TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AP42-R-2007-001062

En fecha 13 de julio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio número 485, de fecha 12 de junio de 2007, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil- Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana LESBIA FARÍAS, titular de la cédula de identidad 12.198.710, asistida por el abogado Eduardo José Rodríguez Lissir, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 58.402, contra el ESTADO MONAGAS.

Tal remisión se realizó en virtud del auto dictado en fecha 12 de junio de 2007, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil- Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante el cual oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 25 de mayo de 2007, por la abogada Margarita Fernández, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 44.464, actuando en su condición de sustituta del Procurador General del Estado Monagas, contra la sentencia dictada en fecha 5 de marzo de 2007, mediante el cual declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

El 19 de julio de 2007, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez Emilio Ramos González y, en el entendido que una vez vencido el lapso de seis (6) días continuos que se concedieron por el termino de la distancia, se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentaría la apelación interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 19 de septiembre de 2007, la abogada María Cardozo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 92.186, con el carácter de Sustituto de Procurador del Estado Monagas, presentó escrito de fundamentación a la apelación.

En fecha 2 de octubre de 2007, se inició el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas el cual culminó el 8 de octubre del mismo año, sin que las partes hicieran uso de tal derecho.

Por auto de fecha 20 de noviembre de 2007, se fijó el Acto de Informes de forma oral, para el día 17 de abril de 2008, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 17 de abril de 2008, tuvo lugar el Acto de Informes de forma oral, mediante acta se dejó constancia de la falta de comparecencia de la representación judicial de la parte querellante, así como de la comparecencia de la representación judicial de la parte querellada.

Por auto de fecha 17 de abril de 2008, se dijo “Vistos”.

En fecha 23 de abril de 2008, se pasó el expediente judicial al Juez ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentado en fecha 27 de octubre de 2005, la ciudadana Lesbia Farías, debidamente asistida del abogado Eduardo Rodríguez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Estado Monagas, con base a los siguientes argumentos:

Que “(…) [comenzó] a prestar servicios en forma continua e ininterrumpida en la Gobernación del Estado Monagas, desempeñando labores en el Servicio Autónomo Red de Bibliotecas del Estado Monagas, desde el 15 de enero de 1994, con el cargo de asistente de biblioteca I (…) hasta el día 28 de julio del 2005, fecha en la cual [fue] notificada del pretendido despido (…) mediante oficio No DRH1122 firmado por ALEJANDRA FUENTES DE RISSO, en la que [hizo] mención a un PROCESO DE RESTRUCTURACIÓN INTEGRAL DEL EJECUTIVO ESTADAL, y [afectándole] por la medida de REDUCCIÓN DE PERSONAL, desconociendo la estabilidad en el trabajo que de forma ininterrumpida [desempeñó] desde el año 1994 (…)”, que “(…) al momento de [notificársele] del pretendido despido [se] encontraba en situación de embarazo (…) teniendo un tiempo de gestación de 24 semanas (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) las razones en la que pretenden fundamentar [su] despido son inconstitucionales e ilegales, en virtud que infringe la forma de terminación de relación de trabajo, las cuales han sido establecidas de manera expresa por el legislador venezolano, sin que le esté dado al patrono facultad o posibilidad alguna de creación dentro de las causales de despido justificado de un trabajador no aparece la RESTRUCTURACIÓN INTEGRAL (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Finalmente, solicitó la nulidad del acto administrativo en virtud de que “(…) el retiro que como funcionario de carrera hiciera de [su] persona en la forma expuesta por vía de hecho con prescindencia legalmente establecida sin causa que lo justifique, realizado en fecha 28 de julio del 2005 (…) y de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, [pidió] se [declarara] la NULIDAD ABSOLUTA, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, así como la obligación que tiene el Estado a garantizar la asistencia y protección integral a la maternidad y a la estabilidad en el trabajo, como lo establecen los artículos 76, 89, 93 de la Constitución Nacional (sic) (…) por lo que [pidió] se [declarara] la nulidad del acto de retiro y el oficio contenido de su notificación, [se ordenara] la reincorporación a [su] puesto de trabajo en un cargo de carrera del mismo nivel o superior al que tenía al momento de [separarse] del mismo por las razones expuestas, y el pago de los sueldos dejados de percibir y demás conceptos y beneficios contemplados en la ley y Contratación Colectiva hasta [su] efectiva (…) reincorporación (…)” (Mayúsculas el original) [Corchetes de esta Corte].

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 5 de marzo de 2007, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial de autos, con base en las siguientes motivaciones:

Que, en atención al señalamiento de perención de la instancia hecha por la parte querellada en virtud que la demanda se había interpuesto en fecha 27 de octubre de 2005 y no fue sino hasta el 14 de noviembre de 2006 que “(…) se logró la última notificación en la persona del Procurador General del Estado Monagas (…)”, señaló el iudex a quo que “(…) la pretensión no tiene relación directa con el logro o no de la citación del juicio, sino con la actividad o inactividad que se produzca en el mismo, de la cual se concluya en la falta de interés procesal de las partes (…)”.

Que “(…) la querella funcionarial fue interpuesta en fecha 27 de octubre de 2005, y admitida el 10 de noviembre de 2005, lográndose la notificación de la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas, en fecha 20 de octubre de 2006, antes de que transcurriera el año por lo que la inactividad del juicio no se completó en conformidad con el artículo 267 el Código de Procedimiento Civil (…). Al efecto los artículos 267 y 269 [ejusdem] establecen que la falta de actividad procesal o impulso de las partes por más de un año, producen la perención de la instancia respectiva y esta perención es de pleno derecho e irrenunciable por las partes, sin embargo tal hecho, no puede desprenderse de la actividad desplegada en el (…) juicio, razón por la cual [se declaró] sin lugar la perención solicitada (…)” [Corchetes de esta Corte].

En cuanto a la inadmisibilidad opuesta por el representante judicial de la parte querellante el iudex a quo indicó “(…) que la funcionaria [había] alegado ser funcionario de carrera, con permanencia en la carrera desde el 15 de enero de 1994 y así lo [reconoció] la Administración en la contestación de la demanda y que las razones de su retiro de la Administración, [obedecían] a una reestructuración integral de la Administración Pública estadal, que afectó su situación de empleo en la que permanecía desde la fecha antes señalada, por lo que aún sin haber determinado, si el recurrente tiene cualidad de funcionario de carrera o no lo tiene, alega ser afectado por el acto administrativo y en consecuencia al determinar su condición funcionarial, [quedaría] resuelto si en efecto es sujeto de tutela por parte de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)” [Corchetes de esta Corte].

