TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2008-000490
En fecha 28 de noviembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio Nº 2270-08, de fecha 10 de noviembre de 2008, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial, interpuesta por la ciudadana NANCY REVILLA LUGO, titular de la cédula de identidad Nº 7.975.277, asistida por el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 29.098, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta que establecía el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ahora contemplado en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la decisión dictada por el mencionado Juzgado, en fecha 26 de marzo de 2008, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 5 de diciembre de 2008, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 16 de diciembre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
En fechas 14 de abril y 11 de junio de 2009, la representación judicial de la parte querellante, presentó diligencias mediante las cuales solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 9 de abril de 2001, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, la ciudadana Nancy Revilla Lugo, asistida por el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, interpuso querella funcionarial contra la Gobernación del Estado Zulia, sobre la base de los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Indicó, que en fecha 15 de abril de 1994, había ingresado a prestar servicio a la Gobernación del Estado Zulia, en el cargo de “Periodista III” en la Secretaría de Gobierno, hasta el 5 de octubre de 2000, fecha en la cual “(…) fui destituída (sic) por el (…) Secretario de Gobierno (…)”.
Señaló, que “De conformidad con el artículo 14 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, en fecha 17 de Octubre de 2.000, (sic) interpuse GESTION (sic) CONCILIATORIA, ante la Junta de Avenimiento de la Gobernación del Estado Zulia, sin que hasta la presente fecha haya obtenido respuesta alguna (…)”. (Mayúsculas del original).
Agregó, que “Por cuanto fui destituída (sic) de mi cargo, sin la elaboración previa de un expediente disciplinario, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 110 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, paso a señalar la violación del debido proceso, derecho a la defensa y procedimientos legalmente establecidos”.
Manifestó, que en la notificación del acto administrativo mediante el cual se le destituyó del cargo, se le informó que la misma era de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, que estipula como causales de destitución, “Falta de probidad, vías de hecho, injuria, insubordinación, conducta inmoral en el trabajo o acto lesivo al buen nombre o a los intereses del Estado o de la República”.
Denunció, que “Al no señalarseme (sic) cuales fueron los hechos que ameritaron mi destitución de la Administración Pública, se ha violado mi derecho a la defensa, porque al no tener conocimiento de la causa por la cual fui destituída, (sic) se ha violado flagrante (sic) el artículo 49 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, (sic) la (sic) disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y Su (sic) Reglamento (…)”.
Expuso, que “(…) Pido al Tribunal declare de (sic) la NULIDAD ABSOLUTA de (sic) Acto Administrativo de mi destitución de conformidad con el artículo 49 de la Constitución Bolivariana de Venezuela (sic) en concordancia con el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y artículo 20, ordinal 4° de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia”.
Expresó, que “(…) de una simple lectura del Acto Administrativo impugnado se evidencia la carencia de los requisitos de validez de los actos administrativos, porque no se señalan los fundamentos legales del acto; no se indica cuales fueron los hechos que ameritan la aplicación de la sanción, ni cuando ocurrieron, es decir que el acto impugnado no cumple con ninguna de las formalidades propias de validez del mismo, por lo que solicito su nulidad absoluta por falta de motivación”.
Aseveró, que “(…) en la notificación que recibí no se me transcribió el texto integro (sic) del acto, no se me indicaron los recursos ni administrativos ni judiciales que dispongo, ni los órganos o tribunales ante quien debo interponerlos, por lo que la notificación se debe considerar defectuosa (…)”.
Finalmente, la parte querellante solicitó que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se le destituyó del cargo de “Periodista III”, que se ordenara su reincorporación al mencionado cargo y que se acordara “(…) el pago de los salarios caídos, aumentos o incrementos salariales por decreto presidencial, por aumento del presupuesto del Estado Zulia, aguinaldos, vacaciones, bonos vacacionales, intereses sobre prestaciones sociales, primas, bonos profesionales, bonos por retardo en la discusión del Contrato Colectivo, aportes al fondo de ahorro, fondo de pensiones y jubilaciones, Ley de Política Habitacional, o cualquier otro que reciban los FUNCIONARIOS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA desde la fecha de mi ilegal retiro hasta que real y efectivamente sea reincorporado (sic) a mi cargo, y en caso de ser improcedente este recurso subsidiariamente se ordene el pago de mis prestaciones sociales”. (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que se condenara “(…) patrimonial y solidariamente al funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, y que a tal efecto se le ordene solidariamente el pago de los salarios caídos y demás beneficios salariales con su patrimonio, que es el SECRETARIO DE GOBIERNO (…)”. (Negrillas y mayúsculas del original).
