JUEZ PONENTE: ANDRÉS BRITO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2009-000101

En fecha 26 de enero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 2008-1738, de fecha 15 de diciembre de 2008, anexo al cual el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Áñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el Nº 19.655, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano FREDDY JESÚS ACEVEDO VÉLIZ, venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 4.668.443, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oído en un solo efecto el recurso de apelación interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Áñez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 29 de octubre de 2008, que declaró Inadmisible sobrevenidamente el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 5 de febrero de 2009, se dio cuenta a esta Corte y se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, fijando el décimo (10º) día de despacho siguiente para que las partes presentaran sus escritos de informes. En esa misma oportunidad, se designó ponente al Juez ANDRÉS BRITO.

En fecha 11 de febrero de 2009, la Abogada Marisela Cisneros Áñez, actuando con el carácter de autos, consignó escrito de informes en la presente causa.

Por auto de fecha 26 de marzo de 2009, visto que se encontraba vencido el lapso previsto en los artículos 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.

En fecha 30 de marzo de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 23 de octubre de 2000, la Abogada Marisela Cisneros Áñez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Freddy Jesús Acevedo Véliz, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Manifestó que, “…En fecha 16 de junio de 1979, ingresó mi representado al (sic) Policía del Estado Miranda, Adscrita a la Gobernación del Estado, allí permaneció cumpliendo sus obligaciones estrictamente, y ajustado a lo que su código de ética le exigía, hasta el 15 de mayo de 1996 cuando pasó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y en el cargo de Detective, ha permanecido como un buen funcionario perteneciente al cuerpo, dedicado a su importante obligación y esperando su justa jubilación, consecuencia de haber trabajado durante veintitrés (23) años de servicio…”.

Indicó que, “…En fecha 12 de junio del año 2.000, a través del Oficio Nº 0103, [la] Directora de Personal, le notificó su destitución al cargo que venía desempeñando. Es el caso, que al funcionario (…) le fue negado su derecho a la defensa, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, así como la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, toda vez que del contenido del mismo acto administrativo de destitución se desprende, que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, como es la Destitución, no fue debidamente comprobada, por las autoridades respectivas. (…) se hizo sobre situaciones supuestas, ya que no se le concedió al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas, a tiempo, es decir, antes de que lo destituyeran, ni tampoco se esperó a los resultados de la averiguación del Tribunal de Control Nº 03, lo cual constituye la motivación del acto administrativo de destitución…”.

Esgrimió que, “…en este acto administrativo, se han violado y quebrantado derechos inalienables, tal y como es la defensa, la asistencia jurídica y el debido proceso, además de violarse gravemente la seguridad jurídica de los ciudadanos venezolanos, cuando el Reglamento sobre el cual el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, (…) funda todas sus averiguaciones administrativas, se atreve a crear faltas (…) Dicha situación está en evidente contravención con el Artículo 49 de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, numeral 6 (…) En tal sentido, no cabe la menor duda de que el Organismo y la Gobernación del estado Miranda, de la cual emana el acto administrativo (…) quebrantan a diario la citada Carta Magna, y por supuesto todas las leyes que rigen la materia Administrativa. Asimismo, incurre en ilegalidad el organismo querellado cuando en el Punto Segundo, del acto administrativo que constituye el objeto de la presente demanda, el ciudadano Gobernador afirma: NO TIENE QUE ESTAR COMPROBADO EL DELITO EN QUE LO HAGAN CULPABLE O INOCENTE, BASTA LA SOLA EVIDENCIA, PARA QUE SEA SANCIONADA LA FALTA…” (Negrillas y mayúsculas de la cita).

Sostuvo que, “…En el caso de marras, no solamente se castiga sin pruebas, sino que se destituye a una persona, es decir, un acto administrativo de efectos particulares que lesiona gravemente a un particular, se hace a través de un procedimiento inconstitucional e ilegal, instruido por una División de Asuntos Internos, que se escuda tras un Reglamento, violatorio no solo de la Constitución Nacional, sino de las Leyes que rigen la materia administrativa…”.

Agregó que, “…En este orden de ideas, se puede asegurar que el Instituto sancionador y el Despacho del Gobernador del Estado Miranda, desconocen si el funcionario acepta como ciertos o niega como falsos los hechos que se le imputan. Dicha aseveración se ve ratificada en el contenido de los recursos de Reconsideración y Jerárquico, interpuesto por el funcionario, y en los cuales se ratifica la situación de indefensión en la cual se encontró el funcionario toda vez que no tuvo oportunidad de alegar todo lo que considerase necesario a fin de desvirtuar la presunta falta que se le imputó…”.

Alegó que, “…indiscutiblemente el Acto Administrativo de Destitución, del cual fue objeto mi representado, no cumplió de forma alguna con los requisitos establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos específicamente en sus ordinales 1º y 4º, y 49 de la Constitución Nacional numerales 1 y 3, es decir que éste (sic) Acto Administrativo de Destitución, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido…”.

Por último, solicitó que, “…se sirva admitir la presente demanda de Nulidad y declararla con lugar en todas y cada una de sus partes, toda vez que la misma encuentra su asidero legal en las leyes sobre la materia Administrativa y en nuestra propia Constitución (…) ordene la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio Nº 0901 de fecha diez (10) de octubre del año dos mil (2000) emanado de la Gobernación del Estado Miranda, (…) y consecuencialmente, se revoque el Acto Administrativo de Destitución contenido en el oficio Nº 0103 de fecha doce (12) de junio del año dos mil (2000) emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (…) y que se ordene en consecuencia que el funcionario sea reincorporado a sus labores normales con la cancelación de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal destitución hasta la fecha de su efectiva reincorporación…”.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 29 de octubre de 2008, el Juzgado Superior Noveno de Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Inadmisible sobrevenidamente el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto en los siguientes términos:

