TSJ Regiones - Decisión

Expediente Nº AP42-R-2008-001239
Juez Ponente: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El 17 de julio de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 08-1089 de fecha 9 de julio de 2008, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Rafael Domínguez Mendoza y Guillermo Aza, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 105.115 y 120.986, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano MIGUEL ANTONIO CUEVAS PIRELA, titular de la cédula de identidad N° 7.886.869, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta en fecha 30 de junio de 2008, por el abogado Guillermo Aza, antes identificado, contra la decisión dictada por el referido Juzgado en fecha 10 de abril de 2008, que declaró sin lugar el recurso interpuesto.
El 29 de julio de 2008, se dio cuenta la Corte y se dio inicio a la relación de la causa, cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentó la apelación interpuesta. Asimismo se designó ponente al Juez ponente Emilio Ramos González.
En fecha 16 de septiembre de 2008, el abogado Rafael Ángel Domínguez Mendoza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 105.112, en su carácter de apoderado judicial del recurrente, consignó escrito mediante el cual procedió a la fundamentación de la apelación.
El 2 de abril de 2009, el ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pírela, asistido por el abogado Francisco Escalona, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 100.629, consignó copia simple de la sentencia N° 2008-0117, dictada por este Órgano Jurisdiccional el 26 de junio de 2008.
En fecha 29 de mayo de 2009, este Órgano Jurisdiccional ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día 29 de julio de 2008, exclusive, fecha en la cual se dio inicio a la relación de la causa, hasta el 6 de octubre de 2008, inclusive, fecha en la cual concluyó el lapso probatorio.
En esa misma fecha, la Secretaria de esta Corte, certificó que “[…]desde el día veintinueve (29) de julio de dos mil ocho (2008), exclusive, fecha en que se inició el lapso de fundamentación a la apelación hasta el día dieciocho (18) de septiembre de dos mil ocho (2008), inclusive, fecha en la cual concluyó el mismo, transcurrieron quince (15) días de despacho, correspondientes a los días 30 y 31 de julio de 2008, 1º 04, 05, 06, 07, 08, 11, 12, 13 y 14 de agosto de 2008, 16, 17 y 18 de septiembre de 2008; que desde el día diecinueve (19) de septiembre de dos mil ocho (2008), fecha en la cual se inició el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación, hasta el día veintiséis (26) de septiembre de dos mil ocho (2008), ambos inclusive, fecha en la cual concluyó dicho lapso, transcurrieron cinco (05) días de despacho, correspondientes a los días 19, 23, 24, 25 y 26 de septiembre de 2008; que desde el día veintinueve (29) de septiembre de dos mil ocho (2008), fecha en la cual se inició el lapso probatorio hasta el día seis (06) de octubre de dos mil ocho (2008), ambos inclusive, fecha en la cual culminó dicho lapso, transcurrieron cinco (05) días de despacho, correspondientes a los días 29 y 30 de septiembre de 2008, 1º, 02 y 06 de octubre de 2008”.
En fecha 29 de abril de 2009, vencido el lapso probatorio en la presente causa, sin que las partes hayan hecho uso de tal derecho, se fijó para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 11 de junio de 2009, se celebró el acto de informes en forma oral en la presente causa, dejándose constancia de la comparecencia a dicho acto tanto de la representación judicial de la parte recurrente, así como del apoderado de la parte recurrida. Asimismo, se dejo constancia de la presentación del escrito de informes de la parte recurrente, relacionado con la presente causa.
En fecha 15 de junio de 2009, este Órgano Jurisdiccional dejó constancia que celebrado el acto de informes orales, se dijo “Vistos”.
El 22 de junio de 2009, se pasó el presente expediente al ciudadano Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 13 de diciembre de 2006, los apoderados judiciales del ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela, antes identificados, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual fue reformado el 20 de marzo de 2007, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Expusieron, que interponían el “RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL DE NULIDAD, contra el acto administrativo N° DGIAPEM/N°317/2006, de fecha 06 de Octubre de 2006, emanado de la, Dirección General del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (en lo sucesivo IAPEM,), Instituto Autónomo del Gobierno Bolivariano del Estado Miranda; y suscrito por su Director Presidente […] y publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 0001, de fecha 8 de noviembre de 2004 […] el cual fue debidamente notificado a [su] representado, Comisario MIGUEL ANTONIO CUEVAS PIRELA […] todo ello por contravenir lo establecido en los artículos 19, ordinales 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 21, 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículos 1y 2 de la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, y los artículos 30, 76,89 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública y los artículos 66 y siguientes del Reglamento de Personal y de Régimen Disciplinario del Personal de Instituto de Policía del Estado Miranda”.
