TSJ Regiones - Decisión

Expediente N°: AP42-N-2004-001366
Juez Ponente: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 8 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos por los abogados Carmen Josefina Guevara Reyes y Luís Laurence Moreno, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 17.071 y 35.817, respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de los ciudadanos OSMAR BUITRAGO RODRÍGUEZ Y CLEMENTE JOSÉ QUINTERO ROJO, titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.078.756 y 2.501.122, respectivamente, contra el acto administrativo contenido en el acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3, dictado por el CONSEJO DIRECTIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES EZEQUIEL ZAMORA (UNELLEZ).
El 14 de julio de 2005, en virtud de haberse extraviado el presente expediente, se dictó auto mediante el cual se ordenó la reconstrucción, y se ordenó igualmente notificar al Ministerio Público, a los fines de las investigaciones pertinentes. A tal efecto se emitió el Oficio Nº CSCA -1850-2005 de fecha 14 de julio de 2005.
El 5 de octubre de 2005, se dictó auto mediante el cual se dejó establecido que por cuanto fue encontrado el presente expediente signado con el N°AP42-N-2004-001366, se dejó sin efecto el oficio de notificación de fecha 14 de julio de 2005, dirigido al Fiscal del Ministerio Público. Asimismo se ordenó el cierre de la pieza que se aperturó para la reconstrucción del expediente.
El día 1º de marzo de 2006 se recibió del abogado Elberto Sardi Díaz, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 81.884, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos Omar Buitrago Rodríguez y Clemente Quintero Rojo, escrito mediante el cual consignó el documento poder que acredita su representación, y “(…) de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre (sic) derechos (sic) y garantías (sic) Constitucionales, [ejercieron] (sic) acumulativamente, con el Recurso de Nulidad, Amparo Constitucional Cautelar a los fines de que [esta] Corte Segunda, ordene se suspendan los efectos del acto recurrido hasta que se decida el fondo del recurso (…)”.
Mediante diligencia de fecha 31 de mayo de 2006, el apoderado judicial de los recurrentes, consignó escrito mediante el cual ratificó en todas sus partes la anterior diligencia.
El 8 de junio de 2006, se dictó auto mediante el cual esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, en el entendido que en el lapso de los tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzaría a transcurrir el día de despacho siguiente a dicha fecha. Se designó ponente al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
El 9 de junio de 2006, se pasó expediente al Juez ponente.
El 18 de julio de 2006, mediante decisión Nº 2006-02337 esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, admitió el referido recurso, declaró inadmisible el amparo cautelar solicitado, declaró improcedente la medida de suspensión de efectos y en consecuencia ordenó la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines legales consiguientes.
El 1° de agosto de 2006, vista la decisión de este ÓrganoJjurisdiccional en fecha 18 de julio de 2006, dictó auto mediante el cual ordenó notificar a la parte querellante y se libró boleta correspondiente.
En fecha 23 de noviembre de 2006, el Alguacil de esta Corte Segunda consignó oficios de notificación dirigido al ciudadano Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes.
En fecha 26 de febrero de 2007, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil y a los fines del mejor manejo del expediente, se acordó abrir una pieza separada.
El 26 de febrero de 2007, por cuanto en fecha 6 de noviembre de 2006, fue constituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con los jueces que actualmente la integran, y visto el oficio Nº 2694 del 9 de noviembre de 2006, recibido el 18 de diciembre de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, anexo al cual se remitieron las resultas de la comisión librada, se ordenó agregarlos a las actas.
En fecha 7 de marzo de 2007, se recibió escrito del abogado Jesús Rangel Rachadell, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 26.906, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, mediante el cual consignó poder original y así mismo se dio por notificado de la sentencia dictada por esta Corte y solicitó las notificaciones correspondientes.
En fecha 23 de abril de 2007, se recibió del apoderado judicial de la parte querellante, diligencia mediante la cual solicitó que se remita el expediente al Juzgado de Sustanciación.
El 25 de abril de 2007, vista la decisión dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 18 de julio de 2006, ordenó notificar al Rector de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora” (UNELLEZ), al Ministro del Poder Popular para la Educación y a la Procuradora General de la República. Asimismo visto que la parte recurrida se encontraba domiciliada en Barinas, Estado Barinas, se ordenó comisionar al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, a los fines de notificar al Rector de la referida Universidad, para lo cual se ordenó librar comisión.
En la misma fecha se libraron los Oficios Nros. CSCA-2007-1862, CSCA-2007-1863, CSCA-2007-1864 y CSCA-2007-1865, dirigidos a los ciudadanos Rector de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora” (UNELLEZ), al Ministro del Poder Popular para la Educación, a la Procuradora General de la República y al Juez Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes.
En fecha 10 de mayo de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda, consignó oficio de notificación dirigido al Ministro del Poder Popular para la Educación, el cual fue recibido el 4 de mayo de 2007 por la ciudadana Ana María Gabidia.
En fecha 16 de mayo de 2007, el ciudadano Alguacil consignó oficio de citación firmado y sellado el día 11 de mayo de 2007 por el Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República, por delegación de la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 4 de junio de 2007, se recibió del Ministerio del Poder Popular para la Educación, Oficio N° CJ/DCG/DALCA/N° 000387 de fecha 21 de mayo de 2007, mediante la cual remitió información relacionada con la presente causa.
En fecha 11 de junio de 2007 se ratificó el auto del 26 de febrero 2007 dictado por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual ordenó abrir una segunda pieza en el presente expediente para el manejo del mismo.
En fecha 16 de julio de 2007, se recibió del abogado Jesús Rangel Rachadell, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos Osmar Buitrago y Clemente Quintero, escrito mediante el cual solicita que se notifique al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior.
En fecha 17 de julio de 2007, se recibió del apoderado judicial de la parte recurrente, diligencia mediante la cual solicita se tramite la comisión ordenada por esta Corte a la brevedad posible. Asimismo solicitó que se proceda a unir en un solo cuerpo las dos segundas piezas ordenadas.
En virtud de las diligencias de fechas 16 y 17 de julio de 2007, suscritas por el abogado Jesús Rangel Rachadell, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, mediante las cuales solicitó “(…) se[a] notifi[cado] del presente Recurso Contencioso Administrativo al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior (…)”, en la primera de ellas, y“(…) unir en un solo cuerpo las dos segundas piezas (…)”, en la segunda, este Órgano Jurisdiccional en fecha 26 de julio de 2007, dictó auto mediante el cual acordó lo solicitado, y en consecuencia, ordenó la notificación del Ministro del Poder Popular para la Educación Superior, y dejó sin efecto los autos dictados por esta Corte en fecha 11 de junio de 2007.
En la misma fecha, se libraron los oficios de notificación Nros. CSCA-2007-3724 y CSCA-2007-1865, respectivamente, dirigidos a los ciudadanos Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior y al Juez Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes.
En fecha 30 de julio de 2007, se recibido oficio N° 974 de fecha 26 de junio de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, mediante el cual remitió las resultas de la comisión N° 352 librada por esta Corte en fecha 25 de abril de 2007.
En fecha 17 de septiembre de 2007, el ciudadano Alguacil consignó oficio de notificación N° CSCA-2007-3724, dirigido al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, el cual fue recibido por la ciudadana Windy Montes el 15 de agosto de 2007.
En la misma fecha, notificadas como se encuentran las partes de la decisión dictada por esta Corte Segunda en fecha 18 de julio de 2006, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines legales consiguientes.
El 20 de septiembre de 2007, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 25 de septiembre de 2007, se recibió el expediente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Mediante auto de fecha 28 de septiembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en acatamiento a lo dispuesto en la decisión N° 2006-02337 de fecha 18 de julio de 2006 ut supra indicada, ordenó de conformidad con lo establecido en el artículo 21, aparte 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la citación mediante oficio al ciudadano Fiscal General de la República, remitiéndole copia certificada de los recaudos. Igualmente, en el tercer (3er) día de despacho siguiente a que constara en autos las citaciones antes ordenadas, se libraría el cartel al cual alude el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual deberá ser publicado en el Diario “El Nacional”, de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19, primer aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 24 de octubre de 2007, se recibió del abogado Jesús Rangel Rachadell, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, diligencia mediante la cual solicitó sea admitida la presente causa y se libre cartel de notificación a los interesados.
El 29 de octubre de 2007, vista la diligencia de fecha 24 de octubre de 2007, presentada por el abogado Jesús C. Rangel Rachadell, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, el referido Juzgado de Sustanciación, que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de fecha 18 de julio del 2006, admitió el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, asimismo, se advirtió que se libraría el referido cartel, en el 3er día de despacho siguiente a que conste en autos la citación del ciudadano Fiscal General de la República.
En fecha 7 de noviembre de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda consignó oficio de notificación dirigido al Fiscal General de la República firmado el 1° de noviembre de 2007.
El 12 de noviembre de 2007, se libró el cartel previsto en el artículo 21, aparte 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 20 de noviembre de 2007, se recibió del apoderado judicial de la parte querellante, diligencia mediante la cual retiró el cartel de notificación a los interesados y en la misma se dejó constancia de la entrega al abogado Jesús Cristobal Rangel Rachadell, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, del cartel librado en fecha 12 de noviembre de 2007, el cual será publicado en el Diario “El Nacional”.
En fecha 22 de noviembre de 2007, se recibió del apoderado judicial de la parte querellada, diligencia mediante el cual consignó el cartel de notificación publicado en el Diario “El Nacional” en fecha 22 de noviembre de 2007.
En fecha 27 de noviembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda, vista la diligencia de fecha 22 de noviembre de 2007, suscrita por el abogado Jesús Rangel Rachadell, ordenó que se agregue a los autos la página donde aparece publicado el referido cartel a los fines de que surta los efectos legales correspondientes.
En fecha 16 de enero de 2008, vencido el lapso de promoción de pruebas en la presente causa, sin que las partes promovieran prueba alguna, el Juzgado de Sustanciación acordó devolver el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines legales consiguientes.
En la misma fecha se pasó el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el cual fue recibido el 18 de enero de 2008, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y se fijó el (3°) día de despacho siguiente para que se diera inicio a la relación de la causa.
El 23 de enero de 2008, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó el día 10 de julio de 2008 para la presentación de los informes en forma oral, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 aparte 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 10 de julio de 2008, día fijado por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, para que tenga lugar el acto de informes en forma oral en la presente causa, se dejó constancia que se encontraron presentes el abogado Jesús Cristóbal Rangel, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente. Asimismo, se dejó constancia de la falta de comparecencia a dicho acto de la representación de la parte recurrida. Igualmente, se dejó constancia de la presencia de la abogada Antonieta De Gregorio, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 35.990, en su condición de Fiscal del Ministerio Público.
En esa misma fecha, la abogada Antonieta De Gregorio, actuando en su condición de Fiscal del Ministerio Público consignó escrito de informes. Asimismo el abogado Jesús Cristóbal Rangel, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, consignó escrito de informes.
En fecha 11 de julio de 2008, se dejó constancia del inicio de la segunda etapa de la relación de la causa, la cual tendría una duración de veinte (20) días de despacho.
En 12 de agosto de 2008, se dijo “Vistos”.
El 13 de agosto de 2008, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previo las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito de fecha 8 de diciembre de 2004, los abogados Carmen Josefina Guevara Reyes y Luís Laurence Moreno, antes identificado, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3, dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora” (UNELLEZ).
En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad señalan que sus representados fueron jubilados por la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales "Ezequiel Zamora" (en lo sucesivo UNELLEZ), de la siguiente manera: “(…) CLEMENTE QUINTERO ROJO, fue jubilado por la UNELLEZ el 28 de julio de 1989 y OSMAR BUITRAGO RODRÍGUEZ, en marzo de 2001, también jubilado por la UNELLEZ; cuando ambos estaban cumpliendo funciones Administrativas y ostentaban la categoría de Profesores Asociados (…)”.
Que ninguno de los recurrentes se separó del servicio activo, continuando ininterrumpidamente en funciones como miembros del personal académico ordinario, en entidades de Investigación y Extensión en sus respectivas especialidades, lo cual les permitió elaborar el Trabajo exigido para el ascenso a Profesores en la Categoría de Titulares que cada uno obtuvo en el año 1995, por haber cumplido todas las exigencias estipuladas en el Reglamento de Personal de la referida universidad.
Que el día 6 de agosto del 2004 “(…), mediante comunicación de fecha 6 de julio de 2004, el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales "Ezequiel Zamora" UNELLEZ, les NOTIFICÓ a [sus] representados que según Resolución Nº CD/2004/253, Acta 645, Punto Nº 03, RESOLVIÓ: Declarar la Nulidad Absoluta de los Actos Administrativos dictados por el Consejo Directivo de la UNELLEZ en las Resoluciones: Nº CD/95/0284 de fecha 29 de mayo de 1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49 y la Nº CD/95/538 del 5 de octubre de 1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36; debido a que establece vicios de orden público... y, en consecuencia, ordenó suspenderle los ajustes salariales que recibieron en forma retroactiva, es decir desde que fueron ascendidos como Profesores Titulares (…)”.
Que “(…) la medida se materializó descontándoles UN TERCIO DE LOS SALARIOS MENSUALES Y UN MONTO NO MENOR DEL SETENTA Y CINCO (75%) por ciento de los beneficios adicionales percibidos anualmente hasta alcanzar el monto total a reintegrar, por considerar que los efectos patrimoniales que produjeron los actos revocados “afectaron el patrimonio y el presupuesto de la Institución y de la Nación” (…)”:
Los vicios alegados por el apoderado de los recurrentes:

i) Incompetencia: Alegaron que el acto administrativo objeto de la impugnación ha infringido los numerales 1, 2 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en primer lugar porque –a juicio de los recurrentes- fue dictado por un funcionario incompetente, violándose lo establecido en el artículo 24 de la Ley de Universidades.
Que la UNELLEZ está intervenida desde el año 2001 y desde ese mismo año “(…) se ha suspendido todo proceso de elecciones, y por ese motivo le ha correspondido al Ministro de Educación Superior, designar a un Rector con el carácter de Encargado, a fin de que la Universidad, pese a no estar dirigida por un Consejo Directivo, no paralice sus actividades Académicas, en pocas palabras, actualmente la UNELLEZ carece de autonomía funcional, y en todo caso, las materias que son competencia del máximo órgano, tendrán necesariamente que ser autorizadas por el Consejo Nacional de Universidades para que puedan tener validez (…)”.

ii) Falso Supuesto: Arguyen por otra parte, que el acto administrativo que se impugna incurre en el vicio de falso supuesto al no expresar, ni los hechos ni el derecho en que se apoyó para dictar la providencia.
Sostienen los apoderados de los recurrentes que “(…) el funcionario emisor del acto Revocatorio, hizo una falsa apreciación de ese hecho, o trató de falsear la realidad de la decisión disciplinaria que dictó el CNU, por cuanto no existe la prejudicialidad invocada, y en el supuesto negado de que no se hubiere terminado la investigación disciplinaria, siendo el Consejo Nacional de Universidades quien la ordenó, es obvia la incompetencia manifiesta de la UNELLEZ para dictar medida alguna (…)”
Respecto a este vicio, concluyen los apoderados que “(…) hubo falso supuesto de derecho en el acto impugnado, y segundo, que hubo una falsa apreciación en la base de sustentación del acto, lo cual implica que la formación de la voluntad administrativa está viciada, afectándose forzosamente la decisión, por tratarse de un vicio de nulidad absoluta (…)”.

iii) Cosa Juzgada Administrativa: Alegan que el acto administrativo viola la cosa juzgada administrativa por cuanto no conocen los motivos o hechos que condujeron a la prenombrada universidad a revocar los ascensos, pues el acto administrativo se limita a calificar el acto como de imposible o ilegal ejecución, sin distinguir dónde está la imposibilidad.
Sostienen que un funcionario jubilado si puede continuar o reingresar al servicio activo legítimamente, ya que pese a haber obtenido sus respectivas jubilaciones, les estaba permitido continuar en el servicio activo, requisito éste indispensable para formar parte del Personal Académico Ordinario, y siendo parte de este Personal de la UNELLEZ, disfrutaban de todos los derechos que les otorga la Ley, entre ellos, el derecho a obtener ascensos.
Finalmente solicitaron se declare la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado de conformidad con el artículo 82 y 19 numerales 1, 2 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y se declare también la irrevocabilidad de los actos administrativos definitivos, que generaron derechos e intereses personales y directos a sus destinatarios, contenidos en las Resoluciones CD/95538, Acta 457 Ordinaria, Punto Nº 36 de fecha 5 de octubre de 1995 y la Resolución CD/95/0284 de fecha 24 de mayo de 1995, Actas Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, en su orden mediante las cuales se le concedió el asenso a los recurrentes, son legítimos y válidos; solicitando por último que se ordene a la referida universidad que les restituya o reembolse de inmediato a sus representados, las cantidades de dinero en la misma proporción en que les fueron descontadas y que se declare la suspensión temporal de los reseñados descuentos mientras dure el presente juicio.