“…Antes de entrar a analizar el fondo de la controversia, es menester traer a colación lo previsto en el parágrafo único del artículo 15 de la extinta Ley de Carrera Administrativa, que prevé:
(…Omissis…)
En tal sentido, bajo el imperio de la derogada Ley de Carrera Administrativa, constituía un requisito de cumplimiento obligatorio, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo preveía el parágrafo único del artículo 15 ut supra citado. Así pues, durante la vigencia del citado Texto Legal, los funcionarios públicos debían agotar la vía administrativa a través de la Junta de Avenimiento, dado que era un requisito ineludible para poder recurrir por ante la vía jurisdiccional, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que, la naturaleza de ambas instituciones resultaban distintas, pues a diferencia de los recursos administrativos, no se busca a través de la gestión conciliatoria realizar control de la legalidad de la situación planteada, sino un arreglo amistoso, aunado al hecho que tal solicitud no requería la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
Para mayor abundamiento, debemos traer a colación el criterio sustentado por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996, que resaltaba el carácter obligatorio del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, para posteriormente recurrir en sede Jurisdiccional. Al ser ello así, puede inferirse que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- son de distintas naturalezas, no pudiendo sustituirse entre sí, resultando suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial la presentación de la solicitud por ante la Junta de Avenimiento, no encontrándose obligado el funcionario a esperar un pronunciamiento de esa instancia.
Ante tal circunstancia, se puede concluir que el criterio jurisprudencial establecido para la época en que se encontraba vigente la Ley regía las relaciones de empleo público, establecía la obligación que tenían los funcionarios públicos de presentar una solicitud por ante la Junta de Avenimiento para agotar la gestión conciliatoria y en caso de no existir ésta, debían ocurrir por ante el Jefe de Personal o ante el Órgano respectivo, a los fines de lograr la constitución de dicha Junta y poder así agotar la vía conciliatoria.
En el caso de marras pudo constatarse que el hoy recurrente ciudadano Freddy Acevedo Veliz (sic), interpuso formal querella funcionarial contra el Oficio Nº 0901 de fecha diez (10) de octubre de 2000, emitido por la Gobernación del Estado Miranda (Hoy Estado Bolivariano de Miranda), mediante la cual se resolvió destituir al hoy recurrente del cargo de Detective adscrito al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM) adscrita a la referida Gobernación; encontrándose vigente para esta fecha la Ley de Carrera Administrativa. En consecuencia, el querellante tenía la carga de agotar la gestión conciliatoria, prevista en el parágrafo único del artículo 15 de la derogada Ley, y dado que no consta en autos que se hubiere realizado dicho trámite, resulta forzoso para esta Jurisdicente, declarar inadmisible sobrevenidamente el recurso interpuesto, tal y como se establecerá en el dispositivo del presente fallo. Y así se declara…” (Negrillas de la cita).

III
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE

En fecha 11 de febrero de 2009, la Abogada Marisela Cisneros Áñez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, consignó escrito de informes en la presente causa, con fundamento en lo siguiente:

Manifestó que, el Juzgado A quo “…dictó sentencia declarando Inadmisible Sobrevenidamente la querella, por no haber agotado la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, pero es el caso que esta representación judicial, fundamenta su apelación en el hecho de que sí se cumplió con el requisito previo del agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento…”.

Sostuvo que, “…Tal afirmación la hago constar y demuestro en el Capítulo de Anexos del libelo de demanda, específicamente en el punto Nº 7, donde se anexa la Planilla de Ipostel, numero (sic) GNº 98, (la cual corre inserta en el folio 23) emitido por la Oficina de Bello Monte, de la ciudad de Caracas, a través de la cual se remitió al Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda el Escrito conciliatorio dirigido a la junta de Avenimiento del citado instituto, con fecha 18 de octubre de 2000…”.

Indicó que, “…la remisión del Escrito de la Junta de Avenimiento se hace a través del Instituto Postal Telegráfico, (…) toda vez que el querellado se negaba a recibirlo por lo que esta representación judicial se vio en la necesidad de enviarlo por correo a los efectos del agotamiento de la vía conciliatoria previa a la acción judicial…”.

Adujo que, “…el fallo perjudica gravemente los derechos e intereses de mi representado, toda vez que este (sic) se encuentra esperando una decisión hace más de ocho (8) años (…) el sentenciador, no aprecio (sic) todas las actas que componen el expediente, tal y como ha quedado demostrado, en el Capítulo II de este Escrito de Informes, lo cual hace nula la sentencia que se apela en esta oportunidad…”.

IV
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró inadmisible sobrevenidamente el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:

“ARTÍCULO 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.

De conformidad con la norma citada, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Procompetencia, delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer el recurso de apelación interpuesto. Así se declara.

V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Una vez determinada la competencia de esta Corte, corresponde emitir pronunciamiento respecto de los fundamentos del recurso de apelación interpuesto, y en tal sentido, se observa lo siguiente:

Este Órgano Jurisdiccional aprecia que la Apoderada Judicial de la parte recurrente apela de la sentencia, en virtud de que el Juzgado A quo, declaró inadmisible sobrevenidamente el recurso “…por no haber agotado la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento…”, siendo que, a su decir, sí agotó dichas gestiones, alegando que “…se anexa la Planilla de Ipostel, número GNº 98 (…) a través de la cual se remitió (…) el Escrito conciliatorio dirigido a la Junta de Avenimiento del citado instituto…”.

Ahora bien, observa esta Corte que la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, exigía el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento como condición previa a la interposición del recurso, estableciendo en su artículo 15 lo siguiente:
“Artículo 15: Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga la Ley.
Parágrafo Único: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento…” (Énfasis añadido).

De lo expuesto anteriormente, se deduce entonces que el cumplimiento de la gestión conciliatoria constituía una condición o limitación para el acceso a la jurisdicción, sin lo cual no podría tramitarse acción o recurso alguno en materia funcionarial.

