JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA Expediente Nº AP42-R-2007-001405 En fecha 24 de septiembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1099-07 de fecha 31 de julio de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano ABDÓN GERARDO JESÚS TOLEDO CONTRERAS, titular de la cédula de identidad Nº 7.762.259, asistido por la abogada Ana Azuaje Sifuentes, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.529, contra el “SISTEMA REGIONAL DE SALUD DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA”. Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 9 de julio de 2007, por la abogada María Bracho Reyes, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 40.917, actuando con el carácter de representante judicial del Estado Zulia, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado, en fecha 13 de diciembre de 2006, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial incoada. En fecha 1º de octubre de 2007, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, dándose inicio a la relación de la causa, la cual tuvo una duración de quince (15) días de despacho, contados una vez vencidos los ocho (8) días continuos concedidos como término de la distancia, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentara la apelación interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. El 4 de octubre de 2007, la abogada Ana Josefina Ferrer, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 56.740, actuando con el carácter de representante legal del Estado Zulia, presentó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta. En fecha 12 de noviembre de 2007, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas y, en fecha 16 del mismo mes y año se dejó constancia del vencimiento de dicho lapso. Vencido el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes promovieran medio de prueba alguno, en fecha 4 de diciembre de 2007, se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes en forma oral para el día 12 de junio de 2008, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En fecha 26 de mayo de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el abogado Antonio Izquierdo Torres, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 103, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante, mediante la cual consignó original del Poder que acredita su representación. El 12 de junio de 2008, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, se dejó constancia de la comparecencia de la representación legal del querellante y de la inasistencia de la parte querellada. El día 16 del mismo mes y año, se dijo “Vistos”. En fecha 19 de junio de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente. Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL INTERPUESTA Mediante escrito presentado en fecha 27 de abril de 2000, el ciudadano Abdón Gerardo de Jesús Toledo Contreras, asistido por la abogada Ana Azuaje Sifuentes, interpuso querella funcionarial contra el Sistema Regional de Salud, adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho que a continuación se refieren: Señaló, que en fecha 1º de junio de 1990, ingresó “(…) a la Administración Pública, por órgano del Sistema Regional de Salud Región Zuliana, inicialmente bajo la clasificación de Médico Rural, luego Médico Interno, posteriormente como Residente, y desde el primero (1ro) de junio de l.997 (sic) hasta el quince (15) de noviembre de 1.999 (sic) como Médico Especialista I (Contratado) en el Hospital de San Rafael de Mara, contrato el cual se renovó de manera continua y reiterada hasta la presente fecha, devengando un último sueldo o salario mensual de TRESCIENTOS CINCUENTA MIL BOLIVARES (sic) (Bs 350.000 (sic)) (…)”. (Mayúsculas del querellante). Seguidamente, indicó que el día 15 de noviembre de 1999, recibió Oficio s/n de fecha 8 de noviembre de 1999, suscrito por la Directora de Recursos Humanos del Sistema Regional de Salud, notificándole que “(…) a partir del 30 de septiembre de 1.999 (sic), ha decidido excluirlo de la nómina de contratados por razones económicas y financieras, sin sustentación ni motivación alguna y quebrantando flagrantemente lo dispuesto en el ordinal 2do. (sic) del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, conjuntamente con el artículo 62 ejusdem”. (Resaltado del querellante). Agregó, que “La conducta asumida por el Sistema Regional de Salud del Estado Zulia (…) viola (…) el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa que consagra la estabilidad en el desempeño de los cargos amparados por dicha Ley, razón por la cual solo (sic) pueden ser retirados de (sic) servicio los funcionarios de carrera que se encuentren incurso en alguno de los motivos contemplados en el artículo 62 de la precitada Ley, y al proceder como así lo hizo violó por vía de consecuencia el principio de ilegalidad consagrado expresamente en el artículo 137 de la Constitución Nacional (…), omitiendo todo procedimiento para el retiro (…) establecido en los artículos 110 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa (…) así como (…) el procedimiento previsto en la Convención Colectiva de Condiciones de Trabajo suscrito entre el Colegio de Médicos del Estado Zulia (…) y el Ejecutivo Regional (…), cuya cláusula 47 consagra: ‘La estabilidad de los