Alegaron, que su representado “ingresó en fecha 16 de Junio de 1986, a prestar sus servicios en la Policía del Estado Miranda y luego en fecha 15 de mayo de 1996, pasó a formar parte de los funcionarios adscritos al […] Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, (en lo sucesivo IAPEM), fecha desde la cual es funcionario del mencionado Instituto”.
Arguyeron, que hasta el mes de octubre de 2006 su representado “venía de forma continua e ininterrumpida prestando su servicios al IAPEM, hasta que el día 06 de octubre de 2006, sin causa justificada y sin la correspondiente apertura de un procedimiento administrativo previo, donde se [garantizaran] los derechos legales y constitucionales”.
Indicaron que “para la fecha en que se produ[jo] la irrita remoción de [su] representado, el mismo tenía una fecha efectiva de servicios dentro de la Institución de VEINTE (20) AÑOS, TRES (3) MESES y VEINTIÚN (21) DÍAS ello evidenciado de su fecha de ingreso 16/06/1986, hasta su ilegal egreso el 06/10/2006” que “para el momento de la ilegal e inconstitucional remoción de su representado el mismo devengaba un salario básico de DOS MILLONES DE BOLÍVARES CON CERO CENTÍMOS (Bs. 2.000.000,00)”.
En relación a la prescindencia total de procedimiento determinaron que “el acto impugnado se dictó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y que el mismo viola el derecho constitucional a la defensa de [su] representado, hecho que amerita su declaratoria de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, ordinales 10 y 40 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos [señalando] que para que pueda operar la remoción de un funcionario público debe existir un acto administrativo motivado el cual explique las razones de hecho y de derecho por las cuales la administración decidió retirar (siempre por causa justificada, so pena de Nulidad) al funcionario que ejercía el cargo; y éste acto administrativo debe ser la consecuencia material y formal (decisión) de la culminación de un procedimiento administrativo previo que garantice al funcionario el libre ejercicio de su defensa en fiel razón a sus derechos e intereses”.
En cuanto a la carencia de valor del acto administrativo relataron que “éste se materializa cuando la Administración prescinde del procedimiento de formación de la voluntad evidenciada en el acto, obviando por ello los antecedentes, causas, motivos, circunstancias y parámetros legales que consoliden o al menos justifique el acto administrativo; ocurriendo esto porque el acto se dicte de manera directa e inmediata, con la inobservancia de las garantías señaladas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, supuesto en el cual como se señaló anteriormente se trataría de un cuerpo carente de valor, por no constar en el mismo los actos instrumentales esenciales de ordenación del iter procedimental, sin los cuales el procedimiento es inidentificable”.
Asimismo, adujeron que el acto administrativo impugnado se encuentra inmotivado pues “indica taxativamente que el mismo consta de una ‘remoción’ del Comisario Cuevas Pirela, de su cargo de Supervisor General, con la jerarquía de Comisario, adscrito a la Dirección de Personal. […] parece obvio evidenciar que la remoción de la cual es objeto [su] representado es del cargo de Supervisor General y no de Comisario, ya que el segundo es un cargo que como bien ha señalado la misma administración descentralizada (IAPEM) es un cargo de Jerarquía y no de Confianza, y la Jerarquía se obtiene dentro de la función pública por el cabal desempeño de las funciones que se ejercen en conjunto con el transcurso del tiempo y el cumplimiento de requisitos taxativos expuestos en los manuales de cargo; es decir es un cargo obtenido por credenciales y méritos dentro de la Institución y no una simple (Designación ésta que caracteriza a los cargos de Libre Nombramiento y Remoción).
Que “el cargo de Supervisor General no existe como tal; sino que es una función intrínseca del ejercicio del cargo de Comisario; ya que dentro de las actividades regladas y regulares de un Comisario y más aún el de Comisario [sic] es el de Supervisar tanto las zonas o regiones asignadas como al personal a su cargo; por tanto se debe entender, corno en efecto ocurrió, del texto contenido en el primer parágrafo del acto administrativo que la Remoción es a la función pública desempeñada, es decir, al cargo de Comisario y no al de Supervisor General”.