No obstante, debe esta Corte señalar que la exigibilidad de agotar la instancia de conciliación indicada, como condición previa a la interposición del recurso, ha sido objeto de diversas interpretaciones jurisprudenciales dentro de la jurisdicción contencioso administrativa a lo largo del tiempo, entre las cuales se destaca el criterio establecido inicialmente por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que dicha exigencia resultaba contraria al derecho de acceso a la justicia, siendo que posteriormente, dicho criterio fue rectificado, disponiéndose su exigibilidad y consecuente aplicación por parte de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Así, en virtud de la variación temporal del señalado criterio, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia No. 457, de fecha 28 de abril de 2009 (caso: María Victoria López Sánchez), analizó los criterios aplicados por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo con relación a la exigibilidad del agotamiento previo de la vía conciliatoria, afirmando lo siguiente:
“…En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 24 de mayo de 2000, en el caso Raúl Rodríguez Ruiz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna, por lo que la vía administrativa tenía carácter facultativo.
Este criterio se repitió en fallos posteriores dictados por la referida Corte, verbi gratia, la sentencia N° 1279 del 23 de agosto de 2000, en la cual señaló lo siguiente:
(…)
En este mismo sentido, se pronunció dicha Corte en las sentencias N° 1776 del 21 de diciembre de 2000 y N° 1279 del 23 de septiembre de 2000. En sentencia N° 1691 dictada el 19 de julio de 2001, reconoció también el criterio de no agotamiento de la gestión conciliatoria que venía sosteniendo, en los siguientes términos:
‘(…) A partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte ha venido sosteniendo el abandono de la exigibilidad del agotamiento de la gestión conciliatoria como presupuesto para el acceso a la jurisdicción y ello debido a la aplicación inmediata y no programática de las disposiciones constitucionales que permiten el libre y universal derecho de accionar como integrante del derecho a una tutela judicial efectiva sin más limitaciones que las que establezcan la propia Constitución, con lo cual esta Corte en inmediata aplicación de este principio estableció que no es necesario el agotamiento de la gestión conciliatoria, establecida en el artículo 15 de la ley de Carrera Administrativa, sin que en ningún momento pueda ser causal de inadmisibilidad de la querella (…).
Sin embargo, advierte la Sala que, en contraste, la sentencia N° 489, dictada el 27 de marzo de 2001 en el caso Fundación Escuela José Gregorio Hernández, la Sala Político Administrativa analizó el sentido del agotamiento de los recursos administrativos, respecto de lo cual dispuso lo que sigue:
‘(…) En este orden de ideas, el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración. En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional.
(…)
Por todos los razonamientos expuestos, considera esta Sala que el agotamiento de la vía administrativa exigido en el artículo 124 ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no vulnera en modo alguno el precepto constitucional establecido en el artículo 26 de la Carta Fundamental. Así se declara’.
Con posterioridad a esta sentencia, se encuentran otras dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que acogen su doctrina e introducen un cambio de criterio en cuanto a la obligatoriedad del agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento como requisito para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa. Ejemplo de ello, es la sentencia 26 de abril de 2001 dictada en el caso Antonio Alves Moreira Vs. Gerencia de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta; y la sentencia N° 1346 del 26 de junio de 2001, entre otras.
Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político- Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores…” (Negrillas de la cita y subrayado de esta Corte).

De conformidad con el criterio jurisprudencial expuesto, se observa que desde el 24 de mayo de 2000 hasta el 27 de marzo de 2001 (fecha en la cual la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia estableció nuevo criterio con relación al agotamiento de la gestión conciliatoria), la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, imperaba el criterio relativo al cual “…la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención al derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna…”, es decir, que la gestión conciliatoria tenía carácter facultativo.

Ello así, observa esta Corte que la Apoderada Judicial del ciudadano Freddy Jesús Acevedo Véliz, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo de la Policía del estado Bolivariano de Miranda, en fecha 23 de octubre de 2000, siendo que para esa fecha el criterio que se encontraba vigente con relación al agotamiento de la gestión conciliatoria y que le era aplicable ratione temporis, era el que establecía que la vía administrativa tenía carácter facultativo, por lo que no era necesario su agotamiento previo para accionar ante la vía contencioso administrativa.

En virtud de lo anterior, observa este Órgano Jurisdiccional que si bien la parte recurrente alegó en su recurso de apelación que agotó la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, en virtud de haber consignado como anexo de su recurso contencioso administrativo funcionarial recibo expedido por el Instituto Postal Telegráfico, Oficina de Bello Monte, de fecha 18 de octubre de 2000 (folio 23), sin embargo, como se señaló, para la fecha de interposición del presente recurso el cumplimiento de dicho requisito no era necesario, razón por la cual, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional, declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la Apoderada Judicial del ciudadano Freddy Jesús Acevedo Véliz, contra la sentencia dictada en fecha 29 de octubre de 2008 por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, REVOCA la sentencia apelada, mediante la cual se declaro Inadmisible sobrevenidamente el recurso contencioso funcionarial interpuesto por el referido ciudadano contra el Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda.

Ahora bien, en virtud de la declaración que antecede y, singularmente, con base en que la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto fue declarada por el A quo en la sentencia definitiva, lo que implica que la querella funcionarial fue tramitada en primera instancia en su totalidad, esta Corte pasa a conocer del fondo del asunto, y en ese sentido, observa que el ámbito objetivo del recurso contencioso funcionarial interpuesto se contrae a la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 901, de fecha 10 de octubre de 2000, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el ciudadano Freddy de Jesús Acevedo Veliz y, en consecuencia, se ratificó el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0103, de fecha 12 de junio de 2000, emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda mediante el cual se destituyó al recurrente del cargo de Detective de ese cuerpo policial.

Con tal propósito, la Apoderada Judicial de la parte recurrente en el libelo contentivo del recurso, esgrimió como fundamento de su pretensión anulatoria los siguientes alegatos:

En primer término, la Apoderada Judicial de la parte recurrente alegó la violación del derecho a la defensa, en virtud de que “…el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, como es la Destitución no fue debidamente comprobada (…) se hizo sobre situaciones supuestas, y lo más grave es que no se le concedió al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas (…) antes de que lo destituyeran…”.

En segundo lugar, alegó la existencia de una supuesta cuestión prejudicial, en el sentido de que el Instituto recurrido no “…esperó a los resultados de la averiguación del Tribunal de Control Nº 03…”.

En fin, alegó la ausencia de rango legal del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda, en virtud de que este instrumento administrativo crea faltas, siendo que “…Dicha situación está en evidente contravención con el Artículo 49 de la Constitución Nacional de la república Bolivariana de Venezuela, numeral 6…”.

Sobre el particular, esta Corte observa:

Con respecto al primer alegato, concerniente a la denunciada violación del derecho constitucional a la defensa, este Órgano Jurisdiccional estima oportuno traer a colación el texto del artículo 49, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contentivo del derecho constitucional al debido proceso, el cual lista, entre otros, al derecho constitucional a la defensa cuya transgresión ha sido denunciada en el caso sub iudice. El indicado precepto constitucional dice a la letra:

“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley…” (Énfasis añadido).

