TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N°: AB42-R-2003-000055
En fecha 22 de abril de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 382 de fecha 31 de marzo de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo del “recurso de nulidad por ilegalidad” interpuesto por el abogado Luis Manuel Spaziani Peñalver, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.481, actuando con el carácter de apoderado judicial de la asociación civil “GRUPO DE RESCATE DOMINGO PEÑA”, inscrita en fecha 29 de enero de 1975, por ante el Registro Subalterno del Municipio Libertador del Estado Mérida, bajo el Nº 16 del Protocolo Primero, Tomo Sexto del Primer Trimestre de 1975, contra el Acuerdo dictado en fecha 15 de octubre de 2001, por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO MÉRIDA, mediante el cual se resolvió: “(A) prorrogar el comodato a mi representada, reduciendo el área que ésta ha venido ocupando a CUATROCIENTOS OCHO METROS CUADRADOS (408,00 m2); (B) dar en comodato a Inmobiliaria Pompeya C.A. un área de TRESCIENTOS METROS CUADRADOS (300,00 m2) del mismo lote general, y (C) dar en comodato a la Junta Parroquial Spinetti Dini del sector El Llanito un área de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS METROS CUADRADOS (262,00 m2) del mismo lote”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 10 de marzo de 2003, por la abogada Mary Grece Marimelli Deulin, actuando con el carácter de apoderada judicial de la recurrente en nulidad, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 7 de febrero de 2003, mediante la cual declaró inadmisible el recurso de nulidad ejercido.
En fecha 24 de abril de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, ordenándose aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 162 y siguientes de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 15 de mayo de 2003, el abogado Luis Manuel Spaziani Peñalver, actuando con el carácter de apoderado judicial de la asociación civil “Grupo de Rescate Domingo Peña”, presentó escrito de “formalización” a la apelación ejercida.
En fecha 21 de mayo de 2003, se dejó constancia del comienzo de la relación de la causa.
Mediante auto de la misma fecha, se ordenó abrir una segunda pieza del expediente.
El 28 de mayo de 2003, el abogado Vintilio Rojas Rojas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 58.294, actuando con la condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, consignó escrito de contestación a la apelación interpuesta.
En fecha 5 de junio de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el día 17 del mismo mes y año.
El 18 de junio de 2003, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 15 de julio de 2003, se dejó constancia de la no presentación de los informes respectivos y se dijo “vistos”.
Por cuanto en fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo por los ciudadanos ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez; la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en fecha 30 de noviembre de 2005. Asimismo, siendo que el presente Asunto signado inicialmente con el N° AP42-N-2003-001406, fue ingresado en fecha 22 de abril de 2003 en el Sistema de Decisión, Gestión y Documentación Juris 2000 bajo la clase Asunto Contencioso Administrativo (principal) con la nomenclatura “N”, siendo lo correcto ingresarlo bajo la clase Recurso (contencioso genérico) con la nomenclatura “R”, en virtud de la naturaleza a la que se contrae la presente causa, esta Corte ordenó el cierre informático del Asunto N° AP42-N-2003-001406 y, en consecuencia, ingresarlo nuevamente bajo el N° AB42-R-2003-000055.
En la misma oportunidad, se reasignó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza.
Posteriormente, en fecha 2 de diciembre de 2008, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo –reconstituida en fecha 6 de noviembre de 2006–, se abocó al conocimiento de la causa, en el entendido de que el lapso de los 3 días de despacho a que refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzaría a correr el día de despacho siguiente. Asimismo, se reasignó la ponencia al juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 4 de diciembre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar decisión en el presente caso, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Mediante escrito de reforma presentado ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 21 de enero de 2002, el abogado Luis Spaziani Peñalver, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.481, actuando con el carácter de coapoderado judicial de la Asociación Civil Grupo de Rescate Domingo Peña, ejerció “RECURSO DE NULIDAD POR ILEGALIDAD contra el Acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Autónomo Libertador del Estado Mérida en fecha 15 de octubre del presente año 2.001 (sic)”, exponiendo las siguientes razones de hecho y de derecho:
Narró, que de acuerdo con una Resolución emanada del entonces Concejo del Distrito Libertador del Estado Mérida, en sesión ordinaria celebrada en fecha 22 de julio de 1981, el mismo dio en comodato a su representada un lote de terreno situado con frente a la Avenida Las Américas, entre calle Nº 2 y calle Bermúdez de la ciudad de Mérida, de una superficie de “NOVECIENTOS TREINTA Y SEIS METROS CUADRADOS (936, M2) aproximadamente, comprendido dentro de los siguientes linderos particulares: por el frente, en ochenta metros con noventa y dos centímetros (80,92 mts.) de longitud, con la avenida Las Américas; por la parte posterior izquierda, visto de frente a fondo, en cincuenta y tres metros con diez centímetros (53,10 mts.) con terreno propiedad de la INMOBILIARIA POMPEYA C.A.; y por la parte posterior derecha, en treinta y cinco metros con setenta y tres centímetros (35,73 mts.) con terreno que es o fue de José Amable Calderón”. (Mayúsculas del original).
Agregó, que la “finalidad del comodato en cuestión fue (y sigue siendo) permitir el funcionamiento de la sede operativa de mi representada, GRUPO DE RESCATE DOMINGO PEÑA. Esta Asociación Civil SIN FINES DE LUCRO es una organización no gubernamental de carácter y naturaleza esencialmente social y humanitaria, constituyendo su objeto fundamental todas las actividades relacionadas, directa e indirectamente, con el socorrismo, rescate de personas víctimas (actuales o potenciales) de desastres naturales (inundaciones, incendios, terremotos, deslaves, etcétera), el reclutamiento, preparación, adiestramiento y organización de personal voluntario en labores de socorrismo y rescate, difusión entre la población de las medidas preventivas y de contingencia para enfrentar políticas de prevención y seguridad industrial, y en fin todas las actividades tendientes a disminuir los riesgos para la vida de las personas y asegurar su rescate en situaciones que ponen en peligro la vida humana”. (Mayúsculas del original).
Así, destacó que su representada “cumple con una misión de evidente utilidad pública y social (la defensa civil es materia de orden público), pues carente de toda finalidad lucrativa, coadyuva activamente con los entes públicos competentes en la realización del derecho a la salud y en el cumplimiento por parte del estado de las medidas que garanticen la protección de la misma”. (Subrayado del original).
Respecto del comodato inicialmente otorgado a su representada, refirió que el mismo “fue sucesivamente prorrogado hasta su último vencimiento que ocurrió en fecha 23 de octubre de 1.999 (sic), (…) esta última prórroga se verificó bajo la vigencia de la ‘Ordenanza sobre ejidos y terrenos de propiedad municipal’ (…)”.
Agregó, que “como quiera que por Decreto emanado de la entonces Asamblea Nacional Constituyente, mediante el cual se prohibió a los Municipios materializar cualquier acto de disposición sobre terrenos ejidos, no fue posible a pesar de nuestra expresa solicitud en tal sentido, verificar la formalización de una nueva prórroga del señalado comodato de manera oportuna, no es sino hasta que dicha prohibición fue levantada que se tramitó ante el Municipio la correspondiente solicitud de prórroga”.