Del Amparo cautelar:
Mediante escrito presentado en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo en fecha 1º de marzo de 2006, el abogado Elberto Sardi Díaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 81.884, en su condición de apoderado judicial de los recurrentes solicitó amparo cautelar de acuerdo con los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que debido a la inactividad procesal sobrevenida en el recurso de nulidad interpuesto, de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ejercen acumulativamente con dicho recurso de nulidad, amparo constitucional cautelar, a los fines que se suspendan los efectos del acto recurrido hasta que sea decidido el fondo del presente asunto, para evitar que se sigan produciendo daños irreparables a sus representados.
Que los requisitos del fumus boni iuris y periculum in mora, se verifican en el hecho que los recurrentes son personas de la tercera edad que ya cumplieron su ciclo efectivo de trabajo académico, durante su vida útil laboral, recibiendo una pensión de jubilación y que ese derecho constitucional está consagrado en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por otra parte, “(…) siendo manifiesto el daño causado al derecho constitucional que tienen [sus] mandantes de cobrar su pensión de jubilación íntegramente, derivado de la ejecución del acto administrativo írrito, daño que se ha agravado por la inactividad procesal de la demanda con lo cual se ha lesionado el derecho a la defensa, al debido proceso y a una tutela efectiva de sus derechos constitucionales, que de no cesar a la verdad posible (sic), haría nugatorio la decisión del recurso (…)”
Que el derecho constitucional que habían obtenido, ha sido lesionado por un acto administrativo que –a decir del apoderado actor- está viciado de nulidad absoluta porque está sustentado sobre un falso supuesto, viola la cosa juzgada administrativa y fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente.
De la suspensión de efectos:
Igualmente los recurrentes en el recurso solicitaron medida cautelar de suspensión de efectos en base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que por cuanto “(…) el Acto Administrativo anulado, va a continuar ejecutándose sobre los únicos ingresos de sus representados, que es la Pensión de Jubilación, la Prima de Profesor Titular y los Bonos de Vacaciones y Aguinaldos, hasta alcanzar un total aproximado de OCHENTA MILLOS DE BOLÍVARES (BS. 80.000.000,00) [hoy en Ochenta Mil Bolívares Fuertes Con Ceros Céntimos Bs.F 80.000,00], Situación económica que difícilmente podrán superar CLEMENTE QUINTERO ROJO Y OSMAR BUTRIAGO RODRÍGUEZ, por los pocos recursos con que cuenta actualmente y no podemos pasar por alto, que son personas de la tercera edad, que no están en capacidad de encontrar otros medios de sustento para ellos y su familia, ni cuentan con otros medios económicos para subsistir, hasta tanto no sea declarada la Nulidad Absoluta del referido acto, inexorablemente seguirán efectuando los exagerados descuentos los que le causarían un daño patrimonial personal y moral de difícil reparación y por ello es que, pedimos que se Declare: la SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LOS DESCUENTOS ordenados por dicho Acto Revocatorio, mientras dure el presente juicio (…)”.
Como se desprende de autos y de los antecedentes descritos en el presento fallo, el 18 de julio de 2006, mediante Decisión Nº 2006-02337, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró inadmisible el amparo cautelar solicitado y también declaró improcedente la medida de suspensión de efectos.
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR LOS RECURRENTES:
En fecha 10 de julio de 2008 el apoderado de los recurrentes, en el acto de informes consignó escrito en el cual ratifica los alegatos expuestos en el recurso contencioso administrativo de nulidad, señalando también, entre otros vicios, los siguientes:
i) Falta absoluta de procedimiento: Señala el apoderado de los recurrentes que no se siguió un procedimiento administrativo para revocar el acto que se impugna. Al respecto aduce que “(…), Para que exista la falta absoluta del procedimiento en la formación de un acto administrativo la jurisprudencia ha establecido que debe faltar un acto de trámite, un requisito o formalidades relevantes o esenciales para el acto administrativo en el iter procedimental; por tanto la ausencia de procedimiento es total cuando los actos de tramites esenciales falten, sean imprescindibles o constituyan garantías del administrado dentro del procedimiento.
Que “Las actuaciones de la Administración en el presente caso no se constituyeron mediante un procedimiento. Por tal motivo la Administración violó el ordinal 4, del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual vicia de Nulidad Absoluta el acto impugnado. Así pi[den] sea declarado. (…)”.
Continua señalando en su escrito de informes que “(…), La revocatoria del ascenso a Profesor Titular de a [sus] representados fue dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento, no se utilizó por analogía el procedimiento para la destitución del personal docente y de investigación establecido en la Ley de Universidades, (articulo 110 y siguientes), ni el procedimiento de oficio previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. No notificaron a nuestros representados, tampoco se le dio la oportunidad de alegar en su defensa, y mucho menos la oportunidad de presentar pruebas… En consecuencia, el acto impugnado es absolutamente nulo por cuanto hubo prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para dejar constancia de los hechos que se le imputan a nuestros representados –el haber ascendido sin supuestamente tener derecho a ello- a tenor de los dispuesto en el ordinal 4to., del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”
ii) Creación de sanciones por medio de un acto administrativo: Con respecto a este alegato aduce que no existe en el numeral 7º del artículo 17, del Decreto Nº 2.884 del 5 de abril de 1993 facultad para proceder a revocar el ascenso de los recurrentes.
Alega que “(…) En este Reglamento, en materia sancionatoria, se establece que el Consejo Directivo tiene como atribuciones “Conocer y decidir en última instancia administrativa sobre los procesos disciplinarios seguidos al personal académico, administrativo y técnico, y a los estudiantes de la Universidad de conformidad con las Leyes y reglamentos internos correspondientes” (ordinal 16 del artículo 16), pero este articulo no fue citado como fundamento de la competencia que asumió el Consejo Directivo… No podía la UNELLEZ dictar la revocatoria de ascenso por cuanto no tenia base legal para ello. Pero en todo caso debió seguir el procedimiento disciplinario. A todo evento, el Reglamento de Profesores Jubilados y Pensionados del Personal Académico de la Universidad “Ezequiel Zamora”, no prohíbe los ascensos, más bien estimula la actividad docente y la investigación (…)”.
iii) Falso supuesto de hecho: Señala que se incurrió en el mismo cuando en la Resolución que se impugna, el Consejo Directivo aseveró que los recurrentes cometieron vicios de orden público y “(…) sin fundamentar esta aseveración procedieron a anular los Ascensos a profesor Titular de [sus] representados. Tampoco la Administración comprobó los hechos que presuntamente dieron lugar a los vicios de Orden Público. (…)”.
iv) Violación del derecho de defensa: Aducen que no se les citó a los recurrentes para ejercer su defensa ni se les informó sobre los cargos de los cuales se acusaba.
v) Desviación de poder: Con respecto a este vicio alega que la autoridades de la UNELLEZ no han permitido que sus representados disfruten de una vejez digna “(…) por cuanto le vienen descontando de su pensión de jubilación los supuestos ingresos adicionales que recibieron como Profesores Titulares sin hacerle un procedimiento de reparo (…)”.
vi) De la prescripción de la sanción. Señalan que “(…) la sanción aplicada es un acto jurídico declarativo de responsabilidad de un administrado, causado por el supuesto manejo lesivo del patrimonio público, y por tener dicha actuación un carácter administrativo, pues a través de la misma, la Administración en ejercicio del ‘ius puniendi’ aplica una sanción… Al haberse aprobado el ascenso del profesor Clemente Quintero Rojo, en fecha 24 de mayo de 1995, mediante resolución CD/95/0284, Acta Nº452 ordinaria, punto 49 y el ascenso del profesor Osmar Buitrago mediante Resolución CD/95/538 Acta Nº 457 Ordinaria, punto Nº 36 de fecha 05 de octubre de 1995, solicit[an] que se observe que entre el ascenso revocado y la fecha de la Resolución impugnada transcurrieron mas de nueve años, lo cual supera el lapso de prescripción previsto (…)”.
Violación de otros derechos: Alegan que la Administración incurrió en una abuso de poder mediante el acto del 28 de abril de 2004, cuando “(…) el Rector de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos ‘Ezequiel Zamora’ acordó la Suspensión cautelar del pago por concepto de salario en categoría de Profesores titulares (…)”

II
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR LA REPRESENTACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito de fecha 10 de julio de 2008, la abogada Antonieta de Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante la Corte de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de informes en los términos siguientes:
El Ministerio Público observó en el presente caso que “[…] el Consejo Directivo, acordó declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales asciende a los ciudadanos Osmar Buitriago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, de Profesores Asociados a la categoría de Profesor ‘Titular’, en virtud de que para la fecha de su designación a la categoría de Profesor Titular, los mismos se encontraban jubilados, fundamentándose para ello, en los artículos 19 numeral 3, y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos […]” [Corchetes de esta Corte].
i) En cuanto al vicio de incompetencia del funcionario que dictó el acto indicó el Ministerio Público que “[…] la competencia de los órganos administrativos, es uno de los elementos que integran al acto administrativo, y constituye la manifestación de la voluntad, de juicio o de reconocimiento proferido por la administración en el ejercicio de sus potestades administrativas, esta constituye la habilitación de un título que faculta su actuación y define los límites del ejercicio del poder público. Es efecto, las personas públicas dotadas de potestades administrativas disfrutan de un poder jurídico que les permite incidir en la esfera jurídico-subjetiva de los administrados, aún sin contar con la anuencia de estos, cada vez que el ordenamiento jurídico lo exige para alcanzar los fines últimos de la actividad administrativa. […]”
Asimismo señaló que “[…] en el presente estudio, se evidenci[ó] que el Consejo Directivo de esa Casa de Estudios se [encontraba] plenamente facultado para dictar dicho acto administrativo, por cuanto conforme al Reglamento General de la UNELLEZ, de fecha 1993 este Consejo es el organismo máximo de dirección académica y administrativa de la Universidad, y está integrado por el Rector, los Vice-Rectores, y otros representantes. Entre sus atribuciones se destaca; ‘...conocer de las medidas disciplinarias aplicadas al personal académico, técnico, administrativo y a los estudiantes, de conformidad con las leyes y reglamentos...’. En consecuencia se desestima el alegato de incompetencia del funcionario sostenido por los recurrentes […]” [Corchetes de esta Corte].
ii) Que “[…] otro de los aspectos alegados por la recurrente en su escrito libelar referente a los vicios que adolece el acto impugnado, está relacionado con el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, por estimar que la norma de derecho que invocó para justificar su actuación, contempla un supuesto de hecho distinto al caso concreto que se aplicó fundamentado en el numeral 7 del artículo 16 del Reglamento General de la Institución ya que lo que ella informa, es que le confiere la atribución al Consejo Directivo ‘para conocer y aprobar el proyecto de presupuesto de la Universidad’, materia distinta al acto que dictó. Que ‘el acto impugnado no expresa, ni los hechos ni el derecho en que se apoyó para dictar la providencia”.
Por otra parte señaló que “[…] “(…) el falso supuesto está constituido por las razones de hecho que, sistematizada por el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, que le atribuye a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma; de manera que, el vicio en referencia puede constituirse, de modo general, desde el punto de vista de los hechos como del derecho, diferenciándose por ello el falso supuesto de hecho, del falso supuesto de derecho. El primero se presenta esencialmente, de tres formas, a saber: a) Cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió; b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos; y c) Cuando se valoran equivocadamente los mismos. El segundo, por su parte se verific[ó] cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo, aplicándose al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula […]” [Corchetes de esta Corte].
Alegó que “[…] se evidenci[ó] en el presente caso que la situación académica de los profesores recurrentes es la siguiente:
Que […] [el profesor Clemente Quintero Rojo] en el año 1989, cumplió funciones de Docente en el escalafón de Profesor Asociado […]” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] en fecha 28 de julio de 1989, el Consejo Directivo de la Universidad Experimental de los Llanos Occidentales ‘Ezequiel Zamora’, le otorgó el beneficio de la jubilación (Profesor Emeritus) a partir del 28/07/89, según Resolución CD 89/540 Acta N°327 Ordinaria, Punto N° 15 […]”.
Que […] en fecha 17 de octubre de 1989, según Resolución N° 630 fue designado Director Encargado del Colegio Universitario ‘Francisco Miranda’. Mediante Resolución N° 00995, de fecha 06 de abril de 1990, publicada en Gaceta Oficial N° 34.445, fue designado Director en el Politécnico Luís Caballero Mejías. En fecha 25 de enero de 1991, fue designado Director General Sectorial de Educación Superior”.
Que “[…] en fecha 07 de junio de 1993, resultó electo Rector de la UNELLEZ para el periodo comprendido 1993-1997, según Gaceta Oficial N° 35.247 de fecha 07-07-1993. Mediante Resolución N° CD 95/ 538 Acta N° 457 Ordinaria Punto N° 36 de fecha 24 de mayo de 1995, le fue otorgado el ascenso al cargo de Profesor Titular.
Que […] en junio de 1997 entregó el cargo de Rector al nuevo rector electo, y se retira efectivamente de la actividad académica y según sus dichos “comienza a disfrutar de su jubilación, la cual se encontraba en suspenso mientras estuvo en servicio activo”.
Posteriormente “[…] el Consejo Directivo en Resolución N° CD 2004-253 de fecha 02 de julio de 2004, -acto impugnado-, declaró “NULO DE NULIDAD ABSOLUTA” el acto administrativos Resolución CD95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta N° 452 ordinaria, Punto N° 49 contentiva del ascenso a cargo de profesor titular y en consecuencia, ordenó el descuento en los salarios y beneficios percibidos.
Que […] [el profesor Osmar Buitriago Rodríguez] en el periodo 1993-1997, desempeño el cargo de Vicerrector de Planificación y Desarrollo Social […]” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] en fecha 06 de marzo de 1995, solicitó su jubilación.
Que “[…] en fecha 20 de marzo de 1995, según Resolución N° CD 95/0140 Acta N° 448, el Consejo Directivo de la UNELLEZ, le concede el beneficio de la jubilación a partir del 20 de marzo de 1995 […]”
Que “[…] en fecha 25 de junio de 1997, según Gaceta Oficial N° 36.23 el Ministro de Educación lo designó Rector de la UNELLEZ, para el periodo 1997-2001.
El Ministerio Público señaló que “[…] según acta N° 645 Resolución N° CD 2004-253 de fecha 2 de julio de 2004, el Consejo Directivo declaró ‘NULO DE NULIDAD ABSOLUTA’ el acto administrativo Resolución CD 95/538, Acta N° 457 Ordinaria, Punto N° 36 de fecha 05/10/1995 contentiva del ascenso a cargo de profesor titular y en consecuencia, ordenó el descuento en los salarios y beneficios percibidos”.
Asimismo observó el Ministerio Público que “[…] conforme al artículo 2 del Reglamento de Profesores Emeritus y Pensionados del Personal Académico de la Universidad ‘Ezequiel Zamora’, de fecha 30 de Noviembre de 1983 vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, (visto que el referido Reglamento es derogado el 06-04-1995) la condición de Profesor Emeritus constituye un derecho adquirido del personal docente y de investigación de la Universidad, una vez que el interesado cumpla con veinte años de servicio y tengan sesenta o más años de edad, o aquellos de cualquier edad que hayan cumplido 25 años de servicio”.
Asimismo señala la representación del Ministerio Público que para obtener el beneficio de jubilación, el miembro del personal docente la solicita ante el Jefe de Programas, quien la somete a consideración del Vice-Rector, y previa opinión del Consultor Jurídico la eleva al Consejo Directivo para su consideración, y que en caso de que el solicitante ejerza un cargo de autoridad rectoral deberá formular su petición ante el Consejo Directivo.
Señaló la Fiscal del Ministerio Público que como antes se había indicado “[…] el profesor Clemente Quintero Rojo en su condición de Profesor Asociado solicitó la jubilación ante el Vice-Rectorado de Planificación y Desarrollo Social, y el Consejo Directivo se la concedió a partir del 28/07/1989; y en el caso del profesor Osmar Buitriago Rodríguez, por tener la condición de Vicerrector de Planificación y Desarrollo Social elevó su solicitud ante el Rector de la Universidad, quien para ese momento era el profesor Clemente Quintero Rojo, siendo concedida esta a partir del 20 de marzo de 1995”.
Al respecto concluye el Ministerio Público que evidencia “[…] una presunta irregularidad que no puede ser subsanada por el simple alegato de que ‘la jubilación fue suspendida y nunca la disfrutó, porque no llegó a separarse de su cargo, sino que continuaron ininterrumpidamente prestando sus servicios’, que continuaban ‘en el servicio activo requisito este indispensable para formar parte del personal académico ordinario (Servicio Activo). Y al pertenecer al personal ordinario de la UNELLEZ, disfrutaban de todos los derechos que [se] le otorga la ley a dicho personal, entre ellos, el derecho a obtener ascensos’, visto que los (…) recurrentes por desempeñar cargos Rectorales conocían ampliamente la normativa de esa Casa de Estudios […]” [Corchetes de esta Corte].
En ese mismo orden de ideas evidenció el Ministerio Público que “[…] los recurrentes, a partir del año 1995 les fue[ron] otorgado[s] el ascenso a la categoría de Titular, y visto que para la fecha en que se le concedieron dichos ascensos, los citados recurrentes ya disfrutaban de la condición de Profesor Emeritus, otorgada al Profesor Clemente Quintero en el año 1989 y al Profesor Osmar Buitriago en el año 1995 meses antes que le fuera conferido el ascenso [a los] citado[s] ciudadano[s], por el Consejo Directivo de la Universidad Experimental de los Llanos Occidentales ‘Ezequiel Zamora’ […]” [Corchetes de esta Corte].
Expresa la representación de la Fiscalía General de la República que “[…] luego de más de nueve años de disfrute en el cargo de profesor ‘Titular’, es que la administración constata que ciertamente había una jubilación anterior a los ascensos; y por lo tanto decidió revocar los actos administrativos dictados en el año 1995. Así las cosas, la administración pued[iera] en cualquier momento revocar actos dictados por ella, siempre y cuando previamente se inici[ara] un procedimiento administrativo, para asegurar con ello el derecho a la defensa de los afectados […]” [Corchetes de esta Corte].
iii) Que “[…] los representantes legales de los ciudadanos Clemente Quintero Rojo y Osmar Buitriago Rodríguez, denuncia[ron] la violación de la ‘cosa juzgada administrativa’ por cuanto no se conocen los motivos o hechos que condujeron a la prenombrada universidad a revocar los ascensos, pues el acto administrativo se limita a calificar el acto como de imposible o ilegal ejecución, sin distinguir dónde está la imposibilidad […]” [Corchetes de esta Corte].
Por otra parte la representación del Ministerio Público señaló que “[…] el acto administrativo adolece del vicio de nulidad absoluta; no obstante, es conveniente destacar que puede la Universidad iniciar un procedimiento administrativo y sancionar a los citados recurrentes, en virtud de que indudablemente hubo un ascenso el cual no les correspondía por encontrarse en la condición de jubilados con cargos de profesores asociados, sin que ésta fuese suspendida en ningún momento por la administración. […]” [Corchetes de esta Corte].
Por las razones antes expuestas, la representación Fiscal del Ministerio Público solicitó que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodriguez y Clemente José Quintero Rojo contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 645 Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3 dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Experimental de Los Llanos (UNELLEZ) debe ser declarado “PARCIALMENTE CON LUGAR”, debiendo ordenarle a la UNELLEZ abrir un procedimiento administrativo tendente a revisar la pensión de jubilación.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