El derecho constitucional a la defensa se ha definido como la máxima garantía del Estado de Derecho y de Justicia, de una parte, fundado en principios como los de igualdad, participación, contradicción y legalidad y, de otra, comprehensivo de un conjunto de facultades y derechos que integran su contenido y, por consiguiente, gozan de equivalente rango. Como se desprende del texto literal del precepto constitucional, forman parte, pues, del derecho a la defensa los derechos de ser oído, de tener acceso al expediente, de ser notificado, de solicitar y participar en la práctica de las pruebas, así como de disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten.

En tal sentido, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha precisado y ratificado en criterios jurisprudenciales asentados en innumerables decisiones, entre otras, en sentencia Nº 2003-2842 de fecha 4 de septiembre de 2003 (caso: Escuela Naval de Venezuela), lo siguiente:

“…‘el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela , establece que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y en consecuencia, el derecho a la defensa y asistencia jurídica, comprende los derechos de toda persona a ser notificada de los cargos por los cuales se les investiga, a acceder a las pruebas, y disponer del tiempo y los medios necesarios para el ejercicio adecuado de su defensa, así como los derechos a ser oído, a no ser sancionado por hechos que se encuentren tipificados como falta o delito, entre otros’.
En orden a lo anterior, no existen dudas de que la protección al derecho a la defensa y al debido proceso en todas sus manifestaciones, se obtiene con la sustanciación de un procedimiento en el que se garantice al interesado la posibilidad de defensa y la utilización de los recursos dispuestos para tal fin. Esta garantía constitucional no sólo será afectada cuando se aplique de manera irregular el procedimiento establecido, sino que también se verá transgredida al obviarse alguna de sus fases esenciales, como por ejemplo, al negársele la oportunidad al recurrente de exponer y demostrar lo que estime conducente para su defensa…” (Énfasis añadido).

Con base en lo anterior, este Órgano Jurisdiccional de la revisión exhaustiva de las actas que conforman el expediente administrativo, a los fines de verificar los hechos imputados, observa lo siguiente:

1. Riela al folio once (11) Acta de Comparecencia, de fecha 1 de febrero de 2000, suscrita por el ciudadano Freddy Jesús Acevedo Véliz, por medio de la cual se da por notificado de la averiguación administrativa realizada por la División de Asuntos Internos del Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda “…en relación a la novedad suscitada en fecha 30-01-2000 (sic) y en la cual resultó muerta la ciudadana Diraici Coromoto Machado…”;

2. Riela al folio doce (12) Acta de Declaración rendida por el referido ciudadano, de fecha 1 de febrero de 2000, por medio de la cual se dejó constancia que una vez “…impuesto de los hechos que se investigan (…) manifestó no tener impedimento alguno para rendir declaración…”, y en la cual ratificó el contenido de acta policial elaborada en fecha 30 de enero de 2000, en la cual narró lo hechos acaecidos en esa misma fecha y en la cual resultó muerta una ciudadana;

3. Riela del folio trece (13) Comunicación S/N, de fecha 1 de febrero de 2000, dirigida al referido ciudadano y suscrita por la ciudadana Carmen Elena Ramírez Blanco, con el carácter de Comisario General de la Inspectoría General de los Servicios, por medio de la cual se le notificó que había sido suspendido del cargo “…por cuanto cursa una Averiguación Administrativa en su contra por ante la División de Asuntos Internos, en base al artículo No. 55 Numeral 06 del reglamento de personal y régimen disciplinario del Instituto (…) SUSPENSIÓN SIN GOCE DE SUELDO…”;

4. Riela del folio veinticinco (25) Acta de Declaración rendida por el referido ciudadano, de fecha 7 de febrero de 2000, por medio de la cual “…SE PORCEDE A TOMARLE UNA AMPLIACIÓN A SU DECLARACIÓN DE FECHA 01-02-2000…”;

5. Riela al folio treinta y cinco (35) Comunicación Nº IGS-00/168, de fecha 10 de febrero de 2000, suscrita por el Comisario General de la Inspectoría General de los Servicios, por medio de la cual se ratificó la suspensión del cargo sin goce de sueldo “…hasta que se conozca los resultados de la averiguación penal que se instruye en la jurisdicción de Ocumare del Tuy…”;

6. Riela al folio cuarenta y nueve (49) Escrito de Acusación presentado por el Fiscal Séptimo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del estado Miranda ante el Juez Tercero de Control del Circuito Judicial Penal del estado Miranda Extensión Valles del Tuy, en contra del ciudadano Freddy de Jesús Acevedo Velíz;
7. Riela al folio setenta y nueve (79) Acta de Audiencia Preliminar realizada por el Tribunal Tercero de Control del Circuito Judicial Penal del estado Miranda Extensión Valles del Tuy, de fecha 18 de mayo de 2000, de la cual se desprende que dicho Juzgado declaró “…ABRIR JUICIO ORAL Y PUBLICO (sic). Admite en todas y cada una de sus partes la acusación interpuesta por el Fiscal Séptimo del Ministerio Público contra los acusados FREDDY DE JESUS (sic) ACEVEDO VELIZ (sic)…”;

8. Riela al folio noventa y siete (97) Oficio Nº 0103 de fecha 12 de junio de 2000, por medio del cual se le notificó al ciudadano Freddy Jesús Acevedo Velíz, que “…según expediente administrativo Nro. 00-026, instruido por la División de Asuntos Internos, usted ha sido DESTITUIDO del cargo de DETECTIVE…”.

Asimismo, de la revisión de las actas que conforman el expediente judicial de la presente causa, se desprende lo siguiente: (i) Riela al folio nueve (9) Recurso de Reconsideración ejercido por el hoy recurrente, de fecha 16 de junio de 2000; (ii) Riela al folio diez (10) Comunicación Nº 021, de fecha 7 de julio de 2000, suscrita por el Director del Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda, por medio de la cual declaró sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto; (iii) Riela al folio dieciséis (16) Comunicación Nº 0901 de fecha 10 de octubre de 2000, suscrito por el Director del referido Instituto, por medio de la cual declaró sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto.