Que para determinar si la querellante era funcionaria de carrera era indispensable determinar si el cargo por ella ocupado era de carrera o de libre nombramiento y remoción “(…) que el cargo del recurrente (sic) era el de asistente de biblioteca I y la administración ni alegó ni probó que fuera un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo que en principio [concluyó], que el cargo ocupado por la recurrente por ser ordinario de la Administración y en concordancia con el artículo 146 Constitucional, que señala que los cargos de la Administración Pública son de Carrera, que el cargo ocupado por la recurrente, era de carrera (…) [que] la recurrente al haber ingresado en la Administración para el ejercicio de un cargo de carrera en enero de 1994 y permanecer en cargos de carrera hasta su ‘prescinde’ (sic) el 30 de marzo de 2005, [era] beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público el ser un funcionario de carrera (…)” [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) la funcionaria recurrente era una funcionaria que adquirió la condición de funcionaria de carrera y que se encontraba en ejercicio de un cargo de carrera, gozaba de la estabilidad establecida en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y por tanto para ‘prescindir de sus servicios’ como lo calificó la recurrida era necesario el establecimiento de unos hechos que encuadraran en alguna de las causales taxativas establecidas en el artículo 78 de la Ley [ejusdem] (…)” [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) en la comunicación de fecha 15 de mayo de 2005, mediante la cual se pretendió ‘prescindir de los servicios’ de la recurrente, no recoge ninguna de las fórmulas establecidas en el antes mencionado artículo, pues si bien atiende a una reestructuración integral y señala que la funcionaria fue afectada por la ‘reducción de personal’, no señala por cuales de las razones permitidas en la ley (artículo 78, numeral 5), se produce la reducción de personal, ni se demostró en autos que tal reducción de personal haya sido tramitada en la forma establecida, como sería mediante la elaboración de informes justificativos, opinión de la oficina técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación listado de funcionarios y cargos que ejercen afectados por la medida de remoción y retiro, ya que para que los retiros resulten válidos éstos no pueden apoyarse sólo en resoluciones administrativas, sino que debe cumplirse el procedimiento establecido en la ley y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y al no cumplirse este proceso debido, necesariamente el acto dictado deviene en nulidad, en conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que en su ordinal 4 establece que el acto es absolutamente nulo, cuando hay prescindencia total del procedimiento previsto (…)”.

Que “(…) el acto en si mismo carece de las formalidades a las que deben revestir el acto administrativo, que haga concluir en las razones y motivos del acto, limitándose a ‘prescindir de los servicios’ del funcionario, fórmula ésta no prevista en el artículo antes transcrito (…)”.

Que “(…) tanto en la forma, como en su contenido, el acto administrativo impugnado, no reúne los requisitos legales para su permanencia en el mundo jurídico y que en la misma forma lesionó, por tanto, los derechos funcionariales de la recurrente, quién teniendo la estabilidad propia de los funcionarios de carrera, fue ‘retirada’ de la administración por ‘prescindirse de sus servicios’ sin el dictado de un acto que contuviera las razones legales para la realización de tal acto y sin fundamento en ninguna de las causales, establecidas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, únicas posibles para concluir con la carrera de funcionario público de carrera y con una prescindencia total del procedimiento establecido, como se demostró, razón por la cual [debía] prosperar en derecho (…)” [Corchetes de esta Corte].

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 19 de septiembre de 2007, la abogada María Cardozo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 92.186, con el carácter de sustituta del Procurador del Estado Monagas, presentó escrito de fundamentación al recurso de apelación ejercido, con base en los siguientes argumentos:

Que “(…) el Tribunal a quo no se atuvo a normas de derecho previstas en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, la cual es de orden público, argumentando que la perención no tiene una relación directa con el logro o no de la citación del juicio, sino con la actividad o inactividad que se produzca en el mismo, de la cual se concluya en la falta de interés procesal de las partes, para luego determinar que no hubo perención de la instancia por haberse logrado la notificación de la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del estado Monagas, en fecha 20 de octubre de 2006, antes de que transcurriera el año y la inactividad de la parte demandante en el juicio no se completó, considerando erróneamente que la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación es parte en la querella instaurada (…)” (Negrillas del original).

Que “(…) el a quo señaló en la sentencia (…) que la perención no tiene relación directa con el logro de la citación en juicio (entiéndase en la (…) causa la notificación al Procurador General del estado Monagas), y luego contradiciendo lo anterior, computa, imprecisamente, a los efectos de establecer que no hubo tal inactividad alegada por la recurrida en el juicio antes de que transcurriera el lapso de un año conforme al artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, desde el día en que se interpuso la demanda, 27 de octubre de 2005, y admitida el 10 de noviembre de 2005, hasta la fecha en que se logró, mal llamada por el Juez Superior, la notificación de la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas, en fecha 20 de octubre de 2006 (…)”.

Que “(…) esta incongruencia en la que incurrió el sentenciador eludió la aplicación del procedimiento previsto en los artículos 79 y 80 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (…) mediante el cual se ordena notificar al Procurador o Procuradora General de la República, de toda demanda que obre contra los intereses de la República, dado que es a quien compete ejercer la representación judicial y extrajudicial de los bienes, derechos e intereses de la República (…) que [correspondía] al Procurador General del Estado, como representante judicial y extra judicial de los bienes, derechos e intereses del Estado Monagas, el ser llamado a comparecer al presente juicio, siendo en todo caso su citación la que a todo evento traba la litis (…)” [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) el sentenciador tomó como válida la ‘notificación’ hecha a la Directora de Recursos Humanos mediante el cual solicita la remisión del expediente administrativo correspondiente, y adicionalmente consideró esta actuación como un acto de impulso del procedimiento de las partes, lo cual de conformidad con las normas supra [mencionadas] es incorrecto. La consignación que realiza el alguacil de las notificaciones o citaciones practicadas no constituye un acto de impulso del proceso de las partes, por el contrario, es un acto de trámite en la prosecución del proceso por parte del Tribunal, en aras de coadyuvar en la traba de la litis la cual se materializa con la contestación de la demanda, que a todo evento corresponderá al Procurador General del Estado (…) [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) obvió el Juez Superior, que dicha notificación al Procurador General del Estado Monagas, tal como lo ordenara mediante auto de fecha 10 de noviembre de 2005, se [hizo] por mandato expreso de la Ley, en virtud de que corresponde a éste ejercer la defensa y representación judicial y extrajudicial de los derechos, bienes e intereses patrimoniales del Estado, y cuya cabeza recae exclusivamente tal participación en juicio, salvo previa y expresa sustitución otorgada por el mismo (…)”.

Denunció “(…) como vicio de la sentencia lo referente al error de interpretación en que incurrió el Juzgador, en cuanto al contenido y alcance del artículo 36 y siguientes de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su reglamento, para precisar que la querellante es beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público el ser funcionario de carrera (…)”.