Refirió, que “en fecha 16 de julio del presente año 2.001 (sic), (…), el ciudadano Bruno Vivas, en representación de la sociedad mercantil denominada INMOBILIARIA POMPEYA C.A., solicitó a la Cámara Municipal (del Municipio Libertador), le fuera dado en comodato una parte del lote de terreno general que ocupa mi representada¸ específicamente un área equivalente a trescientos metros cuadrados (300,00 M2) del mismo, con la finalidad de darle acceso peatonal desde y hacia la avenida Las Américas a un edifico residencial que dicha empresa proyecta construir (y se encuentra construyendo) en una parcela de terreno propiedad de la misma que colinda con el referido lote, pero que por su ubicación originaria no posee tal acceso directo a la mencionada arteria vial”. (Mayúsculas y subrayado del original).
Continuo señalando que la mencionada solicitud, fue acumulada a la de su representada de renovar el contrato de comodato, todo lo cual “fue consultada por la Cámara Municipal la opinión del Síndico Procurador, quien, mediante comunicación de fecha 10 de septiembre de 2.001 (sic) (…), recomendó en síntesis lo siguiente: (a) que renovara el contrato a mi representada, por una superficie de ochocientos veinticuatro metros cuadrados (824.00 m2), y (b) que se diera comodato a la Inmobiliaria Pompeya C.A. en una extensión de ciento cincuenta metros cuadrados (150,00 m2) correspondientes al mismo lote general”. (Negrillas del original).
Señaló, que así “el Concejo Municipal del Municipio Libertador, por acuerdo tomado en sesión de cámara celebrada en fecha 15 de octubre de 2.001 (sic), resolvió lo siguiente: (A) prorrogar el comodato a mi representada, reduciendo el área que ésta ha venido ocupando a CUATROCIENTOS OCHO METROS CUADRADOS (408,00 m2); (B) dar en comodato a Inmobiliaria Pompeya C.A. un área de TRESCIENTOS METROS CUADRADOS (300,00 m2) del mismo lote general, y (C) dar en comodato a la Junta Parroquial Spinetti Dini del sector El Llanito un área de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS METROS CUADRADOS (262,00 m2) del mismo lote”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Señaló, que su representada fue notificada de lo anterior, mediante oficio Nº CM-744-2001, de fecha 16 de octubre de 2001, emanado del Secretario Municipal.
Denunció, que la mencionada decisión de la Cámara de otorgar comodato a la empresa Inmobiliaria Pompeya C.A. y a la Junta Parroquial Spinetti Dini del sector El Llanito, resultaba un acto viciado de ilegalidad, sobre lo cual expuso:
Señaló, que la “INMOBILIARIA POMPEYA C.A. es una persona jurídica de naturaleza mercantil con manifiestos fines de lucro, cuyo objetivo, en cuanto al comodato que merced el acto impugnado pretende otorgarle la municipalidad, y tal como expresamente lo manifestó su representante en la solicitud respectiva, es la de explotar de manera más productiva a sus intereses económicos particulares el proyecto de edificación residencial (…) no se trata de que la proyectada edificación carezca de vías de acceso vehicular o peatonal (…) sino de incrementar el atractivo de mercado (…) tanto la finalidad expresa de la solicitud formulada por INMOBILIARIA POMPEYA C.A. (proveer de acceso peatonal por la Avenida Las Américas a la proyectada edificación) como la finalidad no declarada (pero evidente) de incrementar el calor de mercado de la misma obra, están completamente divorciadas de los únicos motivos por los cuales el Municipio Libertador puede adjudicar sus terrenos en comodato (…) solamente para fines de utilidad pública, cumplidos por organizaciones sin fines de lucro”. (Mayúsculas y subrayado del original).
Refirió, que “el propósito mismo del comodato que se pretende otorgar a INMOBILIARIA POMPEYA C.A., objetivamente contemplado (dar acceso permanente a una edificación permanente de exclusivo uso particular) entraña en los la enajenación definitiva del área de que se trata, pero en forma gratuita”. (Mayúsculas y subrayado del original).
Arguyó, que “Tanto en el área que conforme el acto impugnado se pretende ceder en comodato a INMOBILIARIA PONPEYA C.A. así como en aquella que se acordó otorgar bajo la misma figura a la Junta Parroquial Spinetti Dini del sector El Llanito, se incluye la parte correspondiente al ‘derecho de vía’ a que se refiere el artículo 39 de la vigente ORDENANZA DE USOS DEL SUELO REFERIDOS A LA POLIGONAL URBANA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO MERIDA (Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 58 de fecha 7 de mayo de 2.001…) (…) el cual establece las condiciones de uso del suelo a lo largo de la arterial Nº 5 correspondiente a la avenida Las Américas, así como la sección vial de la misma que está destinada (…) al sistema de transporte masivo ‘TROLEBUS’, para cuya implantación física se prevé una distancia de 3,60 metros medidos desde el borde interno de la acera hacia los terrenos adyacentes a dicha avenida. En consecuencia, el acto impugnado infringe el citado dispositivo de la referida Ordenanza, y, por ende, no puede cumplir con las variables urbanas fundamentales, infringiendo el acto impugnado, en consecuencia, lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”. (Mayúsculas del original).
Argumentó, que “en cuanto se refiere específicamente al área que en base al acto impugnado se pretende dar en comodato a la Junta Parroquial Spinetti Dini, (…), en virtud de la superficie asignada y su localización, ninguna construcción podría cumplir con los retiros frontales, posteriores y laterales contemplados en la Ordenanza citada (…)”.
Señaló, que, “como quiera que mi representada ha venido detentando el uso (con fines de utilidad pública) del entero lote señalado ‘supra’ desde que por vez primera (año 1.981) (sic) fuera autorizada para ello por el Municipio, la susodicha decisión tomada por la Cámara municipal de dar en comodato partes del mismo inmueble a INMOBILIARIA POMPEYA C.A, y a la Junta Parroquial Spinetti Dini, afecta evidentemente los derechos e intereses del GRUPO DE RESCATE DOMINGO PEÑA, en virtud de lo cual el Municipio ha debido notificar a mi representada a los fines de la tramitación administrativa correspondiente a las solicitudes de dichos entres y oír sus alegatos relacionados con las mismas, lo cual no ocurrió, sino que, sin fórmula de juicio, produjo el acuerdo que se impugna, Con esta conducta, la Cámara municipal infringió lo dispuesto en el artículo 49 de la vigente Constitución Nacional (…) pues mi representada nunca fue notificada de las solicitudes de adjudicación en comodato formulada por INMOBILIARIA POMPEYA C.A. y la Junta Parroquial Spinetti Dini, no proveyéndose lo conducente para la regular tramitación de un procedimiento con audiencia de mi representada, a los fines de resolver acerca de aquellas, razón por la cual la resolución impugnada se encuentra incursa en la causal de nulidad contemplada en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, por haberse dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”. (Mayúsculas del original).
De otra parte, solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado, alegando permitir la ejecución del mismo “acarrearía la realización sobre el tantas veces referido lote de terreno de construcciones civiles de naturaleza material permanente, se producirían perjuicios a mi representada, a la comunidad y al Municipio mismo que serían irreparables o se difícil reparación por la definitiva (…)”. (Subrayado del original).