De la relación fáctica señalada, este Órgano Jurisdiccional observa que, contrariamente al alegato alusivo a la transgresión del derecho constitucional a la defensa del recurrente, éste fue notificado en todo momento de los hechos por los cuales se le investigaba, así como de las decisiones de la Administración en el transcurso del procedimiento, con lo cual pudo ejercer, como en efecto lo hizo según se desprende de los recursos administrativos (recurso de reconsideración y jerárquico), los medios de defensa que considerara pertinentes, para impugnar las causas en las cuales se basó la Administración para dictar el acto administrativo recurrido, respetándose de esta manera su derecho a la defensa, debido a que se le permitió conocer cuáles fueron los motivos que fundamentaron dicho acto y a su vez se expresaron los fundamentos legales en los cuales se apoya el mismo. Ello así, resulta forzoso para esta Corte desechar el alegato formulado por la Apoderada Judicial del recurrente con relación a que el procedimiento administrativo seguido al recurrente y que condujo a su destitución del mencionado cuerpo policial estadal, acarreó la violación del derecho constitucional a la defensa del recurrente. Así se decide.

Con relación al alegato referido a la existencia de una cuestión prejudicial, observa esta Corte que las cuestiones prejudiciales se presentan cuando paralelamente se sustancian dos procesos (sean judiciales o administrativos), de manera que la decisión que se adopte en uno de ellos puede incidir en la suerte del otro proceso. En relación a este punto de la prejudicialidad, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado ya en sentencia No. 1700-2000, de fecha 20 de diciembre de 2000 (caso: Inversiones Giumarpa, C.A.), estableciendo lo siguiente:

“Al respecto, la doctrina extranjera plantea que ‘son cuestiones prejudiciales aquellas que pueden tener influjo en la decisión de un proceso que se tramita ante un orden jurisdiccional pero cuyo conocimiento corresponde a un orden jurisdiccional distinto. Dos son por tanto las notas esenciales:
a) Por un lado, que el conocimiento de la cuestión corresponde a una jurisdicción o a un orden jurisdiccional distinto de aquel en que se tramita el proceso (v. gr. cuestión penal que se ventila en un proceso administrativo). Por lo cual, en un ordenamiento que aplicará sin excepciones el sistema de unidad de jurisdicción para juzgar a la administración pública resultaría enormemente limitada la posibilidad de cuestiones prejudiciales, aunque también se darían, cuando la cuestión prejudicial no fuera parte de la misma administración pública.
b) Por otro, que, aun cuando su conocimiento corresponda a otro orden jurisdiccional, está tan íntimamente ligada a la cuestión que se debate en el proceso, que en la decisión de éste tendrá influencia la decisión de aquella (GONZALEZ (sic) PEREZ (sic) Jesús, Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano, páginas 68 y 69)’.
De igual manera, la doctrina nacional sostiene que ‘cuando el juez administrativo conoce de la acción, por vía principal, y si una cuestión accesoria que es de la competencia de la jurisdicción ordinaria es planteada, debe aplazar la resolución, puesto que se trata de una cuestión prejudicial (…) sin embargo, solo hay cuestión prejudicial si la misma es ‘seria’ y ‘pertinente’, es decir, manifiesta y propia a incidir sobre la resolución del litigio…” (Énfasis añadido).

Ello así, observa esta Corte que la cuestión prejudicial que alegó la Apoderada Judicial del recurrente se basó en que la Administración no “…esperó a los resultados de la averiguación del Tribunal de Control Nº 03…”. En este punto, evidencia esta Corte que se desprende del folio setenta y nueve (79) del expediente administrativo Acta de Audiencia Preliminar suscrita por el Juez Tercero de Control del Circuito Judicial Penal del estado Miranda Extensión Valles del Tuy, ciudadano Armando Arratia, de fecha 18 de mayo de 2000, por medio del cual “…declara ABRIR JUICIO ORAL Y PUBLICO (sic). Admite en todas y cada una de sus partes la acusación interpuesta por el Fiscal Séptimo del Ministerio Público contra los acusados FREDDY DE JESUS (sic) ACEVEDO VELIZ (sic) (…) por los delitos (sic) DE HOMICIDIO CALIFICADO POR ERROR, (…) VIOLACIÓN DE DOMICILIO PERPETRADO POR UN FUNCIONARIO PUBLICO (…) y USO INDEBIDO DE ARMA DE FUEGO…”.

Sobre el particular, esta Corte observa que, como ya se refirió, para que se configure una cuestión prejudicial es menester: (i) que la Administración Pública conozca y, eventualmente, venga a decidir sobre un hecho o acto jurídico cuyo conocimiento corresponda al orden jurisdiccional, y (ii) que ese hecho o acto jurídico, o algún elemento de éstos, esté tan íntimamente ligado a la cuestión librada al orden jurisdiccional, que el pronunciamiento o decisión sobre estos por el juez predetermine la decisión administrativa.

En el caso sub iudice, esta Corte destaca que en el Oficio N° 0103, de fecha 12 de junio de 2000, el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del estado Bolivariano de Miranda funda la decisión de destitución del recurrente en los artículos 44 y 55, numeral 7 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado de Miranda vigente para entonces (Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda, de fecha 23 de mayo de 1996), cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 44. Se considera falta, toda acción u omisión que implique incumplimiento del deber, violación de alguna norma legal o reglamentaria u órdenes de servicio. La sanción disciplinaria es autónoma y la responsabilidad penal, civil o administrativa del Funcionario subsiste a pesar de haber sido sometido el Funcionario a procedimientos disciplinarios.

Primero: La acumulación de faltas, independientemente de la gravedad y tiempo transcurrido entre las mismas, constituye en sí misma una falta grave y será causal suficiente para la destitución del funcionario.

Segundo: Los funcionarios que se encuentren, presuntamente, incursos en la comisión de un hecho punible, plenamente evidenciado, serán destituidos.

“Artículo 55. Las sanciones disciplinarias que, por la comisión de faltas o violación de normas legales o reglamentarias, se impondrán al Personal Policial, Administrativo, Técnico o Alumnos del Instituto Autónomo de Policía del Estado, son:
(...)
7. Destitución.”

