TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000074

En fecha 06 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el Abogado Jesús Ramón Delgado Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 117.218, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil “AMERICAN AIRLINES INC.”, constituida conforme a las leyes del estado de Delaware, Estados Unidos de Norteamérica, el 11 de abril de 1934, e inscrita en el Registro Mercantil Segundo del Distrito Federal y estado Miranda el 15 de julio de 1987, bajo el Nº 1, Tomo 23-A Sgdo., contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de diciembre de 2008, dictada por el INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC).
En fecha 09 de febrero de 2009, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. Asimismo, se ordenó oficiar al Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), a los fines de solicitarle la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
En fecha 06 de febrero de 2009, el Abogado Jesús Ramón Delgado Sánchez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil “American Airlines Inc.”, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de diciembre de 2008, dictada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), notificada en fecha 08 de diciembre de 2008, mediante la cual se impuso sanción de multa a su representada por la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), con base en las consideraciones siguientes:
Señaló, que como resultado de la denuncia planteada por el ciudadano Jorge Bachour contra su representada, motivada por un retraso en el vuelo identificado con el Nº AA-902 del 13 de abril de 2008, el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) ordenó en fecha 28 de octubre de 2008, el inicio de un procedimiento administrativo sancionador contra su mandante, “…por la supuesta comisión del ilícito administrativo previsto en el numeral 24 del artículo 126 de la Ley de Aeronáutica Civil, en concordancia con el artículo 9, numeral 1. a) de la Regulación Parcial sobre las Condiciones Generales del Transporte Aéreo que establece las Normas que en ella se mencionan, dictada mediante la Providencia Administrativa No. PRE-CJU-002-04 de fecha 18/11/2004 y publicada en la Gaceta Oficial No. 38.080 de fecha 06/12/2004…”.
Indicó, que dicho procedimiento concluyó mediante acto administrativo que resolvió imponerle a su representada una sanción pecuniaria por la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), en virtud de que “…Consideró el Instituto, sin explicar ni motivar el por qué¸ que AMERICAN, debido al retraso del vuelo, tenía la obligación de reembolsar el costo total del pasaje al denunciante…”.
Adujo, que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) “…ni siquiera consideró o analizó el ofrecimiento hecho por AMERICAN, con base en el artículo 8 de la Regulación parcial, del 25% del costo del pasaje, que era la obligación que a su entender la ley le imponía…”.
Alegó, que la Regulación Parcial sobre las Condiciones Generales del Transporte Aéreo resulta inaplicable a las aerolíneas extranjeras, por cuanto dicha norma fue dictada con fundamento en lo dispuesto en los artículos 18 numeral 14, y 103 del Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.293 de fecha 28 de septiembre de 2001, según el cual, el otrora Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC) sólo tenía competencia para dictar las condiciones generales para la prestación del servicio público de transporte aéreo por parte de las empresas nacionales.
Que, si bien la vigente Ley del Instituto de Aeronáutica Civil publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.333 de fecha 12 de diciembre de 2005, facultó al mencionado Instituto para dictar las Condiciones Generales para la Prestación de los Servicios de Transporte y Trabajo Aéreo, ello no puede convalidar o ampliar el ámbito de aplicación subjetiva de la Regulación Parcial sobre las Condiciones Generales del Transporte Aéreo, ya que ésta normativa fue dictada con anterioridad.
Adujo, que en la Providencia recurrida no se explicó ni se razonó “…la supuesta pérdida de la razón de ser del viaje…” del denunciante, causa por la cual fue sancionada su representada, expresándose únicamente que el retraso en el vuelo identificado con el número AA-902 constituye dicha pérdida, lo que, a su entender, constituyó una precaria motivación del acto administrativo que vulneró el derecho a la defensa de su mandante.
Denunció, que la Administración incurrió en un vicio de falso supuesto de hecho al dictar la Providencia Administrativa N° PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de diciembre de 2008, por cuanto en dicho acto se expresó que se agotó la vía conciliatoria sin que se lograra la presencia por parte de la empresa, a pesar que su representada compareció en tres (03) ocasiones a los actos conciliatorios de fechas 01, 08 y 15 de julio de 2008, situación que puede evidenciarse de las Actas que rielan en el expediente administrativo.
Insistió, en que esta errada apreciación de los hechos “…puede hacer nacer en el ente decisor la idea de que el investigado ha obrado descuidadamente o de manera contumaz en el procedimiento administrativo y puede influir exempli gratia en la determinación de la cuantía de la sanción, en negado caso que, aun apreciando los hechos omitidos o falsamente apreciados, decidiese aplicarla…”.
Solicitó, la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de diciembre de 2008, dictada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), notificada en fecha 08 del mismo mes y año, mediante la cual se impuso sanción de multa a su representada por la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.).
Conjuntamente con el recurso de nulidad, solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado “…con base en el poder cautelar general que la ley le reconoce al juez administrativo…” de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 párrafo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
A fin de fundamentar la cautela solicitada, adujo que la apariencia de buen derecho viene dada por “…una breve lectura a los vicios denunciados a la luz del acto impugnado…”.