Requirió:
“(…) se sirva a declarar la NULIDAD POR ILEGALIDAD del acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Libertados del Estado Mérida en la sesión celebrada en fecha 15 de octubre del presente año 2.001 (sic), mediante el cual, dentro del lote general originalmente cedido en uso a mi representada y que ésta por tanto ocupa desde 1.981 (sic) (…), resolvió otorgar de manera ilegal en comodato a favor de la INMOBILIARIA POMPEYA C.A. y la Junta Parroquial Spinetti Dini del sector El Llanito (Municipio Libertador) sobre las áreas parciales indicadas con anterioridad, prohibiendo a la autoridad Municipal la formalización de los respectivos contratos, o, de haberse ya suscrito (lo que se desconoce pero que eventualmente llegare a probarse en el transcurso de este juicio), pronunciar su revocatoria, conminando al Municipio a restituir a favor de mi representada, ASOCIACIÓN CIVIL GRUPO DE RESCATE DOMINGO PEÑA, el derecho de uso sobre la totalidad del área del lote general en cuestión, naturalmente que vinculado dicho uso a la obligación de mantenerla en condiciones que garanticen la utilidad pública y social que hasta el presente ha venido presentando”. (Mayúsculas y subrayado del original).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 7 de febrero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, dictó sentencia definitiva en el presente caso.
Así, el prenombrado Juzgado declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, estimando que en el presente caso debió agotarse la vía administrativa, como sigue:
“A la luz de los alegatos sostenidos por el apelante y los elementos probatorios contenido en el Expediente, éste Tribunal pasa a decidir en los términos siguientes:
PRIMERO: Encuentra este Tribunal, que deben ser revisados en la presente causa dos extremos, que son presupuestos procesales del recurso de nulidad intentado por la parte recurrente, relacionado con el agotamiento de la vía administrativa y el interés de los recurrentes para accionar, elementos éstos de Orden Público que pueden ser revisados en cualquier estado y grado del proceso y así se decide.
SEGUNDO: Alegó el opositor al recurso de nulidad, es decir la Administración Municipal, que no se había agotado la vía administrativa como requisito de admisibilidad para la interposición del presente recurso, por lo que este Tribunal en aplicación de criterio de la Sala Constitucional que señala: ‘si bien es cierto que la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 señala que: ‘…con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la ley (sic) orgánica (sic) deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio…’, de la misma transcripción emerge que será la ley (sic) orgánica (sic) la que eliminará la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y la establecerá como una opción. Como se denota, se necesita de la promulgación de una ley orgánica –que a tal efecto será la ley (sic) orgánica (sic) de la jurisdicción contencioso–administrativa– la que deberá establecer el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso–administrativa y, por lo tanto, hasta el momento en que no sea promulgada la ley orgánica a la cual se refiere la Exposición de Motivos o se declare la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2º (sic) del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mantiene su vigencia, siendo un formalismo esencial para acceder a tal jurisdicción. Por otra parte, la decisión impugnada hace alusión a que, como en el Municipio Chacao (sic) no existe una ordenanza de procedimientos administrativos que consagre la necesidad de agotar la vía administrativa, ello no era un requisito previo para interponer el recurso contencioso administrativo, razonamiento éste que contraviene el principio iura novit curia toda vez que, al existir una ley (sic) especial, como lo es la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual establece tal carga para el administrado, el juez contencioso administrativo no puede desconocer su contenido…’ (ob. Cit. Jurisp. TSJ. Dr. ORPT. Nº 5, Tomo I. 2001, Págs. 274 y 275), declara que efectivamente en el presente procedimiento no se agotó la vía administrativa en los términos señalados por el opositor y en consecuencia declara inadmisible el presente recurso de conformidad con el numeral 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y así se decide”.
No obstante lo anterior, el Tribunal de la causa procedió a realizar un análisis referido a la legitimidad de la parte actora para ejercer el presente recurso, como sigue:
“TERCERO: No obstante haberse declarado la inadmisibilidad por el no agotamiento de la vía administrativa, este Tribunal no deja de observar la necesario revisión de la legitimidad activada por el accionante en nulidad éste es el Grupo de Rescate ‘Domingo Peña’, ante la negativa que le fuera imputada, de tener ésta cualidad por parte de la Administración emisora del acto. En efecto, consta de los documentos anexos al libelo contentivo del Recurso de Nulidad, marcado ‘A’, que en el acta constitutiva del recurrente se constituyó ésta persona jurídica por un término fijo de diez (10) años contados a partir de la fecha de su creación, que para este Tribunal debe ser la de su protocolización, es decir, el 13 de noviembre de 1974, luego tal como lo afirma el opositor transcurrido dicho lapso la sociedad debió extinguirse, pues no consta en autos, la prórroga de la misma, vale decir que por mandato del ordinal 1º del artículo 1673 del Código Civil, de pleno derecho se extingue toda sociedad por la expiración del plazo para el cual ha sido constituida lo que restaría capacidad procesal al recurrente, más el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, busca que el procedimiento sea un instrumento de la justicia, y en su búsqueda, las formalidades no esenciales, no deben ser óbice, para alcanzar ésta, pero existen ciertas formalidades como las que rodean las características de la legitimidad para obrar en juicio, que en materia civil hacen referencia a la ‘cualidad’, que el Juzgador Contencioso Administrativo no puede pasar por alto, por ser de Orden Público.
En este orden de ideas, en el escrito de reforma del recurso interpuesto (fls. 103 y ss), el recurrente señala que ocupó en virtud de un comodato a tiempo determinado un lote de terreno ejido situado en la Avenida las Américas entre calle Nº 2 y Calle Bermúdez de la ciudad de Mérida, con una superficie de 936 mts2, que en julio de 2001 y a solicitud de una empresa privada ‘Inmobiliaria Pompeya C.A.’, le fue otorgado una prórroga del comodato que tenía por el Consejo Municipal del Municipio Libertador, pero sobre una superficie de 408 mts2, que a la Empresa Mercantil señalada le fueron cados 300 Mts2 del mismo lote, y a la Justa Parroquial ‘Spinnetti Dini’ del Sector el Llanito le fueron otorgados 262 mts2, lo que a su decir ocasiona las siguientes infracciones legales:
(…omissis…)
Ahora bien, tal como lo afirma el propio recurrente en nulidad, fue a posteriori del vencimiento del último contrato de comodato, en fecha 23-10-99 (sic) que el terreno fue fraccionado para ser cedido en comodato a la Inmobiliaria ‘Pompeya’ y a la Junta Parroquial ‘Spinetti Dini’, por lo que debemos partir que efectivamente el comodato había concluido, y que éste tipo de contratos no crean derecho a favor de los particulares, pues de aceptar lo contrario se iría en contra de la propia naturaleza del contrato.
Partiendo de esa tesis y del derecho que le otorga el ordinal 8º del artículo 76 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, a los Consejos Municipales para disponer sobre el destino de sus ejidos, y del propi artículo 105 de la Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal, del Municipio Autónomo Libertador del Estado Mérida, es obvio que corresponde al Municipio decidir el destino de los ejidos.