En cuanto a la inmotivación del acto administrativo arguyeron que el “acto administrativo impugnado N° DGIAPEM/N°317/2006, de fecha 06 de Octubre de 2006, no se puede evidenciar las causas por la cuales [su] representado [fue] removido de su cargo de Comisario de la Policía del Estado Miranda. Y en el contenido del acto lo que podría evidenciarse como Motivación es el supuesto de que los funcionarios de la Policía del Estado Miranda son funcionarios de Seguridad de Estado y por tanto son de Libre Nombramiento y Remoción, [era] totalmente erróneo, ya que es evidente que las policías Estadales y Municipales no cumplen funciones de Seguridad de Estado sino de Seguridad Ciudadana […]”.
Expusieron que “la Administración (IAPEM) confunde la Seguridad de Estado con la Seguridad Ciudadana, y por ello incurre en un falso supuesto de hecho y de derecho al aplicarle a una situación jurídica determinada una norma cuya aplicación y ejecución no es procedente al caso en concreto, generando en consecuencia que el acto este viciado de falso supuesto de hecho y de derecho”.
Precisaron que el falso supuesto de derecho “se utiliza para enmascarar el irrito acto de remoción; ya que el IAPEM, sustenta la prescindencia de procedimiento administrativo alguno en base a lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, […] indicando el IAPEM, que en virtud de que los funcionarios que cumplen con las labores de Seguridad de Estado son considerados de libre nombramiento y remoción, ya que ocupan cargos de confianza pueden ser retirados de sus funciones en cualquier momento, y por tanto no necesita iniciar el correspondiente procedimiento administrativo indicado y explanado en el Reglamento de Personal y de Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado Miranda, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda en fecha 15 de mayo de 1996; vulnerándose así las defensas, garantías y derechos de [su] representado”.
En relación a la incongruencia del acto que se impugna manifestaron que “la Administración […] indica dentro del acto administrativo que [su] representado […] ‘desempeñó cargos dentro de la Institución corno un funcionario de carrera’, y por tanto, es decir, en virtud de ser un funcionario de carrera […] se le aplicaría lo preceptuado en la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 76; cabe destacar que el mencionado artículo denota que su ámbito de aplicación es ‘única y exclusivamente’ para funcionarios públicos de carrera y que los mismos estén desempeñando funciones de alto nivel (cargos de confianzas, nunca de jerarquía), al ser removidos de dichos cargos de confianza (pues nacen de una designación) tienen el ‘derecho’ de reincorporarse al cargo de carrera del mismo nivel que tenían en el momento de separarse del mismo, si el cargo estuviere vacante. Ello denota explícitamente como el IAPEM, reconoce que el Comisario Cuevas Pirela, [era] un Funcionario Público de Carrera y no uno de Libre Nombramiento y Remoción como trata de hacer ver en el acto administrativo”.
Por último solicitó se declara con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y en consecuencia se acuerde la nulidad del acto administrativo de remoción emanado del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda en fecha 6 de Octubre de 2006 y signado bajo el N° DGIAPEM/N°317/2006 y se acuerde el reenganche de su representado al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y pago de los salarios dejados de percibir desde el 6 de octubre de 2006, fecha de la ilegal remoción; hasta la fecha efectiva de su reincorporación al Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda.
II
DE LA CONTESTACIÓN
En fecha 18 de julio de 2007, la abogada Sonia de Luca, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 40.445, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, consignó escrito de contestación aduciendo los siguientes alegatos:
Negó, Rechazó y Contradijo el señalamiento del querellante, en el sentido de “acreditarse ser funcionario de carrera y que como consecuencia de ello, no es procedente su remoción, sin que medie el procedimiento que para tales funciones consagra la Ley del Estatuto de la Función Pública, sustentando el rechazo que [hizo] valer, en el hecho de que la Institución que represent[aba], conforme a la Ley de su creación, tiene por finalidad garantizar la seguridad de las personas naturales y jurídicas, y de sus bienes; igualmente es señalado, que el servicio se presta por personal armado, uniformado y jerarquizado que actuará bajo régimen y disciplina especial, como de igual manera se señala entre sus fines, el establecimiento y coordinación de las políticas de seguridad dentro del territorio del Estado, y en fin, dar cumplimiento a las funciones que expresamente son contenidas en la Ley, denotándose de su contenido el hecho de que los funcionarios que la conforman, dado la finalidad que la caracteriza, se encuentra dentro de los funcionarios a que alude el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al aludir a quienes cumplen funciones de seguridad de estado, y por demás, dentro de la clasificación establecida en el artículo 19 ejusdem, son funcionarios de libre nombramiento y remoción”.