II
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 18 de septiembre de 2001, la abogada Ana Sabina Pirela Paz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.441, actuando con el carácter de Fiscal Vigésimo Segundo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, presentó escrito de opinión, en el cual expresó:
Indicó, que “(…) si un funcionario público incurre en hechos que ameriten la destitución, como en el caso en estudio, se deben observar las normativas del procedimiento disciplinario, establecidas en el artículo 110 y siguientes del Reglamento General de Carrera Administrativa (sic) aplicable en el presente caso (…)”.
Agregó, que “Se presume que la Administración no aperturó (sic) el correspondiente expediente administrativo, que pudiera corroborar la justificación material de la decisión adoptada por ese órgano regional”.
Aseveró, que en el presente caso la Administración Pública Estadal, decidió destituir a la querellante “(…) sin la previsión que alude el Parágrafo Único del artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia y las disposiciones del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (…)”.
Expresó, que “(…) existe una franca violación del derecho a la defensa y al debido proceso, que cobra vigencia en sede administrativa por mandato del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Negrillas del texto).
Finalmente, señaló que “La Administración, al no efectuar el procedimiento establecido en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, se llega a la conclusión que la Administración Pública obvió totalmente el procedimiento legalmente establecido para destituir a la recurrente del cargo de Periodista II del Estado Zulia, violándose de ésta manera el Derecho a la Defensa y el Debido Proceso (…) por lo que solicito muy respetuosamente a este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental declare CON LUGAR el presente recurso de nulidad”. (Negrillas y mayúsculas de la cita).
III
DEL FALLO CONSULTADO
En fecha 26 de marzo de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial incoada sobre la base de las siguientes consideraciones:
“Ha quedado comprobada mediante la prueba a) la condición de funcionaria pública de carrera que posee la ciudadana NANCY REVILLA LUGO por haber cumplido los requisitos establecidos en la Ley de carrera Administrativa del Estado Zulia y por ello, gozaba del derecho a la estabilidad en el ejercicio de sus funciones a tenor de lo previsto en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia.
Ahora bien, consta en la prueba a.2.) que en fecha 05 de octubre de 2000 el Secretario de Gobierno del Estado Zulia notificó a la querellante de que estaba destituida a partir del 05/10/2000, con fundamento en lo previsto en el artículo 57, numeral 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia que reza:
Artículo 57: Son causales de destitución: (…) 7. Revelación de asuntos reservados, confidenciales o secretos, de los cuales el empleado tenga conocimiento por su condición de funcionario.
Impuesta la sanción de destitución, denuncio (sic) la parte recurrente que la administración pública estadal violó su derecho a la defensa y al debido procedimiento (…).
(…omissis…)
Del análisis de las actas que conforman este expediente, observa éste Tribunal que la Administración Pública no demostró en las actas procesales que se hubiese instruido un expediente administrativo en el cual se hubiese aportado la prueba de la infracción que se imputa a la funcionaria y por consecuencia, tampoco hubo notificación previa que le permitiera ejercer el derecho a la defensa.
Asimismo destaca éste Tribunal que la destitución de la ciudadana NANCY REVILLA omitió absolutamente la exposición de los motivos o circunstancias que constituyeron, supuestamente, la causal invocada por el ente querellado.
Así las cosas, la ausencia absoluta de motivación y de procedimiento, violó directa y flagrantemente el derecho a la defensa, al debido proceso y al trabajo consagrado en los artículos 49 y 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en virtud de ello, el acto está viciado de nulidad absoluta, conforme lo dispone el artículo 25 ejusdem (…).
(…omissis…)
En virtud del análisis que precede y con fundamento en el criterio jurisprudencial trascrito, considera esta Juzgadora que la presente acción debe prosperar en derecho y se declara nulo de nulidad absoluta el acto administrativo de destitución de la ciudadana NANCY REVILLA LUGO emitido en fecha 05 de octubre de 2000. Así se decide.