Ahora bien, nos encontramos en presencia de la impugnación de un acto administrativo de efectos particulares, por lo que existen ciertas condiciones que se exigen al recurrente para ser legitimado activo de ésta acción, al respecto la doctrina nos enseña: ‘… La Jurisprudencia ha sentado que el nacimiento de los derechos y la oportunidad en que los titulares deben ejercerlos al serles lesionados por la Administración, son cuestiones muy diferentes; la titularidad de un derecho, no da por si cualidad para accionar por el titular de tal derecho, (…), sino cuando ocurre el hecho que impide si ejercicio o los desconoce, por lo tanto, no existe interés procesal para acudir a la jurisdicción hasta tanto la Administración niegue expresa o tácitamente su reconocimiento o impida su ejercicio (CPCA: 13-3-89, RDP, Nº 38-117). (…)
Es decir, que también en el procedimiento contencioso-administrativo, la capacidad de ser parte procesal o legitimación es un presupuesto procesal. Con la diferencia de que en aquel proceso, contrario de lo que ocurre en el proceso civil ordinario, constituye un motivo de inadmisibilidad de la demanda, y no dilatorio, hasta el punto que puede ser declarado de oficio (CSJ-SPA:30-5-90, RDP, Nº 42-125). (…)
Legitimación propiamente dicha, que implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de lo cual es esa persona la que, según la ley, debe actuar como demandante o demandado en el juicio; se aprecia en relación con la pretensión, es decir, con el objeto de la demanda. (…)
El problema está en saber que es esa legitimación, o más precisamente, la aptitud de ser parte de un proceso concreto, pues la legitimación presupone que no toda persona con capacidad procesal puede ser parte en un proceso, sino únicamente la que se encuentra relacionada con la pretensión. Por tanto, esa idoneidad específica se deriva del problema de fondo que se pretende discutir en el proceso. La legitimación la tendrán quienes sean titulares de la relación jurídica surgida como consecuencia de la producción de un acto administrativo general o particular. (…)
2) Titulares de intereses legítimos, personales y directo (sic)
En la esfera de la jurisdicción administrativa, el área de protección jurisdiccional se ha ampliado no sólo a la titularidad de un derecho subjetivo, sino confiere legitimación a los sujetos para obtener una tutela judicial y efectiva y de fondo, a ‘situaciones’ o ‘estados jurídicos’ bajo la titularidad de in interés directo, que otorga a quien lo ostenta el poder de reacción, a posteriori, frente a eventuales lesiones (Jellineck, García de Enterría), careciendo de relevancia procesal antes de ese momento (Piras). En tal sentido, pueden detentar esa misma legitimación para actuar en juicio, los interesados (CSJ-CPA: 3.10.85, RDP, Nº 24-156) cuyo, estudio abordaremos de seguidas.
Conviene señalar al respecto que el interés justificativo del contencioso de nulidad ha de presentar ciertas características propias que el artículo 121, LOCSJ, califica de personal, legítimo y directo, las cuales son acumulativas, esto es, deben estar presentes en su totalidad para que el impugnante de un acto tenga la condición de legitimado activo (CPCA: 13.10.88, RDP, Nº 36-106; 14-12-89, RDP. Nº 41-115; 13-11-90, RDP, Nº 44-158).
La condición de interés reviste así dos aspectos: desde un punto de vista objetivo, enuncia una exigencia que está en relación con e (sic) acto impugnado, el cual debe ser, en sí mismo, capaz de causar un daño moral o material. Desde un punto de vista subjetivo, esta condición enuncia una exigencia que está en relación con la personal del demandante, es decir, el acto debe ocasionarle una lesión moral o material, actual o futura (CPCA: 17-9-87, RPD, Nº 32-93) o de manera más general, son aquellas personales afectadas, favorable o desfavorablemente, por el acto administrativo impugnado (CPCA: 9-12-80, RPD, Nº 5-134).
a’. Personal
El interés debe ser personal, cual significa que se excluye el interés general e impersonal que todo ciudadano tiene en que la Administración obre correctamente y en los límites de la legalidad. El interés precisa ser personal, es decir, individualizado respecto a un determinado sujeto o grupo de sujetos.
En efecto, el contencioso de nulidad, creado para luchar contra la decisión ilegal de la Administración, nunca se instaura de oficio, por el contrario, es un proceso a instancia de parte, por lo que ese interés puesto en juego por parte, tiene que ser subjetivo, personal.
b'. Legítimo
Por otra parte, el interés debe ser legítimo, es decir, debe ser resultante de una situación jurídica definida en la cual el interesado y la Administración se hallan en igualdad de condiciones legales. El interés precisa ser legítimo, esto es, que resulta protegido, si quiere sea indirectamente, por la legalidad. En efecto, el interés entraña un concepto de necesidad más o menos directa. Puede ser siempre legítimo y configurar también el derecho subjetivo. Simple es aquel interés que no pertenece a la esfera de las necesidades o conveniencias particulares del titular, sino solamente a las necesidades o conveniencias públicas y que, dentro del Ordenamiento Jurídico, carece generalmente de protección jurisdiccional. El legítimo, es el personal en sentido intrínseco, es decir, que entrando dentro de al (sic) esfera de las necesidades o conveniencias del sujeto, dispone además de protección jurisdiccional, por ser lo suficientemente cualificado respecto al acto administrativo cuestionado. Por tanto, ‘interesado legítimo’ es aquel que no siendo destinatario del acto, está ante el mismo en una situación de hecho tal, que se ve afectado por él (CSJ/SPA: 3-10-85, caso Iván Pulido Mora; 5-5-92, RDP, Nº 50-159).
c'. Directo
Por último, el interés en la legalidad administrativa no es un interés que el Derecho reconozca a todos los ciudadanos de una colectividad. El interés en la legalidad es más bien un interés colectivo cuyo titular es la propia Administración. Es ésta la que tiene un interés en la legalidad de su función administrativa, pues la legalidad es la salvaguarda del interés público que se le ha confiado, siendo un interés de la colectividad, puesto en manos de la Administración, siendo dudoso que cada administrado tenga ese interés y que pueda ser exigida su tutela por casa uno de ellos.
Por tanto, no todo ciudadano, por el simple hecho de serlo, está legitimado para pedir la declaración de no ser conforme a Derecho el acto administrativo. De ahí que además de aquel interés en la legalidad, un interés subjetivo y personal. En efecto, tal cualidad en los procedimientos contencioso-administrativo se deriva de la titularidad de un derecho subjetivo, surgido de una relación previa con la Administración, o de un interés legítimo afectado por la violación de las normas que regulan su actividad (CPCA: 19/10/87, RDP, Nº 32-94).
Por otro lado, se entiende por interés en el sentido procesal, la aspiración legítima, de orden pecuniario o moral, que representa para una persona la existencia de una situación jurídica o la realización de una determinada conducta.