médicos que prestan servicios asistenciales para el Ejecutivo Regional”. Adujo, que agotó las gestiones conciliatorias ante la Junta de Avenimiento del Sistema Regional de Salud, adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, en fecha 3 de diciembre de 1999, de conformidad con lo previsto en los artículos 14 y 15 Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa, sin haber recibido respuesta alguna, por lo que solicitó la nulidad del acto administrativo en referencia, que lo retiró de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado con “(…) evidente abuso de poder (…)”, vulnerándose así su derecho a la defensa y la garantía del debido proceso. Finalmente, solicitó se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio s/n, de fecha 8 de noviembre de 1999, emanado del Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia, “(…) mediante el cual se ordenó el egreso de [su] cargo (…) y en consecuencia, se ordene el inmediato reenganche a [sus] labores habituales como Médico Especialista I en el Hospital San Rafael de Mara, con el pago de todos los conceptos, salarios y beneficios contenidos tanto en la Convención Colectiva (…) como en la Ley de Carrera Administrativa, dejados de percibir (…) hasta el momento de [su] definitiva reincorporación efectiva al cargo que [ha] venido desempeñando (…)”. II DE LA CONTESTACIÓN DE LA QUERELLA En fecha 4 de julio de 2000, la abogada María Bracho Reyes, actuando con el carácter de representante judicial del Estado Zulia, presentó escrito de contestación a la querella interpuesta, en el cual argumentó que la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia no era aplicable a las relaciones de trabajo entre los Médicos y el Ejecutivo del Estado Zulia, sino que tales prestaciones de servicio estaban reguladas por la Ley del Ejercicio de la Medicina y la Convención Colectiva del Trabajo, toda vez que los Médicos “(…) no poseen el status de funcionario (sic) público (sic), ya que estos empleados poseen una jerarquización, un régimen de control sancionatorio interno de graduación más intensa que el resto de los empleados amparados por la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, razón por la cual no encajan dentro del sistema establecido en la Ley de Carrera (sic) y su reglamento (sic) general; conforme al artículo 1 de la Ley del Ejercicio de la Medicina (…)”. Seguidamente, negó, rechazó y contradijo todos y cada uno de los alegatos puestos de manifiesto por el querellante en su escrito libelar, por lo que solicitó se declarara sin lugar la querella ejercida. III OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En fecha 11 de agosto de 2000, la abogada Ana Sabina Pírela Paz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.441, actuando con el carácter de Fiscal Vigésimo Segundo del Ministerio Público del Estado Zulia con competencia para actuar en materia Contencioso Administrativo, consignó escrito de opinión fiscal, aduciendo al efecto lo siguiente: “(…) la jurisprudencia, a través de las diferentes sentencias, nos ha dado los requisitos para considerar como relación de empleo público a ciertas relaciones contractuales, así tenemos que: deben existir los siguientes requisitos: 1.) Que las funciones asignadas comprenden a un funcionario de carrera. 2.) Que se trate de funciones de carácter permanente. 3.) Que el régimen laboral (salario, horario beneficios y otros) comprenda el establecido para los funcionarios que han ingresado a través de la vía normal del nombramiento (…). En virtud de lo expuesto, y siguiendo la doctrina y la jurisprudencia imperante, se hace necesario analizar si con relación al caso en estudio, se han producidos (sic) los requisitos a que se ha hecho referencia. Del análisis de la relación se desprende lo siguiente: El querellante ingresó a la Administración desde el 01-06-97, como Médico Especialista I, cumpliendo funciones en el Hospital I San Rafael de Mara, de ese Municipio, según constancia emanada de la Oficina de Recursos Humanos del Sistema Regional de Salud, de fecha 22-10-98. Igualmente consta entre otras, constancia expedida por el Hospital antes señalado, suscritas por su Director y Jefe de Personal de fecha 28-10-98. Funciones éstas que desempeñó durante un período de dos (2) años y cinco (5) meses, sometido a todos los deberes que comprenden a un funcionario de carrera; con un cargo clasificado de Médico Especialista I laborando tiempo completo, (…) es decir, contratado no para una tarea casual o accidental, sino para funciones de Médico Especialista I, cargo éste que por su características y tareas típicas que le atribuyen, corresponden a cargo inminentemente de carrera en el Manual descriptivo de cargos (…). Por lo que se opina que la vinculación existente entre la Administración y el querellante no fue otra que la de un verdadero funcionario de carrera y solo (sic) podía ser retirado del cargo que desempeñaba por las causales señaladas en el artículo 48 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, que son las mismas contenidas en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en salvaguardar el derecho a la estabilidad que le asiste al funcionario (…), que la Administración gubernamental, no cumplió con los procedimientos legalmente establecidos para prescindir