TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001323
En fecha 2 de diciembre de 2003, se dio por recibido en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida de suspensión de efectos, por el Abogado Carlos Dugarte Monagas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el Nro 28.540, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil GARMORE C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, en fecha 27 de septiembre de 1973, bajo el Nº 46, Tomo 112-A, contra la Providencia Administrativa N° 1102-04, dictada en fecha 16 de septiembre de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Carlos Antonio Goncalves Arevo, titular de la cédula de identidad N° 12.483.379, contra la referida sociedad mercantil.

En fecha 8 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha, se solicitó al Ministerio del Trabajo la remisión de los antecedentes administrativos del caso, y se designó Ponente a la Juez Iliana Contreras Jaimes, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte decidiera acerca de la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado.

En fecha 13 de enero de 2005, se dejó constancia de la notificación a la ciudadana Ministro del Trabajo, la cual fue recibida en fecha 13 de diciembre de 2004.

En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: ANDRÉS BRITO, Juez Presidente; ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

Por auto de fecha 15 de junio de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenando la reanudación de la misma una vez transcurridos los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.

Por auto de fecha 2 de julio de 2009, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.

En fecha 6 de julio de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la siguiente fundamentación:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR Y SOLICITUD DE SUSPENSION DE EFECTOS

En fecha 2 de diciembre de 2004, el Abogado Carlos Dugarte Monagas actuando en el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que, “… de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de amparo sobre derechos y garantías constitucionales, solicitamos a esta honorable Corte de lo Contencioso Administrativo que ampare de manera cautelar a nuestra representada y expida mandamiento de amparo mediante el cual SUSPENDA LOS EFECTOS DE LA PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA INVOCADA. Con respecto a nuestra representada hasta tanto se dicte el fallo que ponga fin al proceso ya que de lo contrario se le causaría un gravamen irreparable si se ejecutare la misma…”. (Mayúsculas y negrillas de la cita).

Expone, “… de no acordarse el presente amparo cautelar nuestra mandante tendrá, como consecuencia de la providencia administrativa dictada por la inspectoría del Área Metropolitana de Caracas el día 16 de septiembre de 2004, la obligación de reenganchar a la trabajadora accionante y proceder a la cancelación de los salarios que fueron dejados de percibir desde el momento que fue presuntamente despedida hasta el momento de su efectiva reincorporación…”.

Señaló que, “… Con los actos materiales de ejecución forzosa de la providencia impugnada evidentemente se le viola a mi mandante los Derechos Constitucionales a la defensa a la propiedad y a la obtención de una tutela efectiva, toda vez que la inspectoría del Área Metropolitana de Caracas le sustanciara un procedimiento de multa con su subsiguiente sanción, el cual es absolutamente infundado debido a que la providencia administrativa que fue dictada se encuentra viciada de nulidad, y en consecuencia es inejecutable…”. (Negrillas de la cita).

Que, “… con el propósito de evitar que la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas cause lesiones graves o irreparables a nuestra representada solicitamos conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, que esta Corte decrete medida Cautelar Innominada en virtud de la cual ordene a la Inspectoría del Trabajo que se abstenga de realizar cualquier tipo de actuación o decreto que intente EJECUTAR el contenido de la providencia administrativa que dictó en fecha 16 de septiembre de 2004, signada con el número 1102-04…” (Mayúscula de la cita).

Adujo, que en relación a la procedencia de la medida cautelar innominada, la solicitud se fundamenta en las siguientes condiciones: “…PRIMERO: `FOMUS (sic) BONIS IURIS´(…) en el caso de marras, mi representada, mi representada (sic) no fue válidamente notificada de la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos proferidas por la Providencia Administrativa, aparece claro que en el trámite no se dio cumplimiento a lo pautado en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, el artículo 50 de la Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimientos del Trabajo, ni el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues como tanta veces se explanó, mi representada quedó confesa por no ser válidamente citada ni notificada. SEGUNDO: `PERICULUM IN MORA´ (…) Aparece claro que existe una inminente lesión patrimonial que podría generar la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas al intentar ejecutar la providencia impugnada y las posteriores lesiones no podrán ser reparadas por la sentencia definitiva que dicte la Corte en la Oportunidad correspondiente, dado a que de ser favorable para mi representada, la decisión se limitaría a anular la providencia administrativa. Por el contrario, en el supuesto negado de resultar el fallo desfavorablemente a mi patrocinada, la Inspectoría del Trabajo podrá ejecutar el acto administrativo y/o sancionarla…” (Destacado de la cita).