En consecuencia, el interés debe ser directo, en el sentido que el agravio o lesión que debe sufrir el administrado debe ser consecuencia inmediata del acto de que se trate, lo cual significa también que debe ser actual y no eventual (CPCA: 14-12-89, RDP, Nº 41-115). No confieren legitimación las meras expectativas contra agravios potenciales o futuros. El interés debe ser actual, aunque se admite la suficiencia de un ‘peligro potencial’ o un daño ‘futuramente previsible’. El interés ha de ser directo, nacido, existente, sin que hasta que sea meramente hipotético o remoto, ni que de él puedan derivar derechos expectantes o futuros. La existencia del interés se aprecia a la fecha en que la demanda se introduce. Por tanto, el interés debe ser existente y actual. Esta última noción no debe ser confundida con la de un perjuicio efectivamente realizado, si se presenta suficientemente preciso, suficientemente grave y suficientemente probable, por tanto, aún en el supuesto de que no haya sido notificada la decisión contra el impugnante.
Por su parte, la jurisprudencia (CPCA: 26-1-84, RDP, Nº 17-189; 7-5-84, caso Tropiburger, RDP, Nº 19-149; CPCA: 19-10-89, RDP, Nº 40-119) ha definido los caracteres del interés cualificado para instaurar un recurso contencioso-administrativo, en los términos siguientes:
_Personal, cuando el beneficio que ha de reportar la anulación del acto sea a favor de la persona que actúe como demandante.
_Legítimo, cuando el demandante resulte lesionado a causa del acto administrativo impugnado. Por su parte, la CSJ-SPA (3–1085, caso Iván Pulido Mora, RDP, Nº 24-156) señala que es legítimo porque la pretensión del actor no puede en ningún caso ser contraria a derecho, ni tampoco desprovista de fundamento jurídico.
_Directo, cuando la anulación del acto supone un beneficio para el demandante; cuando de prosperar la acción intentada se origine un beneficio a favor del recurrente, el interés debe llevar aparejado un beneficio como consecuencia de la eliminación de la actuación administrativa o un perjuicio derivado de su mantenimiento, beneficio o perjuicio que puede ser, tanto material o jurídico, como de índole moral, y siendo suficiente la mera posibilidad de su producción. A su vez este beneficio puede ser de distinta naturaleza, no solamente administrativo, pues la ley no toma en cuenta la naturaleza sustancial del interés, sino su relación inmediata o mediata con la repercusión o efecto del acto administrativo contra el que se recurre, exigiendo solamente que tal repercusión no sea lejanamente derivada o indirecta, sino que sea consecuencia o secuela inmediata del acto administrativo. En tal sentido, el beneficio puede consistir en una ventaja económica o de otra índole.
Además, el interés directo, personal y legítimo que la ley exige en la persona del actor, debe ser ‘ad initio’ y no puede ser convalidado con la presencia posterior en el proceso de la persona que ha debido intentar la acción y no lo hizo (CSJ/SPA: 9-5-88, RDP, Nº 34-128)- …’ (o.c. Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo. José Araujo Juárez. Vadell Hermanos Editores).
En el caso de autos, no encuentra este Tribunal, qué lesión se le causa, con el acto impugnado al recurrente, pues éste continúa ocupando un espacio que le ha sido concedido en comodato y no se desprende de autos que la Junta Parroquial ‘Spinetti Dini’ o la Inmobiliaria Pompeya C.A. lesione su derecho en forma alguna, por lo tanto los actos administrativos no le causan ni daño moral y ni daño material al recurrente de autos, ni le afecta de manera alguna que le otorgue la legitimación para actuar en el presente proceso y así se decide.
Esta circunstancia de ausencia de interés legítimo, personal y directo del recurrente hacen inadmisible a criterio de éste Juzgador, de conformidad con lo previsto en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la presente acción y así se decide”. (Mayúsculas del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
El 15 de mayo de 2003, el abogado Luis Manuel Spaziani Peñalver, actuando con el carácter de coapoderado judicial de la Asociación Civil sin fines de lucro Grupo de Rescate Domingo Peña, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida, como sigue:
Realizó un resumen del recurso de nulidad intentado y su fundamentación, así, reprodujo lo explanado al momento de ejercer el mismo, agregando algunas citas doctrinales y jurisprudenciales.
Posteriormente, en cuanto a la decisión recurrida, argumento, en primer lugar que “no resultaba obligante el agotamiento previo de la vía administrativa” y, en segundo lugar, que “para recurrir en el contencioso administrativo basta el interés indirecto”.
Respeto del alegato referido a que no resultaba obligante el agotamiento previo de la vía administrativa, señaló:
Expuso, que “el órgano autor del acto recurrido es la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, órgano máximo de deliberación y decisión acerca de las materias que la Ley Orgánica de Régimen Municipal le atribuye como de su competencia, entre ellas ‘aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público y lo concerniente a la enajenación de ejidos y otros inmuebles’, en la letra del ordinal 8º del artículo 76 de la citada Ley. Ante la actuación de la Cámara municipal en las materias de su competencia, no cabe recurso jerárquico, pues no existe órgano al cual aquella se encuentre subordinada en el ejercicio de dicha competencia, con respecto a la cual funge como única instancia. Esto significa que en el elenco de los recursos que pueden formularse en sede administrativa, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos principalmente, únicamente es posible interponer contra esta clase de actos (emanados por la única instancia o máximo órgano de jerarquía) dos clases de recursos: el de reconsideración si se trata de actos no firmes, siendo facultativo para el administrado hacer o no uso del mismo; y el de revisión si se trata de actos firmes bajo los extremos del artículo 97 de la citada Ley; por su parte, no cabe la interposición del recurso jerárquico, pues, como se dijo, la cámara municipal no se encuentra subordinada a ningún otro órgano de conformidad con el ordenamiento jurídico que rige al poder local”.
Refirió, que “los actos de los concejos municipales, dictados por éstos en el ámbito de la competencia que tienen legalmente atribuida, agotan, per se, la vía administrativa pues son capaces de causar estado y en consecuencia son directamente impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.
Respeto del alegato referido a que para recurrir en el contencioso administrativo, basta el interés indirecto, señaló:
Arguyó, que “el a-quo estimó, falsamente por lo demás, que mi representada no sufre perjuicio alguno en virtud de la decisión de la cámara municipal de conceder préstamo de uso a terceros sobre las partes del área del terreno ya indicado, que, durante 20 años, ha venido detentando aquella en forma útil, o sea, para el propósito destinado según el contrato originalmente pactado al efecto en 1.981. como derivado de esa falsa apreciación, considera el a-quo en su decisión que la recurrente (mi mandante) no tiene interés personal, legítimo y directo para pedir la nulidad del acto impugnado, y declara en consecuencia, que, (…) debe declarar inadmisible el recurso”.
Sostuvo, que su “mandante si tiene interés en la nulidad del acto impugnado, pues, en forma particularmente directa, afecta sustancialmente sus actividades operativas, muchas de las cuales, por su naturaleza (instrucciones y prácticas de técnicas de rescate, por colocar un solo ejemplo) requieren de toda la extensión del inmueble cuyo uso ha sido ‘parcelado’ conforme el acuerdo de la cámara municipal”.
