JUEZ PONENTE: ANDRÉS BRITO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2009-000104
En fecha 27 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los Abogados José Olivo Durán, Enrique Guillén Niño, Carmen Alicia Epalza e Isabel Aguirre Rincones, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos. 59.095, 59.631, 118.032 y 129.856, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BLUE NOTE PUBLICIDAD, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, en fecha 20 de enero de 1994, bajo el Nº 54, Tomo 15-A-Sgdo, contra el acto administrativo Nº 15-03-V-016, de fecha 22 de septiembre de 2008, dictado por el INSTITUTO NACIONAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE (I.N.T.T.T.), adscrito al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda.
En fecha 3 de marzo de 2009, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), a los fines de solicitarle la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes, fijándose un lapso de diez (10) días hábiles, asimismo se designó Ponente al Juez ANDRÉS BRITO.
En fecha 4 de marzo de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 16 de marzo de 2009, el Alguacil de esta Corte mediante diligencia consignó Oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.).
En fechas 20 de abril de 2009 y 13 de mayo de 2009, la Abogada Isabel Aguirre, actuando con el carácter de autos, mediante diligencias solicitó a esta Corte ratificara el contenido del Oficio Nº 2009-2571, librado en fecha 3 de marzo de 2009, a los fines de que el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), remita el expediente administrativo relativo a la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE
CON AMPARO CAUTELAR
En fecha 27 de febrero de 2009, los Abogados José Olivo Durán, Enrique Guillén Niño, Carmen Alicia Epalza e Isabel Aguirre Rincones, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Blue Note Publicidad, C.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Manifestaron que, “…En fecha 23 de octubre de 2002, nuestra representada obtuvo de la Dirección de Control Urbano, Unidad de Control de Obras y Concesiones de la Alcaldía de Municipio Autónomo Libertador, Distrito Capital, signado bajo el Nº 0125, el permiso correspondiente, para la colocación (lo cual comprende la instalación y exhibición) del elemento de publicidad exterior (valla), ubicado en Terreno Adyacente a la Autopista Francisco Fajardo, entre Avenida Venezuela y Autopista Francisco Fajardo (entre el enlace vial Autopista Valle-Coche), sentido Oeste-Este, frente a Ciudad Banesco, después del Puente Los Gemelos, Parroquia El Recreo, Municipio Autónomo Libertador, Distrito Capital (…) Aunado a lo anterior, la empresa (…) ha cancelado desde el año 2002 los impuestos correspondientes, y la Alcaldía del Municipio Libertador lo ha aceptado, tal como se evidencia de los originales de las planillas de pago de impuestos municipales debidamente canceladas…” (Negrillas de la cita).
Señalaron que, “…sorprendentemente en fecha 22 de septiembre del 2008, mediante providencia número 15-03-V-016, el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), organismo adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, sin que medie un procedimiento administrativo que le otorgara a nuestra poderdante un plazo para que expusiera sus pruebas y alegara sus razones, le ordena (…) el desmontaje o remoción de la valla publicitaria (…) Dicho acto administrativo fue notificado a nuestra representada, en fecha 25 de septiembre del 2008…”.
Indicaron que, “…El Instituto de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.) (…) no siguió el procedimiento administrativo establecido en la ley, ya que dicta un acto administrativo sin cumplir, con los pasos a seguir según con (sic) el ordenamiento jurídico, (Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y con ausencia total y absoluta de procedimiento legal, ya que el mencionado Instituto debió ordenar la apertura del procedimiento y notificar a nuestro representado, para que en un plazo de diez (10) días, pudiese exponer sus pruebas y alegar sus razones…”.
Alegaron que, “…Del análisis del acto administrativo (…) se evidencia fácilmente que el mismo ordena el desmontaje o remoción del elemento publicitario (valla), por lo tanto debe considerarse como un acto administrativo de carácter sancionatorio a la luz del derecho administrativo, circunstancia ésta agravante, ya que si en los actos administrativos que no son considerados sancionatorios, (…) siempre debe de iniciarse un procedimiento administrativo previo que le conceda al administrado la oportunidad para que alegue sus razones y exponga sus pruebas, con mayor razón, debe iniciarse dicho procedimiento previo, en los actos administrativos de carácter sancionatorio…” (Subrayado de la cita).