Que “(…) el Juzgador pretende equiparar la noción de funcionario de hecho al funcionario público de carrera, por lo que contraviene flagrantemente las disposiciones constitucionales que preveía la derogada Constitución de 1961 y que prevé la Constitución vigente como lo es por Ley especial sería regulado el sistema de ingreso, ascenso, traslados, entre otros, en materia funcionarial (…) que la única forma de ingreso a la Administración Pública es mediante el concurso público, sin embargo, el Juez da aplicación preferente a unos requisitos jurisprudenciales establecidos dentro de una tesis que forzosamente debe decaer en virtud de la regulación constitucional y legal imperante tanto para la fecha en que comenzó a prestar servicios la reclamante, como en la actualidad. Las disposiciones legales que rigen esta materia son de aplicación obligatoria y no deben estar condicionadas a otros criterios (…)”.

Que “(…) no puede pretender el sentenciador que la relación que mantenía la ciudadana LESBIA FARIAS con la Administración pública estadal, (desde el 15/01/1994 (sic) hasta el 15/05/2005 (sic) le sea aplicable el régimen funcionarial por la sola permanencia en el cargo durante más de seis meses sin que haya efectuado el concurso público al que hace alusión el reglamento de la ley, siendo que conforme a la interpretación dada por el juzgador, la norma fue tergiversada al convertir la relación laboral en una relación funcionarial, al margen de lo que establecía la derogada Ley de Carrera Administrativa, creando una especie de presunción iuris tantum que opera en favor de la naturaleza funcionarial de cualquier relación con la administración, con la carga para la administración de probar que el reclamante no era funcionario público de carrera, en virtud que en caso de no poder desvirtuar esa presunción, creó y validó un mecanismo e ingresó a la Administración Pública contrario a la Ley (…)”.

Que “(…) el a quo sólo de limitó a estudiar uno de los requisitos para considerar que la querellante ejercía funciones de un funcionario público de carrera y no tomó en cuenta que el acto formal de nombramiento dictado debió originarse como consecuencia de la celebración de un concurso público, la superación del período de prueba, y el haber prestado el juramento de ley más allá de la prestación del servicio remunerado con carácter permanente (…)”.

Que “(…) la reclamante ingresó mediante un nombramiento provisorio al servicio de la Gobernación del Estado Monagas en fecha 15 de enero de 1994, dicha situación se encontraba regulada por la Ley de Carrera Administrativa, la cual remitía a la Ley Orgánica del Trabajo, y (…) por las disposiciones que al efecto prevé la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 146 del texto Fundamental, siendo que resulta totalmente contrario a lo establecido en dicha norma constitucional la condición otorgada a la recurrente por el Juez Superior, ya que para que el nombramiento pudiera ser válido debía haber estado precedido del proceso de selección o concurso, caso contrario, dicho nombramiento provisorio (…) no genera derecho a la estabilidad funcionarial en el ejercicio del cargo (…)”.

Que “(…) la sentencia no se atuvo a las normas de derecho, conforme a lo establecido en el artículo 12 el Código de Procedimiento Civil; no fue expresa, positiva y precisa, según lo exige el numeral 5 del artículo 243 eiusdem, resulta contradictoria lo cual vicia de nulidad el fallo judicial, conforme al artículo 244 eiusdem; incurrió en un error de interpretación acerca del contenido y alcance de la derogada Ley de Carrera Administrativa; y aplicó falsamente el régimen estatutario, tan falsamente lo aplicó que sólo se limitó a citar el artículo 36 eiusdem, entendiendo el Sentenciador que el cargo que ocupaba la querellante desde enero de 1994 era de carrera, y que por tanto era aplicable el régimen estatutario previsto en la mencionado ley, por considerar que el vinculo que existió entre la querellante y la Administración era estatutario (…)”.

Que “(…) en cuanto al acto impugnado, es preciso referir (…) que el Sentenciador al considerar que la querellante ocupaba cargo de carrera y que por tanto es una funcionario de carrera, sentenció que la administración violó los procedimientos establecidos para la remoción y el retiro de un funcionario de la Administración Pública, siendo que la recurrente al no poseer la cualidad de funcionario público de carrera, tal como se comentó supra, no le era obligatorio a la administración el instruir el procedimiento establecido para dar por terminada la relación laboral sostenida hasta el 15/05/2005 (sic), por lo que la sentencia parte de un falso supuesto y se aplican disposiciones legales a las cuales no se encuentran sometida la querellante (…)”.

Que “(…) el sentenciador legisló al configurar una nueva categoría de funcionarios de carrera, ‘LOS ORDINARIOS’, lo cual hace presumir a [esa] representación judicial que para el Juzgador también existen funcionarios de carrera extraordinarios. Razón por la cual [denunciaron] el vicio de usurpación de funciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que hace que la sentencia del Tribunal a quo sea nula (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Finalmente, solicitó que se declare “(…) CON LUGAR la apelación y en consecuencia sea REVOCADA la sentencia dictada por el [iudex a quo], y CONOZCA del fondo del asunto, y se declare SIN LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana LESBIA FARIAS (…)” (Negrillas y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

IV
DE LA COMPETENCIA

Con fundamento en lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse recurso de apelación ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el término de cinco (5) días de despacho contados a partir de la consignación por escrito de la decisión definitiva. Dado que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866 de 27 de enero de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo posee las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, resulta competente para conocer el presente recurso de apelación, y así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, corresponde pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la representación judicial de la parte querellada

PRIMERO.- En el escrito de fundamentación a la apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte recurrida indicó que “(…) el Tribunal a quo no se atuvo a normas de derecho previstas en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, la cual es de orden público, argumentando que la perención no tiene una relación directa con el logro o no de la citación del juicio, sino con la actividad o inactividad que se produzca en el mismo, de la cual se concluya en la falta de interés procesal de las partes, para luego determinar que no hubo perención de la instancia por haberse logrado la notificación de la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del estado Monagas, en fecha 20 de octubre de 2006, antes de que transcurriera el año y la inactividad de la parte demandante en el juicio no se completó, considerando erróneamente que la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación es parte en la querella instaurada (…)” (Negrillas del original).

En razón de lo expuesto, debe esta Instancia Jurisdiccional acotar en torno al vicio de fondo de la sentencia alegado por la parte apelante, referido a la falta aplicación de una norma jurídica, lo siguiente:

El autor, SARMIENTO NÚÑEZ, José Gabriel, en su obra “Casación Civil”, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios; Caracas: 1998, págs. 130 y ss., califica la falsa aplicación de la ley como una violación que consiste en una incorrecta elección de la norma jurídica aplicable, lo cual se traduce normalmente en una preterición y omisión de la norma jurídica que debió ser aplicada. Para Calamandrei, citado por el mismo autor, la falsa aplicación de la ley constituye un error sobre la relación que tiene lugar entre el caso particular concreto y la norma jurídica; se verifica en todos aquellos casos en que el juez yerra al establecer la relación de semejanza o de diferencia que existe entre el caso particular concreto jurídicamente cualificado y el hecho específico hipotizado por la norma. Esta infracción se denomina también, con la terminología alemana, como “error de subsunción del caso particular bajo la norma”.

