TSJ Regiones - Decisión

Caracas, __________ (__) de ___________ de 2009
Años 199° y 150°

En fecha 2 de junio de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio distinguido con el número 0155 de fecha 12 de julio de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, adjunto al cual se remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano LEONALDO ALBERTO SALAZAR ARGUELLES, titular de la cédula de identidad número 7.049.112, debidamente asistido por la abogada Arelis Acevedo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 61.756, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LOS GUAYOS DEL ESTADO CARABOBO.
Dicha remisión, se realizó en virtud de la consulta de ley a la cual se encuentra sometida la decisión proferida por el referido Juzgado en fecha 10 de marzo de 2005, la cual declaró CON LUGAR la querella funcionarial incoada.
Por auto de fecha 15 de junio de 2006, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, designándose ponente a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, a la cual se ordenó pasar el expediente, a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 12 de junio de 2008, el ciudadano Leonaldo Alberto Salazar Arguelles, asistido por la abogada María Alejandra Mascotay, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 108.253, confirió poder apud acta a la prenombrada abogada, antes identificada, como a la abogada Marianna García, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 124.520.
Mediante diligencia de fecha 19 de junio de 2008, la abogada María Alejandra Mascotay, solicitó el abocamiento de esta Corte al conocimiento del presente asunto.
Por auto de fecha 25 de junio de 2008, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Presidente, Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente, y Alejandro Soto Villasmil, Juez; por lo que este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la causa, reasignándose la ponencia al Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En fecha 26 de junio de 2008, se pasó el expediente al Juez Ponente.

I

El ámbito objetivo de la presente Consulta obligatoria de Ley, lo constituye la decisión proferida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, que declaró “(…) CON LUGAR el recurso de nulidad (…), en contra de los actos administrativos de remoción y “despido” del cargo de FISCAL [ejercido] en la Dirección de IAMASEO adscrita Alcaldía del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo. (…) [ORDENÁNDOSE] a la Alcaldía del citado Municipio a reincorporar al recurrente, (…), al cargo de FISCAL en dicho Organismo, con el goce de los sueldos y demás beneficios inherentes al ejercicio del mencionado cargo. Por haber resultado totalmente vencido, [condenó] a la Alcaldía del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo a pagar las costas del procedimiento, a tenor de lo establecido por el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Para motivar su decisión, el a quo señaló que “(…) el proceso de reestructuración decretado fue de noventa días comprendidos entre el primero (1°) de diciembre de 2000 y el primero (1°) de febrero de 2001, tal como erróneamente lo [señalaba] el Decreto, desempeñándose como FISCAL bajo la dirección IAMASEO, cargo (…) que [desempeñó] hasta el día 20 de marzo de 2001 cuando se procedió a notificarlo de su remoción. Posteriormente, el 27 de abril de 2001 se procede a notificarle de su retiro.” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Sostuvo que “[La] normativa aplicable al caso, la Ley de Carrera Administrativa [consagró] en su artículo 53 las causales de retiro de funcionarios de la administración pública y, entre otros, el numeral 2 de dicho artículo [estipuló] la reducción de personal debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. Igualmente el artículo 54 eiusdem [estableció] que la reducción de personal prevista en el numeral 2 del artículo precedente [daba] lugar a la disponibilidad hasta por el término de un mes y si, vencida la disponibilidad, no hubiese sido posible reubicar al funcionario, este [sería] retirado” [Corchetes de esta Corte].