Señaló, que la Providencia Administrativa impugnada, deriva de una falsa apreciación por parte del Inspector del Trabajo de las circunstancias relevantes del caso.

Expresó, que el acto administrativo está viciado en su motivación, por cuanto el mismo está fundamentado en hechos falsos. “… En la citada providencia se apreció una prueba presentada por el ciudadano: Carlos Antonio Goncalves Arevo constante de un supuesto Despido de trabajo. Conforme a lo antes señalado, el acto recurrido consideró que entre el ciudadano: Carlos Antonio Goncalves Arevo y Garmone, existía una relación laboral para el momento en que se alegó el despido injustificado. Por tanto era incierto el alegato según el cual había sido despedido injustificadamente razón por la cual la recorrida (sic) ordena el reenganche y el pago de los salarios caídos. Ya que el accionante abandonó el trabajo hasta el sol de hoy…” (Subrayado de la cita).

Que, en la constancia presentada para evidenciar el despido injustificado, no consta la firma del representante legal de la empresa, quienes son los facultados para comprometer a la misma.

Señaló que, “.. Por todo lo anterior no podía la Inspectoría del Trabajo del Este de Caracas apreciar como plena prueba para sentenciar un supuesto despido de trabajo manifestado, es decir, a los efectos legales dicho supuesto despido de trabajo no existió jurídicamente en el precitado procedimiento y mal puede basarse una decisión en un documento inexistente y viciado de nulidad absoluta…”.

Indicó que; “… el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia consagra como protección cautelar a quien intenta una acción de nulidad de un acto administrativo en sede jurisdiccional la suspensión de los efectos del acto administrativo del cual se solicita la nulidad, protección cautelar que se encuentra íntimamente ligada al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la constitución vigente. Esta protección cautelar establecida en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, tiene como finalidad evitar que la ejecución del acto administrativo cause un perjuicio de tal magnitud, que posteriormente sea imposible repararlo o de difícil reparación de ser declarada la nulidad del acto. En el presente caso la procedencia de la suspensión de efectos resulta claramente evidente, toda vez que la ejecución de la Providencia Administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Este de Caracas, mediante la cual se ordenó el reenganche y el pago de los salarios caídos dejados de percibir por el ciudadano: Carlos Antonio Goncalves Arevo, de ser ejecutada causaría un daño irreparable a la empresa que represento...”.

Finalmente solicitó, la nulidad de la Providencia Administrativa Nº 1102-04 de fecha 16 de septiembre de 2004, así como se decrete con lugar la acción de amparo y en su defecto, medida cautelar de suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación una vez se declare la nulidad del acto recurrido.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con relación a la determinación de la jurisdicción competente para conocer las impugnaciones contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha habido, como es conocido, una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial en cuyo iter inicial pueden destacarse las sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recaídas en el caso: Fetraeducación, de fecha 05 de junio de 1986, ratificada por el fallo proferido en el caso: Corporación Bamundi, de fecha 13 de febrero de 1992. En estas decisiones, el criterio mantenido por el extinto Órgano Jurisdiccional consistió, grosso modo, en circunscribir la competencia material de la jurisdicción contencioso administrativa a las pretensiones dirigidas a impugnar los actos administrativos emitidos por los órganos de la Administración Pública, si y sólo si tales actos constituían ejecución de “normas de Derecho Administrativo”, quedando, por consiguiente, fuera del alcance de esta jurisdicción especializada –los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento positivo, tales como la civil, mercantil, laboral, etc.- (extinta Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, caso; Fetraeducación, en Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa, 1961/1996, Caracas, 2007, p. 464).