Igualmente, estrechamente vinculada a la infracción que se analiza, se encuentra la figura que se conoce como aplicación indebida de la norma jurídica, calificada también como un error en la conclusión del llamado silogismo judicial, una infracción que, característicamente, se produce cuando la comparación entre las normas jurídicas y los hechos, por su parte establecidos exactamente de modo aislado, no se verifica, sin embargo, de acuerdo con lo que quiere el derecho objetivo; o lo que es lo mismo, cuando se extienden los efectos de la ley a casos o situaciones que escapan a su previsión.

En conclusión, la aplicación indebida de las normas jurídicas tiene lugar cuando el juez, aun entendiendo debidamente una norma en sí misma, la aplica a un supuesto de hecho que la norma no comprende en los supuestos abstractos de su efecto; o cuando se aplica en forma que conduzca a un resultado jurídico contrario al querido por la ley; o cuando se aplica una norma, aun rectamente entendida, a un hecho inexistente; o cuando se niega su aplicación a un hecho existente.

Ello así, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, estima necesario revisar previamente las actuaciones procesales, con el fin de verificar si en la presente causa se consumó la Perención de la Instancia y, al efecto, pasa a realizar algunas consideraciones en relación con la figura de la Perención.

Al respecto, se advierte que la perención de la instancia es un modo de terminación anormal del proceso que se verifica por la no realización, en un período mayor de un año, de actos de procedimiento destinados a mantener en curso el proceso, tal como lo preveía el artículo 86 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y, actualmente, el aparte 15 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, la perención es un mecanismo dispuesto ex lege que tiene por finalidad evitar que los procesos se perpetúen cuando resulte evidente que no existe interés de los sujetos procesales en la continuación de la causa.

Ahora bien, el referido artículo 19, aparte decimoquinto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone lo siguiente:

“La instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un (1) año, antes de la presentación de los informes. Dicho término empezará a contarse a partir de la fecha en que se haya efectuado el último acto procesal. Transcurrido dicho lapso, el Tribunal Supremo de Justicia deberá declarar consumada la perención de oficio o a instancia de parte, la cual deberá ser notificada a las partes, mediante un cartel publicado en un diario de circulación nacional. Luego de transcurrido un lapso de quince (15) días continuos se declarará la perención de la instancia”.

Respecto a la interpretación de la disposición legal parcialmente transcrita, resulta necesario señalar que mediante decisión Número 1.466, de fecha 5 de agosto de 2004, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, estableció lo siguiente:

“(...) la Sala acuerda desaplicar por ininteligible la disposición contenida en el párrafo quince del artículo 19 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que pareciera obedecer a un lapsus calamis del Legislador (…) acuerda aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento Civil (…) conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en lo relativo a la perención de la instancia.
Dicho precepto legal previene, en su encabezamiento, lo siguiente:
‘Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención’.
En consecuencia, por cuanto el anterior precepto regula adecuada y conveniente la institución que examinamos, el instituto procesal de la perención regulado en el Código de Procedimiento Civil, cuando hubiere lugar a ello, será aplicado a las causas que cursen ante este Alto Tribunal cuando se dé tal supuesto. Así se decide.”

La anterior decisión fue ratificada por esa misma Sala Constitucional mediante Número 2.148, de fecha 14 de septiembre de 2004, (caso: Franklin Hoet-Linares y otros) la cual en similar sentido señaló:

“La norma que se transcribió persigue que, de oficio, el tribunal sancione procesalmente la inactividad de las partes, sanción que se verifica de pleno derecho una vez que se comprueba el supuesto de hecho que la sustenta, esto es, el transcurso del tiempo. Ahora bien, los confusos términos de la norma jurídica que se transcribió llevaron a esta Sala, mediante decisión Nº 1466 de 5 de agosto de 2004, a desaplicarla por ininteligible y, en consecuencia, según la observancia supletoria que permite el artículo 19, párrafo 2, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicar el Código de Procedimiento Civil a los casos en que opere la perención de la instancia en los juicios que se siguen ante el Tribunal Supremo de Justicia.
En concreto, es el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil la norma que debe aplicarse en estos casos, el cual establece:
‘Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención’ ”. (Resaltado de esta Corte)

Conforme al criterio jurisprudencial supra referido, acogido además por la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la República, entre otras, en las sentencias Números 5.837 y 5.838, ambas de fecha 5 de octubre de 2005, casos: Construcción y Mantenimientos Guaiqui, C.A., y Alfonso Márquez, respectivamente, y Número 208, de fecha 16 de febrero de 2006, caso: Luis Herrero y otros; en aquellos casos regulados por las disposiciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en materia de Perención de Instancia debe atenderse a lo previsto en el encabezamiento del artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto establece:

“Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del juez después de vista la causa, no producirá la perención (…)”.

La norma parcialmente transcrita permite advertir que, el supuesto de procedencia de la figura procesal en análisis comporta la concurrencia de dos requisitos, a saber: i) la paralización de la causa durante el transcurso de un año, que debe computarse a partir de la fecha en que se efectuó el último acto de procedimiento; y, ii) la inactividad de las partes durante el referido período, en el que no realizaron acto de procedimiento alguno, sin incluir el Legislador procesal el elemento volitivo de las partes para que opere la Perención de la Instancia. Por el contrario, con la sola verificación objetiva de los requisitos aludidos, ésta procede de pleno derecho, bastando, en consecuencia, un pronunciamiento mero declarativo dirigido a reconocer la terminación del proceso por esta vía (Con relación al elemento volitivo en la perención de la instancia, vid. sentencia Número 00126 de fecha 19 de febrero de 2004, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Super Octanos C.A. apela sentencia dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario).

Al efecto, tal como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, deberá entenderse como acto de procedimiento, aquel que sirva para iniciar, sustanciar y decidir la causa, sea efectuado por las partes o por el Tribunal y, en caso de emanar de terceros, debe igualmente revelar su propósito de impulsar o activar la misma. De esta forma, esta categoría de actos, debe ser entendida como aquella en la cual, la parte interesada puede tener intervención o, en todo caso, existe para ella la posibilidad cierta de realizar alguna actuación; oportunidad ésta que, en el proceso contencioso administrativo, culmina con la presentación de los informes y antes de ser vista la causa (Vid., entre otras, la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 14 de diciembre de 2001, caso: DHL Fletes Aéreos, C.A. y otros).

En razón de lo anterior, ante la renuncia tácita de las partes de continuar gestionando el proceso, manifestada en su omisión de cumplimiento de algún acto de procedimiento que revele su intención de impulso o gestión y, vencido el período que estipula la Ley, el administrador de justicia debe declarar, aún de oficio, la Perención de la Instancia en virtud del carácter de orden público de dicho instituto procesal, en el entendido que, la declaratoria que a bien tenga proferir el operador de justicia, no produce cosa juzgada material en las causas sometidas a su conocimiento -salvo el caso en que la instancia perimida fuese la segunda y, en consecuencia, el fallo apelado quedase firme-, pudiendo los accionantes interponer nuevamente la demanda en los mismos términos en que fue propuesta anteriormente, siempre que se encuentre dentro del lapso legal establecido a tal fin.