En el acto administrativo contenido en el Oficio N° 021, de fecha 07 de julio de 2000, que riela al oficio diez (10) del expediente judicial, contentivo de la decisión del recurso de reconsideración interpuesto por el recurrente, el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado bolivariano de Miranda refiere los hechos y circunstancias constitutivas de la falta generadora de la sanción de destitución. En el texto de la decisión administrativa indicada, se lee:

“En este estado de las actuaciones el Instructor aprecia que independientemente de la decisión que se decrete por ante la jurisdicción penal que investiga este hecho, para la Institución en fase administrativa, si se pudo determinar que ese fue un procedimiento irregular por haber amañado las actuaciones en el sentido de que no hubo disparos en ese momento de parte de las personas que avistaron y se dieron a la fuga, también es una situación irregular el hecho de que no esperaran el diagnóstico del fallecimiento de la persona que auxiliaron, alegando para ello, que temían por sus vidas debido a que los moradores del sector La Cabrera se dirigían al hospital con intenciones de agredirlos... Siendo esto considerado como un desprestigio para la Institución y para el personal que labora con dedicación y cumplimiento de su deber, observando igualmente por parte del Instructor que las faltas en las cuales incurrieron tales como: -no notificar por radio a la Central de ese hecho; -así como tampoco notificaron al funcionario de servicio en el hospital de dicha novedad (situación reconocida por ustedes en su ampliación de declaración), lo que les acarrea incumplimiento al Reglamento y las órdenes impartidas...
“... el hecho cometido es una falta grave que pone en desprestigio a la Institución y por cuanto dicho hecho causó conmoción y escándalo público y ello administrativamente es una falta sumamente grave que dio lugar a dicha sanción, aunado a ello, las irregularidades cometida en el procedimiento e información suministrada tanto en actas como en las declaraciones rendidas fueron consideradas amañadas, con la única finalidad de obtener beneficio a su favor, lo que equivale a decir que los hechos no fueron expuestos como sucedieron...”(Énfasis añadido)

Del texto de la referida decisión se desprende que las circunstancias relevantes en las cuales estuvo incurso el recurrente, ciertamente relacionadas con el suceso denominado “el crimen de La Cabrera”, que fueron calificadas por la autoridad administrativa como falta grave, se concretaron en: (i) haber propiciado un -procedimiento irregular por haber amañado las actuaciones en el sentido de que no hubo disparos en ese momento de parte de las personas que avistaron y se dieron a la fuga-; (ii) no haber aguardado -el diagnóstico del fallecimiento de la persona que auxiliaron-, que resultó muerta justamente con ocasión del procedimiento policial practicado, y (iii) omitir injustificadamente -la notificación a la Central del hecho, así como la notificación al funcionario de servicio en el hospital de dicha novedad-.

Entiende esta Corte que las circunstancias descritas, constitutivas de faltas según el Reglamento disciplinario de la Institución (artículo 44, incumplimiento de órdenes de servicio; artículo 45, numeral 17, encubrimiento de faltas; artículo 46, numeral 5, omisión de información al superior; artículo 48, numeral 17, ser arbitrario en actos de servicio) representan -supuestos de hecho de carácter disciplinario-, distintos a los tipificados en la legislación penal que han servido de fundamento a la acusación fiscal: homicidio calificado por error; violación de domicilio perpetrada por funcionario público y uso indebido de arma de fuego, previstos en el Código Penal vigente para entonces, en sus artículos 408, ordinal 1°; 185 y 282, respectivamente, y por consiguiente, faltas disciplinarias susceptibles de apreciación y decisión autónomas por la autoridad administrativa, cuya finalidad como tiene reconocido la doctrina se ordena a preservar el -buen funcionamiento de la organización administrativa- y a exigir de sus agentes un -comportamiento de acuerdo a parámetros principalmente deontológicos-; frente a la finalidad de protección del orden general de convivencia de la sociedad característica de la sanción penal (Cfr., SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la Función Pública, Madrid, 2001, p. 280 y ss.; GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R., Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 2004, Tomo II, p. 170 y ss.).

Por lo expuesto, esta Corte desecha el alegato del recurrente referido a la existencia de una cuestión prejudicial en razón de que, en primer término, las circunstancias mediante las cuales se destituyó al funcionario configuran supuestos de infracción disciplinaria, susceptibles de evaluación autónoma por la autoridad administrativa, siendo distintos a los hechos punibles imputados por la autoridad fiscal y, en segundo lugar, porque la eventual decisión del juez penal, absolutoria o condenatoria con respecto a la imputación fiscal, no predeterminaría el contenido de la decisión administrativa impugnada en la medida en que esta se basa en la infracción de deberes disciplinarios, materia distinta a la responsabilidad penal perseguida por la autoridad judicial de ese orden especializado.

En tercer término, la Apoderada Judicial del recurrente ha denunciado la nulidad de la sanción de destitución en virtud de que la norma reglamentaria que le sirve de fundamento contraviene el principio de legalidad sancionatoria, integrante de la garantía constitucional del debido proceso, previsto específicamente en el artículo 49, numeral 6 de la Constitución. Con relación a este alegato, concretamente referido a la ausencia de rango legal de la norma reglamentaria que sirvió de fundamento a la sanción aplicada, este Órgano Jurisdiccional estima oportuno transcribir el artículo 49, numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:

“Artículo 49.- El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
(…Omissis…)
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes…”.

