EXPEDIENTE N° AP42-R-2007-001110 JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL En fecha 23 de julio de 2007 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 423 de fecha 31 de mayo de 2007, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y civil (Bienes) de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, por la ciudadana MARÍA ESPERANZA LEAL RASCHIERI, portadora de la cédula de identidad Nº 2.774.586, asistida por los abogados JAIME ENRRIQUE CONTRERAS MOLINA y EUDIS VILLARROEL, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 535 y 7.742, respectivamente, contra la resolución administrativa S/N del 16 de julio de 2001, emanada del SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPIO MATURÍN DEL ESTADO MONAGAS. Tal remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 13 de marzo de 2007, que declaró improponible el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido en el presente caso. En fecha 30 de julio de 2007 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, en el entendido que una vez vencido el lapso de seis (6) días continuos que se le concede como término de la distancia, se dará inicio a la relación de la causa cuya duración será de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante deberá presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta. El 14 de agosto de 2007 la recurrente, asistida por la abogada Eudis Villarroel, ya identificada, presentó diligencia mediante la cual consignó escrito de fundamentación a la apelación. El 10 de octubre de 2007 comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 17 de octubre del mismo año. En fecha 23 de octubre de 2007 se agregó a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 17 de octubre de 2007 por la parte recurrente. El 23 de octubre de 2007 comenzó el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas, el cual venció el 25 del mismo mes y año. Una vez vencido al lapso de oposición a las pruebas, en fecha 26 de octubre de 2007 se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional a los fines legales consiguientes. El 15 de noviembre de 2007 se dictó y publicó decisión mediante la cual el mencionado Juzgado de Sustanciación proveyó el escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 17 de octubre de 2007, por la recurrente, de la manera siguiente: 1.- Se advirtió que las actas que conforman un expediente, no constituyen per se medio de prueba alguno, sino que ellas están dirigidas a la aplicación de los principios de la comunidad de la prueba y de exhaustividad, por tanto le corresponderá al Juez de mérito la valoración de las actas que conforman el proceso, en la oportunidad de decidir acerca del fondo del asunto debatido, 2.- se admitió la prueba documental. El 17 de diciembre de 2007 se dictó auto mediante el cual se ordenó practicar por Secretaría cómputo del lapso de evacuación de pruebas transcurrido en el presente proceso. Se practicó cómputo de los días de despacho transcurrido desde el día 15 de noviembre, exclusive, hasta la presente fecha inclusive, conforme a lo ordenado por auto dictado en esta misma fecha, luego de lo cual se ordenó pasar el presente expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de que precluyó el lapso de evacuación de pruebas. Una vez llegados los autos a esta Corte, en fecha 19 de diciembre de 2007 se dictó auto mediante el cual se fijó para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, el día miércoles 2 de julio de 2008, a las 11:00 de la mañana, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En la mencionada fecha 2 de julio de 2008, se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la parte actora. No compareció la representación judicial de la parte querellada. El 2 de julio de 2008 se dijo “Vistos”. El 4 de julio de 2008 se pasó el expediente al Juez ponente. El 4 de diciembre de 2008 se recibió de la recurrente, diligencia mediante la cual solicita la remisión del expediente al Juez ponente. Revisadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones: I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD La recurrente relató como argumentos del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido los siguientes: Que en fecha 14 de agosto de 2000, dirigió un escrito al ciudadano Alcalde y demás miembros de la Cámara del Concejo Municipal del Municipio Maturín del Estado Monagas, con la finalidad de hacer de su conocimiento y exigir un pronunciamiento oficial sobre las constantes negativas que ha tenido de la Oficina de Liquidación y Solvencia Municipal, a fin de obtener las Solvencias Municipales, de la escritura de dos parcelas de terreno de su propiedad, las cuales fueron adquiridas de la compañía anónima “Agropecuaria La Pica” C.A, denominada “ALPICA”. Que en fecha 19 de febrero de 2001, el Secretario General Municipal, le notifica la decisión de la Cámara Municipal acordada en Sesión Ordinaria de fecha 19 de enero de 2001, y decide enviar la solicitud de Solvencia Municipal de Inmuebles al despacho de la Sindicatura Municipal para su estudio jurídico. Que en fecha 16 de Julio de 2001, la Sindicatura Municipal, envía informe a la Cámara Municipal, en cuya Resolución encuentra que su condición de propietaria de las referidas parcelas es indebida y nula de nulidad absoluta, ya que el Municipio no reconoce a la compañía “Agropecuaria La Pica”, como propietaria de los lotes de terreno por cuanto los mismos forman parte de los ejidos municipales. Que ejerció recurso de reconsideración por ante la Síndica Procuradora Municipal de la Alcaldía del Municipio Maturín del estado Monagas en fecha 5 de noviembre de 2001. Que la respuesta sobre la negativa de otorgarle las