Expuso, que su “representada solicitó la prórroga del comodato pactado en 1.981 (sic), o la concesión de nuevo comodato, sobre toda la superficie originalmente determinada en aquél y que venía siendo últimamente poseída, en virtud de lo cual, la sola reducción abrupta del área como consecuencia automática de la decisión de otorgar a terceros sendos comodatos parciales que afectan la misma, reduciendo entonces la superficie útil a los fines de mi mandante, constituye un motivo que genera de inmediato un interés personal, legítimo y directo en esta última para recurrir, aún en los términos del artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”. (Subrayado del original)
Señaló, que “los ya expuestos motivos centrales de la impugnación, tanto en sí mismos considerados como por su fundamentación legal, se conectan con intereses comunitarios y de la propia autoridad municipal 8especialmente la violación del artículo 105 de la Ordenanza sobre ejidos y terrenos de Propiedad Municipal), la cual, por vía del acto impugnado, los descuida flagrantemente en menoscabo precisamente de esos intereses colectivos e institucionales pero en beneficio de un interés particular lucrativo (en el caso de INMOBILIARIA POMPEYA C.A.), sin que haya contrapartida a favor de la comunidad ni para el patrimonio municipal”. (Mayúsculas del original).
Así, agregó que “el criterio contenido en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, relacionado con el interés para recurrir contra los actos administrativos, ha sido sensiblemente modificado una vez entró en vigencia el nuevo ordenamiento constitucional de 1.999”, y al respecto, reprodujo parte de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 13 de abril de 2000.
Concluyó que “las razones esgrimidas por el a-quo en su decisión de declarar inadmisible el recurso de nulidad por ilegalidad interpuesto por mi mandante contra el acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, son jurídicamente improcedentes, por lo que dicho recurso llena todos los presupuestos de admisibilidad a que se contrae la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, interpretada armónicamente con la disposiciones y principios que dimanan del ordenamiento constitucional vigente”, y que “las causales de nulidad esgrimidas en el recurso son completamente procedentes, y así se deriva de la interpretación y aplicación de la Ley al asunto debatido, como de las probanzas evacuadas en la instancias”.
Finalmente, requirió a la Corte, se sirva a:
“PRIMERO: declarar CON LUGAR la apelación interpuesta contra la sentencia definitiva dictada por el tribunal de la causa en fecha 07 de febrero de 2.003 (sic), y en consecuencia pronunciar la revocatoria de la misma; SEGUNDO: declarar CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por mi representada, la asociación civil sin fines de lucro GRUPO DE RESCATE DOMINGO PEÑA, contra el acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida en fecha 15 de octubre de 2.001 (sic), con todos los pronunciamientos solicitados en el respectivo petitorio y aquellos que son de Ley”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN EJERCIDA
El 28 de mayo de 2003, el abogado Vintilio Rojas Rojas, actuando con la condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, consignó escrito de contestación a la apelación interpuesta, como sigue:
Primeramente, alegó la “inexistencia del ente recurrente”, así, denunció que la Asociación Civil “Grupo de Rescate Domingo Peña”, fue fundada el día 16 de septiembre de 1969, autenticada por ante el Juzgado del entonces Distrito Libertados de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en fecha 13 de noviembre de 1974, inserta bajo el Nº 1630, folios vuelto del 206 al 208 y posteriormente protocolizada por ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Libertador del Estado Mérida, en fecha 29 de enero de 1975, inserta bajo el Nº 16, protocolo primero, tomo 6º, primer trimestre del referido año, con lo que –a su decir– se demuestra que la referida asociación civil “nació a la vida jurídica y adquirió su personalidad en el momento en que protocolizó su documento constitutivo, es decir, el veintinueve (29) de enero de 1975”.
Continuó señalando, que en el acta constitutiva referida, se estableció que la asociación civil in comento se constituía “por el término fijo de diez (10) años contados a partir de la presente fecha”, y agregó que “si nos atenemos a la voluntad de los constituyentes, esa Asociación se extinguió el día dieciséis (16) de septiembre de 1.979 (sic), y si tomamos en consideración la fecha en que nació y adquirió su personalidad jurídica, dicha asociación se extinguió el día veintinueve (29) de enero de 1.985 (sic), todo ello de conformidad con lo establecido en el ordinal 1º del artículo 1.673 del Código Civil (…)”. (Negrillas y subrayado del original).
De otra parte, denunció que existía una falta de cualidad de los representantes del ente recurrente, sobre lo cual expuso que en el acta constitutiva promovida como prueba por el recurrente “se evidencia que en ninguna parte aparece que persona o personas representan a la mencionada asociación, es decir ese vacío normativo-estatutario, no puede ser suplido o llenado al libre arbitrio de sus integrantes”. (Negrillas del original).
Agregó, que “la acción de nulidad fue interpuesta en fecha doce (12) de noviembre de 2.001 (sic), personalmente por el ciudadano DENY JOSÉ AVENDAÑO PARRA, identificado en autos abrogándose la representación del Grupo de Rescate DOMINGO PEÑA y en el escrito manifiesta lo siguiente: ‘… Consta la representación que ejerzo en acta de asamblea Nº (sic)_ de fecha 12-08-2000 según acta debidamente inscrita en el Registro Subalterno del Municipio Libertador del Estado Mérida…’. Esta afirmación del recurrente, constituye una clara y flagrante usurpación de autoridad, por cuanto no señala con precisión cuando adquirió la condición de Coordinador General del Grupo de Rescate, e incurre en el delito conocido como ‘falsa testificación ante funcionario público’ al afirmar que el acta se encuentra debidamente protocolizada, afirmación tendenciosa y falsa por cuanto de una revisión de la misma se evidencia que fue en fecha posterior (22 de noviembre de 2.001 (sic)) cuando procedieron a registrar dicha acta”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Arguyó, que “es precisamente (32) años, (2) meses, (6) días cuando nacieron privadamente y (26) años, (9) meses, (23) días a la luz del derecho cuando adquirieron su personería jurídica, que los presuntos miembros de una asociación inexistente se reúnen para elegir una presunta directiva (…) que el ciudadano DENY JOSÉ AVENDAÑO PARRA, se abrogó una representación de presunto Coordinador General (…) constituyendo una clara y flagrante ‘Usurpación de Autoridad’, lo que hace que esa asamblea es nula (…) que los miembros constituyentes no estuvieron presentes en dicha asamblea, solamente el ciudadano DENY JOSÉ AVENDAÑO PARRA, situación que hace que la decisión de la asamblea es nula (…) asimismo se evidencia en dicha acta que en la supuesta asamblea, no se prorrogó la existencia del Grupo (…) que el poder conferido en fecha quince (15) de febrero de 2.002 (sic) por el ciudadano DENY JOSÉ AVENDAÑO PARRA a los abogados para que ejerzan la representación del Grupo de Rescate DOMINGO PEÑA, es nulo de plena nulidad absoluta, pues fue otorgado por una persona que no tenía la representación (…)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Concluyó el anterior orden argumentativo, exponiendo que “ha quedado probado en el presente procedimiento tal y como se desprende de las actas que corren insertas en el expediente y que fueron promovidas como prueba por el recurrente, que la parte actora no tiene la representación que se abroga de una asociación que esta extinguida de pleno derecho y en consecuencia no es capaz de comparecer en juicio en nombre y representación del Grupo de Rescate DOMINGO PEÑA, por lo que formalmente solicito del Juez de mérito, DECLARE, en un todo de conformidad con lo normado en el ordinal (sic) 2º (sic) del artículo 346 en concordancia con el artículo 354 ambos del Código de Procedimiento Civil extinguido el proceso, por ilegitimidad de la persona del actos por carecer de la capacidad necesaria para conocer en juicio y en consecuencia sin lugar la demanda de nulidad interpuesta”. (Negrillas del original).