de los servicios del recurrente, observándose la causal de nulidad absoluta referida en el ordinal 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (L.O.P.A), igualmente señalada en el ordinal 4 del Artículo 20 de la Ley de Procedimientos Administrativos Estatal. Por las razones expuestas, esta representación del Ministerio Público, estima que el presente recurso debe ser declarado CON LUGAR (…)”. (Mayúsculas del texto). IV DEL FALLO APELADO En fecha 13 de diciembre de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró con lugar la querella funcionarial incoada, con base en las siguientes consideraciones: “(…) que el interés del recurrente radica en que se reconozca su cualidad de funcionario público de carrera y consecuencialmente la estabilidad en el ejercicio de sus funciones, por lo que como primer punto se analizará lo mencionado, para posteriormente examinar la procedencia o no de las demás pretensiones. Quedó demostrado en las actas procesales que el recurrente ingresó a prestar servicios (sic) el día 01 de junio de 1990 en el Sistema Regional de Salud del Estado Zulia, y que desde el 01 de julio de 1997 se desempeñó como MÉDICO ESPECIALISTA I en el Hospital I San Rafael de Mara, Municipio Mara, en condición de contratado, dependiendo presupuestariamente del Ejecutivo del Estado Zulia. Señala la parte querellante que en virtud de esa prestación de servicios (sic) adquirió la cualidad de funcionario público de carrera y la estabilidad en el ejercicio de sus funciones, por lo que sólo podía ser retirado por las causales establecidas en la Ley de Carrera Administrativa. En primer lugar es preciso aclarar que la carrera administrativa de los funcionarios públicos del Estado Zulia se rige por la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia dictada por la Asamblea Legislativa estadal y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Zulia Nº 69, de fecha 29 de marzo de 1974, la cual consagra en el artículo 4 que los funcionarios públicos de carrera son aquellos que en virtud del nombramiento, hayan ingresado a la carrera administrativa conforme determinan los artículos 32 y siguientes de la misma. Conforme a las citadas normas, para adquirir la condición de funcionario público de carrera se exige: a) Nombramiento expedido por la autoridad competente, b) Tener las condiciones exigidas para el cargo y la aprobación de un Concurso, y c) Desempeñar servicios con carácter permanente. Los nombramientos podían hacerse de forma provisional cuando no existiera candidato elegible y estaban sujetos a su ratificación o revocación en el lapso de seis (6) meses, previo examen correspondiente. Por su parte, los artículos 121 al 139 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa ratifican la necesidad de un concurso para el ingreso a la carrera administrativa; no obstante, dispone su artículo 140 que la no realización del examen previsto en el artículo 36 de la Ley de Carrera Administrativa, imputable a la Administración, confirma el nombramiento cuando haya transcurrido un lapso de seis meses, ello porque no puede sancionarse al funcionario por la abstención del Estado. Con fundamento en las normas comentadas en el párrafo que antecede y estando bajo la vigencia de la Constitución de 1961, la jurisprudencia planteó que existían dos tipos de funcionarios públicos de carrera: los de derecho y los de hecho; así, los primeros son aquellos que desempeñan el cargo con investidura plena, es decir, han ingresado y se mantienen en el ejercicio de su destino por haber cumplido todos los requisitos legales; los segundos, existen cuando su ingreso no está ceñido estrictamente a las leyes, pero a pesar de ello su desempeño funcionarial resulta cubierto de una apariencia de legalidad. Estos conceptos fueron desarrollados a fin de evitar el caos que pudiera producir el desconocimiento de la legalidad de los actos administrativos dictados por los funcionarios cuyos nombramientos están viciados y/o pudieran ser revocados por vicios, en aras de la seguridad jurídica y el interés colectivo. Así las cosas, en distintas oportunidades la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo ha reiterado el criterio según el cual el empleado que ingresaba a la Administración Pública bajo el ámbito de la Ley de Carrera Administrativa mediante contrato o sin cumplir las formalidades de nombramiento o concurso, pasaba a ser un funcionario público de carrera sometido a la Ley de Carrera Administrativa respectiva, siempre que estuvieran presentes los elementos siguientes: a) Que se trate del ejercicio de funciones públicas, b) Que dicho ejercicio se hiciera de forma permanente en un cargo dentro de la organización administrativa de un ente de naturaleza pública, c) La forma de otorgar la investidura normalmente es mediante el nombramiento, pero puede ser mediante contrato cuya duración de la idea de una permanencia y no de temporalidad en el ejercicio de las funciones que se confieren, d) Que exista una relación jerárquica de dependencia, por lo que el prestador de servicio no es libre en el desempeño de sus actividades, sino dependiente y subordinado del ente administrativo, e) Que el régimen jurídico de tal prestación de servicios (sic) sea de naturaleza legal, o en todo caso mixta, legal y