Ahora bien, en el presente caso tenemos que en fecha 27 de octubre de 2007, la ciudadana Lesbia Farías, asistida del abogado Eduardo Rodríguez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Estado Monagas tal y como se evidencia a los folios uno (1) y Dos (2) de la primera pieza del expediente judicial.

Así mismo, riela a los folios Dieciséis (16) y Diecisiete (17) de la primera pieza del expediente judicial, diligencia de fecha 20 de octubre de 2006 realizada por el alguacil del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil- Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual dejó constancia de haber realizado la notificación de la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas, mediante la cual se evidenció sello húmedo de firmado como recibido por la referida Dirección en fecha 19 de octubre de 2006.

En tal sentido, aprecia este Órgano Jurisdiccional que el caso de autos, sí hubo impulso procesal para la realización de la notificación a la parte querellada quien es la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas por ser éste el Órgano Administrativo que generó el acto impugnado; pues, consta la boleta de citación librada con la respectiva compulsa efectivamente practicada ante la referida Dirección, dando acuse de recibo la correspondiente notificación del auto de admisión de la querella. De dicha actuación se desprende que a la fecha, esto es, 20 de octubre de 2006, no había transcurrido un (1) año, por lo que el período de inactividad de las partes no superó el lapso establecido en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil y al no darse los dos supuestos establecidos en la institución de la perención, que es la inactividad de las partes y el transcurso de un año, esta Corte declara que no ha operado la perención de la instancia (Vid. Sentencia de esta Corte número 2008-01107, de fecha 18 de junio de 2008, expediente número AP42-G-2004-000007, caso: Serenos Rex C.A. Vs. Sincrudos de Oriente C.A.).

Ello así, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo coincide con lo señalado con el idex a quo en cuanto a que “(…) la querella funcionarial fue interpuesta en fecha 27 de octubre de 2005, y admitida el 10 de noviembre de 2005, lográndose la notificación de la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas, en fecha 20 de octubre de 2006, antes de que transcurriera el año por lo que la inactividad del juicio no se completó en conformidad con el artículo 267 el Código de Procedimiento Civil (…). Al efecto los artículos 267 y 269 [ejusdem] establecen que la falta de actividad procesal o impulso de las partes por más de un año, producen la perención de la instancia respectiva y esta perención es de pleno derecho e irrenunciable por las partes, sin embargo tal hecho, no puede desprenderse de la actividad desplegada en el (…) juicio, razón por la cual [se declaró] sin lugar la perención solicitada (…)” [Corchetes de esta Corte].

En consecuencia, el iudex a quo no incurrió en el vicio denunciado por la parte recurrente en apelación, por cuanto no era ni es procedente la perención denunciada en primera instancia, así como en el escrito de fundamentación al recurso de apelación, planteado contra el fallo bajo estudio. Así se declara.

SEGUNDO.- El apoderado judicial de la parte recurrente en su escrito de fundamentación denunció “(…) como vicio de la sentencia la referente al error de interpretación en que incurrió el Juzgador, en cuanto al contenido y alcance del artículo 36 y siguientes de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su reglamento, para precisar que la querellante es beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público el ser funcionario de carrera (…)”.

Así mismo, señaló que “(…) el Juzgador pretende equiparar la noción de funcionario de hecho al funcionario público de carrera, por lo que contraviene flagrantemente las disposiciones constitucionales que preveía la derogada Constitución de 1961 y que prevé la Constitución vigente como lo es por Ley especial sería regulado el sistema de ingreso, ascenso, traslados, entre otros, en materia funcionarial (…) que la única forma de ingreso a la Administración Pública es mediante el concurso público, sin embargo, el Juez da aplicación preferente a unos requisitos jurisprudenciales establecidos dentro de una tesis que forzosamente debe decaer en virtud de la regulación constitucional y legal imperante tanto para la fecha en que comenzó a prestar servicios la reclamante, como en la actualidad. Las disposiciones legales que rigen esta materia son de aplicación obligatoria y no deben estar condicionadas a otros criterios (…)”.

Por su parte, el iudex a quo señaló “(…) que el cargo de la recurrente era el de asistente de biblioteca I y la administración ni alegó ni probó que fuera un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo que en principio [concluyó], que el cargo ocupado por la recurrente por ser ordinario de la Administración y en concordancia con el artículo 146 Constitucional, que señala que los cargos de la Administración Pública son de Carrera, que el cargo ocupado por la recurrente, era de carrera (…) [que] la recurrente al haber ingresado en la Administración para el ejercicio de un cargo de carrera en enero de 1994 y permanecer en cargos de carrera hasta su ‘prescinde’ (sic) el 30 de marzo de 2005, [era] beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público al ser un funcionario de carrera (…)” [Corchetes de esta Corte].

Así mismo, indicó que “(…) era posible realizar nombramientos provisorios o interinos, en conformidad con el artículo 36 de la Ley de Carrara Administrativa, de acuerdo a ciertas circunstancias y los candidatos debían ser evaluados en un lapso prudencial, el cual no excedería de seis meses y de acuerdo al reglamento de la citada Ley, se podía considerar ratificado el funcionario no evaluado, si transcurrido el tiempo no se hubiere evaluado, por cuanto no podía el funcionario cargar con la actividad de la administración en el cumplimiento de sus obligaciones (…)”.

En cuanto a la supuesta violación de ley por errónea interpretación, resulta pertinente destacar que dicho vicio es entendido en el ámbito contencioso administrativo como el error de derecho y el mismo se verifica cuando el Juez, aún reconociendo la existencia y validez de una disposición legal apropiada al caso, yerra al interpretarla en su alcance general y abstracto, es decir, cuando no se le da su verdadero sentido, haciéndose derivar de ella consecuencias que no concuerdan con su contenido.

Dicho esto, resulta lógico entonces, que para establecer si en efecto determinado fallo está afectado del vicio de errónea interpretación, es necesario que quien denuncia el vicio en cuestión, indique cuál es la disposición normativa cuya interpretación resultó errónea por el sentenciador, indicando en qué consiste el error y cuál es en su concepto la interpretación correcta de la norma.