solvencias municipales para registrar su escritura carece de todo asidero jurídico, ya que en ninguna oportunidad le respondieron con argumentos que evidencien la legítima cualidad jurídica de propietarios que sobre esos terrenos se atribuye el Ayuntamiento Maturín, lo que convierte esta providencia administrativa en un acto írrito viciado de nulidad absoluta. Que en fecha 3 de febrero de 2005, dirigió escrito al ciudadano Alcalde y demás miembros del Concejo Municipal de Maturín del Estado Monagas, a fin de solicitar las Solvencias Municipales para el Registro de sus bienes inmueble y no ha obtenido respuesta hasta la fecha de hoy. Solicita se declare la nulidad del acto administrativo de efectos particulares emanado de la Sindicatura del Municipio Maturín, y que se le restituya el derecho de propiedad, el uso, disponibilidad y usufructo sobre los bienes inmuebles afectados, solicita que se le indemnice por la cantidad de (Bs. 30.000.000,00), e igualmente la indexación judicial por la devaluación del signo monetario. II DE LA DECISIÓN APELADA En fecha 13 de marzo de 2007, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil (Bienes) de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental declaró improponible el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido en el presente caso, con base en las siguientes consideraciones: “Asunto Previo Aún cuando el asunto a tratar no fue propuesto por ninguna de las partes intervinientes en el presente juicio, este Tribunal debe realizar previo a las consideraciones de fondo, el análisis del acto administrativo cuya nulidad se pretende, en consideración a la cualidad del mismo, y la determinación de si la nulidad del acto administrativo de uno como el de marras, es proponible en sede jurisdiccional. Al efecto observa el Tribunal, que el recurrente pretende ‘la nulidad del acto administrativo de efectos particulares, emanado de la Sindicatura Municipal de la Alcaldía de Maturín, en la que se sostiene la indebida negativa para permitirme la expedición de las solvencias municipales, a los efectos de registrar los instrumentos efectivo y eficaces para amparar mi condición de propietaria de las referidas parcelas, por haberla adquirido legalmente mediante una venta pura y simple…’ tal como se desprende del petitorio en el escrito de demanda y de la narración de los hechos, identificando la recurrente el acto cuya nulidad se pretende con el que anexo, marcado A, es decir, el informe remitido por la Sindicatura Municipal, de fecha 16 de julio del 2001. Del documento en cuestión se desprende que se trata de un informe presentado por la Sindica Procuradora Municipal, del Municipio Maturín del estado Monagas, a la Cámara Municipal, en atención a una comunicación que se le dirigiera a dicho funcionario en fecha 13 de febrero del año en curso y en la que se le remite la comunicación suscrita por la ciudadana MARIA ESPERANZA LEAL RASCHIERI, recurrente en el presente juicio, para su estudio y posterior informe sobre la solicitud de que se le otorgue la solvencia municipales a la mencionada ciudadana, para registrar las parcelas de terrenos, ubicada en la Avenida Principal de Brisas del aeropuerto. Se trata pues de un informe o dictamen realizado por el Síndico Procurador Municipal dentro del trámite del procedimiento administrativo, para otorgar la solvencia. Este tipo de actuación está previsto en el artículo 54 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, que faculta a la autoridad a la que corresponda la tramitación del expediente, solicitar informe a antecedentes que considere conveniente, infórmense estos que deben ser evacuados en un plazo máximo de 20 días de conformidad con el artículo 55 de la mencionada Ley Orgánica y cuya omisión no suspenderá la tramitación del procedimiento salvo que exista una disposición expresa en contrario. De conformidad con el artículo 57 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativo, los informes que se emitan, salvo disposición legal en contrario, no serán vinculantes para la autoridad que hubiere de adoptar la decisión. Por tratarse de una situación que se planteó ante el Municipio debe examinarse, lo que al efecto disponía la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente para la fecha de la sucesión de los hechos y al efecto el artículo 87 de dicha Ley establecía que correspondía al Sindico Procurador asesorar jurídicamente, cuando fuere abogado, al Alcalde, Concejo o Cabildo, en los asuntos que por su naturaleza requieran dictamen legal, a cuyo efecto rendirá los informes que le pidan el Alcalde, el Concejo o Cabildo. Por otra parte los infórmense y dictámenes del sindico Procurador Municipal no tiene carácter vinculante, salvo disposición legal expresa en contrario y de la revisión de la Ordenanza Sobre Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal y de la Ordenanza Sobre la Certificación de Documentos del. Municipio Maturín, no se desprende que la opinión del Síndico Procurador Municipal, para el otorgamiento de las solvencias municipales, tengan carácter vinculante. La actuación administrativa impugnada, sirvió de base para la recomendación de la comisión de Legislación del Concejo del Municipio Maturín, pero no podemos entender de manera alguna que el informe o dictamen realizado por el Sindico Procurador del Municipio Maturín, en fecha a16 de julio del 2001, sea un acto decisorio sobre la solicitud de solvencia municipal realizado por la recurrente. Al contrario, lo identifica este Juzgador como un acto de trámite, pues el acto de trámite es todo aquel acto preparatorio que precede a la decisión final de un procedimiento administrativo y por tal razón, por