contractual, cuando así lo permitan las leyes (Sentencia Nº 1.701, del 21 de diciembre de 2000). Establecido lo anterior, es criterio de la juzgadora que en la presente causa ha quedado suficientemente demostrado, a través de las pruebas identificadas y valoradas, la relación de empleo público que existió entre el ciudadano ABDÓN TOLEDO CONTRERAS y la Administración Pública Estadal, siendo su último cargo desempeñado el de MÉDICO ESPECIALISTA I, adscrito al Hospital I San Rafael de Mara, en condición de contratado, bajo un horario normal y sometido a dependencia jerárquica, habiéndose mantenido la prestación de servicios (sic) en forma permanente e ininterrumpida, esto es, desempeñaba su trabajo en las mismas condiciones de cualquier otro funcionario público de carrera, por lo que están dadas las condiciones para equiparar el contrato al nombramiento, de conformidad con reiterada jurisprudencia de las Cortes en lo Contencioso Administrativa y por ende, le correspondía el beneficio de estabilidad en el ejercicio de sus funciones, a tenor de lo dispuesto en los artículos 4 y 16 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia; haciendo la salvedad que el reconocimiento de funcionario público de carrera se hace posible toda vez que el cumplimiento de los supuestos se verificó antes de la entrada en vigencia de la Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, la cual prohíbe expresamente el ingreso a la carrera administrativa por la vía del contrato. Así se decide”. (Resaltado, mayúsculas y subrayado del a quo). Igualmente, el Tribunal de la causa expuso que: “Consecuencia de lo anterior es que el retiro del querellante está viciado de nulidad absoluta por falso supuesto al considerar que el querellante no poseía la cualidad de funcionario público de carrera. Pero además, la parte querellada debió dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 84 y 86 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales complementan las Leyes de Carrera Administrativa de los Estados (…). Del contenido de las anteriores disposiciones se desprende que constituye una obligación para el órgano que procede a la remoción de un funcionario público de carrera gestionar por medio de su Oficina de Personal la reubicación del mismo por ante cualquier otra dependencia de la administración (sic) pública (sic), a los fines de garantizar el derecho a la estabilidad. Tales gestiones deben concebirse como un hecho real, cierto y efectivo, no una simple formalidad, es una obligación de hacer destinada a garantizar la permanencia del funcionario de carrera. En ese sentido, observa el Tribunal que la parte querellada no consignó a las actas copia certificada del expediente administrativo del recurrente, lo que hace nacer una presunción a favor del querellante de que se prescindió totalmente el (sic) requisito de ley, por lo que siguiendo el criterio jurisprudencial de fecha 01 de junio de 1983 (ponencia del Magistrado Dr. Aníbal Rueda) ésta Juzgadora declara nulo el acto de retiro del ciudadano ABDÓN TOLEDO CONTRERAS, contenido en el en el (sic) oficio (sic) s/n de fecha 08 de noviembre de 1999, suscrito por la Directora de Recursos Humanos (E) del Sistema Regional de Salud adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20, numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.(Mayúsculas del a quo). Con fundamento en las anteriores consideraciones, el a quo declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, toda vez que anuló el acto administrativo de retiro, ordenó la reincorporación del ciudadano Abdón Gerardo Jesús Toledo Contreras, “(…) al cargo de MÉDICO ESPECIALISTA I, del Hospital I San Rafael de Mara, adscrito al Sistema Regional de Salud del Estado Zulia, en el mismo sitio y condiciones que venía prestando sus servicios (sic) antes del ilegal retiro. A título indemnizatorio, se ordena a la accionada cancelar los salarios (sic) caídos, con los correspondientes aumentos decretados, intereses sobre prestaciones sociales, y cualquier otro concepto que pudiera corresponderle como Funcionario Público, desde la fecha de su retiro hasta su efectiva reincorporación”. V DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN La abogada Ana Josefina Ferrer, actuando con el carácter de representante legal del Estado Zulia, presentó en fecha 4 de octubre de 2007, escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones: Manifestó, que el Tribunal de la causa desconoció “(…) las defensas de hecho y de derecho explanadas por la representación del Estado Zulia, parte recurrida, haciendo caso omiso a la función inquisidora que caracteriza al Juez Contencioso (…)”. Señaló, que “Como parte del procedimiento contencioso funcionarial, la representante del Estado Zulia abogada MARIA (sic) BRACHO, consignó el expediente administrativo de (…) ABDON (sic) TOLEDO, el cual estaba debidamente certificado por el funcionario competente para ello y que además, dichos antecedentes, como documento público administrativo, cumple con las exigencias legales para ser apreciado con tal carácter”. (Mayúsculas y resaltado de la representante legal del Estado Zulia). Adujo, que en cuanto a los requisitos puestos de manifiesto por el Tribunal de la causa para adquirir la condición de funcionario público de carrera