Sostuvieron que, “…el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.) (…) dicta el acto administrativo Nº 15-03-V016, de fecha 22 de septiembre del 2008, con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, es por lo que dicho acto administrativo es NULO, y así solicitamos sea declarado…” (Mayúsculas, negrillas y subrayado de la cita).
Solicitaron amparo cautelar conjuntamente con el presente recurso de nulidad, en virtud de que la Administración, a su decir, violó el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de su representada, señalando que “…El órgano administrativo obvió cualquier llamamiento para la presentación de los recaudos, permisos o pagos de impuestos que sustentan la colocación de la unidad publicitaria, obvió el llamamiento de la interesada para realizar las alegaciones que considerase pertinente para la defensa de sus derechos e intereses, es decir, la administración, no aplicó procedimiento alguno, mediante el cual el administrado pudiese elevar alegatos y defensas a ser considerados por la Administración Pública, al momento de resolver de forma independiente y autoritaria la orden de desmontar o remover la unidad publicitaria en cuestión…”.
Señalaron que la presunción de buen derecho que reclaman (fumus boni iuris), deviene “…Del permiso otorgado en fecha 23 de octubre de 2002, (…) por la Dirección de Control Urbano, Unidad de Control de Obras y Concesiones de la Alcaldía de (sic) Municipio Autónomo Libertador, Distrito Capital, signado bajo el Nº 0125, para la colocación (lo cual comprende la instalación y exhibición) del elemento de publicidad exterior (valla), ubicado en Terreno Adyacente a la Autopista Francisco Fajardo, entre Avenida Venezuela y Autopista Francisco Fajardo (entre el enlace vial con Autopista Valle-Coche), sentido Oeste-Este, frente a Ciudad Banesco, después del Puente Los Gemelos, Parroquia El Recreo, Municipio Autónomo Libertador, Distrito Capital (…) De los impuestos cancelados, desde el año 2002 y recibidos por la Alcaldía del Municipio Libertador, tal como se evidencia de los originales de las planillas de pago de impuestos municipales debidamente canceladas (…) Del Acto Administrativo número 15-03-V-016,(…) por medio del cual, sin que mediara un procedimiento administrativo que le otorgara a nuestra poderdante un plazo para que expusiera sus pruebas y alegara su razones, le ordenó (…) el desmontaje o remoción de la valla publicitaria, violándole el derecho a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) Y del original de la inspección judicial evacuada por el Juzgado Séptimo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas…” (Negrillas de la cita).
Adujeron que “…el ‘periculum in mora’ o peligro en la demora, deriva de la imposibilidad que tiene la empresa (…) para exhibir la publicidad durante el trámite del proceso, una vez incurrido en la inversión de levantar una estructura metálica de tal envergadura, así como al haber contratado con clientes…” (Subrayado de la cita).
Finalmente solicitaron “…PROVIDENCIA CAUTELAR DE AMPARO, y se ordene (…) La suspensión de los efectos del acto administrativo Nº 15-03-V-016 de fecha 22 de septiembre del 2008, emanado del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.)…” (Negrillas y mayúsculas de la cita).
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional establecer su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y, para ello observa lo siguiente:
El presente recurso contencioso administrativo de nulidad ha sido interpuesto contra el acto administrativo Nº 15-03-V-016, de fecha 22 de septiembre de 2008, dictado por el Presidente del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), adscrito al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda.
En ese sentido, se observa que el presente recurso fue interpuesto contra el mencionado Ente, cuya actividad administrativa en la materia que nos ocupa está sometida al control jurisdiccional de esta Corte, conforme a la competencia residual establecida en la sentencia Nº 2.271 del 24 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.), en la cual se reguló de manera transitoria, esto es, hasta que se dicte la Ley que organice la jurisdicción contencioso administrativa, las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en los términos siguientes:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…Omissis…)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…” (Negrillas de la cita).
Conforme a lo expuesto, esta Corte observa que el artículo 5, numerales 30 y 31, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:
(…Omissis…)
30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.
31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional…”.
Por su parte, el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, extraordinario del 31 de julio de 2008), establece como órganos superiores de la Administración Pública Nacional, el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras, las altas autoridades regionales, así como las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Nacional, constituidos por la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, las Juntas Sectoriales y las Juntas Ministeriales.
