TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N°: AP42-N-2004-001633
MAGISTRADO PONENTE: Andrés Eloy Brito

En fecha 16 de diciembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 1177-04 de fecha 21 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Néstor Luis Álvarez Martínez y Miguel Ángel Domínguez Franchi, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 43.363 y 98.541, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA NACIONAL DE VÁLVULAS, C.A. (CNV), contra la Providencia Administrativa Nº 142-2003 de fecha 14 de agosto de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse presentado el recurso en la sede de dicho Juzgado Superior, a los fines de la interrupción de la caducidad.

En fecha 16 de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte y se ordenó oficiar al Ministerio del Trabajo, a los fines de solicitarle la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.
En fecha 23 de febrero de 2005, el ciudadano José Ereño, en su carácter de Alguacil de esta Corte consignó en un (01) folio útil de notificación dirigido a la ciudadana María Cristina Iglesias, Ministra del Trabajo el día 22 de febrero de 2005.

En fecha 15 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte la cual quedó conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Juez Presidenta; Óscar Enrique Piñate Espidel, Juez Vicepresidente; y Alexander Espinoza Rausseo, Juez, y en esta misma oportunidad esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba.

En fecha 16 de marzo de 2005, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los efectos que se pronunciara acerca de la admisibilidad del referido recurso contencioso.

En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 28 de julio de 2005, la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió Oficio Nº 1346-2005 del 10 de junio de 2005, emanado de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante el cual se remitió antecedentes administrativos, constante de ciento cuatro (104) folios útiles.

En fecha 20 de julio de 2007, se dictó auto donde se ordenó agregar a los autos las copias certificadas de los antecedentes administrativos.

En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: ANDRÉS BRITO, Juez Presidente; ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

En fecha 8 de junio de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y se ordenó la reanudación de la misma transcurridos los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 2 de julio se reasignó la ponencia al Juez ANDRÉS BRITO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto bajo análisis, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE NULIDAD

En fecha 28 de mayo de 2004, los Abogados Néstor Luis Álvarez Martínez y Miguel Ángel Domínguez Franchi, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Constructora Nacional de Válvulas, C.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del estado Miranda, en los términos siguientes:

Comenzaron señalando, que su representada “…es una empresa que desde hace casi treinta y cuatro (34) años -desde enero de 1970- ha contribuido con la industria nacional y con el mercado laboral venezolano, sin regatear lo que es justo ni lo que es debido…”.

Explanaron que en virtud del paro petrolero del 2 de diciembre de 2002, el cual “…logró paralizar las actividades administrativas, productivas y comerciales de la empresa estatal Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA). (…) significó una situación de graves repercusiones en la actividad productiva y comercial de Constructora Nacional de Válvulas (CNV), ya que como aseguramos anteriormente, Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) representaba, hasta ese entonces y de modo directo, el principal cliente de nuestro mandante…”.

Alegaron, que “…En virtud de esa situación inevitable, y de fuerza mayor, nuestra representada se vio obligada a paralizar sus actividades mientras durara el mencionado paro. De modo que, a partir del 9 de diciembre de 2002, Constructora Nacional de Válvulas (CNV) cesó sus actividades. Y en esa misma fecha la administración de nuestra representada notificó a sus trabajadores que, por causa de fuerza mayor ajenas a la voluntad de la empresa, surgió la necesidad de suspender sus actividades hasta que terminara el paro…”.

Igualmente, indicaron que su representada llevó a cabo diversas diligencias con la finalidad de llegar a un mutuo acuerdo con los trabajadores, para lo cual se planteó la revisión de las condiciones derivas del contrato colectivo. Sin embargo, se llegó a la instancia de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del estado Miranda, donde se dio inicio a la discusión de diecisiete (17) pliegos conciliatorios; no obstante, dicha instancia administrativa, concluyó el procedimiento con un acto administrativo de efectos particulares, vale decir, la Providencia Nº 142-2003 del 14 de agosto de 2003, en la cual se ordenó el reenganche de los trabajadores y el pago de los salarios caídos, y la cual es objeto del presente recurso de nulidad.

Asimismo, alegaron que las Providencias “…se produjeron fuera de los lapsos establecidos en el artículo 456 de la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual fue necesario proceder a la notificación de dichos actos administrativos. En fecha 15 de octubre de 2003 la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda procedió acordar la citación por carteles de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil…”.