- De la competencia:
Corresponde a esta Corte re-definir su competencia para conocer, en primer grado de jurisdicción, el caso de marras. Para ello, esta Corte debe señalar que, para la fecha de interposición del presente recurso, 8 de diciembre de 2004, se encontraba vigente el criterio jurisprudencial mediante el cual este Órgano Jurisdiccional resultaba ser competente para conocer de asuntos como el de marras.
En efecto, la Sala Político Administrativa mediante sentencia Nº 242 de fecha 20 de febrero de 2003, caso: Endy Argenis Villasmil Sotos y Otros Vs. Universidad del Sur del Lago “Jesús María Semprúm” (UNISUR), ratificado mediante sentencia Nº 1.027, de la misma Sala de fecha 11 de agosto de 2004, caso: Nancy Leticia Ferrer Cubillán Vs. Consejo de Apelaciones de la Universidad del Zulia, precisó el criterio competencial para conocer de las acciones que interpongan los Docentes Universitarios con ocasión de la relación laboral que mantienen con las Universidades Nacionales, oportunidad en la que se concluyó que tal competencia correspondía a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante lo anterior, es preciso advertir que la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República, procedió a revisar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa en la referida sentencia Nº 242 de fecha 20 de febrero de 2003, ello, mediante decisión Nº 142 del 28 de octubre de 2008, como sigue:
“(…) resulta imperioso para la Sala, a objeto de determinar el órgano jurisdiccional al cual le corresponde conocer la demanda de calificación de despido, analizar cuál es el régimen legal correspondiente al conocimiento de las acciones intentadas por los docentes contra las Universidades, con ocasión de una relación de trabajo, tal como ocurre en el caso de autos y, en tal sentido, observa lo siguiente:
Ha sido reiterado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el criterio esgrimido en su fallo N° 242 de fecha 20 de febrero de 2003, (caso: Endy Argenis Villasmil Soto y otros contra la Universidad del Sur del Lago ‘Jesús María Semprúm’ UNISUR), conforme al cual estableció que:
…existen relaciones laborales que requieren un tratamiento especial respecto del régimen competencial aplicable, como es el caso de los Docentes Universitarios, quienes desempeñan una labor fundamental y muy específica al servicio de las Universidades y de la comunidad, además de estar sujetos a un régimen especialísimo y específico que no necesariamente se compara con el régimen aplicable a los funcionarios públicos.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa, en el fallo antes referido resolvió que, aún cuando la Ley del Estatuto de la Función Pública en el artículo 1, Parágrafo Único, excluye de su ámbito de aplicación el conocimiento de las acciones intentadas por los ‘…miembros del personal directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las universidades nacionales’; no obstante, las relaciones funcionariales o de empleo público que involucren a tal personal deben estar tuteladas, primordialmente, por los principios -de orden constitucional- relativos al juez natural y al criterio de especialidad, de acuerdo a la materia de que se trate, de conformidad con los artículos 26 y 49 numeral 4 de la Carta Magna, excluyéndolos del ámbito de la Ley Orgánica del Trabajo.
De esta manera, se reconoce que los docentes universitarios -en el ámbito social, político, económico y científico- cumplen una función primordial no sólo para la comunidad estudiantil, sino para el desarrollo general de la Nación, y que, por tanto, las relaciones de trabajo de éstos con las Universidades deben estar sujetas al régimen competencial especial de la jurisdicción contencioso administrativa, por ser ésta última la parte integrante del Poder Judicial encargada de establecer los controles judiciales a las actuaciones del Estado como organización política -en sus diversas ramas-, entre las cuales se incluyen las instituciones de educación superior de rango nacional, como es la Universidad de Oriente. Criterio este que es asumido por la Sala Plena en esta oportunidad. Así se declara.
Determinado lo anterior, debe ahora esta Sala Plena establecer a cuál de los órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer la demanda de autos y, a tal efecto, advierte que aún cuando la misma Sala Político Administrativa ha establecido (partiendo del vacío normativo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en lo que respecta a la atribución competencial), que la competencia para conocer de las acciones que interpongan los docentes universitarios con ocasión de la relación de trabajo que mantienen con las Universidades corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, dando por reproducidas -de forma parcial- las disposiciones contenidas en el artículo 185, ordinal 3º de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (vid. sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 5997 del 26 de octubre de 2005, caso: Ricardo Enrique Rubio Torres contra la Universidad del Zulia, y 17 publicada en fecha 11 de enero de 2006, caso: Omar Alexis Barrios Castiblanco contra la Universidad Simón Rodríguez); no obstante, luego de realizado un estudio exhaustivo del caso, este órgano jurisdiccional considera oportuno realizar las siguientes consideraciones:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como cúspide de nuestro ordenamiento jurídico, establece el marco legal sobre el cual se consolidará la existencia efectiva de un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia y, en ese sentido, el acceso a los órganos de la administración de justicia (artículo 26 de la Carta Magna) y el debido proceso (artículo 49 ejusdem) son derechos fundamentales que aseguran el acercamiento de la justicia -como valor primordial de la vida en sociedad- al ciudadano. De allí que, en el presente caso, establecer la obligación a los docentes universitarios de acudir ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, cuya sede se encuentra en la capital de la República, con el objeto de plantear acciones contra las Universidades Nacionales en razón de la relación de trabajo existente entre ambos, podría representar un obstáculo para el goce de los referidos derechos.
En este sentido, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal en su fallo N° 1700 de fecha 07 de agosto de 2007 (caso: Carla Mariela Colmenares Ereú), estableció el ámbito competencial de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo para la resolución de los amparos constitucionales, señalando lo siguiente:
…considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de ‘disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos ‘corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…’ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
Así, aún cuando el criterio expuesto determina la competencia -en primer grado de jurisdicción- de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales para el conocimiento de las acciones de amparo, instituciones jurídicas de distinta naturaleza y procedimiento de las que tienen las acciones o querellas que puedan interponer los docentes universitarios contra las Universidades Nacionales derivadas de la relación de trabajo entre ambos, no obstante, esta Sala Plena considera, en virtud de la protección de la tutela judicial efectiva y a objeto de unificar el criterio en lo que respecta al ámbito competencial de los referidos Juzgados, que la competencia para conocer de las acciones o querellas que intenten los docentes universitarios contra las Instituciones de Educación Superior de rango nacional, como es la Universidad de Oriente (U.D.O.) corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la respectiva región y, en apelación, correspondería a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Caracas. Así se establece”.

Así, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la oportunidad de resolver sobre un conflicto de competencia, concluyó que debía unificarse el criterio en lo que respecta al ámbito competencial de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, y estimó que la competencia para conocer de las acciones o querellas que intenten los docentes universitarios contra las Instituciones de Educación Superior de rango nacional, correspondía, en primera instancia, a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la respectiva región y, en apelación, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Caracas.
Aunado a lo anterior, debe destacarse que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, advirtiendo la citada modificación del criterio que se venía manteniendo en esa Sala en materia competencial respecto de “las acciones intentadas por los docentes contra las Universidades, con ocasión de una relación de trabajo”, asumió el citado cambio de criterio y declaró que la competencia para conocer de los mencionados casos corresponde en primera instancia a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, y en segunda instancia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo. (Vid. Sentencia Nº 1493, de fecha 20 de noviembre de 2008, caso: Asia Yusely Zambrano Rodríguez Vs. el Consejo de Apelaciones de la Universidad Nacional Experimental Francisco de Miranda (UNEFM).
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso que nos ocupa, observa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el mismo trata de una acción interpuesta por los ciudadanos Osmar Buitriago y Clemente Quintero con la Universidad Nacional Experimental de Los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ), en razón de una relación de trabajo, así las cosas, a fin de verificar la vigencia de la competencia asumida originariamente por este Órgano Jurisdiccional, deben realizarse las siguientes precisiones:
1.- Del análisis y revisión de los criterios competenciales supra señalados, esto es, la sentencia Nº 142 del 28 de octubre de 2008, dictada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República (en la que se procedió a revisar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa en la sentencia Nº 242 de fecha 20 de febrero de 2003), y la sentencia Nº 1493, dictada en fecha 20 de noviembre de 2008, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (mediante la cual se asumió el criterio establecido en la referida sentencia Nº 142 de la Sala Plena), no se desprende que las referidas Salas hayan establecido expresamente los efectos en el tiempo del criterio competencial establecido, ya que si bien resulta evidente que los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos por Docentes Universitarios contra Universidades nacionales con ocasión de una relación de trabajo ejercidos después de la fecha de publicación de la sentencia Nº 142, deben ser conocidos por los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, no se estableció la suerte de los recursos de la misma naturaleza que hubiesen sido presentados para el momento en que el criterio competencial no había cambiado, que ya hubiesen sido admitidos o incluso sustanciados en su totalidad, tal como ocurre en el presente caso.
2.- El presente juicio ha sido sustanciado en su totalidad siguiendo el procedimiento aplicable, en el cual se han cumplido las formalidades indispensables para garantizar a las partes su derecho a la defensa y al debido proceso.
3.- En la oportunidad en que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declaró competente para conocer del presente recurso, se atuvo al criterio competencial vigente para el momento en que se ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad.
De acuerdo a las precisiones realizadas, estima esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que en el presente caso debe tomarse en consideración el principio de perpetuatio fori, establecido en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual, la competencia se determina conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ella los cambios posteriores de dicha situación, salvo disposición de la Ley (Vid. Sentencia N° 832 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 15 de julio de 2004, caso: Minera Las Cristinas C.A., vs. Corporación Venezolana de Guayana).
Así, sobre la base de lo anterior, debe concluirse que el criterio competencial establecido en la sentencia Nº 142 del 28 de octubre de 2008, dictada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República y la sentencia Nº 1493, dictada en fecha 20 de noviembre de 2008, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, no resulta aplicable al caso de autos, y en consecuencia, por cuanto para el momento en que los quejosos accionaron contra la recurrida, este Órgano Jurisdiccional resultaba competente para conocer del presente recurso de acuerdo a lo establecido previamente, por lo cual, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ratificar en esta oportunidad su competencia para el conocimiento de la controversia planteada. Así se decide.

- Del fondo del asunto:
Esta Corte deduce de la lectura del acto administrativo impugnado y de los argumentos expuestos por el apoderado judicial de los recurrentes y de la representación del Ministerio Público, que la presente controversia se centra en dilucidar los siguientes aspectos: (i) Si el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta por haber revocado un acto -presuntamente viciado de nulidad absoluta- en ausencia del procedimiento legalmente establecido, y por ende sin permitirse el derecho de defensa de los recurrentes; (ii) Si el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta por haber sido dictado por funcionario incompetente; (iii) Si el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta por falso supuesto de hecho y de derecho; (iv) Si el acto administrativo está viciado por desviación de poder por descontar de la pensión de jubilación los supuestos ingresos adicionales que recibieron como Profesores Titulares sin hacerle un procedimiento de reparo; (v) Si la revocatoria de ascenso constituye una sanción administrativa y en ese supuesto si la facultad de imponer sanciones de la Administración estaba prescrita; (vi) Si el acto administrativo está viciado de nulidad por violación de la cosa juzgada administrativa.
Una vez delimitada la litis, esta Corte observa que los recurrentes arguyeron varios vicios, resultando coherente resolver de seguida el referido al alegato de incompetencia, ya que de ello dependería el análisis o no del resto de los vicios.
Al respecto la representación de los querellantes en su escrito recursivo señalaron que la UNELLEZ está intervenida desde el año 2001 y desde ese mismo año “(…) se ha suspendido todo proceso de elecciones, y por ese motivo le ha correspondido al Ministro de Educación Superior, designar a un Rector con el carácter de Encargado, a fin de que la Universidad, pese a no estar dirigida por un Consejo Directivo, no paralice sus actividades Académicas, en pocas palabras, actualmente la UNELLEZ carece de autonomía funcional, y en todo caso, las materias que son competencia del máximo órgano, tendrán necesariamente que ser autorizadas por el Consejo Nacional de Universidades para que puedan tener validez (…)”.
Con respecto a este vicio la Fiscal del Ministerio Público señaló en su escrito de informes que “[…] en el presente estudio, se evidenci[ó] que el Consejo Directivo de esa Casa de Estudios se encuentra[ba] plenamente facultado para dictar dicho acto administrativo, por cuanto conforme al Reglamento General de la UNELLEZ, de fecha 1993 este Consejo es el organismo máximo de dirección académica y administrativa de la Universidad, y está integrado por el Rector, los Vice-Rectores, y otros representantes. Entre sus atribuciones se destaca; “...conocer de las medidas disciplinarias aplicadas al personal académico, técnico, administrativo y a los estudiantes, de conformidad con las leyes y reglamentos...’. En consecuencia se desestima el alegato de incompetencia del funcionario sostenido por los recurrentes […]”.
Los actos administrativos deben cumplir con una serie de requisitos de fondo y de forma, para que se considere que son válidos. Como requisitos de fondo, encontramos: la competencia, la base legal, el objeto, la causa o motivos y la finalidad del acto, como requisitos de forma, se debe mencionar: la motivación, las formalidades procedimentales y la exteriorización del acto.
La competencia es uno de los requisitos de validez del acto administrativo, que en caso de ser violado, ocasiona que el acto se encuentre inficionado de nulidad absoluta. Se ha definido en nuestro caso, como la aptitud de obrar de las personas que actúan en el campo del derecho público, la cual determina los límites entre los cuales pueden movilizarse los órganos de la Administración Pública.
De acuerdo a la jurisprudencia reiterada de nuestro máximo Tribunal de Justicia, la competencia en el campo de derecho público, debe ser de texto expreso, por lo que puede ser ejercida sólo cuando expresamente se establece en la Ley.
Respecto a este punto de incompetencia y cuando se configura la misma, ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 1114, del 1º de octubre de 2008, lo siguiente:
“La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador”. (Sent. SPA N° 161 del 03 de marzo de 2004)
“Esta Sala, mediante sentencia Nº 00905 del 18 de junio de 2003 señaló que la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte,la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...”.