Que el acto impugnado “fue en su oportunidad suficientemente motivado, por lo que mal puede sostenerse que se encuentre viciado de nulidad absoluta por falso supuesto de hecho y de derecho, ya que en el se aplica la remoción a un funcionario no solo de confianza, sino de libre nombramiento y remoción”.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 10 de abril de 2008, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región capital declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
…[Omissis]…
“Ahora bien, de todo lo anterior observa este Juzgador que el objeto de la presente querella se circunscribe en obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº DGIAPEM/Nº 317/2006, de fecha seis (06) de octubre de dos mil seis (2006), mediante el cual el Director del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, remueve del cargo con la Jerarquía de Comisario al hoy querellante, basado al hecho de que el referido cargo no puede ser considerado como de confianza, por lo que quien aquí decide debe pasar en primer lugar a determinar la condición funcionarial del ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela dentro del ente querellado, y a tal efecto observa.-
…[Omissis]…
En efecto, de todo lo anterior se puede colegir que, la Seguridad de Estado a criterio de este Juzgador, comprende todos los aspectos que afectan la vida nacional, la política exterior, los cuerpos policiales, la organización de la justicia, los asuntos de seguridad interior, la educación, la seguridad agroalimentaria, la seguridad sanitaria, la seguridad ambiental, asuntos energéticos y la estabilidad del sistema macroeconómico, financiero y monetario, así como todos aquellos que garanticen en definitiva la estabilidad, protección y existencia de cada uno de los elementos que conforman ese Estado como agrupación política del ser humano, vale decir, territorio, población y poder.
Ahora bien, de un breve análisis de nuestro ordenamiento jurídico sobre diversas materias respecto al tema en particular, podemos encontrar la expresión del legislador, en base a ese principio constitucional de seguridad y defensa, a tales efectos tenemos:
[La Ley Orgánica de Ambiente en sus artículos 1 y 46, La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su artículo 271, La Ley Orgánica de Seguridad de la Nación en sus artículos 9 y 15, establece]
…[Omissis]…
Ahora bien, siendo el caso que Miranda es el segundo estado con mayor población e importante de Venezuela, después del Zulia, ya que gran parte de Caracas, asiento de los órganos del Poder Nacional (artículo 18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) se encuentra en Miranda, y cuya ubicación geográfica se halla en la parte centro – norte del país, con una posición territorial estratégica y costera, para lo cual el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda debe brindar seguridad mediante aire, mar y tierra. Este Juzgador obrando según sus máximas experiencias y prudente arbitrio, consultando lo más equitativo o racional, y en razón que del propio escrito recursivo del querellante se desprende que sus funciones son las de supervisar tanto las zonas o regiones que le sean asignadas como al personal a su cargo, y siendo que el ente querellado como cuerpo de Seguridad del Estado en base a las competencias concurrentes debe asegurar el orden interno en el ámbito de su territorio, y que para ello se les faculta a sus funcionarios policiales realizar detenciones preventivas de ciudadanos; imponer ordenes de autoridad; portar de armas de fuego como en el caso de autos (folio 21 del expediente), así como equipos antimotines a fin de preservar el orden público, la paz y la seguridad entre los ciudadanos, siendo éstos últimos parte fundamental en uno de los elementos indispensables para la constitución del Estado Venezolano, considera que las actividades desempeñadas por el ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda como Supervisor General con la jerarquía de Comisario, comprenden materia directa de Seguridad de Estado, tal y como se observa del contenido de la motivación del acto administrativo impugnado que cursa a los folios dieciséis (16) y diecisiete (17) del expediente, por tanto el alegato de la parte querellante respecto a que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho y de derecho, al aplicarle a su situación jurídica el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no resulta procedente respecto al caso en particular. Y así se declara.-
Referente al alegato del querellante, en el sentido que en el presente caso existe prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, debe señalar este Juzgador, en primer lugar que el recurrente no señaló a que el procedimiento se refería o debía seguir o cumplir para dictar el acto administrativo, además la remoción del querellante no requería de la instrucción de un procedimiento previo o disciplinario, en virtud de que no egresó por vía disciplinaria sancionatoria, sino por la vía de una remoción discrecional del máximo jerarca de la institución, en la cual ninguna falta le fue imputada, de allí que la denuncia resulta infundada, y así se decide.-
Con relación a la denuncia de incongruencia del acto, señalando el accionante que debido a su condición de funcionario de carrera, éste debía ser reincorporado a un cargo con dichas características, observa este Sentenciador que no consta a las actas que cursan al expediente, que el ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela, haya ejercido un cargo de carrera dentro de la institución policial, por lo que dicho alegato debe ser desechado, en virtud que la condición del recurrente dentro de la Policía del Estado Miranda, es la de funcionario público de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción. Así se declara.-
Por todos los razonamientos antes expuestos, este Juzgado debe declarar sin lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial [negrillas del original]”.