con respecto a los funcionarios de carrera “(…) no constituyen presupuesto procesal vinculante, sino una formalidad para el inicio del recurso contencioso administrativo; (…)”. Agregó, que “(…) los requisitos para ingresar a la carrera administrativa como funcionario de la Administración Pública, es un requisito indispensable para poder acudir ante los Tribunales Contencioso Administrativo, previsto en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia en su artículo 4; lo cual de su inobservancia, puede ser declarada de oficio inadmisible, ya que las acciones Contencioso Administrativo están sometidas a una serie de requisitos cuyo cumplimiento, impide el tramite (sic) del Recurso de Nulidad”. Indicó, que “Del estudio y análisis del expediente, se evidencia que el recurrente no cumplió con las condiciones exigidas para ser un funcionario público de carrera y por ende no le correspondía la estabilidad en el ejercicio de sus funciones”, que “(…) el acto administrativo está motivado y absolutamente ajustado al procedimiento previsto en el retiro de los funcionarios públicos de carrera, por lo que debe declararse sin lugar el presente recurso”, que “(…) durante la ejecución del presupuesto asignado al ejercicio fiscal del año 2000, se produjo una reducción de los ingresos que mermaron el normal desenvolvimiento del organismo, razón esta que los obligo (sic) a realizar el nombrado reajuste (…)”. Por las razones antes expuestas, solicitó que se admitiera el presente recurso de apelación y en consecuencia se declara sin lugar la querella funcionarial interpuesta. VI CONSIDERACIONES PARA DECIDIR I.- De la Competencia: Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que conforme al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, vista la sentencia Nº 2.271 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, (caso: Tecno Servicios YES´CARD, C.A.) y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 203, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 17 de enero de 2004, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública. Así se declara. II.- De La Apelación Interpuesta: Precisado lo anterior, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con respecto al recurso de apelación incoado mediante diligencia de fecha 9 de julio de 2007, por la abogada María Bracho Reyes, actuando con el carácter de representante legal del Estado Zulia, contra la decisión proferida en fecha 13 de diciembre de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial incoada. Ello así, luego de la revisión del escrito contentivo de la fundamentación a la apelación interpuesta, presentado en fecha 4 de octubre de 2007, por la representación judicial de la parte querellada, se advierte que no se denuncia vicio alguno contra el aludido fallo. En torno al tema, debe esta Corte reiterar lo señalado en anteriores oportunidades sobre la apelación como medio de gravamen (Vid. Sentencia N° 2006-883, dictada por esta Corte en fecha 5 de abril de 2006, caso: Ana Esther Hernández Correa), en el sentido que en doctrina se ha dicho que una de las principales actividades del Estado la constituye el control jurídico, el cual está dirigido a establecer la concordancia con la Ley de la actividad de los particulares, tal es la finalidad de la jurisdicción ordinaria; pero ese control también puede dirigirse a la vigilancia de la actividad jurídica de los mismos funcionarios del Estado, entre los cuales se hallan los jueces. Dentro de la jurisdicción ordinaria, la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior. Es así, como los medios de gravamen, como la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y acciones de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso. A este respecto, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayores probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, las acciones de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo. Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos, o variar los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada. Conforme a lo expuesto y, aun cuando resulta evidente para la Corte, que la forma en que la apoderada judicial del Estado Zulia formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación de la apelación no resultó ser la más adecuada, sin embargo, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, tal imperfección no debe constituirse en un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, más cuando, de los propios argumentos esgrimidos, surge la clara disconformidad con el fallo apelado, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado. Así se declara. El objeto fundamental de la querella funcionarial lo constituye el acto administrativo contenido en el Oficio s/n de fecha 8 de noviembre de 1999, por el cual el Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia, le informó al ciudadano Abdón Gerardo de Jesús Toledo Contreras, que “(…) a partir del 30.09.99 (sic), ha decidido excluirlo de la nómina de contratados, por razones económicas y financieras”. Por su parte el fallo apelado por la representación judicial del Estado Zulia, declaró con lugar la querella funcionarial, al estimar que el acto administrativo impugnado estaba “(…) viciado de nulidad absoluta por falso supuesto al