Se ordena la reincorporación de la recurrente al cargo de Periodista III desempeñado en la Secretaría de Gobierno de la Gobernación del Estado Zulia y, a título indemnizatorio, se ordena a la parte querellada cancelar los salarios caídos, con los correspondientes aumentos decretados, primas, bonos y cualquier otro concepto que pudiera corresponderle como Funcionaria Pública de la Gobernación del Estado Zulia, con excepción de aquellos conceptos que requieran la prestación efectiva del servicio, tales como Vacaciones, bono vacacional, cesta ticket, entre otros, desde la fecha de su destitución hasta su efectiva reincorporación (…)”. (Mayúsculas del a quo).
Con fundamento a los razonamientos anteriormente citados, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta, anuló el acto administrativo mediante el cual fue destituida la querellante y ordenó la reincorporación de la ésta al cargo de “Periodista III” que venía ocupando en la Gobernación del Estado Zulia, acordando “(…) cancelar los salarios caídos, con los correspondientes aumentos decretados, primas, bonos y cualquier otro concepto que pudiera corresponderle como Funcionaria Pública de la Gobernación del Estado Zulia, con excepción de aquellos conceptos que requieran la prestación efectiva del servicio (…)”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la consulta de Ley a la que se encuentra sometida la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 26 de marzo de 2008, la cual estaba prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ahora contemplado en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al respecto se advierte que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de conformidad con lo dispuesto en la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios YES’ CARD, C. A., y siendo que de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Instancia Jurisdiccional resulta competente para conocer en segundo grado de jurisdicción (en virtud de la consulta de Ley) del fallo dictado por el referido Juzgado, mediante el cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
Delimitada la anterior competencia, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la consulta de Ley de la sentencia dictada en fecha 26 de marzo de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial incoada.
Ello así, resulta oportuno para esta Instancia Jurisdiccional determinar si, en el caso de autos, resulta aplicable la consulta obligatoria establecida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para lo cual observa lo siguiente:
Advierte esta Alzada que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue ejercido contra la Gobernación del Estado Zulia, por lo que igualmente considera preciso esta Alzada hacer alusión al contenido del artículo 36 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, (antes artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público), el cual contiene una cláusula de aplicación extensiva, conforme al cual las prerrogativas y privilegios que acordaran las leyes nacionales a la República serían aplicables, por efecto del artículo in examine, a los Estados.
Ahora bien, debe observarse que la sentencia dictada en fecha 26 de marzo de 2008, en primera instancia, es parcialmente contraria a la defensa de la Procuraduría General de la República, por lo que ante tal circunstancia, debe ser aplicable al caso de autos, la prerrogativa contenida en el artículo 72 del mencionado Decreto, en consecuencia, resulta procedente la consulta obligatoria de la sentencia dictada en fecha 26 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en aquellos aspectos contrarios a los interese del Estado Zulia. Así se declara.
Precisado lo anterior, se observa que la parte querellante en su escrito de libelar manifestó que en fecha 15 de abril de 1994, había ingresado a prestar servicio en la Gobernación del Estado Zulia, hasta el día 5 de octubre de 2000, fecha en la cual fue notificada de su destitución del cargo de “Periodista III” que ejercía dentro de la Secretaría de Gobierno.
Señaló igualmente, que el acto administrativo de destitución emanó del Secretario de Gobierno del Órgano querellado.
Asimismo, indicó que fue destituida del cargo anteriormente mencionado, sin que se le instruyera el correspondiente procedimiento administrativo disciplinario, de acuerdo a lo previsto en el artículo 110 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de lo cual alegó que la Administración Pública Estadal le violó el derecho a la defensa y al debido proceso.
Por otra parte, denunció el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, toda vez que en el mismo no se señaló cuáles fueron los hechos que dieron lugar a la aplicación de la sanción de destitución, ni el fundamento legal del acto, concluyendo que dicho acto “(…) no cumple con ninguna de las formalidades propias de validez del mismo, por lo que solicito su nulidad absoluta por falta de motivación”.
Agregó, que la notificación practicada resultaba defectuosa, toda vez que “(…) no se me indicaron los recursos ni administrativos ni judiciales que dispongo, ni los órganos o tribunales ante quien debo interponerlos (…)”.
En la oportunidad procesal correspondiente, la representación judicial de la parte querellada, dio contestación a la misma, solicitando la inadmisibilidad de la querella en virtud de haber operado la inepta acumulación de pretensiones, pues la parte querellante solicitó “(…) simultáneamente la reincorporación al cargo que desempeñaba con el pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas (…)”.