En cuanto al periculum in mora, alegó que en caso de obtener una decisión favorable a sus intereses, su representada “…se vería en serias dificultades para lograr el reintegro de la multa, pues constituye un hecho notorio las escasas posibilidades de obtener un reintegro -oportuno- por parte del Fisco Nacional, ya que para lograrlo no sólo hay que cumplir con una serie de trámites administrativos, sino que, además, por el tiempo transcurrido, se recibe en pago una moneda que ha perdido valor, sin ningún tipo de actualización o corrección monetaria…” (Negrillas del original).
Asimismo, y de manera subsidiaria, solicitó igualmente la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, párrafo 22, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
-II-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento acerca de su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa:
En el caso de autos, la acción principal es ejercida contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa N° PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de diciembre de 2008, dictada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC).
Ahora bien, en ausencia de una norma legal que regule la distribución de las competencias de los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa distintos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha Sala mediante sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A. Vs. PROCOMPETENCIA, estableció lo siguiente:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
…omissis…
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…”
De conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, las Cortes de lo Contencioso Administrativo detentan una competencia residual, es decir, son competentes para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad que se intenten contra autoridades distintas a las denominadas altas autoridades del Estado, como lo es el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), cuyo conocimiento no está atribuido a otro Tribunal, de allí que resulta esta Corte COMPETENTE para conocer de la presente causa. Así se declara.
-III-
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que dicho recurso fue ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por lo que, si bien correspondería, en principio, remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronuncie sobre su admisibilidad, dicho envío retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la cautela solicitada, por lo que esta Corte pasa a analizar la admisibilidad del recurso, y a tal efecto se observa:
Visto el escrito del recurso de nulidad y los recaudos que lo acompañan, se desprende que en el presente caso, no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad a que hace referencia el párrafo 6 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Por tanto, se ADMITE el presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.
-IV-
DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Determinada la admisión del recurso, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre la primera de las solicitudes de suspensión de efectos planteadas y a tal efecto observa:
Un elemento fundamental de la tutela judicial efectiva lo constituye la institución de las medidas cautelares, mecanismos procesales que permiten al juez tomar las decisiones que estime pertinente para garantizar la efectividad del fallo mientras dure el juicio, es decir, hasta tanto sea dictada la sentencia que resuelva el fondo de la controversia.
En este sentido, el párrafo 11 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece:
“…Artículo 19
…omissis…
En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar y el Tribunal Supremo de Justicia podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estimen pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada y garantizar las resultas del juicio, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva…”.
La norma transcrita no es más que la consagración legal de los amplios poderes cautelares que posee el Juez, y que se manifiesta en la potestad de dictar las cautelas que resulten adecuadas y necesarias para evitar que se produzca un daño irreparable o de difícil reparación derivado del retardo en el pronunciamiento definitivo que sobre la causa se produzca.
La existencia de esta facultad del Juez -como se dijo- encuentra su justificación en la obligación que tiene el Estado de garantizar la tutela judicial efectiva de las personas, derecho éste consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, circunscribiendo el análisis al caso de autos, se tiene que la parte recurrente no solicitó otra cosa que la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido, medida ésta cuyo fundamento legal lo encontramos en el párrafo 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual establece lo siguiente:
“…El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio…”.
La norma transcrita contempla la posibilidad de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo de carácter particular constituyendo una excepción al principio de ejecutoriedad y ejecutividad que rige a los actos administrativos, es decir, que disminuye provisionalmente la eficacia material de un acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad hubiere sido demandada, por lo que dicha suspensión es de naturaleza excepcional y extraordinaria, cuya finalidad ha sido señalada por el legislador, a saber: i) evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la decisión definitiva que se pudiese causar al recurrente; ii) evitar que la ejecución de sentencia quede ilusoria y que además resulte presumible que la pretensión principal será favorable para el recurrente, tomando en cuenta la ponderación del interés público involucrado.
En este orden de ideas, la concreción jurisprudencial del dispositivo de marras mediante la cual se da cuenta de la correcta aproximación al examen del asunto debatido en fase cautelar, se encuentra claramente desarrollada en el contenido de la sentencia proferida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el fallo Nº 00114, de fecha 31 de enero de 2007, caso: CORP BANCA, C.A. contra la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN); en los términos que se expresan a continuación:
“…En este sentido, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere, además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas en el aparte 21 del artículo antes citado, para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a que la medida será acordada “teniendo en cuenta las circunstancias del caso”.
(…)
Sin embargo, es oportuno destacar que en el caso bajo examen el análisis que pudiera realizarse de los alegatos aportados por la recurrente para sustentar la presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris), no necesariamente implicaría un pronunciamiento sobre el fondo del asunto debatido, por el contrario, en esta etapa del proceso se lleva a cabo un análisis previo del caso planteado, a los fines de verificar si existe una presunción del buen derecho que se reclama, y evitar se cause un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos, análisis este que no tiene carácter definitivo. (Negrillas de esta Corte).