considerar que el querellante no poseía la cualidad de funcionario público de carrera (…)”, toda vez que, “(…) es criterio de la Juzgadora que en la presente causa ha quedado suficientemente demostrado (…) la relación de empleo público que existió entre el ciudadano ABDÓN TOLEDO CONTRERAS y la Administración Pública Estadal, (…) por lo que están dadas las condiciones para equiparar el contrato al nombramiento (…), y por ende, le correspondía el beneficio de estabilidad en el ejercicio de sus funciones (…); haciendo la salvedad que el reconocimiento de funcionario público de carrera se hace posible toda vez que el cumplimiento de los supuestos se verificó antes de la entrada en vigencia de la Constitución Nacional (…)”. Por otra parte, en fecha 4 de julio de 2000, la abogada María Bracho Reyes, actuando con el carácter de representante legal del Estado Zulia, presentó escrito de contestación a la querella funcionarial incoada, negando al afecto todos y cada uno de los alegatos invocados por el querellante en su escrito libelar, aduciendo que “(…) los médicos en ejercicio se rigen por las disposiciones de la Ley del ejercicio de la medicina y la convención colectiva del trabajo (…); siendo inaplicable la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia por no ser funcionarios públicos (…)”. Así pues, que previa revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, se observa que riela al folio cinco (5) “CONSTANCIA” en original, emanada del Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia, en fecha 22 de octubre de 1998, en la cual se indicó “Que el Ciudadano: DR. ABDON (sic) TOLEDO, titular de la Cédula de Identidad No. 7.762.259, presta sus servicios a la orden de este despacho desde el 01-06-90 hasta la presente fecha como MEDICO (sic) ESPECIALISTA I (CONTRATADO), en el Hospital I San Rafael de Mara con una asignación de Bs 350.000,00, dependiendo presupuestariamente del Ejecutivo del Estado Zulia (…)”. (Mayúsculas del texto). Igualmente, cursa a los folios seis (6) al ocho (8) de los autos, “CONSTANCIAS” de fechas 28 de octubre de 1998, 27 de abril y 18 de agosto de 1999, emanadas del Hospital “San Rafael de Mara”, exponiéndose en las mismas “Que el Ciudadano: DR. ABDON (sic) TOLEDO., Títular (sic) de la Cédula de Identidad No. 7.762.259, se desempeña como: MEDICO (sic) ESPECIALISTA I a nivel de este Hospital I San Rafael de Mara, Municipio Sanitario Mara, desde el: 01-07-97 hasta la presente fecha. Dicho ciudadano Depende Presupuestariamente del Ejecutivo del Estado Zulia (…)”. (Mayúsculas del texto y resaltado de esta Corte). Asimismo, corre inserto al folio nueve (9) del expediente, original del Oficio s/n de fecha 8 de noviembre de 1999, emanado del Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia, dirigido al ciudadano Abdón Gerardo Jesús Toledo Contreras, quien lo recibió el 15 de noviembre de 1999, informándole que: “(…) por disposición de este Despacho, a partir del 30.09.99, ha decidido excluirlo de la nómina de contratados, por razones económicas y financieras. En tal sentido agradecemos la colaboración prestada durante el ejercicio de sus funciones”. (Resaltado de esta Corte). De igual manera, riela a los folios doce (12) y trece (13) de los autos, fotocopia del escrito interpuesto por el ciudadano Abdón Gerardo Jesús Toledo Contreras, ante la Junta de Avenimiento de la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Zulia, en fecha 3 de diciembre de 1999, siendo recibido en igual fecha. Así, de la lectura del escrito libelar y la documentación que lo acompaña se advierte, por un lado, que la representación judicial del Estado Zulia, no hizo oposición alguna en cuanto a las pruebas promovidas por la parte querellante, las cuales fueron admitidas por el Tribunal de la causa. De igual manera, se aprecia que la abogada Ana Josefina Ferrer, actuando con el carácter de representante legal del Estado Zulia, en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, manifestó que “Como parte del procedimiento contencioso funcionarial, la representante del Estado Zulia abogada MARIA (sic) BRACHO, consignó el expediente administrativo de (…) ABDON (sic) TOLEDO, el cual estaba debidamente certificado por el funcionario competente para ello y que además, dichos antecedentes, como documento público administrativo, cumple con las exigencias legales para ser apreciado con tal carácter”, sin embargo de la revisión llevada a cabo a las actas procesales que conforman el presente expediente, no observa esta Corte que la precitada abogada haya consignado a los autos el aludido expediente, tal como así lo expuso el a quo en el fallo recurrido, cuando manifestó que “(…) la parte querellada no consignó a las actas copia certificada del expediente administrativo del recurrente, lo que hace nacer una presunción a favor del querellante de que se prescindió totalmente el requisito de ley (…)”, el cual fue requerido por el Juzgador de Instancia, mediante Oficio Nº 421 de fecha 12 de junio de 2000, siendo recibido en la aludida Gobernación del Estado Zulia, el día 16 de junio de 2000, según informe dado por el Alguacil del mencionado Tribunal, en fecha 20 de junio de 2000. Al efecto, cabe destacar que la no remisión del expediente administrativo del querellante, constituye una