Seguidamente indicaron que en fecha 15 de mayo de 2003, un grupo de trabajadores ingresó de manera violenta a las instalaciones de la planta de producción de la empresa, llevando a cabo la toma ilegal de las mismas, empleando cadenas con candados instalados en las puertas de acceso, a los fines de impedir que se reiniciaran las labores ordinarias de la misma; solicitando a cambio la cancelación de los conceptos derivados de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que ante la referida ocupación ilegal, su representada “…el 30 de junio de 2003 [formalizó] la Acción de Amparo Constitucional por ante el Tribunal competente. Y en consecuencia el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito, de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, sentenció con lugar el 1 de agosto de [2003], y produjo un Mandamiento de Amparo que, posteriormente (19 de agosto) fue confirmado por el correspondiente Juzgado Superior…”.
Añadieron, que “…en vista de que los agraviantes no acataron ni cumplieron voluntariamente con el mandamiento de amparo, el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito, de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda comisionó, con fecha 7 de agosto de 2003, al Juzgado Ejecutor de Medidas de los Municipios Guaicaipuro, Carrizal y Los Salias (sic), a fin de que ejecutara forzosamente dicho mandamiento y para que cesara definitivamente el hecho ilícito y dañoso que ha venido afectado a [su] representada desde el 15 de mayo de 2003. Pero hasta la presente fecha los agraviantes se han negado a acatar voluntaria e incluso forzosamente dicho mandamiento, constituyéndose de esa manera, en infractores contumaces y en sujetos de las penas que establece la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales…”.

Fundamentaron el referido recurso de nulidad en los presuntos vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad que afectan la validez de la Providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del estado Miranda, en consecuencia denunciaron los siguientes vicios: 1)Violación al derecho al debido procesal, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 2) Vicios de nulidad absoluta por razones de ilegalidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. 3) “…la omisión por parte de la Inspectoría del Trabajo con competencia en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda en la apertura y sustanciación de tachas de falsedad propuestas por esta representación judicial en los expedientes administrativos sustanciados por [ese] Despacho dependiente del Ministerio del Trabajo…”, y “…la omisión en la apertura de la incidencia de la inhibición propuesta y de la negativa del Inspector del Trabajo a sustanciar la recusación propuesta…”.

Por último denunciaron los vicios de “…falso supuesto de derecho que se verificó en la sustanciación y posterior decisión de los procedimientos que por supuestas y negadas desmejoras intentaron los extrabajadores (sic) en contra de nuestra representada es lo relativo a la errónea apreciación y valoración de las pruebas…”.

Finalmente, solicitaron que el presente recurso sea admitido y sustanciado conforme a derecho y, “…sea declarado por autoridad judicial la nulidad de las providencias administrativas que culminó el (sic) procedimientos sustanciados en el expediente identificado bajo el número 1036-2003, llevado por la Inspectoría del Trabajo con Competencia en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda con sede en la ciudad de Los Teques…”.

II
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Con relación a la determinación de la jurisdicción competente para conocer las impugnaciones contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha habido, como es conocido, una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial en cuyo iter inicial pueden destacarse las sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recaída en el caso Fetraeducación de fecha 05 de junio de 1986, ratificada por el fallo proferido en el caso Corporación Bamundi, de fecha 13 de febrero de 1992.

En estas decisiones, el criterio mantenido por el extinto Órgano Jurisdiccional consistió -grosso modo-, en circunscribir la competencia material de la jurisdicción contencioso administrativa a las pretensiones dirigidas a impugnar los actos administrativos emitidos por los Órganos de la Administración Pública, si y sólo si tales actos constituían ejecución de “normas de Derecho Administrativo”, quedando, por consiguiente, fuera del alcance de esta jurisdicción especializada los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento positivo, tales como la civil, mercantil, laboral, entre otras (extinta Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, caso: Fetraeducación), “Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa”, 1961/1996, Caracas, 2007, p. 464).

