JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000308

En fecha 27 de mayo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 0557 de fecha 20 de mayo de 2009, emanado del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la Abogada Maritza Parra González, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 83.855, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil “C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA”, inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el entonces Juzgado de Comercio de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal el 23 de marzo de 1914, bajo el Nº 296, contra el acto administrativo contenido en la Resolución de fecha 29 de julio de 2008, dictada por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), hoy INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia que realizara el mencionado Juzgado mediante auto de fecha 12 de mayo de 2009, en esta Corte.
En fecha 03 de junio de 2009, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. Asimismo, se ordenó oficiar al Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), a los fines de solicitarle la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
En fecha 14 de abril de 2009, la Abogada Maritza Parra González, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil “C.N.A. de Seguros La Previsora”, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Resolución de fecha 29 de julio de 2008, dictada por el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), notificada en fecha 15 de octubre de 2008, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso jerárquico ejercido contra la decisión emanada del Presidente del mencionado Instituto en fecha 21 de febrero de 2006, que ratificó la sanción de multa impuesta a su representada el 01 de abril de 2005, de quinientas unidades tributarias (500 U.T.), equivalentes a la cantidad de catorce millones setecientos mil Bolívares (Bs. 14.700.000), hoy catorce mil setecientos Bolívares Fuertes (Bs.F. 14.700), tomando en cuenta que la unidad tributaria para la fecha era de veintinueve mil cuatrocientos Bolívares (Bs. 29.400,00), según lo dispuesto en la Providencia Nº 0045 de fecha 27 de enero de 2005, dictada por el Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.116 de esa misma fecha. Como fundamento de su recurso indicó lo siguiente:
Señaló, que el acto recurrido fue dictado por un Órgano manifiestamente incompetente “…pues en el caso especial de la materia de seguros rige toda una estructura administrativa creada por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros con el objeto de regular y controlar todo lo relativo a la actividad aseguradora. En efecto, la Superintendencia de Seguros constituye el órgano administrativo creado a esos efectos…”.
Narró, que la denuncia presentada por la ciudadana Obdulia Isabel Saavedra Hevia, que dio lugar al procedimiento administrativo sustanciado por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), también fue objeto de sustanciación por parte de la Superintendencia de Seguros (SUDESEG), y que fue decidido mediante acto administrativo notificado a su representada a través de Oficio Nº FSS-2-3-004671-008222 de fecha 16 de septiembre de 2005.
Expresó, que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario sólo prevé que la intervención del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) en materias especiales como la de seguros, es de coordinación con los órganos especializados, razón por la cual “…cuando se trate de la resolución de un asunto particular en materia de seguros, el INDECU debe remitir las actuaciones a la Superintendencia de Seguros a los fines de la sustanciación y decisión correspondiente…”.
Afirmó, que tal situación fue acordada por ambos organismos mediante la Resolución conjunta publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.946 de fecha 09 de mayo de 2000, en la cual establecieron las Normas que Regirán los Procedimientos ante la Superintendencia de Seguros y el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), con ocasión de las Denuncias de los Asegurados, Contratantes o Beneficiarios de Pólizas de Seguros emitidas por las Empresas de Seguros.
Alegó, que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), al dictar el acto recurrido “…violó la cosa juzgada administrativa al resolver un asunto que ya había sido objeto de decisión precedente por otro órgano de la administración, como lo es la Superintendencia de Seguros…”.
Aseveró, que el acto administrativo impugnado carece de motivación, por cuanto en el capítulo relativo a las “consideraciones para decidir”, “…se aprecia con claridad meridiana que el INDECU ni siquiera enunció los hechos que daban lugar a su decisión, menos aún, efectuó una relación suscinta (sic) de los supuestos hechos en que incurrió mi representada que la hacían merecedora de la ratificación de la sanción de multa que le fue impuesta…”.
Solicitó, la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución de fecha 29 de julio de 2008, dictada por el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), notificada en fecha 15 de octubre de 2008, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso jerárquico ejercido contra la decisión emanada del Presidente del mencionado Instituto en fecha 21 de febrero de 2006, que ratificó la sanción de multa impuesta a su representada el 01 de abril de 2005.
Conjuntamente con el recurso de nulidad, solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el único aparte del artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
A fin de fundamentar la cautela solicitada, expresó que la ejecución de la Resolución impugnada “…es susceptible de causar graves e irreparables perjuicios a mi representada, sobre todo considerando que la multa impuesta es elevada. Además, los fundamentos principales del presente Recurso descansan en los supuestos establecidos en los numerales 2 y 4 del artículo 18 ejusdem, correspondientes a la nulidad absoluta del acto administrativo, cumpliéndose así con los extremos previstos en el supuesto de la norma para que opere la suspensión de los efectos del acto recurrido…”.