Realizadas las anteriores consideraciones sobre el vicio denunciado por el recurrente, corresponde a este Órgano Jurisdiccional, revisar si en el presente caso se configuró el aludido vicio para lo cual resulta oportuno realizar las siguientes consideraciones:

Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999, que elevó a rango constitucional el aprobar el concurso público de oposición como requisito indispensable para ingresar a la Administración Pública en condición de funcionario de carrera, la jurisprudencia pacífica y reiterada estableció que los funcionarios al servicio de la Administración Pública, para adquirir la condición o el “status” de carrera según la derogada Ley de Carrera Administrativa, debían reunir los siguientes requisitos: i) nombramiento; ii) cumplimiento de previsiones legales específicas, entre las cuales se encuentra el concurso; y, iii) prestar servicios de carácter permanente.

Al respecto, es necesario precisar que: i) El nombramiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 36, requería que la relación del funcionario con la Administración derivara de un acto unilateral de naturaleza constitutiva, que confiriera al sujeto la condición de funcionario. Dicho nombramiento no tenía carácter discrecional para la Administración Pública, sino que, de conformidad con el artículo 35 eiusdem, era necesariamente el resultado de un procedimiento de llamado a concurso.

Ello así, los nombramientos podían ser de diversas clases, a saber, ordinarios, provisionales e interinos; siendo los nombramientos provisionales, los que se producían en los supuestos de inexistencia de candidatos elegibles y estaban sujetos a determinadas condiciones como que en el mismo nombramiento se hiciera constar el carácter provisorio y que éste fuera ratificado o revocado en un plazo no mayor de seis meses, previo examen correspondiente. Igualmente, dicha Ley preveía que las personas que ingresaran a la carrera administrativa quedaban sujetas a un período de prueba en las condiciones que establezca el Reglamento General de dicha Ley.

El nombramiento de urgencia o interino, se efectuaría en aquellos casos de extrema urgencia y para evitar interrupciones o deficiencias en la marcha de los servicios públicos, por un plazo no mayor de treinta (30) días.

ii) En lo que respecta al cumplimiento de previsiones legales específicas o elementos determinativos de la condición de funcionario de carrera, los mismos se encontraban plasmados en los artículos 34 y 35 de la Ley de Carrera Administrativa, contemplando este último la realización de concursos para la provisión de los cargos, la publicidad de éstos y la concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 34 de dicha Ley, así como también los establecidos en las especificaciones del cargo correspondiente.

iii) Prestar servicios de carácter permanente, es decir, que tal servicio fuera prestado de forma continua, constante e ininterrumpidamente; siendo este el tercero de los elementos integrantes de la condición o cualidad de funcionario de carrera.

Ahora bien, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa -parcialmente vigente-, establece todo lo referente a la forma de ingreso de los funcionarios públicos y dispuso que dichos ingresos se realizarían por medio de concurso público de oposición de mérito y examen que determinen la idoneidad de la persona que aspira ingresar a la carrera. Asimismo, dicho Reglamento estableció que el período de prueba previsto en la Ley de Carrera Administrativa no excedería de seis meses, lapso en el cual debía evaluarse al aspirante, con la obligación, por parte de la autoridad correspondiente, de descartar y retirar del organismo al funcionario que no aprobase tal evaluación.

Sin embargo, el referido Reglamento en su artículo 140, establece:

“Artículo 140: La no realización del examen previsto en el Parágrafo Segundo del artículo 36 de la ley de Carrera Administrativa, imputable a la administración, confirma el nombramiento cuando haya transcurrido un lapso de seis meses” (Resaltado de esta Corte).

De lo anterior se evidencia que tal disposición reglamentaria imponía una especie de sanción a la Administración y a la vez un derecho para el sujeto que pretendía ingresar, al considerar ratificado el nombramiento del funcionario que no hubiere sido evaluado, en el entendido que no puede el mismo cargar con los resultados negativos de la inoperancia de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones.

Ahora bien, en la Administración pueden distinguirse otros tipos de funcionarios, que son, los denominados funcionarios de derecho y de hecho estos últimos caracterizados por la existencia de elementos que enervan su investidura, elementos éstos que generalmente atañen a la ilegitimidad del funcionario por cuanto su permanencia en la Administración es carente de legalidad al incumplir con los presupuestos de Ley establecidos para obtener a plenitud su condición de funcionario de carrera, pero a pesar de ello, su desempeño funcionarial resulta cubierto de una apariencia de legalidad.

Tal clasificación, obedecía a una creación jurisprudencial y doctrinal, motivada por la justa y razonable necesidad de que, concibiendo a la Administración Pública como la legítima responsable del Interés Público, su actividad administrativa quede preservada con un manto de presunción de legalidad, el cual permita que los particulares sin averiguaciones previas, admitan como regularmente investidos a los funcionarios y por lo tanto con competencia para realizar los actos propios de sus funciones (Vid Sentencia número 2008- 01002 de fecha 4 de junio de 2008, emanada de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: Lesbia Farías contra el Estado Monagas).

Ahora bien, para determinar bajo que figura la ciudadana Lesbia Farías prestó sus servicios en la Gobernación del Estado Monagas, y de esta manera establecer si gozaba o no de la estabilidad que posee todo funcionario público de carrera de conformidad con el precitado artículo, esta Corte observa lo siguiente:

Riela al folio Ciento Noventa y Siete (197) de la primera pieza del expediente judicial, copia certificada de comunicación dirigida a la ciudadana Lesbia Farías, de fecha 15 de enero de 1994 mediante la cual el Director de Personal de la Gobernación del Estado Monagas hizo de su conocimiento que “(…) por disposición del ciudadano Gobernador del Estado (…) [había sido] nombrada a partir del 15-01-1994 (sic) como Auxiliar de Biblioteca I en el Salón de Lectura Tabasca, adscrito a las Biblioteca Pública Central ‘Dr. Julián Padrón’ (…)” indicándosele además que tal nombramiento tenía “(…) carácter provisional por tres (3) meses (…)”.

Riela al folio Ciento Cincuenta y Ocho (158) de la primera pieza del expediente judicial, copia certificada de “CONSTANCIA”, de fecha 8 de septiembre de 1999, suscrita por el Coordinador de la Red de Bibliotecas Públicas del Estado Monagas mediante la cual se hizo constar que “(…) la ciudadana LESBIA FARÍAS [prestaba] servicios en [esa] Red de bibliotecas públicas, desempeñando el cargo de AUXILIAR DE BIBLIOTECA I (…)”.

Así mismo, riela al folio Ciento Cincuenta y Cuatro (154) de la primera pieza del expediente judicial, copia certificada de “CONSTANCIA”, de fecha 14 de junio del 2000, suscrita por el Coordinador de la Red de Bibliotecas Públicas del Estado Monagas mediante la cual se hizo constar que “(…) la ciudadana LESBIA FARÍAS (…) [prestaba] servicios en [esa] Red de bibliotecas públicas, desempeñando el cargo de AUXILIAR DE BIBLIOTECA I desde el 15-01-94 (sic) (…)”.