ser acto preparatorio de la decisión final, no da lugar al contencioso de nulidad, aunque sí, como lo afirma el profesor José Araujo Juárez, es posible invocar su irregularidad con ocasión del contencioso de nulidad, contra la decisión final y denunciar en que consiste esa irregularidad. Desde el punto de vista del Sistema Recursivo establecido en sede administrativa, los recursos pueden ejercerse sólo sobre los actos administrativos que pongan fin al procedimiento o que imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo cuando dicho acto lesione los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos ( artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo). El acto que pone fin a un procedimiento o acto final, es aquel que decide el procedimiento administrativo, el que constituye la manifestación final de la voluntad administrativa y que por lo general resuelve el fondo de la cuestión planteada, estos actos, son los actos susceptibles de ser impugnados por la vía recursiva en sede administrativa y consecuencialmente lo podrán ser igualmente en sede jurisdiccional. Los actos administrativos de trámite o actos preparatorios son sencillamente presupuestos de la decisión final y no son susceptibles, en principio, de impugnación autónoma. Cuando estos actos adolecen de algún vicio el mismo podrá ser denunciado al hacerse la impugnación del acto definitivo, esto , según lo manifiesta el Profesor Araujo, debido al Principio de Concentración. Del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, debe desprenderse que existen algunos actos de trámite susceptible de impugnación autónoma y esto ocurre cuando el acto de trámite impide la continuación del procedimiento, cosa que no ocurren en el caso de autos, o cuando cause indefensión, cosa que tampoco ocurre en el caso de autos, porque si la opinión de la Sindicatura es contraria a los intereses de la recurrente y tal opinión contiene un ilícito, este puede ser denunciado cuando se impugne el acto final y finalmente el acto recurrido, dictamen de la sindicatura, no se puede prejuzgar como un acto definitivo dado que en autos consta a los folios 30 y 31 del expediente que, en base a ese dictamen, la Comisión de Legislación del Concejo Municipal del Municipio Maturín, realizó una recomendación, acogiéndolo, mas sin embargo, pudo no haberlo hecho, en virtud del carácter no vinculante en el referido dictamen. La categoría de actos antes señalados, es decir, los actos que ponen fin al procedimiento, los que imposibiliten su continuación, los que causen indefensión, o que pueden prejuzgarse como definitivo, son los actos susceptibles de impugnación autónoma, por vía recursiva y por vía del contencioso de anulación y fuera de ellos existen unos autos que son sustraídos del control de legalidad, por considerársele que no causan agravio o lesión, tales como los dictámenes, informaciones, convocatorias, consultas, opiniones, entre los cuales se encuentra el acto impugnado por la recurrente . Determinado lo anterior estima este Tribunal que al no tratarse el acto recurrido de uno de los que aceptan la impugnación autónoma, tanto en sede administrativa, como en sede jurisdiccional, debe concluir que por la naturaleza del acto impugnado, el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra dicho acto, resulta improponible, razón por la cual este Tribunal debe declarar la improponibilidad del recurso, en conformidad con el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y Así se decide”. III DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN Del confuso escrito de fundamentación presentado por la abogada Eudis Villarroel, ya identificada, actuando en representación de la recurrente, en fecha 14 de agosto de 2007, se desprenden los siguientes argumentos: Que el sentenciador recurrido se extiende en consideraciones de formalismos que la ley de la materia, refiriéndose a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no contempla en forma alguna, fundamentando su decisión sin tomar en consideración lo que había sido propuesto en la demanda de nulidad del acto administrativo, por lo que incurre en infracción del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Que el a quo no resuelve las cuestiones planteadas, con vista en las pruebas consignadas en el expediente, como lo establece dicho artículo, “por lo que el fallo está afectado de ilegalidad”. Que el análisis acerca de la improponibilidad del recurso debió hacerlo el Juzgador de la causa al momento de la admisión del mismo, “lo cual no hizo en el lapso establecido por la Ley”. Que “la sentencia se encuentra viciada por el defecto indicado en el Ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual constituye causal de nulidad de la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 eiusdem”, por considerar la parte apelante que el Juez no decidió conforme a lo planteado en ll controversia, esto es, el análisis de la ilegalidad del acto administrativo recurrido, sino que, a su decir, se alejó de las actas procesales para introducir una circunstancia no alegada por las partes “como es la cualidad jurídica que debe tener el acto recurrido para ser proponible su impugnación”, siendo evidente, como alega, que la sentencia carece de congruencia. Que el Juzgador recurrido incurrió en ultrapetita al pronunciarse sobre algo que no fue alegado ni probado por las partes, modificando los límites de la controversia judicial debatida. Que la sentencia apelada adolece del defecto de omisión de pronunciamiento por no contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a las pretensiones deducidas y a las defensas y excepciones opuestas, no decidiendo conforme a lo alegado y