IV
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 6 de septiembre de 2008, el abogado Rafael Domínguez Mendoza, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, consignó escrito de fundamentación de la apelación basado en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Argumentó que el juzgador a quo dedujo falsa e ilógicamente que todos aquellos individuos que realicen gestiones de preservación del orden público y mantenimiento pacifico de la convivencia son miembros de la seguridad de estado y por consiguiente realiza una reducción al absurdo y expone que dichos cargos son por ende de libre nombramiento y remoción.
Que el Juzgador a quo incongruentemente al notarse un total y absoluto desconocimiento del sentenciador sobre la materia, ya que confunde términos básicos de derecho público y engloba en unas mismas áreas materias que por la competencia y las funciones son totalmente distintas, como por ejemplo se “refiere a la ‘Seguridad del Estado’, siendo este termino incorrecto, pues los cargos a que se intenta referir el juzgador son los de ‘Seguridad de Estado’, lo cual es muy distinto”.
Que el A Quo erró gravemente al determinar que la “seguridad del estado y la seguridad ciudadana, están ‘a cargo exclusivamente’ a las autoridades estatales, cuando no solo la ley sino hasta las máximas de experiencia nos indican que la seguridad ciudadana, también esta circunscrita a los municipios. Adicionalmente indica que se basa como motivación para dictar la sentencia en un entendido genérico, lo cual es un absurdo no se puede determinar el futuro de la ley de entendidos genéricos, el derecho no esta hecho para generalidades sino para la aplicación de normas especificas reduciendo al mínimo la discrecionalidad del juzgador, y en este caso con un entendido genérico se llega a conclusiones que determinan y destruyen; en contra de la ley, la jurisprudencia y la doctrina un caso concreto”.
Adujó que existía un solo procedimiento de destitución “y es el mismo que debe seguir toda la administración pública, y es aquel donde se salvaguarde el derecho a la defensa y donde se dicten decisiones acordes y ajustadas a derecho y a los supuestos de hechos fácticos enmarcados en una norma de derecho, lo cual pareciese ser desconocido por quien decidió. Adicionalmente el Juez, en cuanto a [su] señalamiento de incongruencia del acto por cuanto [su] representado es un funcionario de carrera y debía ser reincorporado a un cargo de las características del cual estaba siendo removido, el Juez indica que no consta en las actas que cursan en el expediente que el querellante haya ejercido un cargo de carrera dentro de la institución policial y por tanto el alegato debe ser desechado, lo cual es un hecho no controvertido por cuanto es reconocido y admitido por la administración en la Propia Providencia recurrida, lo cual denota que ni siquiera hubo una lectura del acto administrativo impugnado”.
Por último solicitó se declarara con lugar la apelación interpuesta y por consiguiente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la Competencia
Previo a emitir cualquier pronunciamiento en torno al asunto sometido a su consideración en esta oportunidad, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse acerca de su competencia, para conocer de la apelación ejercida contra la decisión dictada por el Juzgador Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 10 de abril de 2008, y al efecto, observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, donde se dispone que la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y por cuanto el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, establece que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; debe este Órgano Jurisdiccional declarar su competencia para conocer de la presente apelación, y así se declara.
Declarada anteriormente la competencia de esta Corte para conocer del presenta asunto, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del ciudadano Rafael Angel Dominguez Mendoza, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 10 de abril de 2008, mediante el cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido, al respecto se observa:
En principio, debe este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con respecto al escrito de fundamentación presentado en el presente caso y en tal sentido se observa que en el mismo no se ataca la sentencia recurrida pues se reproducen los argumentos debatidos en la primera instancia.
Ello así, debe esta Corte reiterar lo señalado en anteriores oportunidades sobre la apelación como medio de gravamen (Vid. Sentencia N° 2006-883, dictada por esta Corte en fecha 5 de abril de 2006, caso: Ana Esther Hernández Correa), en el sentido que en doctrina se ha dicho que una de las principales actividades del Estado la constituye el control jurídico, el cual está dirigido a establecer la concordancia con la Ley de la actividad de los particulares, tal es la finalidad de la jurisdicción ordinaria; pero ese control también puede dirigirse a la vigilancia de la actividad jurídica de los mismos funcionarios del Estado, entre los cuales se hayan los jueces. Dentro de la jurisdicción ordinaria, la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior.