Riela al folio Ciento Cincuenta (150) de la primera pieza del expediente judicial, copia certificada de “CONSTANCIA”, de fecha 6 de mayo de 2002, suscrita por el Director de la Red de Bibliotecas e Información del Estado Monagas mediante la cual se hizo constar que “(…) la ciudadana LESBIA FARÍAS (…) [prestaba] servicios en [esa] Institución desde el 15-01-94 (sic) desempeñando el cargo de ASISTENTE DE BIBLIOTECA I (…)”.

Así mismo, riela al folio Cinco (5) de la primera pieza del expediente judicial, original de “CONSTANCIA”, de fecha 22 de noviembre de 2004, suscrita por el Director General de la Red de Bibliotecas e Información del Estado Monagas mediante la cual se hizo constar que “(…) la ciudadana LESBIA FARÍAS BARRETO (…) [prestaba sus] servicios en [esa] Institución desde el 15/01/1994 (sic) desempeñando el cargo de Asistente de Biblioteca I (…)”.

Riela al folio Ciento Cuarenta y Uno (141) de la primera pieza del expediente judicial, copia certificada de “CONSTANCIA”, de fecha 14 de marzo de 2006 suscrita por el Director de la Red de Bibliotecas e Información del Estado Monagas mediante la cual se hizo constar que “(…) la ciudadana LESBIA FARÍAS BARRETO (…) [prestaba] servicios en [esa] Institución como personal fijo desde el 15/01/94 (sic) hasta el 15/05/2005 (sic), desempeñando el cargo de Asistente de Biblioteca I adscrita al S.L. ‘Barrio Bolívar’ Devengando un sueldo mensual de CUATROCIENTOS CINCO BOLIVARES CON 00/100 CÉNTIMOS (Bs. 405.000,00) (…)”.

Riela a los folios Cuarenta y Seis (46), Cuatro (4) y Tres (3) de la primera pieza del expediente judicial, copia certificada, copia simple y original, respectivamente, de la comunicación Número DRH 1122 de fecha 15 de mayo de 2005, suscrita por la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas, mediante la cual se le informó a la ciudadana Lesbia Farías que “(…) siguiendo las instrucciones del ciudadano Gobernador (…) del ciudadano Secretario General de Gobierno y Directora General de Planificación y Desarrollo, previo análisis de la (…) estructura burocrática de la Gobernación del Estado, se [dio] inicio al proceso de REESTRUCTURACIÓN INTEGRAL del ejecutivo Estadal, razón por la cual esa Dirección (…) [le comunicó que había sido] afectado por la medida de REDUCCIÓN DE PERSONAL (…) en ese sentido a partir del (…) 15-05-2005 (sic) [habrían] prescindido de sus servicios, razón por la cual [la instaron sirviera a] dirigirse a las oficinas de la Dirección de Recursos Humanos para canalizar lo referente al pago de sus prestaciones sociales y demás beneficios laborales (…) sin otro particular al cual hacer referencia (…)”.

De la comunicación anteriormente trascrita parcialmente, se evidencia que la propia Administración reconoce la condición de funcionario de carrera de la ciudadana Lesbia Farías, por cuanto le informó que ésta se vio afectada por una “REDUCCIÓN DE PERSONAL” como consecuencia de una “REESTRUCTURACIÓN INTEGRAL”, figura ésta contemplada en los artículos 53 y 54 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en el artículo 78 de la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública, y en los artículos 117 y 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa -parcialmente vigente-, la cual sólo le es esencialmente aplicable a los funcionarios públicos de carrera al ser una de las causales de retiro de la Administración.

De lo anterior se evidencia, que en efecto la ciudadana Betis Campos, se desempeñó en la Gobernación del Estado Monagas en cargos de carrera, de manera ininterrumpida por más de Diez (10) años, razón por la cual esta Corte tiene como funcionaria de carrera a la referida ciudadana. Así se declara.

Ello así, esta Corte tras analizar el supuesto vicio denunciado por la parte apelante, “(…) referente al error de interpretación en que incurrió el Juzgador, en cuanto al contenido y alcance del artículo 36 y siguientes de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su reglamento, para precisar que la querellante es beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público el ser funcionario de carrera (…)”, debe señalar que el iudex a quo realizó una adecuada interpretación no sólo del referido artículo, sino de todo el contexto en que se planteó la situación de la ciudadana Lesbia Farías -parte querellante en el presente caso-.Así se decide.

TERCERO.- La representación judicial de la parte recurrente en su escrito de fundamentación señaló que “(…) la sentencia no se atuvo a las normas de derecho, conforme a lo establecido en el artículo 12 el Código de Procedimientos Civil; no fue expresa, positiva y precisa, según lo exige el numeral 5 del artículo 243 eiusdem, resulta contradictoria lo cual vicia de nulidad el fallo judicial, conforme al artículo 244 eiusdem (…)”.

De lo anterior se desprende que la parte recurrente señala una supuesta violación por parte del iudex a quo en la confección del fallo bajo estudio, en este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:

En este sentido, debe entenderse el principio de exhaustividad, como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).

Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en Derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.

Asimismo, se observa que el génesis normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:

“Artículo 12.- Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.

Ahora bien, en cuanto a la excepción de inadmisibilidad “por cuanto la misma no ostenta la cualidad que se atribuye como funcionario público de carrera” (folio 22), opuesta por la representación judicial de la Gobernación del Estado Monagas, en su escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, el iudex a quo sentenció indicando que la ciudadana Lesbia Farías era “beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público el ser un funcionario de carrera”.

El resto de las defensas esgrimidas por la Administración se basaron en señalar la falta de realización de concurso, por parte de la ciudadana Lesbia Farías, para obtener la condición de funcionaria de carrera a lo que el iudex a quo se refirió indicando que “ la recurrente, al haber ingresado en la Administración para el ejercicio de un cargo de carrera en enero de 1994 y permanecer en cargos de carrera hasta su ‘prescinde’ el 30 de marzo de 2005, es beneficiaria de la estabilidad que concede el funcionario público al ser funcionario de carrera”.

Ahora bien, no obstante de que la representación judicial de la Gobernación del Estado Monagas no hizo defensa alguna sobre el acto administrativo contenido en la comunicación número DRH 1122 de fecha 15 de mayo de 2005 (folio 3), mediante la cual se le notificó a la ciudadana Lesbia Farías que (…) previo análisis de la (…) estructura burocrática de la Gobernación del Estado, se [dio] inicio al proceso de REESTRUCTURACIÓN INTEGRAL del ejecutivo Estadal, razón por la cual esa Dirección (…) [le comunicó que había sido] afectado por la medida de REDUCCIÓN DE PERSONAL (…) en ese sentido a partir del (…) 15-05-2005 (sic) [habrían] prescindido de sus servicios, (…)”.