De allí que de conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, es de rigor para el juez que emprende la labor de realizar la cognición breve que por antonomasia representa el juicio cautelar, determinar y verificar de manera concurrente y ostensible, tanto la configuración del fumus boni iuris o presunción de buen derecho, como la procedencia del periculum in mora o peligro en la mora, todo ello claro está, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto.
A fin de cumplir con los requisitos exigidos, el Apoderado Judicial de la Accionante afirmó que la apariencia de buen derecho viene dada por “…una breve lectura a los vicios denunciados a la luz del acto impugnado…”.
Así las cosas, adujo que el acto administrativo impugnado estaba precariamente motivado, vulnerando de esta forma el derecho a la defensa de su mandante, por cuanto en su contenido no se razonó acerca de la pérdida de la razón del viaje del denunciante, motivo por el cual su representada fue sancionada.
En lo que se refiere al fumus boni iuris o presunción de buen derecho, ha señalado la jurisprudencia que tal requisito puede comprenderse como un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante; correspondiéndole al Juez analizar los recaudos o elementos presentados junto con el libelo de la demanda, a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama (Sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 26 de mayo de 2005, caso: Pinturas 50 y 50, S.A.).
Ahora bien, refiriéndonos al caso concreto advierte esta Corte que si bien es cierto que en el Capítulo intitulado “CONSIDERACIONES PARA DECIDIR” de la Providencia Administrativa Nº PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de noviembre de 2008, sólo se enuncia que el retraso en el vuelo identificado como AA-902 hizo que para el denunciante el viaje perdiera su razón de ser, no lo es menos que en el cuerpo de la Providencia impugnada, en el Capítulo identificado como “ALEGATOS Y PRUEBAS” al momento en que se hace referencia al escrito de descargos consignado por la sociedad mercantil “American Airlines, Inc.”, se indicó que una de sus defensas fue el hecho que el ciudadano denunciante debía ser previsivo y viajar a su destino (Miami) con un día de anticipación para evitar posibles contratiempos, lo cual, en principio, denota que la empresa recurrente tenía conocimiento del motivo por el cual para el denunciante el viaje contratado había perdido su razón de ser debido al retraso sufrido. Situación ésta que también puede evidenciarse del contenido del escrito de descargos presentado en fecha 25 de noviembre de 2008, por la mencionada empresa y que riela a los folios cuarenta y siete (47) al cuarenta al nueve (49) del expediente administrativo.
De allí, que a criterio de esta Corte, no se advierte de manera preliminar violación alguna al derecho a la defensa de la recurrente derivada de la precaria motivación esgrimida, por cuanto se desprende de las actas que conforman el expediente administrativo que ésta conocía el motivo por el cual el viaje contratado por el denunciante perdió su sentido, ya que el retraso en dicho vuelo le impidió llegar a tiempo para tomar a su vez un crucero que tenía previamente contratado (vid. folio 48 del expediente administrativo), por tanto, considera ésta Corte que en el presente caso no se cumplió con el requisito del fumus boni iuris requerido para ser acordada la cautela solicitada. Así se declara.
Siendo ello así, y al no verificarse uno de los requisitos concurrentes para que sea decretada la suspensión de efectos solicitada, estima la Corte que resulta innecesario el análisis del periculum in mora, por cuanto ello en nada incidiría en la decisión de la presente cautela. Así de declara.
En virtud de los razonamientos expuestos, resulta forzoso para esta Corte declarar IMPROCEDENTE la medida cautelar innominada solicitada. Así se decide.
Ahora bien, en cuanto a la suspensión de efectos solicitada subsidiariamente por la parte Actora, considera ésta Corte que debe ser declarada igualmente IMPROCEDENTE, ello por cuanto si bien es cierto, que el Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil “American Airlines Inc.” interpuso de forma subsidiaria la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 párrafo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, es decir, con fundamento en una norma distinta a la cautela solicitada de manera primaria, no lo es menos, que para otorgar una cautela de este tipo se requiere ineludiblemente que sean analizados los requisitos del fumus boni iuris o presunción de buen derecho como el periculum in mora o riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo. Por tanto, al ya haber sido analizado por esta Corte uno de ellos, el fumus boni iuris o presunción de buen derecho, y concluir que no se encontraba presente, resulta igualmente Improcedente la cautela solicitada de suspensión de efectos. Así se decide.
En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de ley. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medidas cautelares de suspensión de efectos por el Abogado Jesús Ramón Delgado Sánchez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil “AMERICAN AIRLINES INC.”, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° PRE-CJU-CPA-297-08 de fecha 04 de diciembre de 2008, dictada por el INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC).
2. ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medidas cautelares de suspensión de efectos.
3. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
4. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que la causa continúe con el procedimiento de Ley.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de mayo de dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,
ANDRÉS BRITO
EL JUEZ VICEPRESIDENTE,
ENRIQUE SÁNCHEZ
PONENTE
LA JUEZ,
MARÍA EUGENIA MATA
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,
MARJORIE CABALLERO
EXP. Nº AP42-N-2009-000074
ES/

En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil nueve (2009), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.-

La Secretaria Accidental,