Asimismo se observa que el control jurisdiccional de los actos dictados por el Ente recurrido no se encuentra atribuido a ninguna otra autoridad judicial (Vid. Sentencia Nº 1900 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 27 de octubre de 2004, caso: Marlon Rodríguez).
Por lo tanto, y visto que el acto recurrido emana del Presidente del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), se concluye que no forma parte de las autoridades supra mencionadas; en consecuencia, esta Corte resulta competente para conocer y decidir el presente recurso de nulidad. Así se declara.
III
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer el recurso interpuesto, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre su admisibilidad, se observa en el caso particular, que dicha remisión retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de amparo cautelar formulada por la parte accionante, por lo que en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa esta Corte a analizar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En ese sentido, con la finalidad de verificar si el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la Sociedad Mercantil Blue Note Publicidad, C.A., cumple con los presupuestos procesales establecidos en el artículo 19, aparte 5, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, excepción hecha de la causal relativa a la caducidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 5, Parágrafo Único, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se observa lo que prevé la referida norma:
“…Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada…”.
A tenor de la norma transcrita, se observa que, revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, el conocimiento del asunto corresponde a esta Corte; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del recurso; se encuentra debidamente representada y no hay cosa juzgada.
Por tanto, no constatada la existencia de alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo Nº 15-03-V-016, de fecha 22 de septiembre de 2008, dictado por el Presidente Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.). Así se decide.
Admitido el recurso, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la solicitud de amparo cautelar, para lo cual estima necesario señalar que en esta materia el juez constitucional no sólo está habilitado para “suspender” los efectos del acto, sino que puede acordar incluso todas las medidas pertinentes y adecuadas para la efectiva tutela de derechos y garantías constitucionales.
En este sentido, la Sala Político Administrativa en sentencia del 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), ha asentado la tesis del carácter, naturaleza y esencia “cautelar” del amparo solicitado conjuntamente con la acción de nulidad, concluyendo que debe dársele el mismo tratamiento sustantivo y procedimental de las medidas cautelares, y en consecuencia, la revisión de sus respectivos requisitos de procedencia, de la siguiente forma:
“…es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni juris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado, por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un juicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación…”.
Del criterio expuesto, se observa la exigencia de dos condiciones de procedencia en materia de amparo cautelar: la existencia del fumus boni iuris que, por concernir a la presunta lesión de derechos fundamentales, será fumus boni iuris constitucional, y el periculum in mora cuya verificación, no obstante, será innecesaria si el Juez verifica el cumplimiento del primero, dada la dimensión constitucional involucrada en la presunta lesión de un derecho constitucional.
En cuanto al fumus boni iuris o presunción de buen derecho, es menester recordar que esta figura implica, en forma general, la carga del solicitante de alegar y probar que la actividad o inactividad administrativa de los órganos del Poder Público, constituye una aparente y grave contravención del ordenamiento jurídico que justifique la adopción de una tutela cautelar.
Ahora bien, a diferencia del resto del elenco cautelar en nuestro ordenamiento vigente, donde la posición jurídica tutelable (fumus boni iuris) puede estar referida a derechos de carácter legal, contractual o de cualquier otra índole, la tutela constitucional cautelar requiere y exige que los derechos e intereses jurídicos invocados como causa legitimadora de la cautela, tengan rango y fuente directa en la Constitución. En caso contrario, el solicitante deberá acudir a los medios ordinarios de tutela cautelar (suspensión de efectos de conformidad con el artículo 21, aparte 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o bien, a las medidas cautelares innominadas previstas en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil). De manera que, la tutela constitucional cautelar es tan extraordinaria y especial, como lo es la acción de amparo autónomo, y de allí que el fumus boni iuris tenga estas características que la califican.
También tiene dicho esta Corte que en este ámbito específico de la jurisdicción contencioso-administrativa, la apariencia de buen derecho se determina por el Juez mediante un análisis basado en un -juicio de verosimilitud o de probabilidad, provisional e indiciario sobre el derecho deducido por el demandante en el proceso principal- y que, singularmente como exigencia peculiar de esta jurisdicción especializada, debido a su naturaleza predominantemente impugnatoria de actos administrativos, cuya supuesta contrariedad al derecho es, justamente, la causa de su impugnación, la apariencia de buen derecho habrá de basarse, como expresa algún sector doctrinal, en una apariencia o manifiesta ilegalidad del acto impugnado, en una presunción grave y notoria de ilegalidad o fumus mali acti.