En este sentido, el iudex a quo procedió a emitir decisión indicando que “(…) si bien atiende a una Reestructuración Integral y señala que la funcionaria fue afectada por la ‘reducción de personal’ no señala por cuales de las razones permitidas en la Ley ( artículo 78, numeral 5) se produce la reducción de personal, ni se demostró en autos que la reducción de personal haya sido tramitada en la forma establecida (…) ya que para que los retiros resulten validos éstos no pueden apoyarse en resoluciones administrativas, sino que debe cumplirse el procedimiento establecido en la ley y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (…)”.

En consecuencia, observa este Órgano Jurisdiccional que el a quo resolvió de conformidad con todo lo alegado y probado en los autos, debido a que éste no omitió pronunciarse con respecto a las solicitudes planteada por la querellante, así como dio respuesta conforme a la Ley a las defensas esgrimidas por la parte querellada en su escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto; razón por la cual, esta Corte estima que el a quo sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, observando el principio de exhaustividad que debe caracterizar al operador de justicia en sus fallos, en consecuencia se desecha tal alegato. Así se decide.

CUARTO.- Pasa este órgano Jurisdiccional a revisar la validez del acto recurrido, esto es, la comunicación número DRH 1122 de fecha 15 de mayo de 2005, suscrita por la entonces Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Monagas, la cual es del siguiente tenor:

“(…) siguiendo las instrucciones del ciudadano Gobernador (…) del ciudadano Secretario General de Gobierno y Directora General de Planificación y Desarrollo, previo análisis de la (…) estructura burocrática de la Gobernación del Estado, se [dio] inicio al proceso de REESTRUCTURACIÓN INTEGRAL del ejecutivo Estadal, razón por la cual esa Dirección (…) [le comunicó que había sido] afectado por la medida de REDUCCIÓN DE PERSONAL (…) en ese sentido a partir del (…) 15-05-2005 (sic) [habrían] prescindido de sus servicios, razón por la cual [la instaron sirviera a] dirigirse a las oficinas de la Dirección de Recursos Humanos para canalizar lo referente al pago de sus prestaciones sociales y demás beneficios laborales (…) sin otro particular al cual hacer referencia (…)”.

Ahora bien, no existe en el referido acto recurrido, motivación legal expresa que le confiera sustento jurídico en el actuar de la referida Gobernación, no obstante el fundamento que utilizó la Administración para “prescindir de los servicios” de la ciudadana Lesbia Farías, fue la figura de “REDUCCIÓN DE PERSONAL”, como consecuencia del “inicio al proceso de RESTRUCTURACIÓN INTEGRAL del Ejecutivo Estadal”.

Partiendo de ello, resulta necesario traer a colación las disposiciones contenidas en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que disponen:

“ARTÍCULO 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.

“ARTÍCULO 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos, con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción” (Resaltado de esta Corte).

Ello así, resulta pertinente resaltar lo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a través de su jurisprudencia ha interpretado y desarrollado el proceso de cambios en la organización, sinónimo de “Reestructuración Integral”, así en la sentencia Número 2006-02108 de fecha 4 de julio de 2006 caso: Yerméis Madera Salas contra el Municipio Baruta del Estado Miranda, esta Corte precisó que en tal proceso debían cumplirse con lo siguiente:

“1.- Un Decreto del Ejecutivo que ordene la ‘reestructuración’, visto que el Ejecutivo Nacional es el Superior Jerárquico de la Administración Pública Centralizada y, como tal, es de su competencia todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal (…).
2.- Nombramiento de una Comisión para tal fin.
3.- Definición del plan de reestructuración (examen interno para elaborar el proyecto de reorganización a ser presentado ante el Consejo de Ministros).
4.- Estudio y análisis de la organización existente (estimación de las debilidades y fortalezas, ello, como análisis necesario para elaborar el proyecto de reorganización, el cual arrogará (sic) o no, la necesidad de una reducción de personal).
(…)
5.- Elaboración del Proyecto de Reestructuración (el cual deberá ser presentado ante la Oficina Técnica especializada, antes CORDIPLAN, ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo).
(…).
6.- Aprobación técnica y política de la Propuesta:
(…)
7.- Ejecución de los Planes”.

De tal modo la jurisprudencia ha interpretado y desarrollado la regulación del proceso administrativo de reestructuración, y ha permitido la mejor comprensión de este proceso complejo, que ha sido regulado a través de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General y la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública. Así pues, señaló la Corte Primera de lo Contenciosos Administrativo en la sentencia N° 1.582 de fecha 5 de diciembre de 2000 (entre otras), que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal “es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por el Consejo de Ministros, y finalmente la remoción y retiro”.

De lo anterior, se desprende que cuando la reducción de personal se debe a cambios en la organización administrativa –como es el caso de autos-, se requiere el cumplimiento de varias condiciones que, resumidas, comprende lo siguiente: i) Informe Técnico, realizado por una Comisión que diseñará el plan de reorganización, fase contemplada en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ii) La aprobación de la solicitud de reducción de personal, realizada por el Consejo de Ministros en caso de ser a nivel nacional, y por los Consejos Legislativos en el caso de los Estados, y iii) la remisión del listado de un resumen de los funcionarios afectados por la medida de reducción.

Ahora bien, de una revisión exhaustiva del expediente no se evidencia que la representación judicial aportara algún argumento de defensa sobre la Comunicación número DRH 1122 de fecha 15 de mayo de 2005, mediante la cual la Gobernación del Estado Monagas procedió a “Prescindir” de los servicios de la Ciudadana Lesbia Farías, así como tampoco se evidencia en el expediente administrativo de la referida ciudadana, ni en el expediente judicial, el procedimiento de “Reestructuración Integral” que justifique la actuación de la Administración; en consecuencia el acto contenido en la Comunicación número DRH 1122 de fecha 15 de mayo de 2005, mediante la cual se “prescindió de los servicios” de la referida ciudadana encuadra en el supuesto de nulidad absoluta tipificado en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; coincidiendo esta Corte con la decisión del Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, que declaró la ilegalidad del referido acto. Así se declara.

Así, con fundamento en las consideraciones de hecho y de Derecho expuestas supra, esta Alzada declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la abogada Margarita Fernández actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Monagas, contra la decisión de fecha 5 de marzo de 2007, dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, en consecuencia, confirma el referido fallo en los términos expuestos. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la abogada Margarita Fernández, actuando en su condición de sustituta del Procurador General del Estado Monagas, contra el fallo proferido por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, en fecha 5 de marzo de 2007, que declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana LESBIA FARÍAS, asistida por el abogado Eduardo José Rodríguez Lissir, contra el ESTADO MONAGAS;

2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto;

3.- Se CONFIRMA, en los términos expuestos, el fallo dictado en fecha 5 de marzo de 2007, por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ____________ (_____) días del mes de ________________de dos mil nueva (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria

YESIKA ARREDONDO GARRIDO

Exp. Nº AP42-R-2007-001062
ERG/004

En fecha ________________( ) de ________________de dos mil nueve (2009), siendo _____________________(_______.), se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°
La Secretaria