Es así, como los medios de gravamen, como la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y acciones de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso.
A este respecto, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayor probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, las acciones de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos, o variar los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada.
Conforme a lo expuesto y, aun cuando resulta evidente para la Corte, que la forma en que la apoderada judicial de la recurrente formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación de la apelación no resultó ser la más adecuada, sin embargo, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, tal imperfección no debe constituirse en un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, más cuando, de los propios argumentos esgrimidos, surge la clara disconformidad con el fallo apelado, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado. Así se decide.
.- De la apelación del recurrente:
En consecuencia de lo anteriormente expuesto, debe esta Corte entrar a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, no sin antes reiterar, que si bien es cierto que la parte apelante no fundamentó la apelación de la forma más adecuada, no es menos cierto, que de la lectura realizada al escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, se aprecia con claridad su disconformidad con la sentencia recurrida, sosteniendo, la representación judicial de la parte querellante, en primer lugar, que el A Quo erró gravemente al determinar que la “seguridad del estado y la seguridad ciudadana, están ‘a cargo exclusivamente’ a las autoridades estatales, cuando no solo la ley sino hasta las máximas de experiencia nos indican que la seguridad ciudadana, también esta circunscrita a los municipios. Adicionalmente indica que se basa como motivación para dictar la sentencia en un entendido genérico, lo cual es un absurdo no se puede determinar el futuro de la ley de entendidos genéricos, el derecho no esta hecho para generalidades sino para la aplicación de normas especificas reduciendo al mínimo la discrecionalidad del juzgador, y en este caso con un entendido genérico se llega a conclusiones que determinan y destruyen; en contra de la ley, la jurisprudencia y la doctrina un caso concreto”.
Por su parte, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró que “siendo que el ente querellado como cuerpo de Seguridad del Estado en base a las competencias concurrentes debe asegurar el orden interno en el ámbito de su territorio, y que para ello se les faculta a sus funcionarios policiales realizar detenciones preventivas de ciudadanos; imponer ordenes de autoridad; portar de armas de fuego como en el caso de autos (folio 21 del expediente), así como equipos antimotines a fin de preservar el orden público, la paz y la seguridad entre los ciudadanos, siendo éstos últimos parte fundamental en uno de los elementos indispensables para la constitución del Estado Venezolano, considera que las actividades desempeñadas por el ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda como Supervisor General con la jerarquía de Comisario, comprenden materia directa de Seguridad de Estado, tal y como se observa del contenido de la motivación del acto administrativo impugnado que cursa a los folios dieciséis (16) y diecisiete (17) del expediente, por tanto el alegato de la parte querellante respecto a que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho y de derecho, al aplicarle a su situación jurídica el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no resulta procedente respecto al caso en particular”.
En razón de lo anteriormente expuesto el Juzgado a quo estimó que “la Seguridad de Estado a criterio de este Juzgador, comprende todos los aspectos que afectan la vida nacional, la política exterior, los cuerpos policiales, la organización de la justicia, los asuntos de seguridad interior, la educación, la seguridad agroalimentaria, la seguridad sanitaria, la seguridad ambiental, asuntos energéticos y la estabilidad del sistema macroeconómico, financiero y monetario, así como todos aquellos que garanticen en definitiva la estabilidad, protección y existencia de cada uno de los elementos que conforman ese Estado como agrupación política del ser humano, vale decir, territorio, población y poder” razón por la cual concluyó que la calificación de confianza enmarcada dentro del supuesto del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que se le aplicó a la actora se ajusta a la Ley, de allí que declarara la improcedencia tanto del falso supuesto de hecho como de derecho alegado por la parte querellante.
En este orden de ideas, considera necesario esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo analizar el argumento denunciado por la representación judicial del querellante, en el sentido que el acto administrativo consideró que los cuerpos policiales estadales y por ende la accionante, se encuentran incluidos dentro de la definición de Cuerpo de Seguridad de Estado.
En este sentido advierte la Corte que en muchas ocasiones se ha afirmado que “(…) las denominadas ‘actividades de seguridad del Estado’ las cuales alude el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo desempeño conlleva a la clasificación de un determinado cargo público como de confianza y por consiguiente, de libre nombramiento y remoción, son las que corresponden -entre otras- a la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM)” (Vid. sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional Nº 2530 del 20 de diciembre de 2006, caso: Marcos José Chávez).