En ese sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 952, de fecha 23 de abril de 2003 (caso: Margarita Frías Rodríguez), se pronunció con relación al principio de legalidad y, singularmente, con relación al rango de la norma sancionadora, estableciendo lo siguiente:

“…Este principio ha sido reiterado en el marco normativo del artículo 49.6 de nuestro Texto Fundamental promulgado en 1999, al referir que ninguna persona puede ser sometida a condenas que no estén previamente y expresamente delimitadas en la ley, consagrándose de esta manera una doble connotación que se traduce en primer término en un deber -para el Estado- de actuar legislativamente para normar aquellas conductas que sean contrarias al orden público y al interés general de la colectividad: ‘[n]inguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes’. Por otra, se consagra el derecho o garantía a los ciudadanos que la potestad punitiva que detentan los órganos conformantes del Poder Público, solamente puede ser ejercida con base en normas de rango legal preestablecidas (lex previa), que conlleven a predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas que estén sometidas a responsabilidad.
La consagración de este principio -el cual es fiel reflejo de todo Estado democrático, social de derecho y de justicia- implica en sí, la sujeción que debe tener en su obrar con respecto al ordenamiento jurídico preexistente, por lo que su potestad punitiva o ius puniendi, sólo puede ser devengada -además del ejercicio de la Soberanía- en lo que la normativa legal le ha podido permitir, sea en el campo penal, donde su ejercicio sólo se desempeña mediante el ejercicio de la función jurisdiccional, reflejada en los tribunales con competencia en materia penal, evidentemente, o en el campo de la administración, donde sus procedimientos por ser de carácter inquisitivo y no dispositivo, conllevan también a que su estructura sancionatoria y disciplinaria esté sujeta al marco de la legalidad, sea adjetiva o sustantivamente, por ser dicho principio el que rige todo límite objetivo de su actividad.
(…)
No obstante del corolario antes expuesto, se debe enfatizar previamente sobre el principio general –el de legalidad- para luego poder referirse a una de las manifestaciones de dicho principio, como lo es la tipicidad.
En términos generales, tal como se mencionó anteriormente, la potestad devengada por la Administración viene determinada por el principio de legalidad; sin embargo, es de destacar, que la legalidad no detenta la misma rigurosidad en la materia penal que en la administrativa. A saber, en el campo penal, a los fines de aplicación de la pena, resulta preciso que el delincuente sepa cuál es la sanción que le podría corresponder por su obrar, lo que necesariamente requiere una previa regulación legal, no puede haber un delito que no tenga señalada su pena específica, ni admitirse la analogía en perjuicio del infractor.
Por su parte, en el caso del Derecho Administrativo y, específicamente en el campo sancionador disciplinario, el principio de legalidad no ha imperado de manera absoluta, en el sentido de que sólo la ley puede establecer los tipos y sanciones correspondientes al marco regulatorio, en tal sentido, la entonces Corte Suprema de Justicia había declarado que cabe la remisión al reglamento, si en la ley queda determinado de manera suficiente cuál es la conducta antijurídica y los límites que se deben imponer a las sanciones, sin que ello valga a establecer, una formulación vaga de las mismas: ‘(...) las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es necesario que la propia ley establezca que, por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar al Poder Ejecutivo la determinación de las penas y de las sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuáles son concretamente las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de cauces que no permiten posibles arbitrariedades y abusos de poder.’ (S. SPA-CSJ. 5.06.85. Caso Difemer).
Esta posibilidad de remisión que la ley puede hacer en el Reglamento debe efectuarse de manera expresa y nunca por un mero análisis de la Administración, toda vez que lo que no prevé el legislador no lo puede hacer el reglamentista, siendo por ende necesario el antecedente de ley, y el reglamento, el instrumento por medio del cual se detallen los principios dispuestos en ley. De lo expuesto, la previsión a nivel reglamentario debe ser observada en el sentido de cuando la ley así lo autorice expresamente, y dicha autorización no puede entenderse en el sentido de que el reglamento no puede ampliar ni exceder el ámbito legal, no puede crear tipos ex novo, y este dentro del rango de cobertura material que le ha conferido la ley; asimismo, la remisión al reglamento no puede ser abstracta, oscura ni poco limitada que conlleve a una actividad indiscriminada del reglamentista que genere una deslegalización, toda vez que a nivel de rango legal debe establecer la normativa básica que delimite el contenido de la tipicidad, que establezca cuál es la cobertura legal, sin que ello implique remisiones en blanco al reglamento.
(…)
Tal como se indicó anteriormente, el régimen de sanciones es de preeminente orden legal, por lo que en contadas excepciones es permisible que el mismo sea llevado a cabo a través de reglamentos, siempre y cuando exista la previsión delegativa de la ley, la cual de no implementarse, debe entenderse que no ha sido autorizada por el legislador para que el reglamentista ahonde y especifique el control de la materia a regularse.
En el caso de permitirse la delegación de la ley, evidentemente la misma no puede constituir en una cláusula en blanco que permita al reglamento, normar tipos, disposiciones o conductas que escapen de la propia cobertura que la ley prevé, toda vez que se estaría infringiendo el principio de reserva legal en materia de sanciones. En tal sentido, la entonces Corte en Pleno en sentencia del 17 de noviembre de 1986, la cual ha sido reiterada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 25 de mayo de 2000, ha manifestado que ‘[e]s la norma de rango legal la que puede intervenir en la determinación del contenido de esos derechos, no las normas reglamentarias, ni mucho menos simples actos de la Administración no apoyado concretamente en ley alguna. Siendo estos derechos ‘materia reservada’ a la Ley, corresponde al Reglamento un papel muy reducido en su regulación (...) La Ley y solamente la Ley debe definir los límites de los derechos individuales de modo que la Administración no pueda intervenir en éste ámbito sino en virtud de la habilitación legal, esto es, mediante pronunciamiento expreso, contenido en norma legal formal, que el Reglamento no puede ni suplir ni ampliar’…” (Énfasis añadido).

De la decisión anteriormente trascrita se desprende, como la doctrina ha referido, que el principio de legalidad se desenvuelve en el plano sancionatorio en dos vertientes básicas: (i) mediante una garantía material, concerniente a que la infracción y la sanción aparejada deben estar previstas en la norma con anterioridad a la realización del comportamiento sancionable, esto es, la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; y (ii) una garantía formal, en el sentido de que el precepto o norma que predetermina la infracción y la consiguiente sanción ostenten rango legal. No obstante, sobre estas garantías el Derecho Administrativo sancionador y, en particular, la materia disciplinaria presentan matizaciones características como puntualiza el Máximo Intérprete de la Constitución. Así, por lo que respecta a la garantía formal, en el ámbito del Derecho Administrativo y, singularmente, como expresa la Sala Constitucional, “en el campo sancionador disciplinario”, el principio de legalidad no impera de forma absoluta, de modo que se exija que sólo la ley o normas con rango legal puedan establecer los tipos y sanciones correspondientes. De allí que, como expresa la Sala Constitucional las sanciones administrativas, previa remisión o habilitación impuesta por el Legislador, “... pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es necesario que la propia ley establezca que, por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones...” (cfr., en el mismo sentido, SÁNCHEZ MORÓN, ob. cit., pp. 282-283).