probado en autos. Que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no hace distinciones entre los actos administrativos, como sí lo hizo el a quo en el fallo apelado, “sólo habla de Actos Administrativos y especifica las condiciones que debe observarse en el acto administrativo para interponer los recursos administrativos que diere lugar (Artículo 85)”. Que en la Ley Orgánica de Régimen Municipal vigente para la fecha, los actos administrativos se distinguen en razón del ente u organismo de la Administración municipal que emite el acto y en razón del efecto que ellos producen en los administrados. Que en dicho cuerpo normativo, artículo 6, se “denomina el Acto Administrativo dictado por el Síndico Procurador como una Resolución y las Resoluciones, como Actos Administrativos en sí mismos, con el rango que le confiere la ley, son susceptibles de ser impugnados, la resolución del 16 de Julio del año Dos mil Uno, emitida por la Sindicatura de la Municipalidad, también puede ser impugnada”. Que es evidente que el acto recurrido es un acto decisorio sobre la solicitud de solvencia municipal, aportando al mismo la motivación de su negativa, por lo que no puede ser considerado como un acto de trámite, motivo por el cual, a su decir, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos fue erróneamente aplicado por el sentenciador de la recurrida. Que “el Acto Administrativo recurrido no RECOMIENDA sino que NO AUTORIZA, en base a sus lineamientos de tipo legal, contra lo cual ningún tercero podría pronunciarse de distinta manera sino acogiéndose a ese Dictamen legal, por lo cual pone fin al procedimiento e imposibilita su continuación. El acto administrativo recurrido causa indefensión porque no existe organismo alguno distinto al ente Municipal ante el cual se puedan gestionar las solvencias municipales y, una vez negada su expedición, IMPOSIBILITA el Registro del Documento de Compra-Venta realizada por ante la Notaría Pública de la ciudad de Barcelona, y cuyo Registro es indispensable para hacer valer [sus] derechos de propiedad ante terceros […]”. (Mayúsculas del escrito citado) IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR - De la competencia: Antes de pronunciarse acerca de la apelación ejercida contra la sentencia parcialmente citada supra, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera preciso pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la presente causa. En este sentido, se debe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ha reiterado jurisprudencialmente el carácter de alzada que tienen las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en decisiones N° 1900 de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez) y N° 2271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A.) ambas de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En tal virtud esta Corte se declara COMPETENTE para conocer de las presentes apelaciones, y así se decide. - Del ámbito objetivo del recurso de apelación: Una vez precisada la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para conocer de la apelación planteada, corresponde pronunciarse en torno a la misma en los términos que a continuación se explanan: El ámbito objetivo del presente recurso contencioso administrativo de nulidad se circunscribe a la solicitud de nulidad de la resolución administrativa S/N del 16 de julio de 2001, emanada del Síndico Procurador del Municipio Maturín del Estado Monagas, ya que, a decir, de la recurrente “se sostiene la indebida negativa para permitir[l]e la expedición de las solvencias municipales, a los efectos de registrar los instrumentos efectivo y eficaces para amparar [su] condición de propietaria de las referidas parcelas, por haberla adquirido legalmente mediante una venta pura y simple”. Con respecto a tal planteamiento, el iudex a quo estimó improponible la pretensión de marras, tras considerar que la “actuación administrativa impugnada, sirvió de base para la recomendación de la comisión de Legislación del Concejo del Municipio Maturín, pero no podemos entender de manera alguna que el informe o dictamen realizado por el Sindico Procurador del Municipio Maturín, en fecha a16 de julio del 2001, sea un acto decisorio sobre la solicitud de solvencia municipal realizado por la recurrente”, considerando el Juzgador de la primera instancia que el acto administrativo de marras es “un acto de trámite”, “al no tratarse el acto recurrido de uno de los que aceptan la impugnación autónoma, tanto en sede administrativa, como en sede jurisdiccional, debe concluir que por la naturaleza del acto impugnado, el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra dicho acto, resulta improponible, razón por la cual este Tribunal debe declarar la improponibilidad del recurso, en conformidad con el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. De cara a dicha declaratoria, la parte recurrente, como fundamento de su apelación esgrimió una serie de consideraciones tendientes a desvirtuar la legalidad del pronunciamiento del a quo, los cuales pasa a analizar a continuación, en el orden en el cual fueron expuestos por la recurrente: - Del vicio de incongruencia denunciado: Alega la parte apelante que el sentenciador recurrido se extiende en consideraciones de formalismos que la ley de la materia, refiriéndose a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no contempla en forma alguna, fundamentando su decisión sin tomar en consideración lo que había sido propuesto en la demanda de nulidad del acto administrativo, por lo que incurre en infracción del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Agregó al respecto, que “la sentencia se encuentra viciada