Negó, que la parte querellada hubiera violado el derecho a la defensa y al debido proceso de la ciudadana Nancy Revilla Lugo, pues según sus alegatos, a ésta se le sancionó por haber incurrido en la causal de destitución prevista en el ordinal 7 del artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia y no por la causal prevista en el ordinal 2 del mencionado texto legal, como lo expresó la querellante en su demanda.
Agregó, que del estudio del expediente administrativo disciplinario instruido “(…) se desprende que la funcionaria asumió una conducta que trastoca los fines esenciales del cargo ocupado que afecta extraordinariamente el normal funcionamiento de la Secretaría de Gobierno y que obliga al funcionario competente a decidir sobre la destitución inmediata de la misma”.
Finalmente, indicó que la parte querellada “(…) actuó ajustada a derecho, al constatar que reveló asuntos confidenciales o reservados que manejaba en virtud del cargo ocupado, considerando que cometió falta grave en perjuicio de los intereses del Estado”. (Negrillas del original).
Por su parte, el Juzgado a quo declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, expresando que había quedado demostrado en el expediente la condición de funcionaria pública de carrera y como consecuencia de ello, la querellante gozaba del derecho a la estabilidad que la Ley reconoce a este tipo de funcionarios.
Seguidamente, señaló el Juzgador de la primera instancia que constaba en el expediente que “(…) en fecha 5 de octubre de 2000 el Secretario de Gobierno del Estado Zulia notificó a la querellante de que estaba destituida a partir del 05/10/2000, con fundamento en lo previsto en el artículo 57, numeral 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia (…)”.
Aseveró, que del estudio de las actuaciones contenidas en el presente expediente, no se evidenció que la parte querellada “(…) hubiese instruido un expediente administrativo en el cual se hubiese aportado la prueba de la infracción que se imputa a la funcionaria y por consecuencia, tampoco hubo notificación previa que le permitiera ejercer el derecho a la defensa (…)”.
En virtud de lo anteriormente citado, el a quo declaró la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, ordenó la reincorporación de la querellante al cargo que ocupaba al momento de ser destituida y condenó a la querellada al pago de “(…) los salarios caídos, con los correspondientes aumentos decretados, primas, bonos y cualquier otro concepto que pudiera corresponderle como Funcionaria Pública de la Gobernación del Estado Zulia, con excepción de aquellos conceptos que requieran la prestación efectiva del servicio, tales como Vacaciones (sic) bono vacacional, cesta ticket, entre otros, desde la fecha de su destitución hasta su efectiva reincorporación (…)”.
Siendo esto así, pasa esta Corte como punto previo a pronunciarse sobre la solicitud de inadmisibilidad por inepta acumulación, presentada por la representación judicial de la Gobernación del Estado Zulia, pues la parte querellante solicitó “(…) simultáneamente la reincorporación al cargo que desempeñaba con el pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas (…)”, y a tal evento observa este Órgano Jurisdiccional que la parte querellante solicitó en su escrito recursivo que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se le destituyó del cargo de “Periodista III”, que se ordenara su reincorporación al mencionado cargo y que se acordara “(…) el pago de los salarios caídos, aumentos o incrementos salariales por decreto presidencial, por aumento del presupuesto del Estado Zulia, aguinaldos, vacaciones, bonos vacacionales, intereses sobre prestaciones sociales, primas, bonos profesionales, bonos por retardo en la discusión del Contrato Colectivo, aportes al fondo de ahorro, fondo de pensiones y jubilaciones, Ley de Política Habitacional, o cualquier otro que reciban los FUNCIONARIOS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA desde la fecha de mi ilegal retiro hasta que real y efectivamente sea reincorporado (sic) a mi cargo, y en caso de ser improcedente este recurso subsidiariamente se ordene el pago de mis prestaciones sociales”. (Mayúsculas del original).
Ahora bien, se observa que ciertamente la parte actora solicitó el pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas conjuntamente con la reincorporación y pago de los sueldos dejados de percibir, sin embargo, ello no implica que exista inepta acumulación de pretensiones, toda vez que de la lectura del escrito libelar, se evidencia que lo solicitado por la parte actora es el pago de las vacaciones que pudieron haberse causado entre la fecha del retiro de la querellante y la fecha de una eventual reincorporación al cargo. En consecuencia, se desestima el alegato de inepta acumulación esgrimido por la representación judicial de la Gobernación del Estado Zulia. Así se decide.