Por consiguiente, apariencia de la titularidad de un derecho o interés de rango y naturaleza constitucional y, de otra parte, notoria o manifiesta contrariedad del acto impugnado a esos derechos de rango constitucional son, pues, elementos componentes del fumus boni iuris constitucional propio del amparo cautelar.
Con base en lo expuesto, esta Corte procede a determinar si en el presente caso se configuran las condiciones de procedencia del amparo cautelar interpuesto.
Por lo que respecta al fumus boni iuris, los Apoderados Judiciales de la parte recurrente alegaron, de una parte, la supuesta titularidad de su derecho a la instalación y explotación de la valla publicitaria ya señalada basada en el “permiso otorgado en fecha 23 de octubre de 2002… por la Dirección de Control Urbano, Unidad de Control de Obras y Concesiones de la Alcaldía de (sic) Municipio Autónomo Libertado…”, así como en “…los impuestos cancelados, desde el año 2002 y recibidos por la Alcaldía del Municipio Libertador…”; y de otra parte, que el acto impugnado sería contrario a Derecho, en concreto, supuestamente lesivo a sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso contemplados en el artículo 49 del Texto Constitucional, por cuanto a pesar del carácter presuntamente sancionatorio, el Instituto Nacional de Transporte Terrestre no habría seguido “…el procedimiento administrativo establecido en la ley, ya que dicta un acto administrativo sin cumplir, con los pasos a seguir según con (sic) el ordenamiento jurídico, (Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y con ausencia total y absoluta de procedimiento legal…”.
En tal sentido, esta Corte destaca que el acto administrativo Nº 15-03-V-016, de fecha 22 de septiembre de 2008, dictado por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), cuyo contenido y efectos acarrearía la presunta lesión constitucional, establece lo siguiente:
“…Tengo a bien dirigirme a usted, en la oportunidad de notificarle que debe proceder voluntariamente al desmontaje de una (1) valla de su propiedad que se encuentra instalada en la Autopista Francisco Fajardo, entre el enlace vial con Autopista Valle-Coche, sentido Oeste-Este, Distribuidor El Pulpo, frente a Ciudad Banesco, Municipio Libertador, Distrito Capital. La mencionada valla constituye un elemento peligroso para el libre Tránsito Terrestre, Titulo IV Del Transporte Terrestre, Capítulo II, de la Seguridad Vial, artículo 91, el cual señala:
‘Queda prohibida la instalación de medios publicitarios en las instalaciones de vías, distribuidores de tránsito, puentes, viaductos, túneles, pasos peatonales y separadores de avenidas autopistas y carreteras’.
Este Instituto tiene la disposición de prestar el apoyo necesario en cuanto a tránsito para que lo trabajos de desmontaje no ocasionen pertubaciones de mayor importancia a los usuarios de las vías. La empresa debe realizar dicho trabajo en un lapso estimado de veintiún (21) días continuos, a partir de la recepción de esta comunicación. Una vez transcurrido el tiempo previsto, sí la empresa no realiza el desmontaje de la valla, el Instituto procederá, según lo previsto en el Titulo VII, De las Infracciones y Sanciones Administrativas y De La Responsabilidad de las Sanciones por Infracción, Capítulo I, De las Infracciones y Sanciones Administrativas, artículo 183 de la Ley de Transporte Terrestre…” (Negrillas de la cita).