De otra parte, respecto de la apelación interpuesta por la accionante, explanó que en cuanto al alegato del recurrente referido a que no resultaba obligante el agotamiento de la vía administrativa, “el pretensor en su libelo argumentó que en su caso no se había cumplido con el debido proceso por cuanto, la Cámara Municipal no había instaurado el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo lo cual evidencia una contradicción pues por un lado exige el cumplimiento de un procedimiento y por el otro no cumplió con el RECURSO DE RECONSIDERACIÓN establecido en la mencionada ley”. (Mayúsculas del original).
Sobre el alegato del recurrente en apelación referido a que para recurrir en el contencioso administrativo basta el interés indirecto, señaló que “en la oportunidad de la contestación de la demanda interpuse cuestión previa y solicité al a quo, (…) declarara sin lugar la acción incoada y extinguido el proceso, por ilegitimidad de la persona del actor por carecer de la capacidad necesaria para comparecer en juicio (…) el ciudadano DENY JOSÉ AVENDAÑO PARRA, no tiene la representación que se abroga y mucho menos la facultad para haber otorgado poder en nombre y representación del ente recurrente (…) es decir, que esa incapacidad no puede ser sustituida por un interés indirecto (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1. Competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para conocer del recurso de apelación interpuesto.
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la apelación ejercida en fecha 10 de marzo de 2003, por la abogada Mary Grece Marimelli Deulin, actuando con el carácter de apoderada judicial de la asociación civil Grupo de Rescate Domingo Peña –recurrente en nulidad–, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 7 de febrero de 2003, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso de nulidad ejercido contra el Acuerdo dictado en fecha 15 de octubre de 2001 por el Concejo Municipal del Municipio Autónomo Libertador del Estado Mérida que resolvió “(A) prorrogar el comodato a mi representada, reduciendo el área que ésta ha venido ocupando a CUATROCIENTOS OCHO METROS CUADRADOS (408,00 m2); (B) dar en comodato a Inmobiliaria Pompeya C.A. un área de TRESCIENTOS METROS CUADRADOS (300,00 m2) del mismo lote general, y (C) dar en comodato a la Junta Parroquial Spinetti Dini del sector El Llanito un área de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS METROS CUADRADOS (262,00 m2) del mismo lote”.
Al respecto, se advierte que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia N° 2.271, de fecha 24 de noviembre de 2004, de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: “TECNO SERVICIOS YES’ CARD, C.A.”); y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”.
Así las cosas, como quiera que el recurso de apelación que ocasionó la remisión del presente expediente a esta Corte fue ejercido contra la declaratoria de inadmisibilidad del recurso de nulidad incoado, pronunciada en fecha 7 de febrero de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, es decir contra una decisión recurrible dictada por un Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo, esta Corte resulta competente para conocer de la referida apelación, por ser la Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa. Así se declara.
2. Del recurso de apelación interpuesto.
Determinada la competencia para conocer del presente asunto, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la parte recurrente, y al respecto observa:
Primeramente, conviene precisar que aún cuando el acto aquí recurrido es emanado de un Órgano Legislativo, esto es, la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, el mismo se refiere a un Acuerdo mediante el cual se resolvió sobre la concesión en comodato de un lote de terreno ejido perteneciente al Municipio Libertador del Estado Mérida, ello así, se trata entonces de un acto de naturaleza administrativa, específicamente un acto administrativo de efectos particulares, el cual se encuentra sometido a las normas de regulación de las decisiones administrativas.
Ahora bien, de la revisión de las actas que conforman el expediente, evidencia esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que al momento de decidir el fondo del presente recurso de nulidad, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, pasó a determinar en primer lugar, la necesidad del agotamiento de la vía administrativa en el caso de autos, conforme a lo establecido en el numeral 2 del artículo 124 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sobre lo cual estimó:
Que la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que: “…con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio…”, y así, estimó que de la misma transcripción emergía que sería la nueva Ley Orgánica la que eliminaría la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y la establecería como una opción, y que por ello, se necesitaba de la promulgación de una ley orgánica –que a tal efecto será la ley orgánica de la jurisdicción contencioso–administrativa– para que se estableciera el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso–administrativa y, por lo tanto, que hasta el momento en que no se promulgara la misma o se declarara la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mantenía su vigencia.
Concluyó, que al existir una ley especial, la cual para ese entonces resultaba ser la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que establecía tal carga para el administrado, declaró que efectivamente en el presente procedimiento no se agotó la vía administrativa en los términos señalados por el opositor y en consecuencia declaró inadmisible el presente recurso de conformidad con el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Así, al momento de fundamentar la apelación ejercida, la representación judicial de la Asociación Civil recurrente, opuso que no resultaba obligante el agotamiento previo de la vía administrativa, argumentando que el órgano autor del acto recurrido es la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, el cual resultaba ser el órgano máximo de deliberación y decisión acerca de las materias que la Ley Orgánica de Régimen Municipal le atribuye como de su competencia y que ante la actuación de la Cámara municipal en las materias de su competencia, no cabe recurso jerárquico, pues no existe órgano al cual aquella se encuentre subordinada en el ejercicio de dicha competencia, con respecto a la cual funge como única instancia.
Agregó, que por lo anterior, se tenía que en el elenco de los recursos que pueden formularse en sede administrativa, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos principalmente, únicamente es posible interponer contra esta clase de actos, dos clases de recursos: “el de reconsideración si se trata de actos no firmes, siendo facultativo para el administrado hacer o no uso del mismo; y el de revisión si se trata de actos firmes bajo los extremos del artículo 97 de la citada Ley; por su parte, no cabe la interposición del recurso jerárquico, pues, como se dijo, la cámara municipal no se encuentra subordinada a ningún otro órgano de conformidad con el ordenamiento jurídico que rige al poder local”.
Destacó, que “los actos de los Concejos Municipales, dictados por éstos en el ámbito de la competencia que tienen legalmente atribuida, agotan, per se, la vía administrativa pues son capaces de causar estado y en consecuencia son directamente impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.
Por su parte, el Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, contestó ante esta instancia el anterior argumento, señalando que “el pretensor argumentó que en su caso no se había cumplido con el debido proceso por cuanto, la Cámara Municipal no había instaurado el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo lo cual evidencia una contradicción pues por un lado exige el cumplimiento de un procedimiento y por el otro no cumplió con el RECURSO DE RECONSIDERACIÓN establecido en la mencionada ley”.
Así las cosas, a fin de determinar si el pronunciamiento del a quo se encuentra conforme a derecho, corresponde a esta alzada realizar algunas precisiones sobre la causal de inadmisión que se encontraba establecida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuerpo normativo éste que se encontraba vigente para el momento en que se dictó el acuerdo recurrido, así como para la oportunidad en la que se accionó ante la jurisdicción contencioso administrativa, y para la fecha de la decisión aquí recurrida.