carga procesal de la Administración, cuya omisión en principio y conforme a los argumentos que haya expuesto la parte actora, acarrea consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión e impide igualmente el debido examen de la adecuación de las circunstancias fácticas que dieron lugar al acto administrativo impugnado, por lo que en principio ha de establecerse una presunción favorable a la pretensión del actor. (Vid. Sentencia N º 692 de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de, Justicia, de fecha 21 de mayo de 2002, caso: Aserca Airlines, C.A. Vs. Ministerio de Infraestructura). Ahora bien, a pesar de que la Ley de Carrera Administrativa establecía que la selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuaría por concurso público (Vid. Art. 35 eiusdem), destacaba en la Administración la reiterada celebración de contratos de servicios para la realización de actividades propias de los cargos de carrera, práctica ésta que devino en la denominada “Tesis de la Simulación Contractual”. De acuerdo a la tesis in commento, una persona contratada podía ingresar a la función pública, y por tanto se encontraría regida por la Ley de Carrera Administrativa, cuando se verificaran los siguientes requisitos: “(…) (i) Que las tareas o funciones correspondan a las de un cargo clasificado, es decir definido en el Manual de Clasificación de Cargos; (ii) Que deba cumplir horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo; (iii) Que exista continuidad en la prestación de servicio; (iv) Que se ocupe un cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo (…)”. Igualmente se debe señalar que los elementos antes mencionados tienen naturaleza concurrente, es decir, deben presentarse como un todo para determinar su procedencia. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 1980 de fecha 8 de noviembre de 2007, caso: Emilia Marín). Actualmente, y a partir de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ingreso a la administración pública nacional, estadal o municipal se constitucionalizó, y al efecto, el ingreso sería sólo por concurso público, quedando desechada por completo la “Tesis de la Simulación Contractual”, por tal motivo, no se pueden considerar funcionarios de carrera a aquellos trabajadores que durante la vigencia de la actual Carta Magna han laborado como contratados en la Administración Pública en cargos de carrera, siendo que este hecho irrumpiría con lo dispuesto en el Texto Constitucional. Sin embargo, bajo el imperio de las derogadas Ley de Carrera Administrativa y Constitución de 1961 (textos normativos aplicables al presente caso rationae temporis), se preveía, con fundamento en reiterada jurisprudencia, el ingreso de los contratados como una forma irregular de acceder a la carrera administrativa cuando el contratado ejercía el cargo más allá del período de prueba sin haber sido evaluado, ya que al ejercer el contratado un cargo de los regulados por la ley, en las mismas condiciones que los funcionarios regulares, existía una simulación de tal contrato, concurriendo una propia y real relación de empleo público, sometida a la legislación funcionarial. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 949 del 21 de mayo de 2004). Realizadas las anteriores consideraciones, esta Corte observa en el caso de autos, que el querellante ingresó al Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia, en fecha 1º de junio de 1990, bajo la modalidad de contratado como Médico Especialista I, en el Hospital I “San Rafael de Mara”, adscrito a la prenombrada Gobernación, devengando un sueldo mensual por la cantidad de Trescientos Cincuenta Mil Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 350.000,00), tal como se desprende de la “CONSTANCIA” que en original corre inserta al folio cinco (5) del expediente, suscrita tanto por la Directora General de Recursos Humanos como por la Directora Regional del Sistema Nacional de Salud del Estado Zulia. Por otro lado, se advierte que mediante Oficio s/n de fecha 8 de noviembre de 1999, se le notificó al ciudadano Abdón Gerardo Jesús Toledo Contreras, que se había “(…) decidido excluirlo de la nómina de contratados, por razones económicas y financieras”, siendo recibida dicha comunicación el día 15 del mismo mes y año, según consta al folio nueve (9) de los autos. En virtud de lo expuesto, se observa que el ciudadano Abdón Gerardo Jesús Toledo Contreras, tenía más de nueve (9) años en el Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia. Con respecto al cargo de Médico Especialista I, cabe resaltar que las características del citado cargo, según el Manual Descriptivo de Cargos de la Administración Pública Nacional, emanado de la Oficina Central de Personal en el año 1994, señala que el mismo se realiza bajo supervisión general, realiza trabajos de dificultad promedio, en un campo especializado de la medicina, puede realizar labores de supervisión y docencia sobre un grupo pequeño de médicos de menor nivel, y realiza tareas afines según sea necesario, encontrándose entre las tareas típicas a realizar las siguientes: • Examina a pacientes que acuden al servicio remitidos por el médico general u otro médico especialista. • Diagnostica la enfermedad del paciente e indica el tratamiento adecuado para su