Establecido lo anterior, observa esta Instancia Jurisdiccional que el Juzgador de primera instancia básicamente motivó el fallo objeto de consulta, en el hecho de que la Administración Pública Estadal no le instruyó a la querellante el procedimiento administrativo disciplinario previo a su destitución. De allí que concluyó el a quo que a la ciudadana Nancy Revilla Lugo, se le había vulnerado el derecho a la defensa y al debido proceso.
Siendo esto así, pasa este Órgano Jurisdiccional a realizar las siguientes consideraciones a los fines de verificar si al recurrente se le violó el derecho a la defensa y al debido proceso.
Ello así, cabe destacar que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa.
En este sentido, debe indicar este Órgano Jurisdiccional que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló en la sentencia Nº 00024, de fecha 14 de enero de 2009, lo siguiente:
“(…) el debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una expresión del derecho a la defensa, el cual comprende tanto la posibilidad de acceder al expediente, el derecho a ser oído, a obtener una decisión motivada y su impugnación.
Se ha establecido también, que los aspectos esenciales que el juzgador debe constatar previamente para declarar la violación del derecho consagrado en el aludido artículo 49 de la Carta Magna son: que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses, (ver entre otras, sentencias de esta Sala Nros. 4.904 del 13 de julio de 2005 y 00827 del 31 de mayo de 2007).
Se ha sostenido además, que no es suficiente que el acto administrativo sea dictado previa sustanciación de un procedimiento, sino que además, el administrado pueda ejercer las garantías y derechos que lo asisten, como son el derecho de alegar y promover pruebas (ver sentencia N° 02.936 de fecha 20 de diciembre de 2006)”.
De la sentencia inmediatamente antes transcrita, se infiere que existe violación del debido proceso y el derecho a la defensa cuando la Administración resuelve un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses.
Así las cosas, esta Corte advierte que la inobservancia de las reglas del procedimiento no sólo genera un vicio de nulidad en los actos –artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos–, sino que a su vez, produce una violación a los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, en virtud de que el Administrado debe ser juzgado sin omitir los trámites establecidos por la Ley para otorgarle la oportunidad de defenderse o de presentar sus alegatos.
Esbozado el alcance del derecho al debido proceso, resulta menester para esta Corte traer a colación el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala que:
“Artículo 19.- Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(…omissis…)
4.- Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”. (Resaltado de esta Corte).
De la norma parcialmente transcrita, se evidencia que toda omisión de aspectos esenciales ocasiona la nulidad absoluta del acto, no sólo ausencia total y absoluta del procedimiento en la acepción literal antes mencionada produce dicho efecto, sino que también lo originan la supresión de elementos o etapas esenciales del mismo, así como la aplicación de un iter procedimental que no se ajusta al asunto o situación de que se trate, denominándose el último de los fenómenos descritos como desviación de procedimiento (Vid. Sentencia Nº 957 de fecha 16 de julio de 2002, dictada por la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Organización Sarela, C.A., vs. Contraloría General de la República).
Ahora bien, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante decisión Nº 2007-001273, dictada en fecha 17 de julio de 2006, ha señalado lo siguiente:
“(…) Así, en toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres (3) fases. En la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto a un sujeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad serán el fundamento de ‘cargos’ a que se refiere el numeral primero del artículo 49 constitucional. Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable (Vid. TSJ/SC del 7 de agosto de 2001 antes citada).
En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Y por último, corresponderá a la Administración, si fuere el caso, declarar la responsabilidad del funcionario y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional.”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Siendo ello así, de la revisión de las actas contenidas en el presente expediente, denota esta Corte que aun cuando el Juzgador de la primera instancia no le hubiera requerido a la parte querellada los antecedentes administrativos relativos al caso de la ciudadana Nancy Revilla Lugo, al momento de ser practicada su notificación para la contestación de la querella, verifica esta Alzada que en el escrito de contestación, el cual riela a los folios 21, 22 y 23 del presente expediente, la representación judicial del Estado Zulia, hizo mención a la existencia de tales antecedentes, pues indicó que “(…) de la revisión del expediente administrativo (que oportunamente presentaré) (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Asimismo, verifica esta Instancia Jurisdiccional que la representación Judicial de la parte querellada en el escrito de promoción de pruebas en primera instancia, el cual corre inserto al folio 34 del presente expediente, señaló en el punto segundo, lo siguiente “Promuevo Antecedentes Administrativos que dieron lugar al acto de retiro de la ciudadana NANCY REVILLA”. (Mayúsculas y negrilla del original).
