TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2003-000515

En fecha 12 de febrero de 2003, se dio por recibido en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada, por el Abogado Guillermo Alcalá Prada, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 45.812, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE FORMACIÓN PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN “INCE CONSTRUCCIÓN ASOCIACIÓN CIVIL”, registrada en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal, hoy Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 13 de octubre de 1981, bajo el Nº 12, Tomo IV, Protocolo Primero, siendo modificados sus estatutos el 11 de agosto de 1986, bajo el Nº 225, folios 820 al 829; contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa s/n de fecha 11 de septiembre de 2002, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, mediante la cual se declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Hugo Rodríguez, titular de la cédula de identidad Nº 5.003.121.

En fecha 13 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente, a los fines de que se pronunciara acerca de su competencia para conocer del presente recurso.

Mediante sentencia de fecha 08 de mayo de 2003, esta Corte declaró su competencia para conocer el presente recurso, lo admitió y declaró procedente la medida de suspensión de efectos solicitada.

El 14 de mayo de 2003, se ordenó la práctica de la notificación del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar mediante comisión librada al Juzgado Segundo de Primera Instancia del Tránsito y del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, la cual fue consignada el 29 de julio de 2003.

En fecha 31 de julio de 2003, se dictó auto ordenando pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, el cual fue recibido el 05 de agosto de 2003.

El 12 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación dictó auto ordenando las notificaciones de las partes. Así, en fechas 25 de noviembre y 15 de diciembre de 2004, se consignaron las boletas de notificación dirigidas a la Junta Liquidadora del Instituto de Formación para los Trabajadores de la Construcción “INCE Construcción Asociación Civil” y a la Procuradora General de la República, respectivamente.

En fecha 12 de enero de 2005, se recibieron las resultas de la comisión librada el 14 de agosto de 2003, a los fines de notificar al Inspector del Trabajo de Puerto Ordaz, Zona del Hierro. En fechas 21 de abril y 12 de mayo de 2005, se consignaron Oficios de notificación dirigidos al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República.

Mediante auto de fecha 02 de agosto de 2005, el Juzgado de Sustanciación consideró que los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial son los competentes para conocer la presente causa y, ordenó pasar el expediente a esta Corte.

El 11 de agosto de 2005, el Abogado Luis Escalante, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 77.064, actuando con el carácter de Abogado Adjunto de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, consignó escrito de opinión fiscal.

El 07 de febrero de 2006, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del presente expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 23 de febrero de 2006, se dictó auto de abocamiento y se reasignó la ponencia, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.

En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: ANDRÉS BRITO, Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

En fecha 07 de mayo de 2009, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurridos los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.

Mediante auto de fecha 21 de mayo de 2009, transcurridos los lapsos establecidos, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a los fines que se dicte la decisión correspondiente. El 26 de mayo de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

En fecha 12 de febrero de 2003, el Apoderado Judicial de la Junta Liquidadora del Instituto de Formación para los Trabajadores de la Construcción “INCE Construcción Asociación Civil”, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad donde manifestó lo siguiente:

Indicó que, en “…fecha 11 de septiembre de 2002, el ciudadano Ángel León Rodríguez, Inspector de Trabajo de Puerto Ordaz, Zona del Hierro, Estado Bolívar, dictó providencia administrativa…” ordenando a su representada el reenganche del ciudadano Hugo Rodríguez a su puesto de trabajo y “…pagar la cantidad de Bs. 3.224.066.09 por concepto de salarios caídos, así como también lo que le corresponda por estipulaciones legales y contractuales y lo que se acumule hasta la definitiva reincorporación a su puesto de trabajo; decisión que se produjo con motivo de la solicitud de reenganche intentada por el ciudadano Hugo Rodríguez, como consecuencia de la terminación de la relación de trabajo entre dicho ciudadano y la referida Asociación Civil por la expiración del tiempo para la cual fue creada…”.

Alegó que la decisión de la Inspectoría del Trabajo de ordenar el cumplimiento de la Providencia Administrativa impugnada, viola el derecho a la seguridad jurídica, a la integridad de la legislación y uniformidad de la jurisprudencia establecido en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, violando igualmente el debido proceso y el derecho a la defensa establecido en el artículo 49 de la Constitución, siendo -a su decir- un inminente abuso de poder. Así también, denunció que la referida decisión se encuentra subsumida en los ordinales 2° y 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo tanto la misma está viciada de nulidad absoluta.

