TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Expediente N° AP42-R-2008-001565

En fecha 10 de octubre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 1489-08 de fecha 24 de septiembre de 2008, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados José Israel Correa, Silvio José Castellanos Herrera y Marielyna Guinand Olivo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 83.574, 83.575 y 90.763, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos IRAIDA AGÜERO, YELITZA ARVELO, LILIA BARRIOS, HENRY CARABALLO, CILENIA CACIQUE, ESTEBAN CURBATA, ROSA FABI, ZULAY GALINDO, ILIANA GARCÍA, YADMILE GODOY, CRISBELA GONZÁLEZ, NORALBA MURILLO, MARITZA OJEDA, MANUEL PÉREZ, MARÍA PINTO, MARLENE PINTO, JUAN SALAS, GIOMARA LINDADO, ELVIA BENITEZ, YOLANDA BERROTERAN, BELTRAN LIRA, ZULAY NIEVES HERNÁNDEZ, ZULEIMA LEAL, VITA NORIEGA, MORELA PARICHE, RENATA POLINI, JACQUELIN QUIARO, MARÍA TRUJILLO, HEDDYLINDA VIELMA, MORELA PARICHE, DEISY FALCON, BEATRIZ M. SOTO, ELENA SOLANO DE CHIRINOS, NILDA GARCÍA y MARÍA PIÑA, portadores de las cédulas de identidad Nros. 3.973.495, 13.373.021, 3.625.913, 4.114.058, 6.115.646, 8.933.552, 6.235.862, 10.692.930, 11.115.159, 7.389.670, 6.350.391, 6.218.363, 3.805.122, 3.172.717, 8.367.898, 4.089.954, 6.544.166, 11.739.312, 11.619.210, 3.411.273, 5.425.394, 6.089.284, 4.221.309, 6.418.024, 6.453.328, 9.061.880, 6.133.814, 3.414.809. 5.224.736 y 7.478.298, respectivamente, contra el SERVICIO NACIONAL AUTÓNOMO DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA INFANCIA Y A LA FAMILIA (SENIFA).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el abogado José Israel Correa, ya identificado en autos, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 11 de julio de 2008, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 23 de octubre de 2008, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alejandro Soto Villasmil, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. Asimismo, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia contemplado en el título III, Capítulo II, artículos 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, para lo cual se ordenó la notificación de las partes así como a la ciudadana Procuradora General de la República, en el entendido que una vez constara la última de las notificaciones, comenzarían a transcurrir los ocho (08) días hábiles conforme a lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y vencidos éstos las partes presentaran sus informes por escrito al décimo (10°) día de despacho, de conformidad con el artículo 517 del Código de Procedimiento Civil, por lo que se ordenó librar los oficios correspondientes.
El 10 de diciembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el apoderado judicial de los recurrentes, dándose por notificado del contenido del auto dictado por esta Corte en fecha 23 de octubre de ese mismo año.
El 13 de enero de 2009, el apoderado judicial de la parte recurrente solicitó mediante diligencia se realicen las gestiones correspondientes a los fines de notificar a la Procuradora General de la República y al Servicio Nacional Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA).
El 19 de enero de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó boleta de notificación dirigida a los recurrentes, la cual fue recibida por uno de los apoderados judiciales, en fecha 15 de ese mismo mes y año.
El 22 de enero de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó boleta de notificación dirigida a la Procuradora General de la República, la cual fue recibida por el Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República, en fecha 16 de ese mismo mes y año.
El 12 de marzo de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó boleta de notificación dirigida al Director General del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA), el cual fue recibido el 6 de ese mismo mes y año.
El 31 de marzo de 2008, la parte recurrente presentó escrito de informes en la presente causa.
El 29 de junio de 2009, el apoderado judicial de la parte recurrente presentó diligencia mediante la cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
El 1° de julio de 2009, vencido el lapso de ocho (8) días de despacho para la presentación de las observaciones a los informes, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente de conformidad con el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil.
El 9 de julio de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.
Analizadas las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 9 de junio de 2008, los abogados José Israel Correa, Silvio José Castellanos Herrera y Marielyna Guinand Olivo, presentaron escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial contra la circular de fecha 13 de septiembre de 2006 suscrita por la Directora del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA), en el que realizó las siguientes consideraciones:
Que en fecha 13 de septiembre de 2006, la ciudadana Aracelis Aguilera, en su carácter de Directora General del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA), emitió circular dirigida a “TODO EL PERSONAL EMPLEADO FIJO DEL SENIFA” en la cual informó que “[…] a partir de la primera quincena de Octubre del presente año, se comenzará a Descontar el IPASME, por consiguiente al 30-09-2006 se culmina la afiliación con la Caja de Ahorros del Viceministerio de Desarrollo Social (CAEVIDES). Así mismo, se notifica que deberá realizar los trámites de Retiro ante el referido (sic) Organismo, ello con la finalidad de iniciar los Descuentos y Aportes con el IPASME, a partir de Octubre”.
Que “[…] el Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA), fue creado como servicio autónomo sin personalidad jurídica, con rango de Dirección General Sectorial, jerárquicamente dependiente del Ministerio de la Familia y con presupuesto propio, mediante Decreto N° 353 de fecha 21 de septiembre de 1994, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.552 de fecha 22 de septiembre de 1994. Posteriormente, fue adscrito al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y últimamente, adscrito al Ministerio del Poder popular para la Educación, sin que estas adscripciones afectasen el normal desempeño de sus actividades y compromisos pues es una institución que tiene patrimonio propio, autonomía financiera, contable y presupuestaria, por lo que los aportes de la Caja de Ahorros de los Trabajadores del SENIFA siempre estaban garantizados y habían sido puntualmente pagados por estar contemplados dentro del presupuesto y la disponibilidad financiera del ente”.
Que “La Directora General, ciudadana Aracelis Aguilera suspendió ‘motu proprio’ el aporte patronal que por obligación, en atención al Contrato Marco, debe pagar el SENIFA a la Caja de Ahorros de los Empleados del Viceministerio de Desarrollo Social (CAEMINSA), a la cual están afiliados los Trabajadores del SENIFA, por la presunta adscripción del SENIFA [sic] Ministerio del Poder Popular para la Educación y por la presunta inscripción que a la fecha no se ha realizado pero si se han efectuado los descuentos correspondientes”.
Que “[…] la Caja de Ahorros de los Trabajadores del SENIFA es una Asociación Civil sin fines de lucro, con personería jurídica propia, legalmente constituida y registrada por ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, bajo el N° 47, Tomo 5, Protocolo 1° de fecha 06 de julio de 1987, tal como se evidencia en el documento que anexamos marcado ‘F’ y registrado por ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro bajo el N° 361, Sector Público, desde el 02 de noviembre de 1987 […]”.
Que “En reiteradas oportunidades se solicitó un pronunciamiento sobre la legalidad de esta supresión, a ella como Directora General; posteriormente, se le solicitó pronunciamiento al nuevo Director General, ciudadano CARLOS ENRIQUE ANGULO, sólo obteniendo el silencio administrativo como respuesta. A la fecha, a pesar de que se nos descuenta por nómina, el SENIFA no nos ha inscrito en el IPASME ni en ninguna otra entidad, lesionando nuestros derechos laborales, nuestros derechos a la asistencia social y derechos económicos por habernos suspendido los aportes a la Caja de Ahorros”.
Denunciaron que “El acto administrativo emitido por la Directora General del SENIFA, ciudadana Aracelis Aguilera y no subsanado por el nuevo Director General, ciudadano CARLOS ENRIQUE ANGULO, ocasionó un desmejoramiento en los derechos laborales, sociales y económicos del personal de empleados del SENIFA […]”.
Denunciaron también que el acto administrativo impugnado es nulo con base a los siguientes argumentos:
“[…] 1. Contravino la irrenunciabilidad de los derechos laborales consagrada en la Constitución.
2. Contravino el ‘Principio de la Legalidad’ al no considerar la ‘Primacía de los Actos Administrativos’ consagrada en el artículo 13, por cuanto la Contratación Colectiva Marco es un acto administrativo de efectos generales, aprobado y suscrita por el Ejecutivo Nacional como máximo representante de la Administración Pública: ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía.
3. Contravino lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del Trabajo, dado que la Contratación Colectiva Marco es fuente obligante de las consecuencias derivadas de lo expresamente pactado en los contratos de trabajo y en los contratos de trabajo celebrados por el SENIFA se contempla el beneficio de la Caja de Ahorros.
4. Revocó los derechos laborales particulares adquiridos por cada uno de los funcionarios del SENIFA mediante la Contratación Colectiva Marco.
5. Incurrió en vías de hecho al haber sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente, por cuanto la ciudadana Directora General ARACELIS AGUILERA no tiene competencia para revocar un acto administrativo de efectos generales como lo es la Contratación Colectiva Marco y por incumplir total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido para dictar el acto administrativo.
6. Por estar absolutamente inmotivado, da4o .que no se explanaron los hechos y fundamentos legales que motivaron la suspensión de los aportes patronales a la Caja de Ahorros, lesionando los derechos particulares de cada uno de los trabajadores asociados”.