Aseveró que “(…) el Decreto nº 002/2000-11-21 que [estableció] la reestructuración de la organización administrativa de la Alcaldía del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo que sirvió de base para emitir el acto de remoción no se [ajustó] a los límites temporales del Decreto antes mencionado, en fecha 21 de noviembre de 2000, [apareció] publicado en la Gaceta Oficial de Los Guayos el Decreto N° 002/2000-11-21, en cuyo artículo tercero se [estableció] que el lapso de reorganización y reestructuración organizativa fue de noventa (90) días comprendidos entre el 1° de diciembre y el 1° de febrero de 2001 y fundamentado en [ese] Decreto, se [ofició] al funcionario recurrente, en fecha veinte (20) de marzo de 2001, que [quedó] removido del cargo que ejercía como fiscal adscrito a IAMASEO a partir de la fecha de su notificación, quedando en situación de disponibilidad por treinta (30) días.” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) [era] notorio que para la fecha en que [fue] removido el querellante, ya no regía en el ente la reestructuración organizativa y administrativa que [fundamentó] su remoción y posterior ‘despido’. Por lo tanto, [consideró esa] juzgadora que tal acto [estaba] viciado de nulidad por ilegalidad y así [lo decidió]” [Corchetes de esta Corte].
Estableció que “(…) el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, artículos 118 y 119, [dispuso] que la solicitud de reducción de personal [debía] ser acompañada de un informe técnico que [justificara] la medida, circunstancia que no [constaba] en el expediente haberse cumplido, sino que el texto del decreto que [justificaba] el retiro del funcionario se [limitó] a considerar que [era] necesario realizar una reestructuración organizativa para optimizar los servicios y redefinir el sistema de personal, haciendo mención a un presunto informe donde se [verificaban] los cargos y se [redefinía] una nueva estructura organizativa, lo cual, no probado en autos, no [justificó] la medida de reducción de personal” [Corchetes de esta Corte].
Que por ello “(…) [era] necesario que junto con el informe técnico se [acompañara] la solicitud de retiro del funcionario con el resumen del expediente administrativo del mismo, a través del cual [pudiera] determinarse la evolución y el desarrollo del funcionario de que se [tratara], lo cual no [constó] en autos haberse acompañado, viciando de tal forma los actos recurridos de nulidad por ilegalidad y así [lo decidió]” [Corchetes de esta Corte].
Expuso que “(…) tampoco [constó] en autos haber sido aprobada la medida de reducción de personal por la Cámara Municipal, lo cual, a tenor de lo exigido por el artículo 53, numeral 2°, de la Ley de Carrera Administrativa, igualmente [vició] de nulidad el acto de remoción por incumplimiento del procedimiento establecido.” [Corchetes de esta Corte].
Planteada de esta manera la controversia, es preciso indicar que la derogada Ley de Carrera Administrativa -aplicable al caso de autos rationae temporis-, sostenía que los funcionarios de carrera administrativa gozaban de estabilidad, con lo cual, sólo podían ser retirados de la Administración Pública por los motivos previstos en la aludida Ley.
Entre dichos motivos, resaltaba aquel contenido en el numeral 2 del artículo 53 eiusdem, relativo a la reducción de personal “(…) aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa (…)”, la cual, una vez acordada, implicaba el inicio de las gestiones reubicatorias del funcionario afectado por la medida, siendo que las mismas debían desarrollarse dentro del mes de disponibilidad contemplado en la Ley de Carrera Administrativa.
Aunado a lo anterior, el órgano o ente afectado por la reducción de personal estaba conminado a cumplir con lo estipulado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo texto expreso indican:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.
Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.