cura. • Ordena los exámenes de laboratorio necesario para el diagnóstico, cuando el caso lo amerite. • Practica intervenciones quirúrgicas a pacientes, en su especialidad. • Imparte instrucciones a Practicantes, Enfermeras y Médicos de menor nivel, sobre las técnicas propias de su especialidad. En este contexto, entonces, se desprende que el ciudadano Abdón Gerardo Jesús Toledo Contreras, ingresó a prestar servicio en el Sistema Regional de Salud de la Gobernación del Estado Zulia, el 1º de junio de 1990 y desde el 1º de julio de 1997 hasta el 15 de noviembre de 1999, se desempeñó en el cargo de Médico Especialista I, en el Hospital I “San Rafael de Mara”, adscrito al mencionado Sistema Regional de Salud, el cual es un cargo de carrera, cuyas funciones están definidas en el Manual de Clasificación de Cargos, advirtiéndose a su vez que hubo continuidad o permanencia en la prestación del servicio por parte del querellante, lo que indica a esta Corte, que el ciudadano en referencia adquirió la condición de funcionario público de carrera, por lo que dicho funcionario sólo podía ser retirado del cargo que desempeñaba por las causales establecidas en el artículo 48 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, que son las mismas contenidas en el artículo 53 de la extinta Ley de Carrera Administrativa Nacional, tal como fue alegado por el precitado ciudadano. Así las cosas, al analizar los elementos antes descritos, y una vez adecuados a la situación planteada, resulta evidente que el Sistema Regional de Salud del Estado Zulia en ningún momento logró aportar pruebas o elementos de convicción al proceso que permitieran presumir o declarar lo contrario a lo constatado en autos, esto es, que el querellante ocupaba un cargo dentro de la estructura administrativa del organismo, y de que cumplía una función clasificada en el Manual de Tipificación de Cargos, conforme así lo exteriorizó la Fiscal Vigésimo Segundo del Ministerio Público del Estado Zulia, en su escrito de fecha 11 de agosto de 2000, cuando indicó que “El querellante ingresó a la Administración desde el 01-06-97 (sic), como Médico Especialista I, cumpliendo funciones en el Hospital I San Rafael de Mara, de ese Municipio (…). Funciones éstas que desempeñó durante un período de dos (2) años y cinco (5) meses, sometido a todos los deberes que comprenden a un funcionario de carrera; con un cargo clasificado de Médico Especialista I laborando tiempo completo, (…) es decir, contratado no para una tarea casual o accidental, sino para funciones de Médico Especialista I, cargo éste que por su características y tareas típicas que le atribuyen, corresponden a cargo inminentemente de carrera en el Manual descriptivo de cargos (…). Por lo que se opina que la vinculación existente entre la Administración y el querellante no fue otra que la de un verdadero funcionario de carrera y solo (sic) podía ser retirado del cargo que desempeñaba por las causales señaladas en el artículo 48 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, que son las mismas contenidas en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional (…)”. En tal sentido, advierte la Corte, que en el presente caso se cumplen de manera concurrente las condiciones para considerar que el querellante cumplía con los requisitos para que se pueda considerar que ingresó simuladamente a la Administración Pública Estatal, por cuanto se demostró a lo largo del proceso que desempeñó tareas o funciones que corresponden a las de un cargo clasificado, es decir definido en el Manual de Clasificación de Cargos, que recibía una remuneración y se encontraba en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo, razón por la que esta Alzada comparte el criterio del a quo, quien indicó que el cumplimiento de los citados requisitos se verificaron antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara. Con base a lo precedentemente expuesto, resulta forzoso para esta Alzada, declarar sin lugar la apelación ejercida y en consecuencia, CONFIRMA la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 13 de diciembre de 2006, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial ejercida. Así se decide. VII DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- Que es COMPETENTE para conocer del recurso de apelación intentado en fecha 9 de julio de 2007, por la abogada María Bracho Reyes, actuando con el carácter de representante legal del Estado Zulia, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 13 de diciembre de 2006, que declaró con lugar la querella funcionarial incoada por el ciudadano ABDÓN GERARDO JESÚS TOLEDO CONTRERAS, asistido por la abogada Ana Azuaje Sifuentes, contra el “SISTEMA REGIONAL DE SALUD DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA”. 2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto. 3. CONFIRMA la sentencia de fecha 13 de diciembre de 2006, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los tres (3) días del mes de febrero de dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA Ponente El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL La Secretaria, PATRICIA KUZNIAR DEMIANIUK AJCD/06 Exp N° AP42-R-2007-001405 En fecha ____________ ( ) de ________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2009-__________. La Secretaria.