Afirmó que el ciudadano Hugo Rodríguez prestó servicios para su representada hasta el 27 de febrero de 2002, fecha en la cual terminó la relación laboral por razones ajenas a la voluntad de las partes, esto es, por la expiración del término para la cual fue constituida “INCE Construcción Asociación Civil”, según la Cláusula Segunda de su Acta Constitutiva.

Que el 05 de octubre de 2001, el Consejo Directivo de “INCE Construcción Asociación Civil”, procedió a designar a la Junta Liquidadora, lo cual consta en la Orden Administrativa N° 960-01-06, del Consejo Nacional del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), documento debidamente registrado. Que, la Junta Liquidadora dirigió comunicación al Inspector de Trabajo de Puerto Ordaz, donde se le informaba que la Asociación Civil “INCE Construcción Asociación Civil” se encontraba en proceso de liquidación para los efectos legales consiguientes; asimismo, en fecha 14 de enero y 7 de febrero de 2002 se publicaron carteles en los Diarios “El Universal” y “El Nacional” donde se informaba del referido proceso de liquidación.

Señaló que se cumplieron los extremos de ley y las formalidades en el proceso de expiración al cumplirse los 20 años de duración y posterior liquidación de “INCE Construcción Asociación Civil”, lo cual quedó demostrado en el procedimiento administrativo ante dicha Inspectoría del Trabajo, sin haber sido impugnado ninguno de esos actos, por lo cual el proceso de “…liquidación tiene plenos efectos legales y legítimos en todos y cada uno de sus procedimientos, en consecuencia, dentro de ese proceso de liquidación obviamente, se encuentra la liquidación del personal por la extinción del ente empleador, cesando todos los efectos jurídicos que pudieran preexistir en la relación jurídico laboral…”; razón por la cual, cesó la relación de trabajo con el ciudadano Hugo Rodríguez, cancelándosele sus prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales, inclusive las establecidas en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo, así consta en Acta que levantó la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz.

Así, indicó que no puede un funcionario del trabajo ordenar el reenganche de un trabajador que terminó su relación de trabajo por la extinción y desaparición del ente empleador, “abusando del poder que le fue conferido para el control de la legalidad y la tutela efectiva de la justicia” para hacer valer los derechos laborales de trabajadores y patronos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Ley Orgánica del Trabajo y demás leyes nacionales.

Concluyó denunciando que “…dentro del ordenamiento jurídico positivo y lógico venezolano, no tiene cabida la decisión del Inspector del Trabajo quien con abuso de poder ordenó reenganchar a un trabajador que había manifestado su voluntad de dar por terminada su relación de trabajo y que ha cobrado sus prestaciones sociales…”.
Finalmente, solicitó se dicte una “medida provisional innominada” de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia a los fines de suspender la vigencia y aplicación de la Providencia Administrativa impugnada mientras se tramita la presente acción; por cuanto “…ante la clara presunción de buen derecho que existe…”, al haberse dictado la referida decisión con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, en franca violación a principios y derechos fundamentales como es el derecho a la defensa y al debido proceso, es necesario que se dicte una medida cautelar, por cuanto la Providencia impugnada es de inmediato cumplimiento, y tanto su acatamiento por vía del reenganche y pago de salarios caídos, como su desacato pueden causar daños irreparables a su representada.

Asimismo, solicitó que una vez acordada la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, se declare su nulidad absoluta.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con relación a la determinación de la jurisdicción competente para conocer las impugnaciones contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha habido, como es conocido, una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial en cuyo iter inicial pueden destacarse las sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recaídas en el caso: Fetraeducación, de fecha 05 de junio de 1986, ratificada por el fallo proferido en el caso: Corporación Bamundi, de fecha 13 de febrero de 1992. En estas decisiones, el criterio mantenido por el extinto Órgano Jurisdiccional consistió, grosso modo, en circunscribir la competencia material de la jurisdicción contencioso administrativa a las pretensiones dirigidas a impugnar los actos administrativos emitidos por los órganos de la Administración Pública, sí y sólo sí tales actos constituían ejecución de “normas de Derecho Administrativo”, quedando, por consiguiente, fuera del alcance de esta jurisdicción especializada -los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento positivo, tales como la civil, mercantil, laboral, entre otras.- (extinta Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, Caso: Fetraeducación, en Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa, 1961/1996, Caracas, 2007, p. 464).