por el defecto indicado en el Ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual constituye causal de nulidad de la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 eiusdem”, por considerar la parte apelante que el Juez no decidió conforme a lo planteado en la controversia, esto es, el análisis de la ilegalidad del acto administrativo recurrido, sino que, a su decir, se alejó de las actas procesales para introducir una circunstancia no alegada por las partes “como es la cualidad jurídica que debe tener el acto recurrido para ser proponible su impugnación”, siendo evidente, como alega, que la sentencia carece de congruencia. Expuesta en estos términos la primera denuncia fundamento del recurso de apelación, es menester para este Órgano Jurisdiccional precisar en cuanto al vicio de incongruencia denunciado por la parte apelante, nuestra legislación procesal ha señalado, específicamente en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, que toda sentencia debe contener: “1° La indicación del Tribunal que la pronuncia. 2° La indicación de las partes y de sus apoderados. 3° Una síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que ha quedado planteada la controversia, sin transcribir en ella los actos del proceso que constan de autos. 4° Los motivos de hecho y de derecho de la decisión. 5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia. 6° La determinación de la cosa u objeto sobre que recaiga la decisión.” (Destacado de la Corte). Así las cosas, la incongruencia negativa equivale a una omisión de pronunciamiento, que se produce cuando un juez no resuelve sobre todo lo alegado por las partes. (Veáse. Márquez Añez, Leopoldo. “Motivos y Efectos del Recurso de Forma en la Casación civil Venezolana”. Colección de Estudios Jurídicos. N° 25. pág. 61). Asimismo, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia N° 00816 de fecha 29 de marzo de 2006, donde precisó con relación al vicio de incongruencia lo siguiente: “[…] para que la sentencia sea válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; elementos éstos cuya inobservancia en la decisión infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo así en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose tal vicio cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa cuando la decisión omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial” (Subrayado y negrillas de esta Corte). En ese sentido, observa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de la lectura del fallo de primera instancia que no pudo haber incurrido el Juzgador a quo en el denunciado vicio, cuando éste no conoció en modo alguno del fondo de la controversia, por cuanto limitó su decisión a una cuestión meramente procesal que, por ende, no toca el fondo, como lo es la improponibilidad de la pretensión deducida en el presente juicio. Es por ello, que al haberse circunscrito el a quo a estudiar y argumentar las razones por las cuales la manifestación administrativa impugnada en nulidad no era de ninguna forma recurrible en sede jurisdiccional, por ser un acto de mero trámite, no cabía consideración alguna con respecto a las razones de fondo expuestas por la parte recurrente en su escrito recursivo inicial, ya que la declaratoria de improponibilidad efectuada por el Juzgador de la primera instancia obstaba para que pudiera hacer consideración alguna con respecto a la parte sustantiva alegada por la quejosa en su libelo. Así las cosas, encontrándose vedado para el iudex a quo pronunciarse sobre la legalidad o no de la referida manifestación administrativa, no podría incurrir en el vicio de incongruencia denunciado, de la forma en que éste fue planteado, motivo por el cual, se desecha tal delación. Así se decide. - De la oportunidad para el análisis de la improponibilidad: Manifiesta la parte apelante en su escrito de fundamentación que el análisis acerca de la improponibilidad del recurso debió hacerlo el Juzgador de la causa al momento de la admisión del mismo, “lo cual no hizo en el lapso establecido por la Ley”. Con relación a tal denuncia, debe indicarle esta Corte a la parte recurrente que todas aquellas razones que obsten la admisibilidad o proponibilidad de una determinada acción son cuestiones que atañen al orden público y, por ende, el Juez se encuentra habilitado para analizarlas en cualquier estado y grado de la causa, incluso podría hacerlo al momento de emitir su pronunciamiento en la sentencia definitiva. Por tal razón, no encuentra este Órgano Jurisdiccional razones por las cuales habría de deplorar la declaratoria efectuada por el a quo, cuando, luego de haber admitido el recurso de autos, posteriormente, y luego de un estudio minucioso del caso, constató la improponibilidad de la reclamación judicial. Como consecuencia de lo anterior, esta Corte desecha el presente alegato, por resultar totalmente infundado. Así se decide. - De la ultrapetita en la cual supuestamente incurrió el a quo: Denuncia la parte recurrente que el Juzgador recurrido incurrió en ultrapetita al pronunciarse sobre algo que no fue alegado ni probado por las partes, modificando los límites de la controversia judicial debatida. En lo atinente a la denuncia de ultrapetita esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 2007-00602 del 12 de abril de 2007, caso: Carmen Emilsen Mansilla Guillén y otras vs. Corporación de Salud del Estado Aragua, dictaminó lo siguiente: “(…) cuando el órgano jurisdiccional no se atiene básicamente a lo alegado o peticionado por el actor ni a las excepciones o defensas opuestas por el accionado, incurre en la modalidad conocida como incongruencia positiva, que se suscita cuando el juez extiende su