No obstante, siendo el anterior el criterio dominante en el sistema constitucional precedente, el tema de la determinación del órgano jurisdiccional competente para resolver las pretensiones que se deduzcan con ocasión de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, generó bajo la vigencia ya de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, disparidad de criterios en las distintas Salas componentes del Tribunal Supremo de Justicia, lo que motivó el pronunciamiento de la Sala Plena contenido en la sentencia Nº 9, de fecha 5 de abril de 2005, (caso: Universidad Nacional Abierta contra Inspectoría del Trabajo en los municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos, y Carlos Arvelo del Estado Carabobo ), que resolvió el conflicto negativo de competencia planteado en su oportunidad por la Sala Político Administrativa. En esta decisión, la Sala Plena expresó:

“Ahora bien, tal como lo refiere la jurisprudencia anterior de la Sala Constitucional, ni la Ley Orgánica del Trabajo promulgada el 27 de noviembre de 1990 –vigente para la época del caso ‘Corporación Bamundi, C.A.’- ni la actual Ley Orgánica del Trabajo de fecha 19 de junio de 1997, establecen que corresponda a la jurisdicción laboral el conocimiento de los recursos contra las decisiones de las Inspectorías del Trabajo y, frente al principio de legalidad de la competencia, parecen insuficientes las razones fundadas en los principios de preeminencia de las normas laborales y unidad de la jurisdicción en materia laboral consagradas en la Ley Orgánica del Trabajo. Al no estar de forma explícita en una norma expresa en este sentido, no puede pretender aplicarse una excepción al principio general de la universalidad del control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de los actos administrativos que se establece en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contenciosos administrativos competentes. Así se declara.
(…)
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
(…)
Conforme a la doctrina expuesta (sentencia Nº 1333, de fecha 25 de junio de 2002, de la Sala Constitucional), en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…” (Paréntesis de esta Corte)

Con esta decisión, como se comprende, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República dilucidó la referida polémica acerca de la competencia en casos como el de autos, estableciendo que corresponde a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo. Más aún, dentro de esta Jurisdicción Ordinaria, también la Sala precisó que corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, con lo cual materializó una sentida aspiración de acercar la función jurisdiccional a los justiciables, reforzar facilitándolo el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y favorecer la garantía plenaria de la tutela judicial efectiva. En efecto, la Sala Plena, en primer lugar, distinguió perfectamente la -Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria-, integrada en general por la Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, de la llamada -Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial o Eventual-, conformada por los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos. En segundo lugar, con base en el principio de legalidad de la competencia, en las hipótesis de inexistencia de una norma legal expresa que configure a determinados órganos judiciales con la Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial, dicha competencia debe estimarse atribuida a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria. En tercer y último lugar, como ya se dijo, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, la Sala Plena precisó que corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales conocer, en el primer grado de jurisdicción, los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a los fines de facilitar la tutela judicial efectiva en beneficio de los justiciables.

Este pronunciamiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia ha sido acogido tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Político Administrativa. En efecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 de fecha 20 de mayo de 2005, (caso: Omar Dionicio Guzmán), expresó:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De igual forma, la Sala Político Administrativa acogió también el criterio proferido por la Sala Plena, en su sentencia Nº 1.458, de fecha 6 de abril de 2005, (caso: Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., vs. Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar), expresando el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:

“…Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, mediante la cual se ordena a la sociedad mercantil Operaciones al Sur del Orinoco, CA. (OPCO), el reenganche y pago de salarios caídos a favor del ciudadano Gregory José Ugas Rodríguez, por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.”

Siendo ello así, es claro para esta Corte el criterio según el cual la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo corresponde, en el primer grado de jurisdicción, a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en Alzada o segundo grado de jurisdicción, a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo y medida cautelar de suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa Nº 1102-04 dictada en fecha 16 de septiembre de 2004, por la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, razón por la cual esta Corte declara su INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.

En consecuencia, esta Corte DECLINA la competencia al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que previa distribución corresponda conocer del presente asunto, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y medida cautelar de suspensión de efectos por el Abogado Carlos Dugarte Monagas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil GARMORE C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, en fecha 27 de septiembre de 1973, bajo el Nº 46 Tomo 112-A, contra la Providencia Administrativa N° 1102-04, dictada en fecha 16 de septiembre de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por el ciudadano Carlos Antonio Goncalves Arevo, contra la mencionada empresa.

2. DECLINA la competencia en el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que resulte seleccionado por distribución a fines que conozca de la presente causa.

3. ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en funciones de distribución.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Juez Presidente,

ANDRÉS BRITO

El Juez Vicepresidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-N-2004-001323
MEM