Igualmente, en sentencia N° 236 del 28 de febrero de 2001, la Sala indicó:
“…tal incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.”.

Determinado lo anterior, pasa esta Corte a analizar el vicio de incompetencia alegado, a la luz de los criterios arriba indicados, y en tal sentido observa:
El Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ), dictó el acto administrativo contenido en el Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, mediante la cual declaró la Nulidad Absoluta de los actos administrativos contenidos en la Resolución CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, y la Resolución CD 95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49.
El Consejo Directivo de la UNELLEZ fundamentó su competencia para dictar dicho acto conforme a las atribuciones conferidas por su Reglamento General. Ahora bien, sobre este punto es necesario analizar la normativa que regula los Consejos Directivos de las Universidades y en especial el de esta Universidad.
La Ley de Universidades, en el capítulo III, de las Universidades Nacionales, en la sección primera denominada, Del Consejo Directivo, establece que:
“Artículo 24: La autoridad suprema de cada Universidad reside en su Consejo Universitario, el cual ejercerá las funciones de gobierno por órgano del Rector, de los Vice-Rectores y del Secretario, conforme a sus respectivas atribuciones”, (Resaltado de la Corte)

Por su parte, el Reglamento General de la UNELLEZ establece que:

“Artículo 15: El Consejo Directivo es el máximo organismo de dirección académica y administrativa de la Universidad y está integrado por el Rector quien lo presidirá, el Vice-Rector de Servicios, el Secretario, los Vice Rectores de Área, un representante de los profesores, un representante de los estudiantes y un representante de los egresados”. (Resaltado de la Corte)

En ese mismo orden de ideas, con respecto al Consejo Directivo de la UNELLEZ, se desprende de la Gaceta Oficial No. 37.541, de fecha 3 de octubre de 2002, la Resolución No. 123 del 2 de octubre de 2002, emanada del Ministerio de Educación Superior, mediante la cual se designó al Rector Jaime Carrillo, quien ejercía dicho cargo de Rector de la UNELLEZ para el momento de la emisión de la Resolución impugnada. En dicho acto se dejó sentado que ciertamente en esa Casa de Estudios estaban suspendidos los procesos de elecciones de las autoridades, estableciendo que:
“(…) De conformidad con lo establecido en el Artículo 104 del Reglamento de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora” en concordancia con el artículo 190 de la Ley de Universidades,
CONSIDERANDO
Que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora”, suspendió el proceso electoral convocado por la Comisión Electoral Permanente de dicha Universidad el 06 de abril de 2001, por vicios y deficiencias en la conformación y publicación del Registro Electoral, retardo en la instalación de las Sub-Comisiones Electorales y situaciones de incompatibilidad entre los miembros de las Comisiones Electorales y sus ejercicios simultáneos de cargos de responsabilidad académica,
CONSIDERANDO
Que la situación anómala por la cual atraviesa esa Casa de Estudios para el nombramiento de sus autoridades en conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de dicha Institución y por cuanto corresponde al ciudadano Ministro de Educación Superior resolver los casos dudosos y no previstos en el Reglamento de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora”
SE RESUELVE:
ARTICULO UNICO: Designar al ciudadano JAIME CARRILLO, titular de la cédula de identidad Nº 3.581.277, como Rector Encargado de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora” (…) Subrayado de la Corte.

Cabe entonces analizar la supuesta ilegitimidad de este nombramiento tanto del Rector como de los demás miembros del Consejo Directivo alegado por los recurrentes. Por ello es pertinente hacer mención de los artículos siguientes:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:
“Artículo 109. El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comunidad dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la Nación. Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario. Las universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley”. (Resaltado de la Corte)

Asimismo la Universidad fue definida por nuestro legislador como “una comunidad de intereses espirituales que reúne a profesores de estudiantes en la tarea de buscar la verdad y afianzar los valores trascendentales del hombre”. Artículo 1 de la Ley de Universidades.
Se ha establecido que “La Universidades son Instituciones al servicio de la Nación y a ellas corresponde colaborar en la orientación de la vida del país mediante su contribución doctrinaria en el esclarecimiento de los problemas nacionales”. Artículo 2 de la Ley de Universidades. (Resaltado de la Corte)
Ahora bien, las Universidades están dotadas de autonomía organizativa, académica, administrativa, económica y financiera (artículo 9 de la Ley de Universidades). La autonomía organizativa se refiere a la facultad de dictar su propia normativa por lo cual están regidos por sus Reglamentos en distintas áreas. No obstante, existen casos que no están regulados o no previstos expresamente en la normativa que los rige. Con respecto a los casos no regulados expresamente en la Ley de Universidades ni en los Reglamentos de la UNELLEZ se ha establecido que:
Artículo 190 de la Ley de Universidades: “Los casos dudosos y los no previstos en la presente Ley serán resueltos por el Ejecutivo Nacional”.
Artículo 104 del Reglamento General de la UNELLEZ: “Los casos dudosos y los no previstos en el presente Reglamento serán resueltos por el Ministro de Educación”.

Ahora bien debemos analizar lo que se desprende de las normas transcritas y de su armonización.
Se evidencia del texto de la Ley de Universidades y del propio Reglamento General de la UNELLEZ que el Ministro de Educación Superior está facultado para resolver los casos dudosos no previstos expresamente. Es por ello que, al suspender las elecciones en la UNELLEZ y no existir una norma expresa ni en la Ley de Universidades ni en su Reglamento General que regule tal hecho, el Ministro de Educación Superior, está facultado para designar a las autoridades de la Universidad, hasta que sea viable celebrar procesos de elecciones en esa casa de estudios.
Ciertamente las Universidades están dotadas de autonomía, sin embargo, la misma no puede ser ilimitada ni exenta de controles que garanticen su normal funcionamiento ya que en definitiva están al servicio de la Nación y para su“beneficio espiritual y material”. En efecto, de conformidad con el principio de la autonomía administrativa universitaria, por regla general, deben ocurrir procesos de elecciones para elegir a las autoridades de la Universidad, sin embargo, al no poder celebrarse bajo las regularidades y controles legales establecidos, el Ministro de Educación Superior por Ley y por el Reglamento de la UNELLEZ está dotado de la facultad de resolver este caso dudoso, nombrando a las autoridades hasta que cesen las circunstancias que generaron tal suspensión garantizando la continuidad de las actividades universitarias.
Esta circunstancia no deslegitima a las autoridades de la UNELLEZ, las cuales siguen dotadas de las mismas atribuciones que le confieren los Reglamentos de dicha Institución, y en el caso que nos ocupa, estaba el Consejo Directivo de la UNELLEZ legalmente autorizado para dictar la Resolución que se impugna en este acto, por lo cual su actuación no infringió el orden de asignación de las competencias de los órganos públicos administrativos consagrado en nuestro ordenamiento jurídico.
En apoyo de los argumentos expuestos, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el 3 de junio de 2009 dictó sentencia Nº 00811, en la cual la Sala, aunque no entró a conocer profundamente sobre este asunto, preliminarmente esbozó su criterio sobre la legitimidad de los nombramientos efectuados por el Ministro de Educación en la UNELLEZ. Al respecto estableció:
“…Ahora bien, de las providencias supra referidas puede deducirse que las designaciones del Rector de la Universidad y demás autoridades contenidas en el acto impugnado, se realizaron sin la previa verificación de un proceso electoral en el que participasen los estudiantes, profesores y egresados de la institución, pero ello aparentemente ocurrió de tal forma a propósito de situaciones de anormalidad por las cuales venía atravesando la institución “para el nombramiento de sus autoridades”, y que se habrían originado, según lo afirmado por el actor en su escrito recursivo, por el inicio de averiguaciones disciplinarias a distintos funcionarios directivos de la universidad, seguido luego de suspensiones consecutivas de procesos electorales por vicios en el Registro Electoral, entre otros motivos.
Lo anterior lleva a suponer que la designación cuestionada obedeció a la necesidad de cubrir la ausencia de tales autoridades, que hasta entonces no habían podido ser elegidas por la comunidad universitaria, y ello a su vez conduce a deducir la existencia de circunstancias que justificarían la actuación de la Administración recurrida, o lo que es lo mismo, que las designaciones hechas por el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior aparentemente encuentran asidero en el orden jurídico por ser parte de sus competencias, de acuerdo con el artículo 104 del Reglamento de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora”, resolver los casos no previstos en dicho instrumento.
Cabe agregar que profundizar en el análisis de las referidas circunstancias como aspectos legitimadores de la voluntad administrativa impugnada, implicaría un estudio que excede el examen sumario que corresponde efectuar al Juez para el establecimiento de la procedencia de una medida cautelar.
Asimismo, y como quiera que el actor ha esgrimido como fundamento de su solicitud una supuesta violación del derecho de participación en la elección de las autoridades universitarias, se impone destacar que el contenido del acto, per se, no impide la realización de elecciones en la identificada casa de estudios, máxime si se considera que los miembros o autoridades del Consejo Directivo de la Universidad fueron designados con carácter transitorio.
De otra parte, observa la Sala que el recurrente ha invocado igualmente como parte de la alegada presunción de buen derecho, los intereses difusos de toda persona que se inscriba en la Universidado que estuviere actualmente cursando estudios en ella, por considerar que los mismos se verían lesionados si se permitiere que autoridades ‘ilegítimamente designadas’ emitieran títulos o grados académicos.
Al respecto, cabe reiterar que no es posible suponer objetivamente en esta fase del proceso la ilegalidad de las cuestionadas designaciones, pues lo que se deduce preliminarmente de los autos es justamente lo contrario, de modo que no puede desprenderse de la anterior afirmación una presunción grave de violación del derecho reclamado. A ello interesa agregar, que corresponde al Estado el reconocimiento, para todos los efectos legales, de los grados, títulos y certificados que otorguen las universidades nacionales, por lo que mal podría sostenerse que los títulos y demás credenciales expedidas por autoridades designadas por el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior, órgano superior de dirección de la Administración Central, pudieran carecer de validez”. (Resaltado de la Corte)

Debe concluirse entonces, que el Consejo Directivo de la UNELLEZ tenía competencia y legitimidad para dictar el acto administrativo contenido en el Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, como en efecto lo hizo en el presente caso, ya que el Consejo Directivo es el máximo organismo de dirección académica y administrativa de la Universidad. Así se declara.
Determinado lo anterior, esta Corte debe resolver el alegato de la cosa juzgada administrativa y para ello se observa que la parte denunciante alegó que el acto administrativo viola la cosa juzgada administrativa por cuanto no conocen los motivos o hechos que condujeron a la prenombrada universidad a revocar los ascensos, pues el acto administrativo se limita a calificar el acto como de imposible o ilegal ejecución, sin distinguir dónde está la imposibilidad.
De la lectura de la denuncia anterior, resulta obvio que la representación judicial de los recurrentes confunde el vicio de inmotivación con el de cosa juzgada, no encontrando en modo alguno que los argumentos esgrimidos como fundamento de su denuncia tengan que ver con lo que se constituye como una vulneración a la cosa juzgada administrativa.
Siendo el caso que la supuesta inmotivación del acto administrativo impugnado ya es analizado en el cuerpo del presente fallo, desestimándose el mismo, y siendo que la denuncia de infracción de la cosa juzgada administrativa no fue suficientemente bien explanada ni fundamentada, esta Corte desecha la presente delación. Así se decide.
Desechado lo anterior, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno al vicio de forma alegado de falta absoluta de procedimiento y, por ende, violación de derecho de defensa de los recurrentes, denunciado por la supuesta actuación de la Administración de revocatoria de un acto -presuntamente viciado de nulidad absoluta- sin la previa apertura de un procedimiento administrativo.
Sobre este vicio el apoderado de los recurrentes en su escrito de informes consignado el 10 de julio de 2006 alegó que:
“(…), La revocatoria del ascenso a Profesor Titular de a [sus] representados fue dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento, no se utilizó por analogía el procedimiento para la destitución del personal docente y de investigación establecido en la Ley de Universidades, (articulo 110 y siguientes), ni el procedimiento de oficio previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. No notificaron a nuestros representados, tampoco se le dio la oportunidad de alegar en su defensa, y mucho menos la oportunidad de presentar pruebas… En consecuencia, el acto impugnado es absolutamente nulo por cuanto hubo prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para dejar constancia de los hechos que se le imputan a nuestros representados –el haber ascendido sin supuestamente tener derecho a ello- a tenor de los dispuesto en el ordinal 4to., del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

La representación del Ministerio Público en su escrito presentado el 10 de julio de 2008 con respecto a este vicio invocado por los recurrentes sobre ausencia de procedimiento en la revocatoria del acto que se impugna, textualmente indicó que:
“[…] En atención a los criterios jurisprudenciales antes expuestos, el Ministerio Público puntualiza que en virtud del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puede perfectamente la administración revocar los actos siempre que no haya creado derechos a favor de particulares, y que, para revocar válidamente un acto administrativo tiene que aperturarse previamente un procedimiento administrativo, a los fines de asegurarle el legítimo ejercicio del derecho de defensa… el acto administrativo adolece del vicio de nulidad absoluta; no obstante, es conveniente destacar que puede la Universidad iniciar un procedimiento administrativo y sancionar a los citados recurrentes, en virtud de que indudablemente hubo un ascenso el cual no les correspondía por encontrarse en la condición de jubilados con cargos de profesores asociados, sin que ésta fuese suspendida en ningún momento por la administración. […]”.

A los fines de esclarecer el presente caso es necesario hacer las consideraciones siguientes consideraciones sobre la potestad de autotutela de la Administración.
La potestad de autotutela se entiende como la facultad de la Administración de revisar y corregir sus propios actos.
Al respecto autores españoles han señalado “La Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndome de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial. Es este principio de autotutela el que es capaz de explicar en unidad todo ese complejo sistema posicional ….” (GARCÍA DE ENTERRÌA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas. Curso de Derecho Administrativo I, Editorial Civitas, Madrid, España, 1998, p.499).
Como ha sido establecido por esta Corte, a la Administración Pública le está atribuido, con fundamento en el interés general, la especial prerrogativa de la autotutela que le permite realizar determinados actos encaminados a satisfacer aquél interés sin sujeción a ningún otro órgano. Así, esta potestad de la Administración Pública le permite crear derechos en un caso concreto, producir actos jurídicos de efectos particulares, que se presumen válidos y legítimos por el sólo hecho de la cualidad jurídica que le reconoce el ordenamiento jurídico-administrativo, sin que para ello deba acudir ante los órganos jurisdiccionales, de manera que su actuación por sí sola puede crear, constituir o modificar situaciones jurídicas determinadas, en los casos en que tales actividades se produzcan en defensa y protección de los derechos y bienes que le competan, es decir, aquellos que abrigan el interés general (Vid. Sentencia Número 2007-01208, de fecha 03 de julio de 2007, Caso: María Isidora Benítez Elizondo vs. Instituto Nacional del Menor [INAM], dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
Como una de las manifestaciones del principio de la autotutela administrativa se encuentra la potestad revisora, relacionada directamente con el principio de legalidad de la actividad administrativa, la cual le permite a la Administración Pública, con las limitaciones que la ley contempla, reformar o revocar los actos administrativos que considere total o parcialmente viciados por razones de mérito o de ilegalidad.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dentro del denominado Título IV “De la Revisión de los Actos Administrativos en Vía Administrativa”, consagra cuatro disposiciones, en el Capítulo I “De la Revisión de Oficio”, donde se le confiere a la Administración Pública el poder para convalidar los actos administrativos anulables (artículo 81), revocar los que no originen derechos subjetivos ni interés legítimos a particulares (artículo 82), reconocer los vicios de nulidad absoluta (artículo 83) y rectificar aquéllos emitidos con errores materiales o de cálculo (artículo 84).
Al respecto, esta potestad se encuentra regulada, en primer lugar, en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el sentido de que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad que dictó el acto o su superior jerarca, siempre y cuando no originaren derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular. En estos casos la Ley en comento prohibió, en forma absoluta, la posibilidad de que la Administración revocare los actos administrativos que hayan creado derechos a favor de particulares, salvo que exista autorización expresa de la Ley. Es por tal razón, que el ordinal 2 del artículo 19 de la citada Ley, sancionó con la nulidad absoluta a aquellos actos que resolvieren situaciones precedentemente decididos con carácter definitivo y que hayan creado derechos a favor de particulares, salvo autorización expresa de la ley.
Ahora bien, si esa autorización expresa no existe, regirá el principio general de que si se produce la revocación de un acto creador de derechos subjetivos en un particular, el acto revocatorio estaría viciado de nulidad absoluta, lo cual implicaría la posibilidad de reconocer por la Administración y de pedir por los interesados, en cualquier momento, la declaratoria de esa nulidad.
Por otro lado, la potestad de reconocimiento de nulidad que está prevista en el artículo 83 eiusdem, cuando autoriza a la Administración para que, en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados. De allí que la Ley consagre la irrevocabilidad de los actos creadores de derechos a favor de los particulares, pero un acto viciado de nulidad absoluta –en sede administrativa- no es susceptible de crear derechos.
La consecuencia fundamental de este principio es que la revocación o suspensión de los efectos de un acto administrativo creador o declarativos de derechos a favor de los particulares en forma no autorizada por el ordenamiento jurídico, da derecho a éstos a ser indemnizados por los daños y perjuicios que les cause la revocación o suspensión de los efectos del acto.
No obstante lo anterior, si bien el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra la posibilidad de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares, actos administrativos, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Como consecuencia de las premisas anteriores, tenemos, en primer lugar, que la estabilidad de los actos administrativos se traduce siempre en una necesidad de esencia finalista para el ordenamiento jurídico, tanto para la eficacia del acto como para la seguridad jurídica de los particulares y en segundo lugar, que puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio, en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos.
Así mismo, en sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de mayo de 1985, caso: Freddy Martín Rojas Pérez Vs. UNELLEZ, se señaló que:

“...La materia de la potestad revocatoria de la Administración Pública, su alcance y límites, ha sido objeto de abundante estudio por parte de la doctrina nacional y extranjera y analizada, en múltiples ocasiones, en la jurisdicción de este Supremo Tribunal. Ambas reconocen, como principio general de extinción de los actos administrativos, que la Administración tiene la posibilidad de privar de efectos a los actos administrativos bien sea de oficio o a instancia de parte y señalan, como fundamento de esa potestad, razones de legitimidad cuando el acto adolece de algún vicio o defecto que le impide tener plena validez y eficacia, y razones de oportunidad cuando se trata de actos reguladores, ya que es lógico y conveniente que la Administración pueda amoldar su actividad a las transformaciones y mutaciones de la realidad, adoptando en un determinado momento las medidas que estime más apropiadas para el interés público.
Pero este principio general de revocabilidad de aplicación absoluta en relación con los actos administrativos de efectos generales, no tiene el mismo alcance cuando se trata de actos administrativos de efectos individuales, respecto a los cuales sufre limitaciones de bastante importancia.
Una de esas relevantes excepciones atañe, precisamente, al caso de autos.
En efecto, la doctrina administrativa sostiene, unánimemente, que la Administración no puede volver sobre sus pasos y revocar sus propios actos cuando éstos hubieren establecido algún derecho a favor de particulares y ello porque la revocación de los actos administrativos creadores de derecho subjetivos pugnarían con la intangibilidad de las situaciones jurídicas individuales.
La irrevocabilidad de los acuerdos declaratorios de derecho significa -según enseña Royo Villanova- que la Administración, con posterioridad, no puede tomar otro acuerdo que contraríe la situación jurídica creada por el primero. Por consiguiente, un acuerdo, aun ilegal, si no ha sido impugnado en tiempo y forma por los particulares o por la misma Administración, queda firme y no sólo no puede ser revocado mediante recurso, sino que tampoco puede serlo por otro acto administrativo realizado de oficio. “El acto en cuestión goza de lo que se ha llamado fuerza formal y material.” (Antonio Royo Villanova : “Elementos de Derecho Administrativo”. Librería Santarín, 1948, ps.119 a 121).
En el mismo sentido se expresa el administrativista alemán Fritz Fleiner para quien, los principios quieta non movere y de la buena fe, tienen validez también para las autoridades administrativas. “Ciertamente, -afirma- constituye una amenaza constante para el particular la posibilidad de que se revoque una disposición que le favorece. Por consiguiente, el legislador tuvo que pensar seriamente en limitar la facultad de revocar una disposición, teniendo en cuenta aquellos casos en que así lo exigía la seguridad jurídica. Así, pues, el legislador ha garantizado sobre todo la inmutabilidad de aquellas disposiciones que originen derechos y deberes”. (Fritz Fleiner. “Instituciones de Derecho Administrativo”. Editorial Labor. Barcelona. p. 161).
Análogos pronunciamientos pueden verse en : Gascón y Marín : “Derecho Administrativo”. Edit. Bermejo, 1947, ps. 42 y 43; Jesús “González Pérez : “Derecho Procesal Administrativo”. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1960, ps. 858 a 862 ; y en la doctrina nacional : Brewer-Carías ; “Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana”. Publicaciones de la Facultad de Derecho, U.C.V. 1964, p.142).
Sin embargo, a nivel jurisprudencial en Venezuela y en ausencia de legislación que contemplara y resolviera el problema, la doctrina administrativa antes expuesta, que extiende la irrevocabilidad de los actos administrativos de efectos particulares creadores de derechos tanto a los actos regularmente emitidos como a los viciados de ilegalidad en consideración al respecto e intangibilidad de los derechos adquiridos, no había sido admitida de manera uniforme por la jurisprudencia de este Alto Tribunal, el cual, en ocasiones, reconocía la potestad revocatoria de la Administración en cualquier momento siempre que se tratara de actos administrativos nulos, de nulidad absoluta. (vid. En este último sentido. Sentencia del 11-12-74, con voto salvado del Dr. Martín Pérez Guevara. A favor de la tesis expuesta Sentencias 4-8-49 ; 24-11-53 y 18-3-69 y, más reciente : 4-3-1982).
No obstante, como se advierte en la sentencia de esta Sala de fecha 26-7-84 (Despacho Los Teques) la jurisprudencia de la Corte que distinguía los actos administrativos nulos, de nulidad absoluta, frente a la común anulabilidad que surge de la ilegalidad de tales actos, no estableció una enumeración limitativa de supuestos en los cuales procedía la declaración de nulidad absoluta o radical de un acto administrativo. Con prudencia y cautela recomendables, especialmente cuando se trata de consagrar principios y crear doctrina en materias con escasa legislación general como era el derecho administrativo, la Corte asumió la posición de determinar caso por caso si procedía o no declarar la nulidad absoluta o radical, de acuerdo a la gravedad y trascendencia de la irregularidad que afectara el acto administrativo examinado: En este sentido se utilizaron varios de los criterios elaborados por la doctrina del derecho administrativo para identificar los supuestos de ilegalidad merecedores de la calificación de nulidad absoluta, como son la violación directa de la Constitución, la falta de elementos esenciales del acto, infracción grosera de la Ley, la incompetencia manifiesta del funcionario, la transgresión de normas legales establecedoras de conductas prohibidas, la vulneración del orden público y otros criterios de semejantes naturaleza. En otras palabras -según el mismo fallo del 26-7-84- “se buscó establecer una proporción entre la gravedad de la nulidad como sanción jurídica y la de los vicios que afectaban al acto administrativo”.
La Sala, luego de un examen interpretativo y concatenado de las normas pertinentes, estima que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entró a regir el 1º de enero de 1982, por una parte, recoge los principios doctrinarios anteriormente expuestos y, por la otra permite poner fin a las dubitaciones observadas en la jurisprudencia nacional en la materia que se examina. En efecto:
1. Reconoce, como principio general, la potestad de autotutela de la Administración Pública, según la cual los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad ; (Artículo 82).
2. Precisa que esa revocatoria, de oficio o a solicitud de parte, procede en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentren afectados de nulidad absoluta ; (Artículo 83).
3. Señala en forma, clara, categórica y taxativa cuáles son los vicios que afectan de nulidad absoluta el acto administrativo ; (Artículo 19).
4. Determina que, fuera de esos indicados vicios específicos de nulidad absoluta, todas las otras irregularidades que presente el acto administrativo sólo lo afectan de nulidad relativa (anulabilidad) ; (Artículo 20).
5. Establece que esos actos viciados de nulidad relativa pueden también ser revocados en cualquier momento por la Administración ; (Artículo 82).
6. Exceptúa de esa posibilidad de revocatoria los actos administrativos afectados de nulidad relativa que hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular ; (Artículo 82).
7. Aclara que el acto administrativo, que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir, que sea anulable, si crea derecho a favor de los particulares y ha quedado firme (por haber vencido los lapsos para impugnarlo en vía administrativa o en vía jurisdiccional), es una acto irrevocable por la Administración y si esa revocación se produce, el acto revocatorio está viciado de nulidad absoluta. (Artículos 11, 19 ordinal 2º y 82)...”.

Vistas las consideraciones que anteceden, es forzoso concluir que la potestad revocatoria de la Administración se limita a los actos no creadores o declarativos de derechos a favor del particular, ya que, si trata de actos creadores o declarativos de derechos, una vez firmes, los mismos no podrán ser revocados en perjuicio de sus destinatarios por la Administración, por razones de méritos o ilegalidad y que, excepcionalmente, la Administración podrá declarar la nulidad sólo por razones de ilegalidad, esto es, si el acto está viciado de nulidad absoluta, independientemente de que el particular (equívocamente) considere que se le han violado derechos”. (Subrayado de la Corte)
Asimismo en sentencia del 26 de noviembre de 2008, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dictó la sentencia Nº 01502, en la cual dejó sentado:
“Con relación al alcance de la potestad de autotutela y particularmente de la potestad de revisión de oficio, esta Sala en sus fallos Nros. 01388 del 4 de diciembre de 2002, caso: Iván Darío Badell, 00517 del 2 de marzo de 2006, caso: Gloria América Rangel Cárdenas y 01589 del 21 de junio de 2006, caso: Cargill de Venezuela, C.A., estableció lo siguiente:
‘(…) En este sentido, se observa que la potestad de autotutela como medio de protección del interés público y del principio de legalidad que rige la actividad administrativa, comprende tanto la posibilidad de revisar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos administrativos a instancia de parte, a través de los recursos administrativos, como de oficio, por iniciativa única de la propia Administración.
Esta última posibilidad, se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento en el Capítulo I del Título IV, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ‘De la Revisión de Oficio’, en el cual se establecen las formas y el alcance de la facultad de la Administración de revisar sus propios actos de oficio.
Así y de acuerdo al texto legal, la potestad de revisión de oficio, comprende a su vez varias facultades específicas, reconocidas pacíficamente tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, a saber, la potestad convalidatoria, la potestad de rectificación, la potestad revocatoria y la potestad de anulación, previstas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cada una con requisitos especiales y con alcances diferentes.
Las dos primeras tienen por objeto, la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados por irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta, y que puedan ser subsanadas permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto de esta naturaleza está destinado a alcanzar. Mientras que las dos últimas, dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto, bien sea relativa o absoluta, sin necesidad de auxilio de los órganos jurisdiccionales, tienen por fin el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa.
Ahora bien, estas dos facultades, revocatoria y anulatoria, se distinguen por los supuestos de procedencia de las mismas. La revocatoria es utilizada en algunos casos por razones de mérito u oportunidad cuando el interés público lo requiere, y también en casos de actos afectados de nulidad relativa que no hayan creado derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos para un particular; en tanto que la anulatoria, no distingue entre los actos creadores de derechos y aquellos que no originan derechos o intereses para los particulares, por cuanto procede únicamente en los supuestos de actos viciados de nulidad absoluta.
Siendo ello así, la Administración al revisar un acto que haya generado derechos o intereses para algún particular, debe ser lo más cuidadosa posible en el análisis y determinación de la irregularidad, pues de declararse la nulidad de un acto que no adolezca de nulidad absoluta, se estaría sacrificando la estabilidad de la situación jurídica creada o reconocida por el acto y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esencial y necesario a todo ordenamiento, por eliminar un vicio que no reviste mayor gravedad.
De esta forma, la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que informa el ordenamiento, sólo debe ceder ante la amenaza grave a otro principio no menos importante, cual es el principio de legalidad, el cual se vería afectado ante la permanencia de un acto gravemente viciado”.

Conforme a la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal de la República, ciertamente, la Administración está dotada de la facultad de revocar sus actos, sin embargo, esta facultad se encuentra limitada por la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que reviste el ordenamiento, el cual puede conceder ante la amenaza del principio de legalidad.
Aun en aquellos casos en que el administrado alegue que el acto administrativo ha creado supuestos derechos a su favor, ello no obsta para que la Administración Pública, ante la existencia de un vicio que acarree su nulidad absoluta, proceda a “reconocer” dicha nulidad en cualquier momento, ya que se ha dejado claro que un acto viciado de nulidad absoluta NO es susceptible de crear derechos.
No obstante, si bien la Administración Pública puede “reconocer” la existencia de un vicio de nulidad absoluta en un acto administrativo previamente dictado, la misma está en la obligación de iniciar un procedimiento a los fines de constatar la verdadera existencia de tal vicio, el cual, además, no puede tratarse de una causal de anulabilidad del acto dictado, sino que, por el contrario, ha de ser una auténtica causal que provoque la nulidad radical del mismo, es decir, que el vicio en concreto se circunscriba a alguna de las causales taxativas previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante cuya constatación o reconocimiento la Administración está en la obligación de revocar el acto administrativo, pues no pueden subsistir actos contrarios al ordenamiento jurídico. (Vid. también Sentencia de fecha 8 de octubre de 2007, Caso: Ircia Meradri Milano Rodríguez Vs la Alcaldía Del Municipio Juan Germán Roscio Del Estado Guárico, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
Aunado a lo anterior, en el procedimiento que, de oficio o a solicitud de particulares, debe iniciar la Administración Pública, es necesario que sea notificado y se le permita ejercer su derecho a la defensa a los interesados que, en apariencia, pudieron verse beneficiados del acto administrativo de que se trate, tal como lo ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia 2001, de fecha 16 de agosto de 2002. Caso: Anyumir Maryuri Peñalosa en la cual señaló:
“Sólo en el caso contemplado en el artículo 83 [de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos] (…) podrá la Administración reconocer la nulidad de sus propios actos, en cualquier momento, a instancia de parte o de oficio, pero es preciso que el acto cuya nulidad se reconozca esté incurso (y así sea demostrado) en alguno de los supuestos de nulidad absoluta contemplados en el artículo 19 de la Ley que rige la materia, porque, de otra manera, como se indicó, el acto será anulable y en caso de que haya constituido derechos subjetivos o expectativas de derecho en favor de un particular, requerirá de un procedimiento con audiencia del interesado cuyo derecho se vería afectado por efecto de la nulidad que sea declarada” (Criterio ratificado en sentencias N° 2.212 y 2.888, de fecha 17 de septiembre de 2002 y 20 de noviembre de 2002, respectivamente, casos: Grupo Don Jorge, S.A. y Atunera del Oriente Atorsa, C.A.), (Negrillas, subrayado y corchetes de esta Corte).