decisión más allá de los límites del problema judicial al cual fue sometido; teniendo como aspectos de la misma, a los supuestos de ‘ultrapetita’, cuando se otorga más de lo pedido, y a los de ‘extrapetita’, cuando se otorga algo distinto de lo pedido. De allí, encontramos que nuestro ordenamiento procesal no define el concepto jurídico de la ‘ultrapetita’, pero en su defecto, la doctrina y la jurisprudencia han elaborado la noción del expresado vicio formal de la sentencia, consistente según ellas en un exceso de jurisdicción del juzgador al decidir cuestiones no planteadas en la litis concediendo generalmente, a alguna parte una ventaja no solicitada, o en otros términos, dando más o yendo más allá de lo pedido. Por su parte, a los efectos de la nulidad del fallo, los expositores y la jurisprudencia, han asimilado la ultrapetita propiamente dicha con el vicio de la extrapetita que se configura cuando el Juez decide sobre materia u objeto extraño al constitutivo de la controversia, señalando que ‘los jueces no pueden pronunciarse sobre cosa no demandada, ni adjudicar más de lo pedido; les está prohibido todo cuanto constituya extra o ultrapetita’ (Vid. TSJ/SCC del 11 de octubre de 2000, caso: Antonio José Ribero Berríos vs. Comercial 5-Mentarios, C. A.) (…)”. Aplicando las premisas sentadas en la decisión citada supra, al caso de marras, resulta menester indicar que ciertamente, como bien lo alegó la parte recurrente, el tema de la naturaleza del acto administrativo no fue propuesto en esta litis por ninguna de las partes, sin embargo, ello no impedía que el Juzgador de la primera instancia no cumpliera con su obligación de examinar todas las actas del expediente, así como el régimen aplicable al mismo, aún cuando ello, condujera a la decisión ahora apelada. Además, debe esta Alzada reiterar, como ya lo indicó previamente, que, al ser las razones por las cuales se puede o no negar la admisión o proponibilidad de una determinada acción judicial, cuestiones que son atinentes al orden público, el Juez está en la obligación de analizarlas en cualquier estado y grado de la causa, aún cuando sea de oficio, es decir, aún cuando ninguna de las partes lo hubiera alegado. Por tales razones, esta Corte estima que la sentencia apelada en el presente caso no se encuentra inficionada del vicio de ultrapetita, por lo cual se desestima tal denuncia. Así se decide. - De la presunta omisión de pronunciamiento en la cual supuestamente incurrió el a quo: Adujo la parte recurrente, de manera por demás contradictoria, que la sentencia apelada adolece del defecto de omisión de pronunciamiento, a su decir, por no contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a las pretensiones deducidas y a las defensas y excepciones opuestas, no decidiendo conforme a lo alegado y probado en autos. De cara a tal denuncia, no puede dejar de observar esta Alzada la contradicción de la misma, al pretender la parte formalizante atribuir al Juzgador a quo una supuesta falta de pronunciamiento, para luego justificarlo en el hecho de que éste no decidió conforme a las defensas alegadas y las excepciones opuestas, argumentaciones éstas que se contradicen entre sí, al confundir la apelante los términos de omisión de pronunciamiento con el vicio de incongruencia. No obstante la imprecisión en que incurrió la representante judicial de la recurrente, esta Corte estima que en la sentencia recurrida no hubo omisión alguna de pronunciamiento, en virtud de que el a quo decidió con arreglo a la pretensión deducida, constituida por la impugnación de un acto administrativo que el mismo Tribunal de la causa consideró como inimpugnable. En atención a las consideraciones precedentemente expuestas, este Órgano Jurisdiccional desestima la denuncia formulada por la representación de la parte actora acerca del vicio de omisión de pronunciamiento. Así se decide. Ahora bien, con respecto a que el a quo no decidió conforme a lo alegado y probado en autos, esta Corte ya se pronunció en líneas precedentes con respecto al alegado vicio de incongruencia, desechando el mismo. Así se decide. - De la naturaleza jurídica de la manifestación administrativa impugnada a los fines de determinar si es susceptible de ser recurrido en sede jurisdiccional o no: Aduce la recurrente-apelante, con relación al acto administrativo por ella impugnado, que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no hace distinciones entre los actos administrativos, como sí lo hizo el a quo en el fallo apelado, “sólo habla de Actos Administrativos y especifica las condiciones que debe observarse en el acto administrativo para interponer los recursos administrativos que diere lugar (Artículo 85)”. Manifestó asimismo, que en la Ley Orgánica de Régimen Municipal vigente para la fecha, los actos administrativos se distinguen en razón del ente u organismo de la Administración municipal que emite el acto y en razón del efecto que ellos producen en los administrados y, que, en dicho cuerpo normativo, artículo 6, se “denomina el Acto Administrativo dictado por el Síndico Procurador como una Resolución y las Resoluciones, como Actos Administrativos en sí mismos, con el rango que le confiere la ley, son susceptibles de ser impugnados, la resolución del 16 de Julio del año Dos mil Uno, emitida por la Sindicatura de la Municipalidad, también puede ser impugnada”. Expresó de igual forma que es evidente que el acto recurrido es un acto decisorio sobre la solicitud de solvencia municipal, aportando al mismo la motivación de su negativa, por lo que no puede ser considerado como un acto de trámite, motivo por el cual, a su decir, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos fue erróneamente aplicado por el sentenciador de la recurrida, agregando que “el Acto Administrativo recurrido no RECOMIENDA sino que NO AUTORIZA, en base a sus lineamientos de tipo legal, contra lo cual ningún tercero podría pronunciarse de distinta manera sino acogiéndose a ese Dictamen legal, por lo cual pone fin al procedimiento e imposibilita su continuación. El acto administrativo recurrido causa indefensión porque no existe organismo alguno distinto al ente Municipal ante el cual se puedan gestionar las solvencias municipales y, una vez negada su expedición, IMPOSIBILITA el Registro del Documento de Compra-Venta realizada por ante la Notaría Pública de la ciudad de Barcelona, y cuyo Registro es indispensable para hacer valer [sus] derechos de propiedad ante terceros […]”. (Mayúsculas del escrito citado) Expuestos de esta manera los anteriores argumentos, dirigidos a desvirtuar la declaratoria de improponibilidad efectuada por el a quo en el fallo apelado, considera esta Sede Jurisdiccional necesario analizar tanto los argumentos del a quo como emprender una revisión a la manifestación administrativa impugnada a los fines de dilucidar si el fallo apelado se encuentra ajustado a derecho o no, lo cual pasa a hacer de seguidas: De los argumentos expuestos por la parte recurrente, tanto en su escrito recursivo, como en la fundamentación del recurso de apelación, se deduce que, sin lugar a dudas, la manifestación administrativa impugnada en nulidad se refiere a la resolución administrativa S/N del 16 de julio de 2001, emanada del Síndico Procurador del Municipio Maturín del Estado Monagas. Dicha resolución es al tenor siguiente: “Maturin, 16 de Julio del 2.001 Ciudadano. PRESIDENTE y DEMAS MIEMBROS DE LA CAMARA MUNICIPAL. Presente. En atención, a su comunicación del 13 de Febrero del año en curso, signada con el Nº 192/2.001, donde notifican que la Cámara Municipal en sesión Ordinaria de fecha 19 de Febrero del 2.001, aprobó enviar a este despacho la comunicación suscrita por, ciudadana [sic] MARIA ESPERANZA LEAL RASCHIERI, […], para su estudio y posterior informe, sobre la solicitud de que se le otorgue las Solvencias Municipal [sic] para Registrar [sic] las parcelas de terreno, ubicadas en la Avenida principal de Brisas del Aeropuerto. Luego de estudiar los recaudos presentados por la Ciudadana antes identificada, este Organo [sic] Municipal encontró: Que la venta de las parcelas fue realizada por el ciudadano ALBERTO MULLER […] en representación de la compañía AGROPECUARIA LA PICA, a la ciudadana ROSA RASCHIERI DE LEAL, […] y luego esta ciudadana le vende a la ciudadana MARIA E. LEAL RACHIERI, suficientemente identificada, las parcelas de terreno anteriormente señaladas. Visto que el municipio NO reconoce a la compañía AGROPECUARIA LA PICA, como propietaria de ese lote de terreno, por cuanto el referido lote forma parte de los Ejidos del Municipio. Dichas parcelas de terreno, conforman los Ejidos Municipales, como se puede constatar, por dotación hecha el primero de Octubre de Mil Setecientos ochenta y tres, según documento […], por haberla venido poseyendo desde la Epoca [sic] colonial, con el carácter de tal, según lo dispuesto, en el Artículo 123 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el Artículo 3 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. En caso de emitirse cualquier Solvencia sobre los referidos terrenos, esta [sic] debe llevar el enunciado expreso de que dichos terrenos son Ejidos Municipales. Por tal motivo, le comunico a esa Ilustre Cámara Municipal que la Solicitud de otorgar las Solvencias Municipales para Registrar [sic] la compra realizada por la ciudadana antes identificada, no se puede Autorizar. Sin otro particular. (firmado en su original) Abog. MARIA de las NIEVES TEJERA C. SINDICO PROCURADOR MUNICPAL”. (Negritas del escrito y subrayado de esta Corte) Tomando en consideración la manifestación administrativa emanada de la Sindicatura del Municipio Maturín del Estado Monagas, el a quo decidió estimar que la misma no era de aquellos actos administrativos que, a tenor del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pueden ser impugnados en sede jurisdiccional. Dicho lo anterior, pasa este Órgano Jurisdiccional a dar análisis al punto en discusión de la siguiente forma: El artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, utilizado por el a quo como fundamento de su decisión, establece que: “Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”. (Negritas de la Corte) Sobre el particular, ya esta Corte tuvo la oportunidad de precisar que los actos administrativos constituyen el objeto clásico del recurso contencioso administrativo, para lo cual se exige: que sean actos expresos o presuntos; que sean definitivos o de trámite, en cuanto éstos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos y, que pongan fin a la vía administrativa (Cfr. sentencia de esta Corte del 26 de febrero de 2007, caso: Minera Hecla Venezolana, C.A.). De manera que, para que un acto administrativo pueda ser recurrido judicialmente, se requiere, en primer término, que sea un acto definitivo, es decir, que resuelva el fondo del asunto, poniendo fin al procedimiento, sin embargo, existen otros actos que aunque no decidan el mérito principal del asunto, pueden ser recurridos en vía contencioso administrativa asimilándose a los actos definitivos, por sus efectos o por su fuerza, porque se encuentren en uno de los supuestos establecidos legalmente en el citado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Esta Corte estimó igualmente pertinente acotar en la preindicada decisión que, además de los actos definitivos y los actos de trámite mencionados