Prima facie, esta Corte observa que el contenido del acto impugnado, sin perjuicio de un análisis más exhaustivo en la sentencia definitiva, no parece corresponder a la categoría de actos administrativos sancionatorios. En efecto, el contenido del acto, que se contrae a notificar al particular sobre la presunta ubicación ilegal de la valla publicitaria (artículo 91 de la Ley de Transporte Terrestre), que cuenta con un plazo de veintiún (21) días continuos para su desmontaje voluntario y que vencido este plazo, la autoridad administrativa procedería a actuar según lo previsto en el artículo 183 del Titulo VII, De las Infracciones y Sanciones Administrativas y de La Responsabilidad de las Sanciones por Infracción, de la Ley de Transporte Terrestre (publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.985, en fecha 1º de agosto de 2008), parece identificarse más bien con la categoría de las advertencias, requerimientos o intimaciones que implican, en síntesis, un llamamiento de la autoridad administrativa al particular o administrado mediante el cual se le comunica sobre la obligación de adoptar una determinada conducta, imponiéndolo sobre las consecuencias a las que se vería expuesto, en caso de desatención o indiferencia (cfr. ARAUJO-JUÁREZ, J., Derecho Administrativo. Parte General, 2008, p. 548). En efecto, esta Corte aprecia preliminarmente que el acto impugnado no ostenta en sí mismo contenido aflictivo o punitivo alguno, en razón de que se ciñe a anunciar al particular que, en la hipótesis de que no proceda voluntariamente con lo ordenado, se verá expuesto a las consecuencias legales previstas en el Titulo VII de la Ley de Transporte Terrestre.
Ello así, parece claro en esta sede provisoria, que el acto administrativo impugnado fue dictado por la Administración en uso de las atribuciones y competencias conferidas por la Ley en materia de ordenación, regulación y control del tránsito terrestre, sin exhibir como contenido multa, sanción o medida aflictiva alguna, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional estima que la actuación cuya suspensión de efectos se solicita a través de esta cautela constitucional, no puede identificarse con un acto administrativo sancionatorio, tal y como lo pretende hacer valer la parte solicitante de la cautela constitucional. Así se decide.
De otro lado, con relación a la titularidad del derecho al uso y explotación de la valla publicitaria, que los Apoderados Judiciales de la parte recurrente fundamentan, como se señaló, en el permiso expedido por la Autoridad respectiva del Municipio Libertador, esta Corte debe poner de relieve que la ubicación de la valla afectada por la actuación de la Administración, está ubicada en terreno adyacente a la Autopista Francisco Fajardo, entre la Avenida Venezuela y la Autopista Francisco Fajardo (entre el enlace vial con Autopista Valle-Coche), sentido Oeste-Este, frente a Ciudad Banesco, después del Puente Los Gemelos, Parroquia El Recreo, Municipio Autónomo Libertador, Distrito Capital. Siendo ello así, esta Corte considera oportuno hacer referencia a lo previsto en el Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, el cual en su artículo 381 dispone:
“Artículo 381: Las autoridades administrativas del tránsito terrestre ejecutarán las acciones correspondientes para hacer cumplir las disposiciones contenidas en este capítulo sobre publicidad institucional y comercial en las carreteras y autopistas, en sus respectivos ámbitos territoriales. Así corresponderá al Ministerio de Transporte y Comunicaciones actuar en la red vial nacional; a las Gobernaciones de Estado en las vías de comunicación estadales distintas de la anterior, y a los Municipios en el ámbito urbano, constituido por calles, avenidas, vías intercomunales y vías construidas con sus propios recursos.” (Negrillas de esta Corte).
Por su parte, la Ley de Transporte Terrestre, dispone en su artículo 23, lo siguiente:
“Artículo 23: Son atribuciones del Instituto Nacional de Transporte Terrestre:
(…Omissis…)
12. Establecer los criterios técnicos y otorgar los permisos para la colocación de vallas y de más medios publicitarios en las vías públicas nacionales y en los predios colindantes a las mismas, y el control de su ubicación y los procedimientos administrativos para su remoción, en coordinación con las autoridades estadales y municipales. (…Omissis…)
Artículo 90: La colocación de toda publicidad institucional y comercial, tales como vallas, señales, carteles, dibujos, avisos luminosos, pancartas y demás medios similares conocidos o por conocerse, deberá ser permisada por la autoridad competente.
Es competencia del Instituto Nacional de Transporte Terrestre autorizar la instalación de publicidad institucional y comercial en las adyacencias del derecho de vía de las carreteras y autopistas nacionales, previa verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en esta Ley y su Reglamento.
Es competencia de los municipios autorizar la instalación de publicidad institucional y comercial en las inmediaciones de las vías urbanas, previa verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos por dichos entes u órganos políticos territoriales en las ordenanzas municipales que a tal fin se dicten…”. (Énfasis añadido).
Conforme a lo anterior y de la concatenación de las normas trascritas, se desprende, prima facie, que el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.) ostenta la competencia para autorizar mediante el correspondiente permiso, la instalación de las vallas y demás medios publicitarios ubicados en las carreteras y autopistas nacionales.