De igual forma, constata esta Corte, que al folio 38 del presente expediente consta diligencia de fecha 12 de julio de 2001, emanada de la abogada, Neida Rincón Gil, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, quien expresó, que “(…) Siendo la oportunidad legal para consignar Antecedentes Administrativos del Acto que dio lugar al origen (sic) del retiro de la ciudadana NANCY REVILLA, de la Secretaría de Gobierno de la Gobernación del Estado Zulia”. (Mayúsculas y negrilla de la cita).
Observa asimismo esta Instancia Jurisdiccional que los antecedentes administrativos consignados por la parte querellada, están constituidos por los siguientes documentos:
1.- Copia simple del oficio cuya fecha no se ve reflejada, emanado de la entonces Jefe de Recursos Humanos de la Secretaría de Gobierno de la Gobernación del Estado Zulia, dirigido al Procurador General del Estado, mediante el cual le remitió los mencionados antecedentes. (Folio 39).
2.- Copia certificada del Memorando de fecha 6 de septiembre de 2000, signado con el N° 01565, emanado de la parte querellante, dirigido a la Directora de Personal de la Secretaría de Gobierno, en el que indicó, que “(…) en virtud de haber saldado el inconveniente con el familiar accidentado he decidido, según lo conversado con el Secretario de Gobierno, reasumir mis funciones en este Despacho (…)”. (Folio 40).
3.- A los folios 41 y 42, corren insertos dos ejemplares idénticos de la comunicación de fecha 5 de octubre de 2000, signada con el N° 2374, emanada del Secretario de Gobierno de la Gobernación del Estado Zulia, la cual es del siguiente tenor:
“Ciudadana
Lic. NANCY REVILLA LUGO
Presente.-
Me dirijo a usted en la oportunidad de notificarle que a partir del día 05-10-2000, este Despacho ha decidido prescindir de sus servicios en el cargo de Periodista III, que venía desempeñando por ante esta dependencia de conformidad con el Artículo 57 numeral 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia.
Agradeciendo altamente su labor desplegada bajo su gestión en esta Secretaría de Gobierno, me suscribo de usted (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
4.- Al folio 43 corre inserta una copia certificada de la hoja de “Movimiento de Personal” de la querellante, en la que se puede leer que en el punto N° 42 denominado “Movimiento que origina la vacante”, se especificó que ello obedecía a “Retiro”.
Todo lo anterior conlleva a esta Corte, a verificar que los documentos presentados por la parte querellada como “antecedentes administrativos” relativos al caso de la ciudadana Nancy Revilla Lugo, no logran desvirtuar los alegatos realizados por ésta en la querella funcionarial incoada, en cuanto a la falta de procedimiento para dictar el acto administrativo recurrido.
En este sentido, cabe destacar que la consignación de los antecedentes administrativos en el proceso judicial es una carga procesal que corresponde a la Administración Pública, con el objeto de desvirtuar de manera válida y eficaz que los alegatos esgrimidos por la parte afectada en sus intereses legítimos, personales y directos, debido a los efectos producidos por un determinado acto administrativo dictado en su contra, se encuentran basados en hechos inciertos.
Antes bien, en el caso de marras se observa que la representación judicial del Estado Zulia, a pesar de haber mencionado en el escrito de contestación a la querella en primera instancia, sobre la existencia de un expediente disciplinario que sustentaba la actuación de la Administración al dictar el acto administrativo impugnado y haber consignado los “Antecedentes Administrativos” en la etapa probatoria, se verifica que los mismos no contienen el expediente contentivo del procedimiento seguido por la parte querellada para proceder a la destitución de la querellante del cargo de “Periodista III”, tal y como lo señaló el Juzgador de Instancia en la sentencia objeto de la presente consulta. Así se declara.
Por otra parte, constata esta Corte que tal como lo expuso el Juzgador de la primera instancia, el acto administrativo impugnado, no contiene el requisito previsto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativo a la “Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”.
Sobre el particular, ello es la inmotivación del acto administrativo, cabe destacar que es criterio reiterado de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Sentencias Nros. 1.076 del 11 de mayo de 2000 y 1.727 del 7 de octubre de 2004) que la motivación del acto atiende a dos circunstancias específicas, a saber: la referencia a los hechos y la indicación de los fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su justificación fáctica y jurídica, constituyendo un elemento sustancial para la validez del mismo, pues la ausencia de fundamentos da cabida para el arbitrio del funcionario, ya que en tal situación no podrán los administrados saber el por qué de la actuación administrativa. Corolario de lo anotado, es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los administrados.