Tales presupuestos legales permiten deducir que las medidas de reducción de personal acogidas en virtud de una reorganización administrativa del Órgano u Ente administrativo, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que cobija a todo funcionario público, principio éste desarrollado tanto en la derogada Ley de Carrera Administrativa como en la Ley del Estatuto de la Función Pública y cuyo fin es garantizar al funcionario de carrera la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros.
Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros o el Órgano equivalente a nivel de gobierno municipal, y finalmente, la remoción y el retiro.
Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios. En este orden de ideas, el Organismo debería señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada sin que medie justificación alguna.
En efecto, el acto administrativo de retiro que afecte el derecho de estabilidad de un funcionario público de carrera, debe ser dictado una vez sea efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo.
El análisis que antecede, permite a esta Alzada aseverar que el procedimiento a seguir a los fines del decreto de una medida de reducción de personal, fundada en cambios en la organización administrativa o en modificación de los servicios, se compone de tres (3) fases o estadios fundamentales. El primero de ellos, la aprobación del Consejo de Ministros, que para el caso de los Entes municipales deberá acudirse a las instrumentos municipales y en caso de no regularse, aplicar supletoriamente la norma nacional en cuanto no sea contraria a la naturaleza del ente; el segundo, la elaboración del Informe Técnico donde se expusieran las razones que justifican la medida; y, el tercero, el otorgamiento al funcionario público de carrera del mes de disponibilidad previsto en el artículo 54 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, dentro del cual tenían que desplegarse las actividades tendentes a la reubicación dentro de la Administración Pública del funcionario afectado por la medida (gestiones reubicatorias).
Asimismo, visto que el procedimiento antes indicado lo que busca es salvaguardar la estabilidad a la que tienen derecho los funcionarios de carrera al servicio de la Administración Pública tanto nacional, estadal y municipal, y que el querellante alega ser un funcionario de carrera, resulta imperioso para esta Corte verificar las funciones del cargo de “Fiscal” del Instituto Autónomo Municipal para la Prestación del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio Los Guayos, pues ello permitirá establecer con precisión si dicho cargo, atendiendo a las funciones propias del mismo, puede ser calificado como libre nombramiento y remoción, o si en definitiva dicho funcionario ocupaba un cargo de carrera.
En atención a lo anterior, por cuanto en el caso de autos el querellante pretende la nulidad de las actuaciones que devinieron en su remoción, con base a un proceso de reestructuración, esta Corte estima que dada las circunstancias específicas del presente caso resulta necesario verificar si en efecto el ente municipal realizó el procedimiento de reducción de personal cumpliendo con los parámetros ya descritos, en consecuencia se observa que no se encuentra en autos el expediente administrativo del ciudadano Leonaldo Alberto Salazar Arguelles, ni la aprobación por parte del Consejo de Ministros o el Órgano equivalente a nivel del gobierno municipal como es el caso de autos; ni el Informe Técnico donde se expusieran las razones que justificaron la medida y se indicaran los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñaban y su situación laboral, ni la existencia, bien del Registro de Información de Cargos ó del Manual Descriptivo de Clases de Cargos; en el que se evidencie el grado y las funciones atribuidas al referido cargo de “Fiscal”, o cualquier otro documento afín que permita a este Órgano Jurisdiccional conocer las funciones del cargo antes señalado, pues ello permitirá establecer con precisión si la pretensión de nulidad del acto de remoción, se encuentra ajustada o no a derecho.
Por lo tanto, siendo que de la revisión de las actas que integran el expediente judicial, no se pudo constatar la existencia de la aprobación por parte del Consejo de Ministros o el Órgano equivalente a nivel de gobierno municipal de la medida de reestructuración, ni del Informe Técnico donde se expongan las razones que justificaron la medida; así como tampoco el expediente administrativo del ciudadano Leonaldo Alberto Salazar Arguelles, ni la existencia, bien del Registro de Información de Cargos ó del Manual Descriptivo de Clases de Cargos; en el que se evidencie el grado y las funciones atribuidas al referido cargo de “Fiscal”, o cualquier otro documento afín que permita a este Órgano Jurisdiccional conocer las funciones del cargo antes señalado, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en aras de realizar un pronunciamiento ajustado a derecho, y de salvaguardar el derecho a la defensa de las partes y de brindar la tutela judicial efectiva los derechos de las mismas al momento de emitir su decisión, ordena a la Alcaldía del Municipio los Guayos del Estado Carabobo, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 aparte 13 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para que en el lapso de dos (2) días continuos por el término de la distancia, más cinco (5) días de despacho siguientes a la constancia en autos de haberse practicado su notificación, remita a esta Corte la totalidad del Expediente Administrativo del ciudadano Leonaldo Alberto Salazar Arguelles, titular de la cédula de identidad número 7.049.112, así como toda la documentación relacionada con el Decreto número 002, de fecha 20 de noviembre de 2000, referido a la Reestructuración Organizativa y Administrativa de la Rama Ejecutiva de la Alcaldía del Municipio los Guayos del estado Carabobo. En dicha documentación, se deberá enviar la aprobación por parte del Consejo de Ministros o el Órgano equivalente a nivel de gobierno municipal de la medida de reestructuración, así como, el Informe Técnico donde se expongan las razones que justificaron la medida y se indicaran los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñaban y su situación laboral. Así como, el Registro de Información de Cargos ó del Manual Descriptivo de Clases de Cargos; en el que se evidencie el grado y las funciones atribuidas al cargo de “Fiscal”, o cualquier otro documento afín que permita conocer las funciones del cargo.
En caso contrario, esta Órgano Jurisdiccional advierte expresamente a la Alcaldía del Municipio los Guayos del Estado Carabobo, que una vez transcurrido dicho lapso sin que exista constancia en autos de la documentación solicitada, procederá a dictar sentencia conforme a los alegatos y a la documentación que consta en autos.
II

Ahora bien, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en razón del criterio asumido en su sentencia Número 2008-00171 de fecha 8 de febrero de 2008, estima necesario notificar igualmente al ciudadano Leonaldo Alberto Salazar Arguelles, a fin de que tenga conocimiento de dicho requerimiento y, de ser el caso, cuente con lo oportunidad de impugnar la información que sea consignada, esto, dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes a que conste en autos dicha información, para lo cual se considerará abierta la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo a lo expuesto en la sentencia antes señalada. Así se decide.
Con base en las consideraciones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ordena notificar a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LOS GUAYOS DEL ESTADO CARABOBO, para que dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes a su notificación, más dos (2) días continuos que se le conceden como término de la distancia, de cumplimiento a lo ordenado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

YESIKA ARREDONDO GARRIDO

Expediente Número AP42-N-2006-000244
ERG/008

En fecha _____________ ( ) de __________ de dos mil nueve (2009), siendo la(s) ________________ minutos de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Número ______________________.

La Secretaria,