Siendo que la autopista Francisco Fajardo es una vía pública nacional, no observa esta Corte de la revisión de los medios de prueba presentados por la parte recurrente al momento de la interposición del recurso, la existencia de permisos vigentes emitidos por el Instituto Nacional recurrido de los cuales se pudiera desprender, preliminarmente, la habilitación legal de la parte recurrente para ubicar en el sitio indicado la valla cuya desmontaje fue advertido por el acto administrativo cuestionado, no resultando suficiente, al menos prima facie, que el permiso exhibido por la parte recurrente, otorgado por la Dirección de Control Urbano, Unidad de Control de Obras y Concesiones de la Alcaldía del Municipio Libertador, Distrito Capital, así como las planillas de pago de los impuestos municipales, sean suficientes a los efectos de tener por configurada la presunción de buen derecho (fumus boni iuris), y de esta manera otorgar la cautela constitucional solicitada.
Incluso, en casos análogos al examinado, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo Justicia ha descartado como elementos apropiados para acreditar el fumus boni iuris la aportación al proceso por los interesados de permisos de instalación de vallas publicitarias, expedidos por autoridades municipales, cuando la valla se encuentre ubicada en lugares inherentes a la red vial nacional. Así, por ejemplo, mediante sentencia Nº 2467, de fecha de 8 de noviembre de 2006 (caso: Tamanaco Advertaising C.A.), la Sala Político Administrativa señaló lo siguiente:
“…Respecto al ‘permiso de instalación otorgado por la Dirección de Rentas Municipales de la Alcaldía de Chacao’, consignado por la recurrente como presunción de buen derecho y que evidenciaba ‘el ejercicio lícito de su actividad económica’, esta Sala señala preliminarmente que dicho permiso no implica per se un elemento de convicción suficiente que permita establecer tal presunción, ya que de un análisis del artículo 381 del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, en concordancia con el artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, la actuación del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre estuvo ajustada a su ámbito de competencia, toda vez que el primero de los artículos mencionados establece que ‘Las autoridades administrativas del tránsito terrestre ejecutarán las acciones correspondientes para hacer cumplir las disposiciones contenidas en este capítulo sobre publicidad institucional y comercial en las carreteras y autopistas, en sus respectivos ámbitos territoriales. Así corresponderá al Ministerio de Transporte y Comunicaciones actuar en la red vial nacional’, dentro de la que se incluyen ‘Las Autopistas, aunque se encuentren dentro de los límites de un Estado’ (artículo 90 de la precitada Ley)…”.
Con sujeción a la doctrina emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría este Órgano Jurisdiccional otorgarle al referido permiso, así como a las planillas de pago de los impuestos municipales, la cualidad suficiente como para estimar configurada la presunción de buen derecho (fumus boni iuris) alegada por la parte recurrente.
Con base en lo expuesto, procede esta Corte en esta sede cautelar, en la cual, como ya se dijo, le está permitido únicamente la apreciación de la controversia o del derecho alegado -con base en un juicio de verosimilitud, de probabilidad, provisional e indiciario-, a apreciar si en el caso sub iudice pudo concretarse o no una lesión al derecho constitucional a la defensa y al debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En síntesis, específicamente en relación con la presunta violación de esta garantía iusfundamental, los Apoderados de la parte recurrente adujeron que el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre “…obvió cualquier llamamiento para la presentación de los recaudos, permisos o pagos de impuestos que sustentan la colocación de la unidad publicitaria, obvió el llamamiento de la interesada para realizar las alegaciones que considerase pertinente para la defensa de sus derechos e intereses, es decir, la administración, no aplicó procedimiento alguno, mediante el cual el administrado pudiese elevar alegatos y defensas a ser considerados por la Administración Pública, al momento de resolver de forma independiente y autoritaria la orden de desmontar o remover la unidad publicitaria en cuestión…”.
En este sentido, observa esta Corte que el derecho a la defensa y al debido proceso se encuentran establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de la manera siguiente:
“Artículo 49: El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la Ley”
(…)
“3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano, o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.” (Énfasis añadido).