Realizadas las anteriores precisiones, aprecia esta Corte que en el caso de autos, se impugna el acto administrativo contenido en el Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, mediante la cual el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora, en lo sucesivo UNELLEZ, declaró “NULO DE NULIDAD ABSOLUTA” los actos administrativos contenidos en la Resolución CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, contentiva del ascenso a categoría de Profesor Titular de Osmar Buitrago y la Resolución CD 95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, contentiva del ascenso a categoría de Profesor Titular de Clemente Quintero Rojo.
Entre los tantos vicios expuestos por los recurrentes se alega el vicio de falta absoluta de procedimiento y de violación del derecho de defensa ya que el Consejo Directivo de la UNELLEZ -presuntamente sin la apertura de un procedimiento administrativo- acordó declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se ascienden a los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, de la categoría de Profesores Asociados a Profesores Titulares, debido a que para la fecha de dichos ascensos, los mismos se encontraban jubilados, es decir, se procedió al ascenso de estos ciudadanos cuando ya habían obtenido el beneficio de la jubilación.
Señala la Resolución impugnada que la nulidad absoluta se declaró debido a que contiene vicios de orden público, fundamentándose en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en consecuencia, se restituyó a los recurrentes a su condición de Profesores Jubilados con categoría de Asociados.
De lo anterior se desprende que los actos administrativos contenidos en la Resolución CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36 y en la Resolución CD 95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, aparentemente crearon derechos subjetivos a favor de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, ya que –se reitera- con dichos actos administrativos le fue otorgado un ascenso a cada recurrente, pero luego de haber obtenido el beneficio de la jubilación. Esta circunstancia, es decir, el hecho de que los actos cuya nulidad absoluta se declaró, en apariencia, hayan creado un derecho o interés a favor de los recurrentes, conlleva a esta Corte a analizar, como garantía concreta aplicable a las circunstancias específicas presentes en el caso de autos, si previo a la declaratoria de nulidad realizada por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora “UNELLEZ” se procedió a la sustanciación de un procedimiento administrativo en el cual, además, se le permitiera a los querellantes ejercer de manera oportuna su derecho a la defensa a los fines de desvirtuar el posible vicio de nulidad que se le atribuyó a los actos administrativos antes mencionados.
En este sentido, previa revisión de las actuaciones que cursan en autos no se desprende que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora “UNELLEZ”, previo a la emisión de la Resolución impugnada, haya sustanciado un procedimiento administrativo en el que haya brindado la oportunidad a los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, de participar en el mismo para conocer los cargos, exponer sus alegatos y aportar cualquier tipo de elemento para su defensa, evidenciándose del texto del acto administrativo impugnado -Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004- que se decidió declarar dicha nulidad sin la anuencia de ninguno de los recurrentes, fundamentando su decisión exclusivamente en lo aportado y expuesto por las mismas autoridades de la referida Universidad -entre los cuales destaca dictamen del Consultor Jurídico de la UNELLEZ- lo cual permite a este Órgano Jurisdiccional constatar que existió una violación, en sede administrativa, al derecho a la defensa y al debido proceso de los recurrentes. Así se declara.
Detectada la falla anterior, no puede dejar de indicar este Órgano Jurisdiccional la necesidad de que la Administración en todos y cada uno de los casos sucesivos se ajuste a los parámetros constitucionales y legales tendientes a garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, por lo cual se EXHORTA a la Administración a velar por el cumplimiento de todas las fases procedimentales que componen todo procedimiento administrativo o disciplinario a los fines de resguardar los mencionados derechos constitucionales a las partes en contra de las cuales aquéllos se instruyan. Así se decide.
Visto lo anterior, habiendo denunciado el recurrente ausencia de procedimiento administrativo previo a su destitución, debe señalarse que la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal, ha admitido, aunque en casos muy especiales, la posibilidad de la subsanación de la indefensión en sede administrativa por medio de la intervención de los interesados en las sucesivas vías del recurso administrativo y, aún, del contencioso administrativo.
En este sentido, señaló la sentencia N° 1248, de fecha 20 de junio de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (caso: Fisco Nacional vs. Agencias Generales Conaven, S.A.) que:
“(...) esta forma de imposición no entraña a juicio de este máximo órgano jurisdiccional, lesión alguna del derecho a la defensa y al debido proceso de los administrados, pues si bien no [participó] en el Procedimiento formativo del acto (...) [pudo] hacer valer contra éste los medios recursivos permitidos por la ley, bien mediante un procedimiento administrativo impugnatorio de segundo grado (recurso jerárquico) o mediante el ejercicio del mecanismo jurisdiccional (Recurso contencioso [administrativo]”. (Corchetes de esta Corte)

Más allá de que la tesis de la subsanación de la indefensión mediante el ejercicio de los recursos administrativos y/o judiciales haya sido acogida por nuestro Máximo Tribunal, la aplicación de tal teoría parece aconsejable en supuestos como el que nos ocupa, donde tanto el recurrente como la Administración -a través de las instancias judiciales- han podido exponer de manera suficiente su respectiva argumentación con respecto al problema de fondo debatido. En estos casos, la reposición de las cosas al estado en que la Administración dé apertura al procedimiento originalmente omitido resultaría francamente inútil, toda vez que se habría consumado la finalidad de la institución procedimental, una vez que al recurrente se le ha permitido participar en defensa de sus derechos e intereses. En criterio de esta Corte, difícilmente la sustanciación de un procedimiento administrativo permite la aportación de nuevos elementos de juicio que fundamenten las posturas de las partes en cuanto al tema de fondo que se debate. En estos supuestos, el procedimiento administrativo carecería de objeto.
Atendiendo a lo antes expuesto y visto el caso de autos, estima esta Corte que, en el presente caso, si bien la Administración no sustanció como es debido un procedimiento con miras a destituir al recurrente, éste expuso de manera efectiva -a través del ejercicio oportuno de la presente querella- los alegatos y argumentos en que funda su pretensión, haciendo desaparecer así la situación de indefensión originaria. Así se declara.
Declarado lo anterior, resultaría suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, no obstante, una decisión que anule el acto administrativo impugnado basada en razones procesales o formales no solventaría en modo alguno la presente controversia, pues no se estaría pronunciando este Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo, esto es, sobre la legitimidad de los ascensos otorgados a los recurrentes luego de haber obtenido el beneficio de la jubilación.
En ese sentido, como acertadamente señala César Cierco Seira “la anulación de un acto por razón de indefensión –al igual que cualquier suerte de anulación por vicios formales- posee una importante particularidad en lo que hace a la eventual adopción de una nueva resolución en sustitución de la originariamente anulada. Porque si bien es cierto que como regla general la anulación judicial del acto impugnado impide a la Administración, en línea de principio, rehacer nuevamente dicho acto -lo que trae causa, como se sabe, de la fuerza de la cosa juzgada de la sentencia-, dicha regla sufre una notable excepción cuando se trata de una invalidez de origen formal. En tal caso, y es éste un postulado generalmente admitido, la Administración podrá adoptar una nueva resolución, una vez subsanados, naturalmente, los defectos formales sancionados en nuestro caso por los vicios participativos” (Vid. CIERCO SEIRA, César. “La Participación de los Interesados en el Procedimiento Administrativo”. Studia Albornotiana, dirigidos por Evelio Verdera y Tulles. Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia 2002. Pág. 409).
También sobre este punto se pronuncia el autor francés Prosper Weil, al señalar que “la posibilidad de rehacer el acto anulado estará en función de la naturaleza del vicio que motiva tal anulación: si hay anulación por incompetencia o vicio de forma, sólo el instrumentum está afectado, y nada impide que la Administración rehaga el mismo negotium con un instrumentum que esta vez se sujete a las exigencias de la Ley. Cuando, por el contrario, la ilegalidad concierna a la sustancia misma del acto, el mismo negotium no podrá rehacerse, bien que sea con un nuevo instrumentum” (Les Counséquences de l´annulation d´un acte administratif pour excès de pouvoir, París.1952, Pág. 38. Citado por Ibidem. p. 409).
De acuerdo con la doctrina transcrita, en el caso que nos ocupa, la fuerza de la cosa juzgada sólo ampararía la nulidad de la Resolución impugnada en lo que respecta a la existencia del vicio formal relativo a la ausencia absoluta de procedimiento administrativo; mas no ampararía la situación jurídica material sobre la cual realmente recae la controversia. Sostener lo contrario podría conducir a consolidar situaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico sustantivo, que resultaron excluidas del control del juez, que se limitó a declarar la nulidad de un acto por motivos formales; sacrificándose con ello, en criterio de esta Corte, la justicia material, real y objetiva, la cual está dirigida a satisfacer jurídicamente las pretensiones que planteen las partes en un conflicto sometido al conocimiento del Juez. (Vid. Sentencia de fecha 8 de octubre de 2007, Caso: Ircia Meradri Milano Rodríguez vs la Alcaldía Del Municipio Juan Germán Roscio Del Estado Guárico, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
En el presente caso, si este Órgano concluyera por la emisión de una decisión de contenido formal, ni los recurrentes ni la recurrida habrán obtenido decisión acerca de la legitimidad de los ascensos otorgados a los profesores luego de haber obtenido la jubilación, lo cual implicaría que el derecho constitucional a la tutela judicial no quedaría resguardado, al menos en los términos en los cuales nuestro máximo intérprete de la Constitución concibe este derecho fundamental dentro del marco del Estado Social de Derecho y de Justicia que preconiza nuestra Constitución de 1999.
Sobre este punto, esta Corte considera oportuno señalar el criterio sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia Número 2029, de 19 de febrero de 2002, caso: Industrias Metalúrgicas Ofanto S.R.L, ratificado posteriormente por dicha Sala mediante sentencia Número 1020, de 2 de mayo de 2003, caso: Heriberto Sánchez Fonseca, en la cual indicó:
“Ahora bien, dicha tutela judicial no se reduce únicamente al acceso a los órganos judiciales para hacer valer la pretensión invocada por el justiciable, sino a obtener una decisión de fondo sobre la resolución de la controversia, sea favorable o no, y a que a que la misma sea ejecutada.
En este sentido, esta Sala, en su decisión del 10 de mayo de 2001, (Caso: Juan Adolfo Guevara y Otros), estableció lo siguiente:
‘El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir, no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido’.
Dicho derecho de acceso a los órganos jurisdiccionales y a obtener un pronunciamiento de éstos, se conjuga con los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna nuestro Texto Constitucional, entre otros, los relativos a la preeminencia de los derechos humanos y a la justicia (artículo 2), la cual se realiza a través del proceso, y es a la luz de dichos valores que se constitucionalizan las garantías procesales”

Como se ha establecido por esta Corte precedentemente, casos en los cuales se consideró que, en el ámbito del contencioso administrativo, la decisión definitiva -en la medida de lo posible- no debe limitarse a la constatación de posibles vicios de forma que acarrean la nulidad del acto administrativo impugnado. Si bien, luego de tal constatación, la magnitud del vicio de forma podría acarrear la nulidad efectiva de dicho acto, con ello escaparía del control jurisdiccional un pronunciamiento sobre el aspecto de fondo que contiene el mencionado acto; siendo que, en muchas oportunidades, en atención a las actuaciones que obren en autos, existen elementos de juicio suficientes que le permiten al juzgador emprender una actividad que atienda a realizar un control integral del acto recurrido en sede judicial y no de sus elementos meramente formales. De esta forma, considera esta Corte, que no se sacrificaría la justicia material frente a la justicia formal, que se queda sólo frente a los aspectos formales del acto, sin entrar a conocer del fondo, colocándose en grave situación de riesgo otros principios esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, como lo son la tutela judicial efectiva, la celeridad procesal, la economía procesal, etc. (Vid. Sentencia de fecha 3 de julio de 2007, caso: María Isidora Benítez Elizondo vs. Instituto Nacional del Menor [INAM]. También, sentencia de fecha 8 de octubre de 2007, caso: Ircia Meradri Milano Rodríguez vs la Alcaldía Del Municipio Juan Germán Roscio Del Estado Guárico, ambas dictadas por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).
En este orden de ideas, debe esta Corte insistir en que los efectos invalidantes del acto administrativo impugnado, por efectos de indefensión del interesado, como regla general, permitirá a la Administración corregir el vicio formal de que se trate y, de este modo, adoptar una nueva decisión sin vicios procesales, incluso de idéntico contenido a la decisión original. Así, como consecuencia de la nulidad declarada por motivos formales, sería posible la tramitación del procedimiento administrativo con el objeto de que sea subsanado dicho vicio, reponiendo al estado en que se permita al interesado participar en el iter procedimental para la toma de la decisión; o bien, en los casos de ausencia absoluta del procedimiento administrativo, podría ordenarse la sustanciación del mismo, como ocurre en el caso que se analiza.
En la medida en que la reiteración del expediente administrativo pueda producir un resultado idéntico al impugnado en sede judicial, cabría suponer lógicamente que el interesado afectado recurriría nuevamente al auxilio de los órganos jurisdiccionales para impugnar una resolución en términos similares a los planteados en la hoy recurrida. Por este motivo, el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de economía procesal (ambos de rango constitucional) aconsejan huir de un simple pronunciamiento de nulidad formal de actos y actuaciones y evitar así la sustanciación de un nuevo pleito sobre un objeto ya debatido.
En lo que respecta al principio de economía procesal, la doctrina ha dejado sentado que el mismo es “(…) un auténtico principio general Derecho, encargado de informar la institución procedimental- que “(…) tiende precisamente a evitar el dispendio innecesario de esos esfuerzos y recursos y, al mismo tiempo, y por idéntica razón, ampara el establecimiento de instituciones encaminadas a conservar el resultado de las energías ya consumidas, así como la explotación máxima de los medios que ya han sido puestos en funcionamiento”. En tales casos, la doctrina señala que: “(…) parece más conveniente aprovechar la ocasión que brinda el pleito en trance de terminación para que el órgano jurisdiccional, a pesar de los defectos de forma, entre a conocer de una vez por todas la legalidad sustantiva del acto impugnado. Un enjuiciamiento que es perfectamente acometible habida cuenta de que el interesado (…) ha facilitado ya al juzgador el conocimiento de todas las razones y argumentos de índole material que sustenta su posición contraria a la Administración. En suma, la finalidad del principio de economía procesal es, simple y llanamente, ahorrar el consumo de energías innecesarias, o mejor dicho intrascendentes (…) en el terreno procesal” (Vid. CIERCO SIERA, César. Op. Cit. p. 377).
En tal sentido, el Tribunal Supremo Español, mediante sentencia de fecha 20 de julio de 1999, señaló que “el principio de economía procesal permite obviar aquellos vicios o infracciones cuya posterior subsanación conducirá, sin embargo, y razonablemente, al dictado de una resolución administrativa que en sus elementos o componentes definitorios será igual a la que ya se enjuicia en el proceso” (Ibidem. p. 375).
Se observa, pues, que en países como España la jurisprudencia ha avanzado en la vía de la “relativización” de los vicios de forma, consciente de que está en juego un derecho fundamental de extraordinaria importancia como lo es el derecho a obtener una tutela judicial efectiva. Para obtener la satisfacción de este derecho fundamental, la jurisprudencia no ha dudado en restringir, en la medida de lo posible, la declaración de nulidad de los actos como consecuencia de la apreciación de vicios de índole formal; y se entra de esta forma a conocer de la cuestión material debatida. Ahora bien, esta solución exige, como es obvio, que el juez se encuentre en condiciones de poder examinar el fondo del asunto, esto es, que disponga de todos los elementos de juicio atinentes al supuesto debatido. Sobre este particular, la doctrina se pregunta cómo puede disponer el juez de los elementos de juicio necesarios en aquellos casos en que el recurrente no ha participado en el procedimiento administrativo constitutivo del acto impugnado; y, al efecto, se señala que la respuesta a esta pregunta se encuentra, justamente, en el efecto subsanador que podría tener el ejercicio de los sucesivos recursos, administrativos o judiciales, que posibilitan que el recurrente se defienda y aporte todos los elementos de juicio en que fundamenta su respectiva pretensión (Ibidem. p. 346).
Expuestas los anteriores fundamentos, este Órgano Judicial considera necesario a fin de garantizar el cumplimientos de derechos y principios fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico, proceder a la revisión de las demás circunstancias del caso que nos ocupa, a fin de determinar si puede esta Corte resolver sobre el fondo del asunto, y dar así cabal cumplimiento al mandato contenido en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, evitando así un nuevo juicio sobre el mismo tema de fondo, para satisfacer el derecho esencial a la tutela judicial efectiva, en la búsqueda de la justicia material, valor supremo del orden jurídico venezolano, consagrado en el artículo 2 de la Carta Magna vigente. Así se declara.
A los fines de cumplir con lo anterior, esta Corte considera oportuno traer extractos de la Resolución impugnada a los efectos de resolver el presente asunto.
“ACTA Nº 645
RESOLUCIÓN Nº CD 2004/253
DE FECHA 02-07-2004
PUNTO Nº 03