Por su parte esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2008-560, de fecha 17 de abril de 2008, caso: José Betancourt Berbeci Vs. Instituto Autónomo de Policía Municipal del Estado Miranda, dejo sentado lo siguiente:
“En ese sentido, es preciso indicar que el aludido artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública es equiparable al numeral 4 del artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa derogada; siendo ello así, las actividades de seguridad del Estado, entre otras, son aquéllas desempeñadas, verbigracia, por la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), conforme al criterio jurisprudencial precedentemente citado, por lo que entiende esta Alzada que las actividades llevadas a cabo por los cuerpos policiales estadales, son esencialmente de preservación y mantenimiento del orden público, por lo que no pueden ser subsumidas dentro de las aludidas actividades de seguridad del Estado, no siendo posible la identificación o equiparación de dichas funciones a las labores de seguridad de Estado a las cuales alude el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en criterio de esta Corte”.
Así, infiere esta Corte de los criterios jurisprudenciales supra transcritos, que los únicos órganos policiales que desarrollan actividades de seguridad de estado, en principio, son la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), y la Dirección de Inteligencia Militar (DIM), por lo que el resto de los referidos órganos policiales, ya sean estos Nacionales, Estadales o Municipales, desarrollan esencialmente, son actividades de preservación y mantenimiento del orden público.
En consecuencia de lo expuesto, a juicio de este Órgano Jurisdiccional, las labores desarrolladas por los órganos policiales, que no guardan relación alguna con la DISIP o la DIM, no pueden ser subsumidas dentro de las aludidas actividades de seguridad del Estado, por lo que no resulta posible la aplicación del aludido artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En razón de lo anteriormente expuesto, observa esta Corte que la argumentación jurídica utilizada por el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda para remover al ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela, quien ejercía funciones de comisario no fue la más acorde, pues consideró a dicho Instituto como un Cuerpo de Seguridad de Estado, ya que, reiteramos, ha sido criterio reiterado, no sólo de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sino también de esta Corte, que las actividades llevadas a cabo por los cuerpos policiales estadales y municipales, entre otros, son esencialmente de preservación y mantenimiento del orden público, por lo que no pueden ser subsumidas dentro de las aludidas actividades de Seguridad del Estado, las cuales si se corresponden con la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), no siendo posible la identificación o equiparación de dichas funciones a las labores de Seguridad de Estado a las cuales alude el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la cual esta Alzada considera que Instituto querellado error al encuadrar dicho organismo dentro del artículo supra mencionado como Cuerpo de Seguridad de Estado. Así se decide. (Vid Sentencia N° 2008-1175, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 26 de junio de 2008, CARMEN ROSA MAVARES GUTIÉRREZ Vs. INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DE MIRANDA).
Visto que el fundamento jurídico del acto no es el adecuado, debe esta Alzada revisar, conforme al principio de la conservación de los actos, aplicado por este Órgano Jurisdiccional, si la ciudadana Miguel Antonio Cuevas Pirela, quien era comisario debe ser considerado como funcionario de confianza, para lo cual considera oportuno citar el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual esboza una definición de las funciones que caracterizan los funcionarios que ostenten cargos de confianza, de la siguiente manera:
“Artículo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”. (Resaltado de esta Corte).
De la lectura del artículo transcrito resulta evidente que las funciones desempeñadas dentro de los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, implica un elevado grado de confidencialidad en virtud de las funciones realizadas por los funcionarios, así como también las actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras.
Ahora bien, en el caso de autos, se evidencia de la aludida resolución Nº DGIAPEM/Nº317/2006, de fecha 6 de octubre de 2006, dictada por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, que se removió a la querellante por considerar que ésta era de confianza, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que, a tal efecto, el Juez de la causa se encontraba en el deber de constatar, si efectivamente, estaba desempeñado funciones de tal naturaleza, para lo cual era menester verificar las funciones desempeñadas por el ciudadano Miguel Antonio Cuevas Pirela.
Considera oportuno esta Corte, destacar que a través de la reiterada y pacífica jurisprudencia dictada por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se ha precisado, que en principio podría, según el caso, ser suficiente que la norma que regula la materia funcionarial, determine que cargos son de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, siendo posible también determinarlos mediante la evaluación de las funciones asignadas a un determinado cargo, resultando, en principio y salvo un mejor elemento probatorio, como medio de prueba idóneo para demostrar las funciones propias de un cargo en particular, y en consecuencia, establecer la naturaleza del mismo, el Registro de Información del Cargo o cualquier otro documento en que se reflejaran las funciones ejercidas por el funcionario y de las cuales se pudieran desprender la confianza del cargo desempeñado. [Vid. Sentencia Nº 2007-1731, dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 16 de octubre de 2007, caso: Luz Marina Hidalgo Briceño Vs. El Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara (Iadal)].