Con relación al alcance del derecho constitucional al debido proceso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha dejado sentado lo siguiente en sentencia Nº 1.251, de fecha 17 de julio 2001 (caso: Expresos La Guayanesa, C.A.):
“…Sobre el alcance de la garantía del debido proceso, la Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse, lo cual ha hecho en los siguientes términos:
‘La garantía constitucional del ‘debido proceso’, enunciada en el encabezamiento del artículo 49 de la Constitución de la República, representa el género que compendia en sí la totalidad de las garantías constitucionales del proceso, configurativas de los derechos fundamentales del justiciable.
(…)
Ahora bien, en el ámbito de las garantías constitucionales del proceso, cabe hacer mención expresa del derecho fundamental que representa para el justiciable la garantía de la defensa, contemplada en el artículo 49, numerales 1 y 3, de la Constitución de la República…
(…Omissis…)
En suma, cabe afirmar que el contenido esencial del derecho fundamental que, para el justiciable, representa la garantía constitucional de la defensa en el proceso, estriba en la posibilidad, normativamente tutelada, de obrar y controvertir en los procesos en que haya de juzgarse sobre sus intereses in concreto.
Con base en este precedente del Máximo y Último Intérprete de la Constitución, la garantía constitucional del debido proceso se desenvuelve como el derecho comprehensivo de todas las garantías constitucionales del proceso, incluido el derecho constitucional a la defensa, que por su parte exhibiría como núcleo esencial la posibilidad iusfundamental de obrar y controvertir en los procesos en cuyo objeto se resuelva sobre el destino de los derechos e intereses del titular. Pero también hay que señalar que sin perjuicio de su carácter constitucional, de componente normativo de aplicación y vinculación directa, los derechos al debido proceso y, en particular el derecho a la defensa, se ejercen en el seno de un procedimiento concreto destinado a afectar los derechos del particular de que se trate.
En el caso sub iudice, como se ha puesto de relieve preliminarmente, el acto impugnado no ostenta en sí mismo contenido aflictivo o punitivo alguno, en razón de que se ciñe a anunciar al particular que, en la hipótesis de que no proceda voluntariamente con lo ordenado, se verá expuesto a las consecuencias legales previstas en el Titulo VII de la Ley de Transporte Terrestre. Las consecuencias legales señaladas (multa y remoción del medio publicitario ubicado ilegalmente, ex artículo 183 eiusdem), se concretarán en actos o medidas cuya adopción, en principio, deberán tramitarse de conformidad con lo dispuesto en el Título VIII, de la Ley de Transporte Terrestre, concerniente a los procedimientos para hacer efectivas las responsabilidades derivadas de las infracciones a la Ley. Parece claro, pues, que no habiendo el acto administrativo impugnado, por sí mismo, gravado o dispuesto el presunto derecho de la parte agraviante y, de otra, tampoco habiéndose iniciado el procedimiento para la imposición de las consecuencias legales a que se refiere la Ley de Transporte Terrestre, no ha podido configurarse lesión alguna al derecho constitucional al debido proceso y a la defensa, previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por consiguiente, careciendo el acto impugnado de medida aflictiva o sancionatoria y circunscribiéndose su finalidad a advertir a la parte recurrente que, de no acatar lo ordenado, se verá expuesta a las consecuencias legales prevista en la Ley, resulta forzoso para esta Corte apreciar que no se configura la presunción de buen derecho constitucional que conmine al juez a otorgar la medida cautelar de amparo constitucional solicitada. Así se declara.
Por todo lo expuesto, en razón de que el caso sub iudice no se verifican las condiciones de procedencia de la medida cautelar constitucional solicitada, esta Corte declara IMPROCEDENTE el amparo cautelar interpuesto y, asimismo, ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, previo examen de la caducidad del recurso. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los Abogados José Olivo Durán, Enrique Guillén Niño, Carmen Alicia Epalza e Isabel Aguirre Rincones, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BLUE NOTE PUBLICIDAD, C.A., antes identificada, contra el acto administrativo Nº 15-03-V-016, de fecha 22 de septiembre de 2008, dictado por el INSTITUTO NACIONAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE (I.N.T.T.T.), adscrito al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda.
2. ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
3. IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado.
4. ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de Ley, previo examen de la caducidad del recurso.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Juez Presidente,
ANDRÉS BRITO
Ponente
El Juez Vicepresidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria Accidental,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-N-2009-000104
AB/
En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria Accidental,
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