-II-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento acerca de la competencia que le fuera declinada mediante auto de fecha 12 de mayo de 2009, por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y al respecto observa:
En el caso de autos, la acción principal de nulidad es ejercida contra el acto administrativo contenido en la Resolución de fecha 29 de julio de 2008, dictada por el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), notificada en fecha 15 de octubre de 2008, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso jerárquico ejercido contra la decisión emanada del Presidente del mencionado Instituto en fecha 21 de febrero de 2006, que ratificó la sanción de multa impuesta a su representada el 01 de abril de 2005, de quinientas unidades tributarias (500 U.T.), equivalentes a la cantidad de catorce millones setecientos mil Bolívares (Bs. 14.700.000), hoy catorce mil setecientos Bolívares Fuertes (Bs.F. 14.700), tomando en cuenta que la unidad tributaria para la fecha era de veintinueve mil cuatrocientos Bolívares (Bs. 29.400,00), según lo dispuesto en la Providencia Nº 0045 de fecha 27 de enero de 2005, dictada por el Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.116 de esa misma fecha.
Ahora bien, en ausencia de una norma legal que regule la distribución de las competencias de los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, distintos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha Sala mediante sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A. Vs. PROCOMPETENCIA, actuando como rectora y máxima cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa, estableció lo siguiente:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
…omissis…
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…”
De conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, las Cortes de lo Contencioso Administrativo detentan una competencia residual, es decir, son competentes para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad que se intenten contra autoridades distintas a las denominadas altas autoridades del Estado, como lo es el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), y cuyo conocimiento no está atribuido a otro Tribunal, de allí que deba esta Corte ACEPTAR LA COMPETENCIA que le fuera declinada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la presente causa. Así se declara.