Por las razones expuestas, solicitaron la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la circular de fecha 13 de septiembre de 2006 y se ordene al Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA) que reinicie a la brevedad el pago de los aportes a la Caja de Ahorros a los trabajadores del SENIFA, en acatamiento a lo dispuesto a la Contratación colectiva Marco y a lo dispuesto por la Superintendencia de Cajas de Ahorro.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 11 de julio de 2008, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, con base en las siguientes consideraciones:
“[…] En la oportunidad correspondiente, para producir pronunciamiento acerca de la admisibilidad del presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, incoado por los funcionarios del SENIFA, debidamente identificados ut supra, contra la CIRCULAR de fecha 13 de septiembre de 2006, dirigida a todo el personal fijo del SENIFA, suscrita por la Ciudadana Aracelis Aguilera, en su carácter de Directora General del Servicio Nacional Autónomo de Atención Integral, es necesario revisar los requisitos de admisibilidad establecidos en el aparte 5°, del artículo 19 de la Ley O:gánica del Tribunal Supremo de Justicia, por remisión expresa del artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Al respecto éste Juzgado observa que el aparte 5° del artículo 19 de la Ley Orgánica del tribunal [sic] Supremo de Justicia establece [… omissis…]
De la disposición parcialmente transcrita, se evidencia, que el objeto de los recursos que se interpongan debe ser un acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefesión, etc., sin embargo, debe destacarse que en el caso de marras, lo que se pretende es la nulidad de una CIRCULAR que, a juicio de quien decide, es un instrumento utilizado por el mencionado ente a los solos efectos informativos, por lo que a juicio de quien decide, no puede ser considerado con [sic] un acto administrativo recurrible ante ésta jurisdicción, en todo caso, debe recurrirse, el acto administrativo que originó la información explana [sic] en la mencionada Circular y así se decide.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, éste Juzgado debe declarar forzosamente inadmisible el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, de conformidad con lo establecido en [sic] aparte 5°, del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por remisión expresa del artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide”.

III
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR LA PARTE RECURRENTE

En fecha 31 de marzo de 2009, los abogados José Israel Correa, Silvio José Castellanos Herrera y Marielyna Guinand Olivo, antes identificados, ratificaron en su escrito de informes los mismos alegatos del escrito recursivo, reiterando que el acto impugnado, es decir, la Circular de fecha 13 de septiembre de 2006 suscrita por la Directora General del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA), es inconstitucional por violentar el derecho a la asociación.
Así, reiteraron que el acto administrativo es absolutamente nulo con base a los siguientes argumentos:
“[…] 1. Contravino la irrenunciabilidad de los derechos laborales consagrada en la Constitución.
2. Contravino el ‘Principio de la Legalidad’ al no considerar la ‘Primacía de los Actos Administrativos’ consagrada en el artículo 13, por cuanto la Contratación Colectiva Marco es un acto administrativo de efectos generales, aprobado y suscrita por el Ejecutivo Nacional como máximo representante de la Administración Pública: ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía.
3. Contravino lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del Trabajo, dado que la Contratación Colectiva Marco es fuente obligante de las consecuencias derivadas de lo expresamente pactado en los contratos de trabajo y en los contratos de trabajo celebrados por el SENIFA se contempla el beneficio de la Caja de Ahorros.
4. Revocó los derechos laborales particulares adquiridos por cada uno de los funcionarios del SENIFA mediante la Contratación Colectiva Marco.
5. Incurrió en vías de hecho al haber sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente, por cuanto la ciudadana Directora General ARACELIS AGUILERA no tiene competencia para revocar un acto administrativo de efectos generales como lo es la Contratación Colectiva Marco y por incumplir total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido para dictar el acto administrativo.
6. Por estar absolutamente inmotivado, da4o .que no se explanaron los hechos y fundamentos legales que motivaron la suspensión de los aportes patronales a la Caja de Ahorros, lesionando los derechos particulares de cada uno de los trabajadores asociados”.