De igual forma, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 536, de fecha 18 de abril de 2008, caso: Eddy Alberto Galbán Ortega vs. Ministerio de Justicia, estableció lo siguiente:

“…Advertido lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa por su propia naturaleza, se encuentra en una constante dinámica y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador, estimándose por tanto, que el sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo. Es por ello, que la doctrina ha venido aceptando la posibilidad de que el legislador en la propia ley, faculte a la Administración para que esta dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual en modo alguno puede estimarse como una transgresión a los principios de legalidad y de reserva legal.
En el caso bajo examen, resulta necesario destacar lo que ha sido jurisprudencia de este Máximo Tribunal con respecto al alcance que han de tener los Reglamentos en relación a los derechos fundamentales:
"(...) estima esta Corte exigible conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente mediante disposición expresa, o bien a través de la formula general del artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por Ley que, en todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y salvo posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en qué consisten esas conductas u obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados (...).
(... omissis ..)
Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse que constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien señala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que prohibe, en principio, la posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es sólo "en principio", pues el propio texto del artículo 10, mediante la expresión "salvo dentro de los límites determinados por la Ley", deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no exclusivamente en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende la accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garantía, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.
De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativas rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor de colaboración o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria (...)". (Sentencia de la Corte en Pleno del 13 de febrero de 1997, citada en la Sentencia N° 1947 de fecha 11 de diciembre de 2003 ). (Destacado de la Sala).
El criterio antes transcrito, hace alusión a la posibilidad de que por vía reglamentaria se pueda ejercer la potestad sancionatoria. Sin embargo, el razonamiento allí formulado es también aplicable a la potestad reglamentaria de la Administración Pública en otras materias reservadas a la Ley…”(Destacado de la cita) (Subrayado de esta Corte)

De los precedentes jurisprudenciales citados, esta Corte entiende que si existe previa habilitación del legislador mediante el cual se opere una remisión expresa, puede la norma reglamentaria establecer los supuestos de infracción y las sanciones correspondientes, si en la ley que desarrolla existe al tal efecto la cobertura legal correspondiente.

En el caso sub iudice, la sanción se ha adoptado con base en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado de Miranda vigente para entonces (Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda, de fecha 23 de mayo de 1996). La base legal de este Reglamento en la entonces vigente Ley de Policía del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de fecha 15 de mayo de 1996. En este instrumento normativo estadal de rango legal dispone en el Capítulo IV, Del Régimen de Personal, en el artículo 44, lo siguiente:
“Artículo 44. Todo el personal que trabaje para la Policía del Estado Miranda se regirá por el Reglamento Interno de Administración de Personal y Régimen disciplinario que se dicte al efecto.” (Énfasis añadido)

De otra parte, el artículo 40 de la Ley comentada dispone en su numeral 4 como atribución de la División de Asuntos Internos del Instituto la potestad de instruir los expedientes administrativos a los funcionarios del Cuerpo que incurrieren en “...faltas contempladas en el Reglamento Interno de la Institución...”. En efecto, dispone literalmente la disposición legal señalada.

“Artículo 40. La División de Asuntos Internos obra por delegación del Director Presidente del Instituto, es el órgano encargado de establecer, mantener y dirigir un sistema de inspección eficaz con la finalidad de:
(...)
4. Instruir los expedientes administrativos a los funcionarios del Instituto que cometan faltas contempladas en el Reglamento Interno de la Institución.”

A juicio de esta Corte, con sujeción a la doctrina constitucional vinculante fijada por el Máximo Intérprete de la Constitución y, asimismo, de acuerdo con el precedente jurisprudencial emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Órgano rector de esta jurisdicción especializada, es clara la habilitación legal contenida en los artículos 40 y 44 de la entonces vigente Ley de Policía del Estado Miranda, para que el Reglamento emanado del Poder Ejecutivo estadal, procediera en su momento a establecer el régimen disciplinario de los funcionarios de esa Institución, en el cual debía incluirse, como en efecto así aconteció, lo concerniente al conjunto de faltas y sanciones disciplinarias que aseguraran, como se dijo, las dos finalidades básicas de cualquier régimen disciplinario, esto es, el -buen funcionamiento de la organización administrativa- como fórmula de autoprotección o de depuración de la propia organización y, de otra parte, la exigencia a los agentes que sirven a la Institución de exhibir ante la ciudadanía –un comportamiento de acuerdo a los parámetros propios de las altas responsabilidades encomendadas a ese órgano de seguridad ciudadana- para lo cual, sin duda, resulta esencial el régimen disciplinario analizado.

Por tal razón, a esta Corte le resulta forzoso desechar el argumento esgrimido por la representación judicial del recurrente consistente en la supuesta inconstitucionalidad del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado de Miranda, por contravenir la garantía del principio de legalidad sancionatorio previsto en el numeral 6 del artículo 49 de la Lex Fundamentalis, en la vertiente ya indicada de garantía formal o de rango legal de la norma sancionatoria.

De acuerdo con las consideraciones que anteceden, observa esta Corte que en el presente caso, el procedimiento legalmente establecido se realizó ajustado a derecho, por lo que es forzoso declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto en fecha 23 de octubre de 2000, por la Abogada Marisela Cisneros Áñez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Freddy Jesús Acevedo Velíz, contra el Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda (IAPEM). Así se declara.





VI
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 10 de noviembre de 2008, por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando en su carácter de Apoderada Judicial del ciudadano FREDDY JESÚS ACEVEDO VELIZ, titular de la cédula Nº 6.376.184, contra la decisión dictada en fecha 29 de octubre de 2008, por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por medio de la cual declaro Inadmisible sobrevenidamente el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesta contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA (IAPEM).

2. CON LUGAR el recurso de apelación.

3. REVOCA el fallo apelado.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese, notifíquese. Remítase al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Juez Presidente,


ANDRÉS BRITO
Ponente

El Juez Vicepresidente,


ENRIQUE SÁNCHEZ

La Juez,


MARÍA EUGENIA MATA

La Secretaria,


MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-R-2009-000101
AB/

En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,