anteriormente, de igual forma existen determinados actos administrativos que, aún cuando estén insertos dentro un procedimiento administrativo, resuelven un aspecto del mismo pero de manera autónoma, sin servir de impulso o fase previa de éste, y sin dificultarlo o impedirlo tampoco. Se trata pues de cierto tipo de actos procedimentales autónomos. Es así, como, partiendo de las anteriores premisas, tenemos que pueden coexistir tres (3) tipos de actos administrativos dentro un mismo procedimiento administrativo. A saber: 1. Actos definitivos: aquellos actos que ponen fin al procedimiento administrativo, decidiendo el mérito del asunto sometido a la consideración de la autoridad administrativa, 2. Actos de trámite: aquellos actos administrativos dictados en el decurso del procedimiento administrativo que no deciden el mérito del asunto, y; 3. Actos procedimentales autónomos: resuelven un aspecto del procedimiento administrativo pero de manera autónoma. Ahora bien, aplicando las anteriores premisas al caso sub examine, encontramos que el acto administrativo objeto de impugnación versa sobre una opinión jurídica emanada de la Sindicatura del Municipio Maturín del Estado Monagas, con ocasión de una solicitud de pronunciamiento que le hiciera la Cámara Municipal del mismo municipio, órgano este a quien además, se encuentra dirigida dicha opinión. En efecto, es importante destacar que, tal como lo acotó el a quo, el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que “La autoridad administrativa a la que corresponda la tramitación del expediente, solicitará de las otras autoridades u organismos los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la mejor resolución del asunto”, siendo el caso que la Cámara del Municipio Maturín del Estado Monagas obviamente hizo uso de tal solicitud de opinión a la sindicatura del mismo Municipio, de donde luego emanó el acto administrativo que hoy se impugna, haciendo uso además de las atribuciones que le confería al Síndico Procurador la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable rationae temporis, que establecía en su artículo 87, numeral 3, que corresponde a dicho funcionario “asesorar jurídicamente, cuando sea Abogado, al Alcalde y al Concejo o Cabildo, en los asuntos que por naturaleza requieran dictamen legal a cuyo informe rendirá los informes que le pidan el Alcalde, el Concejo o Cabildo”. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Corte estima que el acto administrativo impugnado tiene carácter consultivo y no decisorio, esto es, no tiene carácter vinculante para el Concejo Municipal, por cuanto dicho organismo en tal caso no estaría obligado a acatar la opinión o criterio jurídico del Síndico, por lo cual, mal puede causarle alguna lesión a los derechos constitucionales de la recurrente en los términos por ésta denunciados. En efecto, el acto impugnado no vulnera per se los derechos de la recurrente, y en caso de existir vulneración no sería la Sindicatura la dependencia que pudiere lesionar un derecho o garantía constitucional a la quejosa, sino una actuación emanada del propio Concejo Municipal acogiendo la opinión o dictamen solicitado, caso en el cual la lesión vendría de dicho organismo y no del que hoy se recurre, debido a que podría considerarse la resolución impugnada como un acto de mero trámite, ya que carece de contenido decisorio, no surge como consecuencia de la culminación de un procedimiento administrativo, o de la imposición de una sanción a la recurrente, ni resuelve conflictos entre particulares, pues es un acto preparatorio de la decisión final para la escogencia de la decisión final, reconociéndole recurribilidad sólo cuando imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o cuando lesione derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos. Lo anterior, nos hace entender que este acto no es definitivo ni está dotado de contenido sustancial capaz de adentrarse en su esfera jurídica para modificar o extinguir sus derechos subjetivos o intereses, consecuencia de lo cual, a diferencia del a quo, aún cuando se comparte el fundamento de su decisión, esta Corte estima que el recurso devendría en inadmisible, por existir una prohibición de Ley (en este caso la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) de admitir recursos contra actos como el presente, en vez de improponible, como lo declaró. Por tales razones, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación ejercida, y CONFIRMA el fallo apelado, con las modificaciones expuestas. Así se decide. V DECISIÓN En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y civil (Bienes) de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, en fecha 13 de marzo de 2007, que declaró improponible el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la ciudadana MARÍA ESPERANZA LEAL RASCHIERI, portadora de la cédula de identidad Nº 2.774.586, asistida por los abogados JAIME ENRRIQUE CONTRERAS MOLINA y EUDIS VILLARROEL, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 535 y 7.742, respectivamente, contra la resolución administrativa S/N del 16 de julio de 2001, emanada del SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPIO MATURÍN DEL ESTADO MONAGAS. 2. SIN LUGAR la apelación ejercida. 3. CONFIRMA el fallo apelado, con las modificaciones expuestas. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de junio del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL Ponente La Secretaria, YESIKA ARREDONDO GARRIDO Exp. N° AP42-R-2007-001110.- ASV / 24.- En fecha ________________________ ( ) de ______________ de dos mil nueve (2009), se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ________________ . La Secretaria.