Por las razones expuestas, solicitaron se ordene la admisión de la presente querella y la consecuente nulidad del acto impugnado.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

I.- DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA APELACIÓN INTERPUESTA
Previo a cualquier pronunciamiento esta Corte considera menester revisar su competencia para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada el 11 de julio de 2008, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que contra las decisiones dictadas por los jueces superiores contencioso administrativo podrá interponerse apelación ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se creó el 10 de diciembre de 2003 mediante Resolución número 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia con las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, este Órgano jurisdiccional declara su competencia para conocer del presente caso. Así se decide.

II.- DE LA APELACIÓN INTERPUESTA:
Ahora bien, establecida la competencia para conocer de la presente causa, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la parte recurrente contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial incoada por los ciudadanos Iraida Agüero, Yelitza Arvelo, Lilia Barrios, Henry Caraballo, Cilenia Cacique, Esteban Curbata, Rosa Fabi, Zulay Galindo, Iliana García, Yadmile Godoy, Crisbella González, Noralba Murillo, Maritza Ojeda, Manuel Pérez, María Pinto, Marlene Pinto, Juan Salas, Giomara Lindado, Elvia Benitez, Yolanda Berroteran, Beltrán Lira, Zulay Nieves, Hernández, Zuleima Leal, Vita Noriega, Mórela Pariche, Renata Polini, Jacquelin Quiaro, María Trujillo, Heddylinda Vielma, Morela Pariche, Deisy Falcón, Beatriz M. Soto, Elena Solano de Chirinos, Nilda García Y María Piña contra la circular de fecha 13 de septiembre de 2006, suscrita por la Directora de del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA), el cual se transcribe a continuación:
“[…] Sirva la presente para informarle que a partir de la primera quincena de Octubre del presente año, se comenzará a Descontar el IPASME; por consiguiente al 30-09-2006 se culmina la afiliación con la Caja de Ahorro del Viceministerio de Desarrollo Social (CAEVIDES). Así mismo, se notifica que deberán realizar los trámites de Retiro ante la [sic] referido Organismo, ello con la finalidad de iniciar los Descuentos y Aportes con el IPASME, a partir de Octubre.
En este sentido, en su debidad [sic] oportunidad se informará sobre los beneficios de que ofrece dicha Institución […]”.

Bajo tales premisas, la Juzgadora A quo consideró que lo que se pretende en el presente caso anular a través de la acción interpuesta por los recurrentes es una circular que –a su juicio- es un instrumento utilizado por el mencionado Ente administrativo a los fines informativos, por lo que no puede ser considerado como un acto administrativo recurrible ante esta Jurisdicción, y en consecuencia declaró inadmisible el presente recurso, con base a lo señalado en el aparte 5° del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por remisión expresa del artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por su parte, el apoderado judicial de los recurrentes apeló de la decisión dictada en primer grado de jurisdicción, señalando al respecto que la referida Circular resulta nula absolutamente con base a los siguientes argumentos:
“[…] 1. Contravino la irrenunciabilidad de los derechos laborales consagrada en la Constitución.
2. Contravino el ‘Principio de la Legalidad’ al no considerar la ‘Primacía de los Actos Administrativos’ consagrada en el artículo 13, por cuanto la Contratación Colectiva Marco es un acto administrativo de efectos generales, aprobado y suscrita por el Ejecutivo Nacional como máximo representante de la Administración Pública: ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía.
3. Contravino lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del Trabajo, dado que la Contratación Colectiva Marco es fuente obligante de las consecuencias derivadas de lo expresamente pactado en los contratos de trabajo y en los contratos de trabajo celebrados por el SENIFA se contempla el beneficio de la Caja de Ahorros.
4. Revocó los derechos laborales particulares adquiridos por cada uno de los funcionarios del SENIFA mediante la Contratación Colectiva Marco.
5. Incurrió en vías de hecho al haber sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente, por cuanto la ciudadana Directora General ARACELIS AGUILERA no tiene competencia para revocar un acto administrativo de efectos generales como lo es la Contratación Colectiva Marco y por incumplir total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido para dictar el acto administrativo.
6. Por estar absolutamente inmotivado, da4o .que no se explanaron los hechos y fundamentos legales que motivaron la suspensión de los aportes patronales a la Caja de Ahorros, lesionando los derechos particulares de cada uno de los trabajadores asociados”.