El Consejo Directivo, reunido en Sesión Extraordinaria en el Vicerrectorado de Planificación y Desarrollo Social; en uso de las atribuciones legales que le confiere el artículo 16 numeral 7 del Reglamento general de la Institución, visto el informe presentado por el ciudadano Rector Dr. Jaime Carrillo
CONSIDERANDO
Que en fecha 04 de Mayo de 2001, el Consejo Nacional de Universidades decidió remover del cargo de Rector al Ciudadano OSMAR BUITRIAGO, basados en el artículo 20 numeral 12 de la Ley de Universidades por haber incurrido en grave incumplimiento de los deberes que le impone la Ley de Universidades, entre estos se encuentra el ascenso de su persona y el profesor CLEMENTE QUINTERO a la categoría de profesor Titular después de jubilados, o mientras gozaban de su jubilación.
CONSIDERANDO
Que en fecha 28 de abril de 2004, el ciudadano Rector de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora”, Dr. Jaime Carrillo remite a consideración la Suspensión cautelar del pago por concepto de salario en categoría de Profesores titulares a los Ciudadanos OSMAR BUITRIAGO Y CLEMENTE QUINTERO ROJO
CONSIDERANDO
Que en fecha 28 de abril de 2004, el Consejo Directivo resolvió aprobar la suspensión del pago por concepto de salario en categoría de Profesores titulares a los Ciudadanos OSMAR BUITRIAGO Y CLEMENTE QUINTERO ROJO, por encontrarse en prejudicialidad administrativa, de conformidad a lo resuelto en sesión extraordinaria del Consejo Directivo de fecha 02 de abril de 2004; CD 2004/155, Acta Nº 640 en la cual resuelve Implementar la 2da. Fase de la Transformación Universitaria a través del plan Rector de la UNELLEZ
CONSIDERANDO
Que en fecha 02 de Julio de 2004 el DR. MIGUELÁNGEL FIGUEREDO Consultor Jurídico de la UNELLEZ, presenta a consideración del Rector y demás miembros del Consejo Directivo dictamen constante de 16 páginas en la cual expone la relación de los hechos en cuanto al ascenso a categoría de Titulares de los profesores OSMAR BUITRIAGO Y CLEMENTE QUINTERO ROJO, así mismo realiza las siguientes determinaciones:
(…)
EL CONSEJO DIRECTIVO RESUELVE:
PRIMERO: Aprobar el dictamen presentado por el Dr. Miguelángel Figueredo Consultor Jurídico de la UNELLEZ, en fecha 02 de Julio de 2004, en todos y cada uno de sus términos.
SEGUNDO: Declarar la Nulidad Absoluta de los Actos Administrativo dictados por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora, en fecha 05 de octubre de 1995; Resolución CD 95/538, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36 y Resolución CD 95/0284 de fecha 29/05/1995, Acta Nº 452 ordinaria, Punto Nº 49 debido a que establece vicios de Orden Público, esta declaración se fundamenta en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
LOPA Artículo 19:
“Los actos de la Administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos
3.- Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.”
TERCERO: SUSPENDER los efectos jurídicos de los Actos Administrativos CD 95/538, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36 y Resolución CD 95/0284 de fecha 29/05/1995, Acta Nº 452 ordinaria, Punto Nº 49, en consecuencia, se restituyen a los profesores antes mencionados a su condición de profesores jubilados con categoría de Asociados esto de conformidad a los señalado en el particular Tercero del dictamen emitido por Consultaría Jurídica de la UNELLEZ, en concordancia con lo establecido en la artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
Artículo 87:
“La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario.
CUARTO: Autorizar al Dr. Jaime Carrillo Rector de la Magnánima Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora, a que realice las denuncias ante los órganos competentes para así dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 287 del Código Orgánico Procesal Penal.
QUINTO: Por ser declarados Nulos de Nulidad Absoluta los Actos Administrativo Resolución CD 95/538, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36 y Resolución CD 95/0284 de fecha 29/05/1995, Acta Nº 452 ordinaria, Punto Nº 49, se ordena el descuento en los salarios y beneficios percibidos por los profesores CLEMENTE QUINTERO ROJO Y OSMAR BUITRIAGO el remanente que se obtiene al restar el salario de profesor jubilado con categoría Titular al de profesor jubilado con categoría Asociado; desde el tiempo de sus jubilaciones respectivas, así como se observa en la hoja de cálculo que se presentó anexa a el dictamen presentado por la Consultoría Jurídica, marcada con la letra “A”; así mismo se ordena descontar un monto no menor de UN TERCIO 1/3 de los salarios mensuales y un monto no menor del SETENTA Y CINCO PORCIENTO 75% de los beneficios adicionales percibidos anualmente por estos, hasta tanto sean descontados la totalidad de lo recibido indebidamente (…)”.

Ahora bien, antes de analizar el vicio de falso supuesto debemos hacer un paréntesis y dejar claro el punto sobre la prejudicialidad referida en el acto administrativo impugnado y lo señalado por el apoderado de los recurrentes. Al respecto la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que los funcionarios públicos (pudiendo aplicarse a los profesores universitarios ya que de acuerdo con la doctrina nacional, las Universidades son corporaciones de Derecho Público, dotadas de personalidad jurídica conforme a lo establecido en el artículo 19 del Código Civil) son responsables administrativamente, de acuerdo con la normativa especial que los rige, con independencia del hecho que también resulten responsables frente a otros ámbitos.
Por ello, la apertura de una averiguación administrativa para determinar responsabilidades disciplinarias, es independiente y no excluyente de cualquier otra que sea procesada por la cualquier otra jurisdicción (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 431 del 22 de febrero de 2006).
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal ha establecido que es posible que de un mismo hecho se deriven diversos tipos de responsabilidades, las cuales son independientes unas de otras, de allí que una determinada actuación antijurídica pueda originar en cabeza de quien la realice una responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria, según sea el caso (Sentencia N° 58 del 4 de febrero de 2004).
Por lo cual debe dejarse sentado por esta Corte que el Consejo Directivo de la UNELLEZ puede iniciar un procedimiento (que no efectuó como se dejó sentado en el primer punto de esta sentencia) y proceder a revocar un acto –en caso de que esté inmerso en una causal de nulidad absoluta- independientemente de que el Consejo Nacional de Universidades haya iniciado un procedimiento disciplinario, ya que de un mismo hecho se pueden derivar diversos tipos de responsabilidades, las cuales son independientes unas de otras, de allí que una determinada actuación antijurídica o contraria a derecho pueda originar en quien la ejecute distintos tipos de responsabilidades, según sea el caso. Así se declara.
Ahora bien, dentro de las atribuciones del Consejo Directivo de la UNELLEZ se encuentra la facultad para dictar sus propios Reglamentos. Dentro de esta normativa se dictó el Reglamento de los Miembros del Personal Académico así como el Reglamento de Pensionados y Jubilados del Personal Académico de la UNELLEZ.
Los ascensos otorgados a los recurrentes, que se evidencian de los actos administrativos contenidos en la Resolución CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, correspondiente al ascenso a categoría de Profesor Titular de OSMAR BUITRAGO y la Resolución CD 95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, contentiva del ascenso a categoría de Profesor Titular de CLEMENTE QUINTERO ROJO, fueron dictados por el Consejo Directivo conforme a las normas establecidas en el Reglamento de los Miembros del Personal Académico de la UNELLEZ.
Este Consejo Directivo conforme a la potestad que tiene para otorgar dichos ascensos -contenidos en actos administrativos- tiene la facultad para revocar dichos actos en caso de estar inmersos en vicios de nulidad. Como se estableció precedentemente en cuanto a la competencia del Consejo Directivo de la UNELLEZ, se evidencia que este órgano es el máximo organismo de dirección académica y administrativa de la Universidad y asimismo también tiene la facultad para “conocer y decidir en última instancia sobre los procesos disciplinarios seguidos al personal académico, administrativo y técnico…”
Por ello, este órgano estaría facultado para revocar los actos dictados por ella misma, claro está, cumpliendo los requisitos y extremos establecidos en la Ley y el Reglamento. En este caso, se observa que para dictar la decisión, el Consejo Directivo de la UNELLEZ se basó en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por estar inmerso en un presunto vicio de nulidad absoluta.
El numeral 7 del artículo 16 del Reglamento General de la UNELLEZ, que arguyen los recurrentes originó el falso supuesto de derecho, no fue la norma invocada por el Consejo Directivo para la revocatoria del acto, sino la que se señaló – vale destacar que erróneamente- para justificar la sesión extraordinaria del Consejo Directivo. En consecuencia, dicho señalamiento no es significativo ya que no afecta la norma de derecho invocada para proceder a la revocatoria del acto que se impugna por el recurso contencioso de nulidad. Así se declara.
Ahora bien, denunció la parte apelante el vicio de desviación de poder, alegando para ello que las autoridades de la UNELLEZ no han permitido que sus representados disfruten de una vejez digna “(…) por cuanto le vienen descontando de su pensión de jubilación los supuestos ingresos adicionales que recibieron como Profesores Titulares sin hacerle un procedimiento de reparo (…)”, agregando que el acto administrativo está viciado por desviación de poder por descontar de la pensión de jubilación los supuestos ingresos adicionales que recibieron como Profesores Titulares sin hacerle un procedimiento de reparo.
En lo atinente a esta denuncia, observa esta Corte que dicho vicio se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.
Al respecto, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en múltiples decisiones ha expresado lo siguiente:
“(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes”. (Vid. sentencia Nº 1722, del 20 de julio de 2000 y 00623 del 25 de abril de 2007). (Negritas de esta Corte)

De lo anterior se aprecia que la prueba del vicio de desviación de poder requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente.
Con base en lo anterior, se observa que el alegato expuesto por los recurrentes se encuentra dirigido a denunciar que el acto administrativo está viciado por desviación de poder por descontar de la pensión de jubilación los supuestos ingresos adicionales que recibieron como Profesores Titulares sin hacerle un procedimiento de reparo, lo cual no han permitido que sus representados disfruten de una vejez digna.
Ahora bien, tal como se ha demostrado a lo largo de la motivación de este fallo, la actuación en la cual incurrieron los recurrente estuvo totalmente apartada de la legalidad. En este orden de ideas, no se evidencia de los autos que la Universidad recurrida haya forzado o manipulado normas legales para tomar su decisión, con un fin distinto al que le impone el ordenamiento jurídico, más aún luego de haberse constatado una flagrante ilegalidad en el actuar de los quejosos, motivo por el cual se desecha la denuncia bajo estudio. Así se declara.
Ahora bien, debemos analizar la ocurrencia de los hechos para determinar si la revocatoria de los actos administrativos contentivos de los ascensos otorgados luego de obtenido el beneficio de jubilación de los ciudadanos Osmar Buitrago y Clemente Quintero están viciados de nulidad absoluta.
Es importante destacar, a la luz del análisis de este requisito que en la etapa de promoción de pruebas, las partes no promovieron prueba alguna. Sin embargo, los recurrentes conjuntamente con la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad presentaron algunas documentales.
Por ello, la situación académica de los profesores recurrentes fue constatada por esta Corte de las documentales aportadas así como de los hechos expuestos por los recurrentes y por la representación del Ministerio Público. Dichas circunstancias se señalan de seguidas:

Ciudadano CLEMENTE QUINTERO ROJO:
- En el año 1989, cumplió funciones de Docente en el escalafón de Profesor Asociado.
- En fecha 28 de julio de 1989, el Consejo Directivo de la Universidad Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora”, le otorgó el beneficio de la jubilación (Profesor Emeritus) a partir del 28/07/89, según Resolución CD 89/540 Acta N° 327 Ordinaria, Punto N° 15, con la categoría de Profesor Asociado. (Corre inserto en copia simple, folio 50, anexo marcado I, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- En fecha 17 de octubre de 1989, según Resolución N° 630 fue designado Director Encargado del Colegio Universitario “Francisco Miranda”.
- Mediante Resolución N° 00995, de fecha 06 de abril de 1990, publicada en Gaceta Oficial N° 34.445, fue designado Director del Politécnico Luís Caballero Mejías.
- En fecha 25 de enero de 1991, fue designado Director General Sectorial de Educación Superior.
- En fecha 07 de junio de 1993, resultó electo Rector de la UNELLEZ para el período comprendido 1993-1997, según Gaceta Oficial N° 35.247 de fecha 07-07-1993.
- En fecha 31 de enero de 1995 el profesor CLEMENTE QUINTERO presentó ante el Jefe del Programa de Economía Agrícola de la UNELLEZ, solicitud para obtener el ascenso a la categoría de Profesor Titular, en la cual se hace un recuento de su trayectoria académica (Corre inserto en copia simple, del folio 70 al 72, anexo marcado N, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- Mediante Resolución N° CD 95/ 284 Acta N° 452 Ordinaria Punto N° 49 de fecha 24 de mayo de 1995, le fue otorgado el ascenso al cargo de Profesor Titular (Corre inserto en copia simple, folio 75, anexo marcado P, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- En junio de 1997 entregó el cargo de Rector al nuevo rector electo, y se retira efectivamente de la actividad académica y según los alegatos del apoderado de los recurrentes “… y es a partir de junio de 1997, cuando el profesor CLEMENTE QUINTERO ROJO se retira efectivamente de la actividad Académica y comienza a disfrutar de su jubilación, la cual se encontraba en suspenso mientras estuvo en servicio activo…”.
- El Consejo Directivo en Resolución N° CD 2004-253 de fecha 02 de julio de 2004, -acto impugnado-, declaró “NULO DE NULIDAD ABSOLUTA” el acto administrativo contentivo en la Resolución CD95/284 de fecha 24/05/1995, Acta N° 452 Ordinaria, Punto N° 49. (Corre inserto en copia simple, del folio 30 al 36, anexo marcado C, consignado por el apoderado de los recurrentes).

Ciudadano OSMAR BUITRAGO:
- El profesor Osmar Buitrago Rodríguez en el periodo 1993-1997, desempeñó el cargo de Vicerrector de Planificación y Desarrollo Social.
- En fecha 6 de marzo de 1995, solicitó su jubilación.
- En fecha 20 de marzo de 1995, según Resolución N° CD 95/0140 Acta N° 448 Ordinaria, Punto Nº 54, el Consejo Directivo de la UNELLEZ, le concede el beneficio de la jubilación a partir del 20 de marzo de 1995 con la categoría de Profesor Asociado. (Corre inserto en copia simple, folio 107, anexo marcado V, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- En fecha 21 de junio de 1995, solicitó ante la Jefa del Programa de Complementación de la UNELLEZ, solicitud para obtener el ascenso a la categoría de Profesor Titular. (Corre inserto en copia simple, folio 108, anexo marcado W, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- En fecha 5 de octubre de 1995 según Resolución Nº CD 95/538 Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, se le otorga el ascenso a la categoría de Profesor Titular. (Corre inserto en copia simple, folio 115, anexo marcado Z, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- En fecha 25 de junio de 1997, según Gaceta Oficial N° 36.23 el Ministro de Educación lo designó Rector de la UNELLEZ, para el periodo 1997-2001.
- Mediante Resolución Nº 18 de fecha 7 de mayo de 2001, el Consejo Nacional de Universidades resolvió remover del cargo de Rector de la UNELLEZ, basados en el numeral 12 del artículo 20 de la ley de Universidades por haber incurrido en grave incumplimiento de la Ley de Universidades, del Reglamento Interno del CNU y del Reglamento de la UNELLEZ, entre ellas el ascenso de su persona y del profesor Clemente Quintero a la categoría de Profesor Titular. (Corre inserto en copia simple, del folio 42 al 46, anexo marcado H, consignado por el apoderado de los recurrentes).
- Según acta N° 645 Resolución N° CD 2004-253 de fecha 2 de julio de 2004, el Consejo Directivo declaró “NULO DE NULIDAD ABSOLUTA” el acto administrativo Resolución CD 95/538, Acta N° 457 Ordinaria, Punto N° 36 de fecha 05/10/1995. (Corre inserto en copia simple, del folio 37 al 43, anexo marcado D, consignado por el apoderado de los recurrentes).
Ahora bien, las partes están contestes y se evidencian de las documentales que reposan en el expediente que los recurrentes obtuvieron el beneficio de jubilación con el cargo de Profesores Asociados. También están contestes en que luego de estar jubilados, obtuvieron los ascensos a cargo de Profesor Titular, ascensos obtenidos cuando ellos mismos ostentaban cargos en el Consejo Directivo.
En este punto, cabe hacerse interrogantes como: pueden modificarse los cargos o categorías con los cuales se obtuvo el beneficio de jubilación? Pueden regresarse al servicio activo luego de obtener la jubilación? En caso de que puedan regresar al servicio activo que implicaciones tiene sobre la jubilación? De qué beneficios gozarían estas personas?
Es conveniente dejar claro que los recurrentes tenían pleno conocimiento de la normativa interna de la UNELLEZ, ya que se observa de su trayectoria académica que ocuparon cargos administrativos dentro de la Institución. Asimismo se observa que los actos administrativos contentivos de los ascensos fueron avalados por los mismos recurrentes.
Efectivamente, el acto administrativo contentivo del ascenso del Profesor Clemente Quintero Rojo -Resolución N° CD 95/ 284 Acta N° 452 Ordinaria Punto N° 49 de fecha 24 de mayo de 1995- fue firmada por él mismo, en su carácter de Rector Presidente de la UNELLEZ. De la misma forma se evidencia que el acto administrativo contentivo del ascenso del profesor Osmar Buitrago - Resolución Nº CD 95/538 Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, de fecha 5 de octubre de 1995- también fue firmada por el Profesor Clemente Quintero en su carácter de Rector Presidente de la UNELLEZ. Asimismo se desprende de las documentales que el profesor Osmar Buitrago ocupaba el cargo de Vicerrector Académico.
A fin de tener claro el concepto de jubilación y su suspensión, es conveniente traer a colación extractos de la sentencia Nº 00016 del 14 de enero de 2009, de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Al respecto señaló:
“(…) La jubilación es un derecho que nace de la relación laboral entre el trabajador y el ente público o privado para quien prestó el servicio, el cual se obtiene una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, establecidos en las normativas que regulen la materia. Este derecho se origina en el ámbito de la relación laboral y es considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado por las leyes, que puede ser objeto de regulación por parte del Estado con la finalidad de garantizar la protección e integridad del individuo que lo ostenta.
Es un derecho vitalicio, irrenunciable, de carácter económico, que supone el retiro del servicio activo, previo el cumplimiento de los extremos exigidos por el legislador. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 01001 del 30 de julio de 2002, caso: Ana Colmenares contra la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial).
(…)
No obstante lo anterior, los funcionarios jubilados puedan volver a desempeñar funciones públicas, dicha posibilidad, en criterio de esta Sala, debe contemplarse como una manifestación del mandato constitucional de no limitar la voluntad de todo ciudadano que desee trabajar y que se encuentre apto para ello, así como por la circunstancia referida a que un funcionario que haya sido objeto de un beneficio por el transcurso de los años de servicio prestados, debe considerarse como un baluarte de experiencia y conocimientos que no deben desperdiciarse en áreas tan importantes como la académica, de investigación, asesoramiento o, inclusive, en prestación directa de funciones específicas en las cuales los cánones de mayor rendimiento y capacidad sean los requeridos. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 01022 de fecha 31 de julio de 2002, caso: Carmen Susana Urea Melchor contra la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención).
En este orden de ideas, en la mencionada decisión del 31 de julio de 2002, esta Sala estableció que los requisitos para el reingreso de los funcionarios públicos que hayan obtenido una jubilación, serán los siguientes:
“(i) No podrán reingresar a la Administración Pública como funcionarios públicos de carrera;
(ii) Podrán prestar servicios en entes públicos como contratados, en cargos públicos de libre nombramiento o remoción o cuya jerarquía sea equivalente, entre los que cuentan los de confianza; a cargos académicos, docentes, asistenciales o accidentales; y de elección popular;
(iii) Cuando ingresen a los cargos públicos antes referidos – distintos a la figura de contratados- deberán suspender el beneficio de pensión por jubilación, mediante la participación mutua entre el organismo que otorgó la jubilación y en el cual actualmente preste servicios;
(iv) En caso que ingresen como contratados, no están obligados a proceder a la suspensión del beneficio en la forma antes aludida;
(v) Al momento de cesar la prestación de servicios en los cargos públicos antes referidos – distintos a la figura de contratado- el funcionario jubilado podrá reactivar su beneficio de pensión por jubilación, efectuando el recálculo a que se refiere el artículo 13 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de la Administración Pública; computándose el último salario devengado y el tiempo de servicio prestado. Este beneficio excluye a los funcionarios públicos jubilados que hayan prestado servicios en calidad de contratados”.
Igualmente, el Estado debe procurar algún estímulo a los funcionarios jubilados que reingresen a la Administración con el objeto de continuar prestando labores, pues, de lo contrario, ninguno o muy pocos se atreverían a abandonar su jubilación y el tiempo de disfrute que ello comporta, sin que a cambio -además de la vocación y la satisfacción personal por el trabajo- se les reconozca el nuevo tiempo de servicio y la homologación de la pensión conforme al último salario devengado. Ambos beneficios sólo serán disfrutados para el momento en que la jubilación sea reactivada”. (Resaltado de la Corte)