En este orden de ideas, considera oportuno esta Alzada traer a colación la sentencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Nº 2008-560, de fecha 17 de abril de 2008, caso: José Betancourt Berbeci Vs. Instituto Autónomo de Policía Municipal del Estado Miranda, mediante la cual se resolvió un caso análogo en el cual, al igual que en el caso bajo estudio, el querellante era Subcomisario, se precisó lo siguiente:
“Aunado a lo anterior, aprecia esta Corte luego de efectuar una revisión detallada de las actas procesales que el organismo querellado no dio cumplimiento a trámite o procedimiento alguno, para la remoción y retiro del querellante, así mismo, consta, tal como lo indica el apelante, que el acto administrativo se basó en un supuesto cargo de confianza sin aportar ningún instrumento que pruebe que el ciudadano José Alfredo Berbeci Betancourt, se encontraba dentro de los supuestos establecidos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, esta Instancia Jurisdiccional declara la nulidad del acto administrativo impugnado, contenido en la resolución Nº DGIAPEM/Nº 315/2006 del 6 de octubre de 2006, dictada por el Comisario General David Eloy Colmenares Martínez Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, mediante el cual se removió al querellante del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
Como consecuencia de la declaración que antecede, esta Corte ordena la reincorporación del querellante al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, con el pago de los sueldos dejados de percibir con sus respectivas variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo devengado, desde el momento de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación. Así se decide”.
Así, en aplicación directa de lo anteriormente expuesto, aprecia este Órgano Jurisdiccional, luego de efectuar una revisión detallada de las actas procesales que conforman el presente expediente, que en el mismo no cursa inserto documento alguno en el cual se reflejaran las funciones ejercidas por el funcionario y de las cuales se pudieran desprender el grado de confidencialidad desempeñado y visto que el Instituto querellado no probó las funciones asignadas a la querellante, a los fines de que se le tuviera como una funcionaria de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, resulta forzoso para esta Corte, en el caso de autos, declarar que la querellante, era un funcionaria de carrera, por lo que el acto administrativo impugnado, está viciado de suposición falsa, y en consecuencia, debe declararse nulo. Así se decide.
Ahora bien, vista la declaración que antecede, considera oportuno esta Alzada destacar que el procedimiento aplicable a los fines de poner fin a la relación de empleo público, de conformidad con la normativa que regula la materia funcionarial, imponía al Instituto querellado, abrir un procedimiento administrativo de destitución, y dado que el referido organismo no dio cumplimiento a trámite o procedimiento alguno, o al menos ello no se desprende de los autos, debe esta Corte ordenar la reincorporación de la querellante, a las funciones que ostentaba como comisario o a otro de similar o superior jerarquía, con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que éste haya experimentado en el transcurso del tiempo, desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, así como, todos aquellos beneficios, que no requieran de la prestación efectiva de servicio. Así se declara.
Vista la declaración que antecede, debe este Órgano Jurisdiccional, ordenar la realización de una experticia complementaria del fallo, conforme a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de determinar las cantidades adeudas a la querellante. Así se decide.
En virtud de lo expuesto precedentemente, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto, en consecuencia, se REVOCA la decisión de fecha 10 de abril de 2008, dictada por el Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y conociendo del fondo del asunto, se declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 10 de abril de 2008, mediante el cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por los abogados Rafael Domínguez Mendoza y Guillermo Aza, antes identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano MIGUEL ANTONIO CUEVAS PIRELA, titular de la cédula de identidad N° 7.886.869, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la querellante.
3.- REVOCA la decisión dictada el 10 de abril de 2008, por el Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
4.- CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en consecuencia:
a) SE ORDENA la reincorporación de la querellante a las funciones que ostentaba como comisario o a otras funciones de similar o superior jerarquía, dentro del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.
b) SE ORDENA el pago de los sueldos dejados de percibir con sus respectivas variaciones que en el tiempo haya experimentado el mismo, desde el momento de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, así como todos aquellos beneficios, que no requieran de la prestación efectiva de servicio.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

YESIKA ARREDONDO GARRIDO

Exp. Nº AP42-R-2008-001239
ERG/t
En fecha _____________ ( ) de ___________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) ___________ de la ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2009-_____________
La Secretaria,