Establecidos los alegatos de las partes, previamente, esta Corte considera necesario hacer referencia a que los actos administrativos suponen siempre una declaración de voluntad, conocimiento o exteriorización de un proceso intelectual de volición, cognición o juicio de la Administración, en vista de lo cual tiene éste presunción de legitimidad (Cfr. Roberto Dromi, “El Acto Administrativo”, Ediciones Ciudad Argentina, 1997).
De esta manera se pudiera establecer que son Actos Administrativos todos aquellos actos dictados por cualquier ente u órgano de la Administración con ocasión a la función administrativa que le ha sido otorgada por Ley.
Ahora bien, con relación a las “Circulares”, vale la pena señalar que las mismas constituyen actos administrativos que entrañan una declaración o instrucción de un superior jerárquico a sus subordinados con relación a un determinado asunto o materia que deban éstos manejar, es decir, contienen las instrucciones dictadas por la autoridad competente a sus funcionarios subalternos sobre puntos relativos a la ejecución de un determinado servicio o a la interpretación de una ley o reglamento; tales instrucciones resultan, a su vez, subordinadas a las disposiciones legales o reglamentarias que regulen el ámbito material en el cual han sido dictadas, a tenor de lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo señalado en los artículos 14 y 17, eiusdem. (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Nro. 1475 del 14 de agosto de 2007, caso: MOLINOS NACIONALES, C.A., (MONACA)
Así, respecto a la naturaleza jurídica que ostentan tales instrumentos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en anteriores ocasiones (sentencias Nros. 00584 de fecha 22 de abril de 2003, caso: Molino Oriental C.A.; 01816, de fecha 20 de noviembre de 2003, caso: New Zealand Milk Products Venezuela, S.A.; y 01577 del 20 de junio de 2006, caso: Molinos Nacionales, C.A., (MONACA)), se ha pronunciado señalando que:
“Las circulares son actos emitidos por los órganos de la Administración Pública, dictados en forma distinta a los decretos y resoluciones, que generalmente expresan unas órdenes o instrucciones destinadas a guiar o determinar las actuaciones de los funcionarios de menor jerarquía en aspectos específicos, constituyendo para ellos un mandato de obligatorio cumplimiento en el ejercicio de sus tareas. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos las conceptualiza empleando un método residual, al establecer en el Artículo 17 que ‘Las decisiones de los órganos de la Administración Pública nacional, cuando no les corresponda la forma de decreto o resolución, conforme a los artículos anteriores, tendrán la denominación de orden o providencia administrativa. También en su caso podrán adoptar las formas de instrucciones o circulares’.
La circular es el medio más empleado por la Administración en su actividad interna para ordenar, recomendar o instruir a sus funcionarios sobre diversos aspectos; esta diversidad de objetivos administrativos conlleva a la existencia de circulares con diferente contenido: las que expresan textos o proposiciones generales y abstractas referidas a la estructura de los órganos y a la manera de realizar ciertas fases del procedimiento; las que configuran un medio a través del cual el órgano supraordinado dirige o induce la acción de los subordinados; las que notifican órdenes internas, indicando a los órganos subordinados la asunción de determinadas conductas, las cuales, en su mayoría, son secretas o reservadas; y las que comunican o participan determinado asunto de interés para la Administración.
Estas medidas o actos administrativos emanados de los superiores jerárquicos, con un ámbito de aplicación limitado al interior de los órganos o dependencias públicas, que establecen mandamientos, recomendaciones o instrucciones sobre determinados aspectos, son de obligatorio cumplimiento para los funcionarios en virtud de la obediencia jerárquica debida; de acuerdo a los términos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esas decisiones de carácter interno están exceptuadas de publicarse en la Gaceta Oficial.
Estos principios generales que rigen cualquier actividad interna de la Administración Pública, están igualmente expresados en la legislación tributaria, en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario, al disponer que: ‘Las órdenes e instrucciones internas impartidas por los órganos administrativos a sus subordinados jerárquicos no son de obligatoria observancia para los contribuyentes y los responsables’.
De modo que, la información impartida por la Administración Tributaria a sus funcionarios, bajo la forma de circular, constituye una actuación de carácter informativo, que posee un valor formal reducido a la función que desempeña, sin contenido sustancial propio, y de observancia obligatoria para los agentes administrativos a quienes se les ha dirigido.”. [Negrillas de esta Corte].