No obstante, cabe señalar que la motivación del acto no implica una exposición rigurosamente analítica o la expresión de cada uno de los datos o de los argumentos en que se funda, de manera extensa y discriminada, ni un minucioso y completo raciocinio de cada una de las normas que le sirven de fundamento al proveimiento, pues basta que pueda inferirse del texto los fundamentos legales y que de éstos se desprenda la motivación fáctica de la actuación administrativa para considerarse motivado el acto.
En definitiva, la motivación insuficiente de los actos administrativos sólo produce la nulidad del acto cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en los que se apoyó el órgano de la Administración para dictar la decisión, pero no cuando la sucinta motivación permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. Así, una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido emitida sobre la base de hechos, datos o cifras concretas y cuando éstos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente. (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 1.156, de fecha 23 de julio de 2003).
Siendo esto así, esta Corte de la revisión del contenido del acto administrativo impugnado se evidencia que la Administración le informó a la querellante que “(…) a partir del día 05-10-2000, este Despacho ha decidido prescindir de sus servicios en el cargo de Periodista III, que venía desempeñando por ante esta dependencia de conformidad con el Artículo 57 numeral 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia”.
Ahora bien, en el caso sub examine se evidencia del acto administrativo transcrito supra, que “la destitución” de la querellante encuentra su fundamento jurídico en el numeral 7 del artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, el cual establece la causal de destitución referida a “La revelación de asuntos reservados, confidenciales o secretos, de los cuales el empleado tenga conocimiento por su condición de funcionario”, sin embargo, no contiene los motivos en los que se apoyó el órgano de la Administración para dictar la decisión, y ello no pudo ser de otra manera, toda vez que, tal y como se explicó en líneas anteriores, la Administración omitió la realización del procedimiento de destitución, o al menos no se evidencia del presente expediente, razón por la que comparte esta Corte el criterio esbozado por el Juzgador de Instancia, en el cual señaló que “(…) la destitución de la ciudadana NANCY REVILLA omitió absolutamente la exposición de los motivos o circunstancias que constituyeron, supuestamente, la causal invocada por el ente querellado”, por lo que declaró que “(…) la ausencia absoluta de motivación y de procedimiento, violó directa y flagrantemente el derecho a la defensa, al debido proceso y al trabajo consagrado en los artículos 49 y 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en virtud de ello, el acto está viciado de nulidad absoluta, conforme lo dispone el artículo 25 ejusdem (…)”.
No obstante lo anterior, la representación judicial de la parte querellada señaló que la Administración “(…) actuó ajustada a derecho, al constatar que reveló asuntos confidenciales o reservados que manejaba en virtud del cargo ocupado, considerando que cometió falta grave en perjuicio de los intereses del Estado”. (Negrillas del original), sin embargo, esta Corte debe desestimar tal alegato, por cuanto, -reiteramos- no existen elementos probatorios cursantes a los autos que demuestren el hecho imputado.
Aunado a lo anterior, no existe un procedimiento administrativo de carácter disciplinario -o al menos no se evidencia del presente expediente- conforme los artículos 110 y siguiente del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, instruido por la Administración a la querellante a los fines de la comprobación de las faltas imputadas.
Siendo ello así, esta Alzada considera que, concordando todo lo anteriormente expuesto con lo establecido por el a quo en el fallo consultado, a la querellante le fue conculcado su derecho a la defensa y al debido proceso, -reiteramos- al no seguírsele el procedimiento legalmente establecido para proceder a su destitución, de conformidad con la normativa prevista en el artículo 110 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable al caso rationae temporis. Así se decide.
Así, por fuerza de los razonamientos que anteceden, esta Alzada confirma con las precisiones expuestas, la sentencia dictada en fecha 26 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Nancy Revilla Lugo contra la Gobernación del Estado Zulia. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la consulta que establecía el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ahora contemplado en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 26 de marzo de 2008, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana NANCY REVILLA LUGO contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA.
2.- CONFIRMA con las precisiones expuestas el fallo sometido a consulta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los diecisiete (17) días del mes de junio de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

YESIKA ARREDONDO GARRIDO
AJCD/5
Exp. Nº AP42-N-2008-000490

En fecha ______________ (____) de _________de dos mil nueve (2009), siendo las _____________de la __________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2009-___________

La Secretaria,