Primeramente, conviene traer en actas lo establecido en el referido artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual establecía:
“Artículo 124. El Juzgado de Sustanciación no admitirá el recurso de nulidad:
1.- Cuando sea manifiesta la falta de cualidad o interés del recurrente;
2.- Cuando el recurrente no hubiere agotado la vía administrativa;
3.- Cuando exista un recurso paralelo;
4.- Cuando concurra alguna de las circunstancias señaladas en los ordinales 1º, 2º, 3º, 4º, 6º y 7º del artículo 84 de esta Ley o en la primera parte del artículo 5º del mismo artículo.
El auto que declare inadmisible la demanda será motivado y contra el mismo podrá apelarse, para ante la Sala, dentro de las cinco audiencias siguientes”. (Subrayado agregado por esta Corte).
Del análisis realizado al anterior artículo, –circunscribiéndonos al punto que nos ocupa–, se evidencia que ante la falta de agotamiento de la vía administrativa, el legislador prohibió expresamente la admisión del recurso de nulidad que se ejerciera, ello, sin excepción alguna.
No obstante lo anterior, no escapa a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que tal prohibición fue relajada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, órgano jurisdiccional que desaplicó durante un intervalo de tiempo el carácter obligatorio del ejercicio previo de los recursos en sede administrativa como presupuesto de admisibilidad (Vid. Sentencia Nº 511 de fecha 24 de mayo de 2000, caso: Raúl Rodríguez Ruíz), sin embargo, tal criterio fue cambiado nuevamente por la misma Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión de fecha 26 de abril de 2001, caso: Antonio Alves Moreira.
Ahora bien, es deber de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo observar el criterio sostenido para la época por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia –cúspide de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa–, en cuanto a la aplicación de la causal de inadmisibilidad in comento, y al respecto se tiene que la misma afirmó “que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares. De tal manera que, aun cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe señalar esta Sala, que tal concepción ha sido constreñida por la conducta irresponsable de funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propósito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la vía administrativa”. (Vid. Sentencia Nº 489 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 27 de marzo de 2001, caso: Maribel López)
Asimismo, en la referida sentencia se estimó que el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, buscar con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la Administración.
Igualmente, en esa oportunidad la Sala puntualizó que “el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. (...) De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento”.
En el anterior orden de ideas, resulta oportuno hacer referencia a la sentencia Nº 833 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 25 de mayo de 2001, (caso: Instituto Autónomo Policía Municipal Chacao) en la cual, sobre el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, estableció:
“(…) el numeral 2 del artículo 124 de la vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece como requisito de admisibilidad del recurso contencioso de nulidad el que se haya agotado la vía administrativa; esto es, que para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que el administrado haya utilizado los recursos que, en vía administrativa, el ordenamiento jurídico le otorga.
Por su parte, la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que el ordenamiento jurídico mantiene su vigencia en todo lo que no contradiga con dicha Constitución. A tal efecto, esta Sala observa que, en los momentos actuales, aún con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo pautado en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no contradice los principios y valores establecidos por la normativa constitucional.
Si bien es cierto que la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 señala que ‘...con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio...’, de la misma trascripción emerge que será la ley orgánica la que eliminará la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y la establecerá como una opción. Como se denota, se necesita de la promulgación de una ley orgánica -que a tal efecto será la ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa- la que deberá establecer el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa y, por lo tanto, hasta el momento en que no sea promulgada la ley orgánica a la cual se refiere la Exposición de Motivos o se declare la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mantiene su vigencia, siendo un formalismo esencial para acceder a tal jurisdicción”.
Finalmente, impera referir que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, también ha estimado en anteriores oportunidades y en aplicación de los citados criterios que aun en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa establecido en los cuerpos normativos anteriores a ésta, trata de un requisito indispensable para poder acceder a los órganos jurisdiccionales en lo contencioso administrativo y que en la actividad jurisdiccional el principio de confianza legítima, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia, razón por la cual los nuevos criterios no deben ser aplicados a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos (Vid. Sentencia Nº 2008-340, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 28 de febrero de 2008, caso: Leida Josefina Medina Añez).
Así las cosas, circunscribiéndonos al caso de marras, siendo que para el momento en que fue dictado el Acuerdo impugnado (15 de octubre de 2001), se encontraban vigentes los criterios establecidos tanto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 26 de abril de 2001, como por la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 489 de fecha 27 de marzo de 2001 –ambos supra referidos–, según los cuales resultaba necesario el agotamiento de la vía administrativa de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo concluir que en el presente asunto –tal como lo estimó el a quo– la Asociación Civil “Grupo de Rescate Domingo Peña”, debió agotar la vía administrativa contra el Acuerdo dictado en fecha 15 de octubre de 2001, por el Concejo Municipal del Municipio Autónomo Libertador Del Estado Mérida –aquí recurrido–, tal como lo establecía el mencionado numeral 2 del artículo 124 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, antes de acudir a esta vía contencioso administrativa a fin de requerir su nulidad, en el entendido de que, si bien –tal como lo adujo el recurrente–, no era posible ejercer el recurso jerárquico contra el mismo por no existir instancia superior, sin embargo, debía cumplirse con la interposición del recurso de reconsideración, requisito éste que, luego de la revisión minuciosa de las actas, no se evidencia que haya sido verificado. Así se declara.
Ahora bien, como quiera que la falta de agotamiento de la vía administrativa declarada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes resultaba motivo suficiente para declarar la inadmisibilidad del recurso de nulidad intentado por la asociación civil “Grupo de Rescate Domingo Peña”, y siendo que esta Alzada consideró procedente ratificar tal apreciación que con respecto a la mencionada causal de inadmisibilidad realizó el referido Juzgado, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera inoficioso realizar pronunciamiento alguno sobre los demás aspectos plasmados por la recurrida en el fallo impugnado.
Esclarecido lo anterior, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara sin lugar el recurso de apelación ejercido por la abogada Mary Grece Marimelli Deulin, actuando con el carácter de apoderada judicial de la asociación civil “Grupo de Rescate Domingo Peña”, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 7 de febrero de 2003, que declaró inadmisible el “recurso de nulidad por ilegalidad” interpuesto por la referida Asociación Civil contra el Acuerdo dictado en fecha 15 de octubre de 2001, por el Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, y en consecuencia, confirma la declaratoria de inadmisibilidad realizada en la sentencia impugnada, con las precisiones realizadas en el presente fallo. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.-QUE ES COMPETENTE para conocer la apelación ejercida en fecha 10 de marzo de 2003, por la abogada Mary Grece Marimelli Deulin, actuando con el carácter de apoderada judicial de la asociación civil GRUPO DE RESCATE DOMINGO PEÑA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 7 de febrero de 2003, mediante la cual se declaró inadmisible el “recurso de nulidad por ilegalidad” interpuesto por la referida Asociación Civil contra el Acuerdo dictado en fecha 15 de octubre de 2001, por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO MÉRIDA.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido, y en consecuencia:
3.-CONFIRMA la sentencia impugnada, con las precisiones realizadas en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de julio de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

YESIKA ARREDONDO GARRIDO
Exp. Nº AB42-R-2003-000055
AJCD/18
En fecha ______________ (_____) de __________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) ___________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2009-____________.

La Secretaria,