Precisado lo anterior, observa esta Corte que el acto impugnado constituye una “CIRCULAR” en la cual se encuentra contenida una “ORDEN” dirigida a “TODO EL PERSONAL EMPLEADO FIJO DEL SENIFA” impartida por la máxima autoridad del referido ente administrativo, como lo constituye en este caso su Directora General, la cual ordena al personal a retirarse de la Caja de Ahorro del Viceministerio de Desarrollo Social (CAEVIDES) a los fines de que el referido Servicio Autónomo pueda iniciar los descuentos y aportes para el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPASME).
Ahora bien, determinado que la “Circular” impugnada a través del presente recurso contencioso administrativo funcionarial constituye un acto administrativo (se insiste en virtud de la orden en ella contenida), se hace necesario precisar si el referido acto se encuentra sometido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y para ello esta Corte considera importante traer a colación el contenido del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, utilizado por el Juzgado a quo como fundamento de su decisión, el cual establece que:
“Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”. (Negritas de la Corte).

De la normas transcrita se colige que, para que un acto administrativo pueda ser recurrido judicialmente, se requiere, en principio, que sea un acto definitivo, es decir, que resuelva el fondo del asunto, poniendo fin al procedimiento, sin embargo, existen otros actos que aunque no decidan el mérito principal del asunto, pueden ser recurridos en vía contencioso administrativa asimilándose a los actos definitivos, por sus efectos o por su fuerza, porque se encuentren en uno de los supuestos establecidos legalmente en el citado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Vid. Sentencia de este Órgano Jurisdiccional, Nro. 2007-000233 de fecha 26 de febrero de 2007, caso: MINERA HECLA VENEZOLANA, C.A. contra la Inspectoría Del Trabajo En Guasipati, Estado Bolívar).
Con relación al caso de marras, a juicio de esta Corte, y sin que esto constituya algún pronunciamiento acerca del fondo del asunto debatido, la “Circular” que se pretende impugnar a través del presente recurso contencioso administrativo funcionarial pudiera constituir un acto que de alguna forma lesione derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, ante la orden dirigida al personal “fijo” del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA) de “…realizar los trámites de retiro ante…” la Caja de Ahorro del Viceministerio de Desarrollo Social (CAEVIDES), a los fines de realizar el descuento del aporte correspondiente al Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPASME), el cual, prima facie pudiera afectar o modificar los derechos de los recurrentes, ya que según alegan “[…] el aporte patronal que por obligación, en atención al Contrato Macro, debe pagar el SENIFA la Caja de Ahorros de los Empleados del Viceministerio de Desarrollo Social (CAEMINSA), a la cual están afiliados los Trabajadores del SENIFA, por la presunta adscripción del SENIFA [sic] Ministerio del Poder Popular para la Educación y por la presunta inscripción de [ellos] en el IPASME, inscripción que a la fecha no se ha realizado pero si se han efectuado los descuentos correspondientes […]”, lo cual -a su decir- violenta el derecho de asociación así como la Irrenunciabilidad de los derechos laborales, ambos derechos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. [Negrillas de esta Corte].
Ante tales planeamientos, considera este Órgano Jurisdiccional que la “CIRCULAR” de fecha 13 de septiembre de 2006, suscrita por la Directora General del Servicio Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA) constituye un acto administrativo destinado a producir efectos jurídicos y que, a tenor de la disposición contenida en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prejuzga como definitivo, por lo que se encontraría sometido al control de la jurisdicción Contencioso Administrativa, y así se decide.
Con base en las consideraciones precedentes, este Órgano Jurisdiccional considera que el razonamiento utilizado por el A quo en el fallo apelado al declarar inadmisible la presente acción por estar en presencia –a su juicio- simplemente de una “Circular”, no se encuentra ajustado a derecho, por resultar sumamente formalista y restrictivo del derecho a recurrir ante los Órganos Jurisdiccionales y recibir la tutela judicial de sus derechos e intereses, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia, en consecuencia, se declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, consecuencia, se REVOCA el fallo dictado el 11 de julio de 2008 dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior Séptimo de lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines que se pronuncie acerca de las restantes causales de inadmisibilidad en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por el abogado José Israel Correa, ya identificado en autos, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 11 de julio de 2008, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente.
3. REVOCA el fallo dictado el 11 de julio de 2008 dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y en consecuencia, ORDENA al referido Juzgado, se pronuncie acerca de las restantes causales de inadmisibilidad en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los quince (15) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

YESIKA ARREDONDO GARRIDO

ASV/r.-
Exp. N° AP42-R-2008-001565

En fecha ________________ (____) de _____________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2009-____________.
La Secretaria,