-III-
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que dicho recurso fue ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por lo que, si bien correspondería, en principio, remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronuncie sobre su admisibilidad, dicho envío retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la cautela solicitada, por lo que esta Corte pasa a analizar la admisibilidad del recurso, y a tal efecto se observa:
Visto el escrito contentivo del recurso de nulidad y los recaudos que lo acompañan, se desprende que en el presente caso, no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad a que hace referencia el párrafo 6 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Por tanto, se ADMITE el presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.
-IV-
DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Admitido el presente recurso, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte recurrente, y al respecto observa que la misma fue fundamentada en lo dispuesto en el único aparte del artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que contempla lo siguiente:
“…Artículo 87. …omissis…
El órgano ante el cual se recurra podrá, de oficio o a petición de parte, acordar la suspensión de los efectos del acto recurrido en el caso de que su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnación se fundamentare en la nulidad absoluta del acto. En estos casos, el órgano respectivo deberá exigir la constitución previa de la caución que considere suficiente. El funcionario será responsable por la insuficiencia de la caución aceptada…”.
Con relación a ello, se observa que la norma parcialmente transcrita está contenida en la Sección Primera referida a las “Disposiciones Generales”, del Capítulo II intitulado “De los Recursos Administrativos”, del Título IV de la mencionada Ley, denominado “De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa”, de allí que el contexto en el cual está encuadrada dicha suspensión es netamente en vía administrativa, resultando únicamente aplicable en aquellos casos en que se haya intentado un recurso de naturaleza administrativa. Asimismo, advierte esta Corte que el artículo 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece como ámbito de aplicación primario de las disposiciones normativas contenidas en su texto la Administración Pública Nacional, por tanto no resulta aplicable a la función jurisdiccional desempeñada por los Tribunales.
De allí que, siendo que la parte recurrente solicitó una medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con las normas consagradas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, considera esta Corte que dicha solicitud debe ser analizada a la luz de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, específicamente del supuesto normativo a que se refiere el párrafo 22 del artículo 21 eiusdem donde se encuentra prevista la medida cautelar típica del contencioso administrativo de anulación, la cual es, la suspensión de efectos, todo ello en virtud del principio iura novit curia que rige la actuación del Juez.
Aclarado lo anterior, pasa esta Corte a emitir un pronunciamiento acerca de la cautela solicitada, y al respecto observa:
Un elemento fundamental de la tutela judicial efectiva lo constituye la institución de las medidas cautelares, mecanismos procesales que permiten al juez tomar las decisiones que estime pertinentes para garantizar la efectividad del fallo mientras dure el juicio, es decir, hasta tanto sea dictada la sentencia que resuelva el fondo de la controversia.
En este sentido, el párrafo 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece lo siguiente:
“…El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio…”.
La norma transcrita contempla la posibilidad de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo de carácter particular constituyendo una excepción al principio de ejecutoriedad y ejecutividad que rige a los actos administrativos, es decir, que disminuye provisionalmente la eficacia material y jurídica de un acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad hubiere sido demandada, por lo que dicha suspensión es de naturaleza excepcional y extraordinaria, cuya finalidad ha sido señalada por el legislador, a saber: i) evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la decisión definitiva que se pudiese causar al recurrente; ii) evitar que la ejecución de la sentencia quede ilusoria y que además resulte presumible que la pretensión principal será favorable para el recurrente, tomando en cuenta la ponderación del interés público involucrado.
En este orden de ideas, la concreción jurisprudencial del dispositivo referido mediante la cual se da cuenta de la correcta aproximación al examen del asunto debatido en fase cautelar, se encuentra claramente desarrollada en el contenido de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el fallo Nº 00114, de fecha 31 de enero de 2007, caso: CORP BANCA, C.A. contra la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN); en los términos que se expresan a continuación:
“…En este sentido, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere, además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas en el aparte 21 del artículo antes citado, para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a que la medida será acordada ‘teniendo en cuenta las circunstancias del caso’.
(…)
Sin embargo, es oportuno destacar que en el caso bajo examen el análisis que pudiera realizarse de los alegatos aportados por la recurrente para sustentar la presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris), no necesariamente implicaría un pronunciamiento sobre el fondo del asunto debatido, por el contrario, en esta etapa del proceso se lleva a cabo un análisis previo del caso planteado, a los fines de verificar si existe una presunción del buen derecho que se reclama, y evitar se cause un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos, análisis este que no tiene carácter definitivo. (Negrillas de esta Corte).
De allí que de conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, es de rigor para el juez que emprende la labor de realizar la cognición breve que por antonomasia representa el juicio cautelar en el ámbito especializado del contencioso administrativo, determinar y verificar de manera concurrente y ostensible, tanto la configuración del fumus boni iuris o presunción de buen derecho, como la procedencia del periculum in mora o peligro en la mora, todo ello claro está, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto.
A fin de fundamentar la cautela solicitada, la Apoderada Judicial de la parte recurrente sostuvo que la ejecución de la Resolución impugnada “…es susceptible de causar graves e irreparables perjuicios a mi representada, sobre todo considerando que la multa impuesta es elevada. Además, los fundamentos principales del presente Recurso descansan en los supuestos establecidos en los numerales 2 y 4 del artículo 18 ejusdem, correspondientes a la nulidad absoluta del acto administrativo, cumpliéndose así con los extremos previstos en el supuesto de la norma para que opere la suspensión de los efectos del acto recurrido…”.
Al respecto, estima esta Corte que de lo expresado por la Apoderada Judicial de la empresa recurrente, se hace imposible analizar la existencia de los requisitos exigidos para que sea acordada la suspensión de efectos requerida, toda vez que la solicitud fue planteada a fin de cumplir con los requisitos que establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para que sean suspendidos los efectos del acto administrativo recurrido en sede administrativa, sin especificar ni probar de manera verosímil con algún elemento probatorio traído a los autos si cumplía con los extremos exigidos por la Ley para que se le acordara la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado en sede jurisdiccional, encontrándose el Juez imposibilitado para suplir los argumentos de las partes por mandato del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.
Inclusive, en el caso que se examinase el supuesto daño causado por la multa, se advierte que la parte recurrente no demostró que el monto de la sanción impuesta sea tan elevado que resulte capaz de causar un perjuicio grave al patrimonio de la empresa. De allí, que no se verificó ninguno de los requisitos concurrentes para que sea decretada la suspensión de efectos solicitada.
En virtud de los razonamientos expuestos, resulta forzoso para esta Corte declarar IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. Así se decide.
En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de ley. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuera declinada mediante auto de fecha 12 de mayo de 2009, por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la Abogada Marítza Parra González, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil “C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA”, contra el acto administrativo contenido en la Resolución de fecha 29 de julio de 2008, dictada por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), hoy INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
2. ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
3. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
4. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que la causa continúe con el procedimiento de Ley.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de julio de dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

ANDRÉS BRITO
EL JUEZ VICEPRESIDENTE,

ENRIQUE SÁNCHEZ
PONENTE
LA JUEZ,

MARÍA EUGENIA MATA
LA SECRETARIA,
MARJORIE CABALLERO

EXP. Nº AP42-N-2009-000308
ES/
En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil nueve (2009), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.-
La Secretaria,