No obstante, siendo el anterior el criterio dominante en el sistema constitucional precedente, el tema de la determinación del órgano jurisdiccional competente para resolver las pretensiones que se deduzcan con ocasión de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, generó bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, disparidad de criterios en las distintas Salas componentes del Tribunal Supremo de Justicia, lo que motivó el pronunciamiento de la Sala Plena contenido en la sentencia Nº 9, de fecha 05 de abril de 2005, que resolvió el conflicto negativo de competencia planteado en su oportunidad por la Sala Político Administrativa. En esta decisión, la Sala Plena expresó:

“…Ahora bien, tal como lo refiere la jurisprudencia anterior de la Sala Constitucional, ni la Ley Orgánica del Trabajo promulgada el 27 de noviembre de 1990 –vigente para la época del caso ‘Corporación Bamundi, C.A.’- ni la actual Ley Orgánica del Trabajo de fecha 19 de junio de 1997, establecen que corresponda a la jurisdicción laboral el conocimiento de los recursos contra las decisiones de las Inspectorías del Trabajo y, frente al principio de legalidad de la competencia, parecen insuficientes las razones fundadas en los principios de preeminencia de las normas laborales y unidad de la jurisdicción en materia laboral consagradas en la Ley Orgánica del Trabajo. Al no estar de forma explícita en una norma expresa en este sentido, no puede pretender aplicarse una excepción al principio general de la universalidad del control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de los actos administrativos que se establece en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contenciosos administrativos competentes. Así se declara.
(…)
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
(…)
Conforme a la doctrina expuesta (sentencia Nº 1333, de fecha 25 de junio de 2002, de la Sala Constitucional), en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

Con esta decisión, como se comprende, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República dilucidó la referida polémica acerca de la competencia en casos como el de autos, estableciendo que corresponde a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo. Más aún, dentro de esta Jurisdicción Ordinaria, también la Sala precisó que corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, con lo cual materializó una sentida aspiración de acercar la función jurisdiccional a los justiciables, reforzar facilitándolo el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y favorecer la garantía plena de la tutela judicial efectiva.

En efecto, la Sala Plena, en primer lugar, distinguió perfectamente la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, integrada en general por la Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, de la llamada Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial o Eventual, conformada por los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos. En segundo lugar, con base en el principio de legalidad de la competencia, en las hipótesis de inexistencia de una norma legal expresa que configure a determinados órganos judiciales con la Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial, dicha competencia debe estimarse atribuida a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria. En tercer y último lugar, como ya se dijo, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, la Sala Plena precisó que corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales conocer, en el primer grado de jurisdicción, los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a los fines de facilitar la tutela judicial efectiva en beneficio de los justiciables.

Este pronunciamiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ha sido acogido, tanto por la Sala Constitucional, como por la Sala Político Administrativa. En efecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924, de fecha 20 de mayo de 2005, (caso: Omar Dionicio Guzmán), expresó:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De igual forma, la Sala Político Administrativa acogió también el criterio proferido por la Sala Plena, en su sentencia Nº 1.458, de fecha 06 de abril de 2005, (Caso: Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., Vs. Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del estado Bolívar), expresando el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:

“…Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, mediante la cual se ordena a la sociedad mercantil Operaciones al Sur del Orinoco, CA. (OPCO), el reenganche y pago de salarios caídos a favor del ciudadano Gregory José Ugas Rodríguez, por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara…”.

Siendo ello así, es claro para esta Corte el criterio según el cual la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo corresponde, en el primer grado de jurisdicción, a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en Alzada o segundo grado de jurisdicción, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Providencia Administrativa Nº 142-2003 del 14 de agosto de 2003, dictado por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del estado Miranda, por lo que esta Corte resulta INCOMPETENTE SOBREVENIDAMENTE para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto.

En consecuencia, esta Corte DECLINA la competencia al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución de Ley, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA SOBREVENIDA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Néstor Luis Álvarez Martínez y Miguel Ángel Domínguez Franchi, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA NACIONAL DE VÁLVULAS, C.A., (CNV), contra la Providencia Administrativa Nº 142-2003 de fecha 14 de agosto de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA.

2. DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución de Ley, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3. ORDENA remitir el presente expediente al referido Juzgado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Juez Presidente,

ANDRÉS BRITO
Ponente

El Juez Vicepresidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. AP42-N-2004-001633
AB

En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

La Secretaria,