Conforme a la jurisprudencia antes citada, la jubilación es un derecho que se origina de una relación funcionarial entre el funcionario y un ente público, el cual se obtiene una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, “establecidos en las normativas que regulen la materia”.
Asimismo se ha establecido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia que los funcionarios jubilados puedan volver a desempeñar funciones públicas y de esta manera aprovechar su experiencia y conocimiento. No obstante de lo anterior, se establece que existen requisitos para el reingreso, en ese caso, de los funcionarios públicos. Es por ello que, también los profesores universitarios, tienen su propia normativa para el reingreso y posible suspensión del beneficio de jubilación.
Si bien es cierto que en principio un profesor que haya obtenido el beneficio de la jubilación puede reintegrarse al servicio activo, lo cierto es que siempre debe respetarse la normativa que rige a cada Universidad y cumplir con requisitos establecidos ya que es un derecho que se encuentra estrictamente regulado. Por ello es necesario analizar las normas que rige el régimen de jubilación de la UNELLEZ vigente para el momento de ocurrencia de los hechos del presente caso.
El Reglamento de Profesores Emeritus y Pensionados del Personal Académico de la Universidad Nacional Experimental Ezequiel Zamora de fecha 30 de noviembre de 1983, dispone:
“Artículo 6: El profesor Emeritus no podrá prestar servicio alguno remunerado dentro de la Institución”

Asimismo el Reglamento de Profesores Jubilados y Pensionados del Personal Académico de la Universidad Nacional Experimental Ezequiel Zamora, del 6 de Abril de 1995, establece:
“Artículo 13: Los profesores jubilados que por solicitud de la Universidad y previa autorización del Consejo Directivo presten servicios en docencia, investigación, extensión y administración, percibirán una bonificación mensual adicional al monto de su jubilación. Esta se calculará en base a las horas semanales de servicios que preste, multiplicadas por el cuarenta por ciento (40%) del salario hora que corresponda a un profesor ordinario, a dedicación exclusiva, de la misma categoría.
Artículo 14: Los miembros del Personal Docente y de Investigación jubilados gozarán de los beneficios, facultades y prerrogativas que se indican a continuación:
a. Participación de todos los beneficios relativos a la protección y previsión social, en las mismas condiciones y circunstancias que los miembros activos del personal ordinario.
b. Podrá formar parte de grupos de trabajos en comisiones constituidas para diversos fines, cuando fueren designados por el Consejo Directivo.
c. Tendrán todas las facilidades que la Universidad conceda a los miembros ordinarios del personal docente y de investigación, en cuanto al uso de bibliotecas y laboratorios, publicaciones de trabajos de investigación y/o de extensión.
d. Podrán actuar como jurado de Tesis de Grado, Tesis Doctorales y trabajos de ascenso en el escalafón e integrar jurados de concurso para cubrir cargos de personal académico.
e. Podrán ser designados como Asesores en los programas en los cuales prestaron servicios.
f. Podrán representar a la Universidad en eventos científicos.
g. Podrán desempeñar actividades docentes, de investigación y extensión programadas de mutuo acuerdo.
h. Cualquier otro que establezca el Consejo Directivo”.

Según el Reglamento de Profesores Emeritus y Pensionados del Personal Académico de la UNELLEZ del 6 de abril de 1995, vigente para el momento en que se otorgaron los ascensos y para la fecha en que ejerció actividades el Profesor OSMAR BUITRAGO luego de obtenida su jubilación, se establece que los profesores jubilados pueden prestar servicios de docencia, investigación, extensión y administración, por solicitud de la Universidad y previa autorización del Consejo Directivo; por lo cual se le cancelaría una bonificación mensual adicional al monto de su jubilación.
De esta forma se evidencia, como la UNELLEZ, no niega a través del Reglamento vigente que pueda reingresarse al servicio y aprovechar la experiencia y capacidad de estos profesores, no obstante, para estar dentro de la misma Institución debe haber sido aprobado por el Consejo Directivo. Esta circunstancia fue obviada en el presente caso por el Profesor Osmar Buitrago.
Sin embargo, debemos analizar el objeto de la controversia referido a la revocatoria de los ascensos otorgados.
Sobre este particular la representación del Ministerio Público señaló: “(…) Evidencia el Ministerio Público una presunta irregularidad que no puede ser subsanada por el simple alegato de que “la jubilación fue suspendida y nunca la disfrutó, porque no llegó a separarse de su cargo, sino que continuaron ininterrumpidamente prestando sus servicios (…) visto que los hoy recurrentes por desempeñar cargos Rectorales conocían ampliamente la normativa de esa Casa de Estudios (…) Queda claro que le Legislador distinguió entre la diversa gama de categoría de profesores los ordinarios de los jubilados. Aunado a que no se evidencia de autos que hayan suspendido mediante acta expresa el beneficio de la jubilación, que era lo procedente para continuar en lo que han denominado “servicio activo” cuando la Ley de Universidades y el Reglamento de la UNELLEZ se refieren a Profesor Ordinario de Profesor Jubilado (…) Acompañaron (anexos K) sus ingresos salariales, con ello pretenden probar que estaban cobrando estando en servicio activo, y no se les canceló la pensión de jubilación, lo cual debe ser revisado por la Administración mediante la apertura de un procedimiento administrativo, distinto de la investigación disciplinaria que se adelantó contra el ciudadano OSMAR BUITRAGO, visto que lo que cabe es revisar la pensión de jubilación otorgada, en cuanto a si se causó un daño patrimonial a la Institución, y no los ascensos que fueron objeto, como lo ordena el acto recurrido”.
Es importante destacar que tanto la Ley como el Reglamento, han distinguido los Profesores Ordinarios de los Jubilados. La Ley de Universidades establece:
“Articulo 86: Los miembros del personal docente y de investigación se clasificarán en las siguientes categorías: miembros Ordinarios, Especiales, Honorarios y Jubilados.
Artículo 87: Son miembros Ordinarios del Personal Docente y de Investigación;
a) Los Instructores;
b) Los Profesores Asistentes;
c) Los Profesores Agregados;
d) Los Profesores Asociados y;
e) Los Profesores Titulares.
Artículo 102: Los miembros del personal docente y de investigación que hayan cumplido veinte (20) años de servicio o tengan sesenta (60) años o más años de edad, o aquellos de cualquier edad que hayan cumplido con veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a jubilación. (…) El Reglamento Especial de Jubilaciones y Pensiones establecerá las condiciones y límites necesarios para la ejecución de esta disposición”.

En el mismo orden, el Reglamento General de la Universidad Nacional Experimental Ezequiel Zamora del 29 de abril de 1993, establece:
“Articulo 81: Los miembros del personal académico se clasificarán en ordinarios, especiales, jubilados y honorarios.
Artículo 82: Los miembros del personal académico ordinario se ubicarán y ascenderán en el escalafón universitario de acuerdo con el Reglamento Interno correspondiente que al efecto dictará el Consejo Directivo.
Artículo 85: Son jubilados los miembros del personal docente y de investigación, que obtengan dicho beneficio, luego de cumplir con los requisitos de edad, o de tiempo de servicio exigido por la leyes y reglamento correspondiente”.
Es así como se desprende que tanto el Legislador como el Reglamentista hizo diferencia entra la amplia gama de categorías y distinguió a los Profesores Ordinarios de los Profesores Jubilados. Ciertamente, según los artículos transcritos, se diferencian los Profesores Ordinarios de los Profesores Jubilados, poniéndose de manifiesto que los Profesores Ordinarios son aquellos que pueden obtener ascensos. Esta Corte considera suficientemente clara esta normativa y lo que conlleva la misma, los Profesores Jubilados no pueden obtener ascensos.
Aunado a lo anterior, aún en el caso de que se preste servicios teniendo la cualidad de Profesor Jubilado, lo cierto es que está categoría está dotada de beneficios y prerrogativas expresas en su Reglamento de Profesores Jubilados y Pensionados del Personal Académico de la Universidad Nacional Experimental Ezequiel Zamora, del 6 de Abril de 1995, entre los cuales no se contemplan los ascensos.
Resulta incompatible con la naturaleza de la jubilación que se puedan obtener ascensos luego de obtenido este beneficio, ya que en todo caso, según la normativa específica de la UNELLEZ, lo que podría es proceder a dar una bonificación especial en caso de prestar servicios dentro de la misma Institución, sin que se suspenda la pensión de jubilación (artículo 13 y 14 del Reglamento referido).
Ahora bien analizadas las circunstancias del caso, podemos concluir lo siguiente:

- Los recurrentes obtuvieron el beneficio de jubilación con la categoría de Profesores Asociados.
- Ejercieron cargos luego de haber obtenido el beneficio de la jubilación, situación anómala cuando ejercieron cargos en la UNELLEZ antes del año 1995, ya que en principio no estaba permitido. Posteriormente, con la entrada en vigencia del Reglamento del 6 de abril de 1995, era condición necesaria obtener autorización del Consejo Directivo.
- Esta autorización pudiera entenderse que fue convalidada tácitamente durante estos años por el Consejo Directivo, sin embargo, esta convalidación resulta viciada ya que los mismos recurrentes formaban parte del Consejo Directivo para cuando se permitió la irregularidad detectada.
- Se diferencian los Profesores Ordinarios de los Profesores Jubilados, desprendiéndose claramente de la Ley de Universidades y del Reglamento General de la UNELLEZ, que los profesores ordinarios son aquellos que pueden obtener ascensos.
- En consecuencia, según el Reglamento de la UNELLEZ, los recurrentes debían cobrar su pensión de jubilación como Profesores Asociados y en todo caso, si estaban en servicio activo, y procediere, adicional una bonificación especial conforme al artículo 13 del Reglamento de Pensionados y Jubilados.

En virtud de las anteriores consideraciones, queda suficientemente demostrado que los actos administrativos contentivos de los ascensos de los ciudadanos CLEMENTE QUINTERO ROJO y OSMAR BUITRAGO son contrarios a la normativa prevista en la Ley de Universidades y en los Reglamentos de la Universidad Nacional Experimental Ezequiel Zamora. Establece el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:

“Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”. (Resaltado de la Corte)

Resulta forzoso para esta Corte concluir que, el acto administrativo contentivo del ascenso del Profesor CLEMENTE QUINTERO ROJO -Resolución N° CD 95/ 284 Acta N° 452 Ordinaria Punto N° 49 de fecha 24 de mayo de 1995- así como el acto administrativo contentivo del ascenso del Profesor OSMAR BUITRAGO - Resolución Nº CD 95/538 Acta 0Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, de fecha 5 de octubre de 1995-, son contrarios a la Ley y a los Reglamentos ya referidos, razón suficiente por lo cual se puede declarar que no es posible la ejecución de dichos actos, estando en consecuencia viciados de nulidad absoluta y contando la Administración con base legal para dictar la revocatoria de los mismos por cuanto tenía base legal ello. Así se declara.
Conforme a las consideraciones antes expuestas, debe desestimarse el alegato referido a la denuncia efectuada de que la revocatoria de los ascensos en cuestión constituyen una sanción administrativa ya que el rechazo de los ascensos no tiene carácter punitivo, porque no es un castigo, sino que es la consecuencia de no cumplir con los extremos de Ley y Reglamento para obtener los mismos, en este caso, tener la categoría de Profesor Ordinario. Razón por la cual al no constituir una sanción no está sujeta al lapso de prescripción alegado. Así se declara.
De igual modo, tal como lo manifestó la representación del Ministerio Público, se concluye que evidentemente se causó un daño patrimonial a la Institución en virtud de los ascensos otorgados ilegalmente a estos Profesores. En este caso, se observa que hubo un detrimento en el capital de la UNELLEZ al hacer erogaciones que no le correspondían.
En consecuencia, a los fines de resarcir los daños patrimoniales causados, esta Corte considera que resultaría viable determinar la cuantía de dicho daño, por lo cual se ORDENA la realización de una experticia complementaria del fallo, en la cual se determine lo percibido por los recurrentes desde el momento en que se otorgaron estos ascensos, y lo que efectivamente se debió pagar por concepto de pensión de jubilación como Profesores Asociados, tomando en consideración que cuando ejercieron cargos en la Institución, a partir del abril de 1995, cuando entró en vigencia el Reglamento, pese a que no les estuvo permitido el reingreso, pero en definitiva prestaron servicios, podían cobrar un cuarenta por ciento (40%) adicional conforme al artículo 13 del Reglamento de Pensionados y Jubilados de la UNELLEZ. Así se decide.
Aunado a lo anterior, y visto que el patrimonio público evidentemente se vio afectado por la ilegal actuación de los recurrente, esta Corte ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión a la Contraloría General de República para que, de estimarlo pertinente, instruya el procedimiento a que hubiere lugar, de conformidad con la Ley Orgánica de Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se decide.

VII
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los ciudadanos OSMAR BUITRAGO RODRIGUEZ Y CLEMENTE JOSÉ QUINTERO ROJO, titulares de las cédula de identidad Nros 3.078.756 y 2.501.122, respectivamente, contra el acto administrativo contenido en el acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3, dictado por el CONSEJO DIRECTIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES “EZEQUIEL ZAMORA” (UNELLEZ).
2. ORDENA la realización de una experticia complementaria del fallo, en la cual se determine lo percibido por los recurrentes desde el momento en que se otorgaron estos ascensos, y lo que efectivamente se debió pagar por concepto de pensión de jubilación como Profesores Asociados, tomando en consideración que cuando ejercieron cargos en la Institución, a partir del abril de 1995, cuando entró en vigencia el Reglamento, pese a que no les estuvo permitido el reingreso, pero en definitiva prestaron servicios, podían cobrar un cuarenta por ciento (40%) adicional conforme al artículo 13 del Reglamento de Pensionados y Jubilados de la UNELLEZ.
3. ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión a la Contraloría General de República para que, de estimarlo pertinente, instruya el procedimiento a que hubiere lugar, de conformidad con la Ley Orgánica de Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los treinta (30) días del mes de junio de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

YESIKA ARREDONDO GARRIDO

ASV / 24.-
Exp. Nº AP42-N-2004-001366

En fecha __________________ ( ) de _____________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) ___________ , se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ________________.

La Secretaria.