No obstante, siendo el anterior el criterio dominante en el sistema constitucional precedente, el tema de la determinación del órgano jurisdiccional competente para resolver las pretensiones que se deduzcan con ocasión de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, generó bajo la vigencia ya de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, disparidad de criterios en las distintas Salas componentes del Tribunal Supremo de Justicia, lo que motivó el pronunciamiento de la Sala Plena contenido en la sentencia Nº 9, de fecha 05 de abril de 2005 (Caso: Universidad Nacional Abierta), que resolvió el conflicto negativo de competencia planteado en su oportunidad por la Sala Político Administrativa. En esta decisión, la Sala Plena expresó:

“Ahora bien, tal como lo refiere la jurisprudencia anterior de la Sala Constitucional, ni la Ley Orgánica del Trabajo promulgada el 27 de noviembre de 1990 -vigente para la época del caso ‘Corporación Bamundi, C.A.’- ni la actual Ley Orgánica del Trabajo de fecha 19 de junio de 1997, establecen que corresponda a la jurisdicción laboral el conocimiento de los recursos contra las decisiones de las Inspectorías del Trabajo y, frente al principio de legalidad de la competencia, parecen insuficientes las razones fundadas en los principios de preeminencia de las normas laborales y unidad de la jurisdicción en materia laboral consagradas en la Ley Orgánica del Trabajo. Al no estar de forma explícita en una norma expresa en este sentido, no puede pretender aplicarse una excepción al principio general de la universalidad del control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de los actos administrativos que se establece en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
(…)
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
(…)
Conforme a la doctrina expuesta (sentencia Nº 1333, de fecha 25 de junio de 2002, de la Sala Constitucional), en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”. (Paréntesis de esta Corte).

Con esta decisión, como se comprende, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República dilucidó la referida polémica acerca de la competencia en casos como el de autos, estableciendo que corresponde a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo. Más aún, dentro de esta Jurisdicción Ordinaria, también la Sala precisó que corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, con lo cual materializó una sentida aspiración de acercar la función jurisdiccional a los justiciables, reforzar facilitándolo el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y favorecer la garantía plenaria de la tutela judicial efectiva. En efecto, la Sala Plena, en primer lugar, distinguió perfectamente la -Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria-, integrada en general por la Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, de la llamada -Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial o Eventual-, conformada por los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos. En segundo lugar, con base en el principio de legalidad de la competencia, en las hipótesis de inexistencia de una norma legal expresa que configure a determinados órganos judiciales con la Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial, dicha competencia debe estimarse atribuida a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria. En tercer y último lugar, como ya se dijo, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, la Sala Plena precisó que corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales conocer, en el primer grado de jurisdicción, los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a los fines de facilitar la tutela judicial efectiva en beneficio de los justiciables.

Este pronunciamiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia ha sido acogido, tanto por la Sala Constitucional, como por la Sala Político Administrativa. En efecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 de fecha 20 de mayo de 2005 (Caso: Omar Dionicio Guzmán), expresó:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De igual forma, la Sala Político Administrativa acogió también el criterio proferido por la Sala Plena, en su sentencia Nº 1.458, de fecha 06 de abril de 2005, (Caso: Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., vs. Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar), expresando el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:

“…Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, mediante la cual se ordena a la sociedad mercantil Operaciones al Sur del Orinoco, CA. (OPCO), el reenganche y pago de salarios caídos a favor del ciudadano Gregory José Ugas Rodríguez, por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.”

Siendo ello así, es claro para esta Corte el criterio según el cual la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo corresponde, en el primer grado de jurisdicción, a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en Alzada o segundo grado de jurisdicción, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa s/n dictada en fecha 11 de septiembre de 2002, por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, por lo que esta Corte declara su INCOMPETENCIA SOBREVENIDA para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.

En consecuencia, esta Corte DECLINA la competencia al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, a quien se ordena remitir el presente expediente, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SU INCOMPETENCIA SOBREVENIDA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Guillermo Alcalá Prada, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 45.812, actuando con el carácter de apoderado judicial de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE FORMACIÓN PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN “INCE CONSTRUCCIÓN ASOCIACIÓN CIVIL”, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa s/n de fecha 11 de septiembre de 2002, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO, que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano HUGO RODRÍGUEZ.

2. SE DECLINA la competencia al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, a los fines que conozca el presente recurso.

3-. ORDENA la remisión del expediente al mencionado Juzgado, a los fines de que conozca la presente causa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado y remítase el expediente.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Juez Presidente,

ANDRÉS BRITO
El Juez Vicepresidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ
La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-N-2003-000515
MEM/