano Jurisdiccional, indicando al respecto, la referida Sala que:
“En todo caso, esta Sala observa que los actos de remoción y retiro objeto de impugnación por parte del solicitante de la revisión que nos ocupa, fueron emitidos bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa (…), por lo que se estima que la aplicación por parte de la mencionada Corte de la referida Ley en el caso de autos estuvo ajustado a derecho y por tanto, no se conculcaron en modo alguno los derechos constitucionales aducidos por el solicitante, tomando en cuenta, tal como se señaló, que para la oportunidad en que fueron dictados los actos administrativos objeto de la querella funcionarial ejercida por el solicitante, aún se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa”.
En idéntico sentido, se pronunció este Órgano Jurisdiccional, mediante la sentencia N° 2008-340, de fecha 28 de febrero de 2008, caso: LEIDA JOSEFINA MEDINA AÑEZ VS. GOBERNACIÓN DEL ESTADO FALCÓN, señalando en torno al tema de la gestión conciliatoria que:
“Aunado a ello, advierte este Órgano Jurisdiccional que en la actividad jurisdiccional el principio de confianza legítima, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia.
Ello así, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos (Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 401 de fecha 19 de Marzo de 2004, caso: Servicios La Puerta, S.A.).
En ese orden de ideas, observa esta Alzada que para la fecha de la interposición de la querella, esto es, 16 de mayo de 2001, existía el criterio establecido para entonces, del carácter obligatorio de agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa como quedó expresado en las sentencias antes transcritas, por tanto, en aras a la seguridad jurídica, se estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial vigente, conforme al cual era obligatorio agotar la vía administrativa, el cual imperaba para la fecha de la interposición de la presente querella, y, así se declara.
Ello así, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal. De tal manera, las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues la mayoría de la doctrina y jurisprudencia estimaba que las mismas no podían limitar el acceso a los órganos Jurisdiccionales, como lo sería, el ejercicio previo de los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Vid. Sentencia Nº 2006-2063, de fecha 29 de junio de 2006, caso: Ángel José Rengel Vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por este Órgano Jurisdiccional).
Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa (…)”.
Ahora bien, precisada la obligatoriedad que tenían los funcionarios públicos, de acudir ante la Junta de Avenimiento a los fines de agotar la gestión conciliatoria, la cual reiteramos, es de naturaleza distinta a los recursos administrativos ordinarios, considera oportuno esta Alzada, destacar que la recurrente ejerció formal querella funcionarial, contra el Municipio Guanare del Estado Portuguesa, por virtud, según sus dichos, de que el Municipio recurrido, no había realizado pago alguno de sus prestaciones sociales, y encontrándose vigente para la fecha en que suscitaron los hechos, es decir, la fecha en la cual dejó de prestar servicio la recurrente para el Municipio querellado -21 de agosto de 2000-, la Ley de Carrera Administrativa, resulta aplicable la disposición contenida en el artículo 15 de la referida norma.
Ahora bien, no puede esta Alzada dejar pasar por alto el alegato esgrimido en su defensa por el apoderado judicial de la querellante, respecto a que ésta si había agotado la gestión conciliatoria, y a los fines de demostrar ello, consignó a los autos copias certificadas de comunicación de fecha 6 de octubre de 2000, suscrita por la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA, parte querellante, dirigida al ciudadano JESÚS VELA BURGOS, Alcalde del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, mediante la cual solicitó, “la reconsideración de mi remoción”, así como de la comunicación de fecha 16 de octubre de 2000, emanada del ciudadano JESÚS VELA BURGOS, actuando con el carácter de Alcalde del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, a través de la cual le informó que su remoción se encontraba apegada a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa, razón por la cual mantenía firme el acto recurrido.
En razón de lo anteriormente expuesto, es preciso señalar que si bien es cierto que la recurrente agotó la gestión conciliatoria, no es menos cierto que el mismo fue interpuesto a los fines de que se reconsiderara su remoción del cargo de libre nombramiento y remoción que ostentaba, lo cual no guarda relación alguna con la presente acción interpuesta ante la jurisdicción contencioso administrativo, pues, tal como se estableció en líneas anteriores, el presente recurso se ejerció, a los fines de reclamar una aparente falta de pago de las prestaciones sociales que le adeudaba el Ministerio querellado, por lo tanto, en criterio de quien aquí decide, y una vez efectuado el análisis de las actas procesales que conforman el expediente, no evidenciando esta Alzada, que en la presente causa se hubiese dado cumplimiento al requisito previo al ejercicio de la querella funcionarial, relativo al agotamiento de la gestión conciliatoria, previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, razón por la cual la presente acción deviene en INADMISIBLE, en consecuencia, debe esta Corte desestimar el pedimento formulado por la recurrente. Así se decide.
Ahora bien, precisado lo anterior, ello es la INADMISIBILIDAD de la querella funcionarial interpuesta, por la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria, y siendo, se insiste, que la revisión de dicho requisito de admisibilidad, es viable en cualquier estado y grado de la causa, por su carácter de orden público, resulta inoficioso para esta Alzada, tal como lo estableciera anteriormente esta Corte Segunda (Vid. Sentencia Nº 2007-1707, de fecha 11 de octubre de 2007, caso: JOSÉ ALBERTO CRUCES VS. ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA), entrar a revisar el resto de las defensas opuestas por la parte apelante contra el fallo recurrido, en consecuencia, se declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la querellante, por lo se CONFIRMA el fallo de fecha 5 de agosto de 2002, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual declaró INADMISIBLE la querella funcionarial interpuesta, en razón de no haber agotado la gestión conciliatoria. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1-QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado CARLOS CEDEÑO AZOCAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 56.364, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARÍA RAFAELA MONTILLA, titular de la cédula de identidad Nº 9.253.608, contra la sentencia dictada el 5 de agosto de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró INADMISIBLE la querella funcionarial ejercida, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido.
3.- CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado a quo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los tres (3) días del mes de febrero del año dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK

AJCD/15
Exp. Nº AP42-R-2003-000440

En fecha ________________ ( ) de _______________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _____________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2009- _____________.

La Secretaria,