TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente N° AP42-R-2008-001129
El 26 de junio de 2008, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio N° 0877-08 de fecha 10 de junio 2008, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual fue remitido el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las ciudadanas CLAUDIA MARÍA GARCÍA y GABRIELA CECILIA LEÓN, titulares de las cédulas de identidad Nros 11.307.877 y 10.446.464, respectivamente, asistidas por la abogada Katiusca Montes de Oca Núñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.546, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. L/088.03/2005 del 17 de marzo de 2005, dictada por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación que se ejerció el 14 de marzo de 2008 por la abogada Roberta Núñez Díaz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 108.437, actuando en su carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 11 de marzo de 2008, que declaró con lugar la acción ejercida. Emplazo
El 1° de julio de 2008, se dio cuenta del expediente a esta Corte, se designó ponente al ciudadano Juez EMILIO RAMOS GONZALEZ, y se advirtió acerca del inicio del lapso de fundamentación a la apelación, cuya duración sería de quince (15) días de despacho, de conformidad con el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 21 de julio de 2008, la abogada Roberta Núñez Díaz, ya identificada, presentó el escrito de fundamentación a la apelación correspondiente a su representada y consignó copia simple del poder que acredita su representación.
El 4 de agosto de 2008, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
El 6 de agosto de 2008, la abogada Roberta Núñez Díaz consignó escrito de promoción de pruebas en la presente causa.
El 8 de agosto de 2008, se dejó constancia de la culminación del lapso para la promoción de pruebas.
El 11 de agosto de 2008, se ordenó agregar a los autos el escrito de pruebas consignado por la representación de la parte apelante.
En la misma fecha, se dio al lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas, lapso éste que venció el día 14 de ese mismo mes y año, por lo que se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines legales consiguientes.
Por auto del 18 de septiembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación proveyó acerca de las pruebas promovidas por la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, declarando su admisión.
El 30 de septiembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar el cómputo de los días transcurridos para ejercer recurso de apelación contra el auto de admisión de pruebas, verificándose esa misma fecha su vencimiento, y ordenándose en virtud de ello la remisión del expediente a esta Corte.
El 20 de octubre de 2008, fue fijada para el día jueves 25 de junio de 2009 la oportunidad en que tendría lugar el acto de informes en forma oral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Por auto del 18 de junio de 2009, se difirió la fecha del acto de informes orales para el día el 29 de julio de 2009.
El 29 de julio de 2009, oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellante y de la comparecencia de la abogada Vanessa Santos Huen, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 117.024, en su carácter de apoderada judicial de la parte querellada. Ésta última consignó escrito de conclusiones.
El 30 de julio de 2009, se dijo “Vistos”.
El 7 de agosto de 2009, se pasó el presente expediente al ciudadano Juez ponente EMILIO RAMOS GONZÁLEZ.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
El 7 de abril de 2005, las ciudadanas Claudia María García y Gabriela Cecilia León, asistidas por la abogada Katiusca Montes de Oca Núñez, ejercieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo emanado de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, fundamentándose en lo siguiente:
Que son educadoras en el nivel de preescolar y como tales “(…) decidi[eron] dedicar[se] al ejercicio de [su] profesión, en un Centro Infantil Maternal o Guardería, que abri[eron] en Enero de 2005, con la intención de desarrollar las aptitudes, capacidades y destrezas, en niños en edades comprendidas entre 1 y 3 años, lo cual a su vez comprendería la orientación de esos niños en la convivencia” (Agregado en corchetes de esta Corte).
Para albergar el centro educativo, “(…) arrenda[ron] un inmueble denominado Quinta Dino, ubicado en la 4ta Transversal, entre avenida Mohedano y Calle El Tártago de la Urbanización La Castellana. Siendo que [su] intención inicial que, el Centro Infantil Maternal que allí comenzó a funcionar el día 17 de Enero del presente año, se denominaría ‘CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR A.C.”.
Que “[p]or razones de orden jurídico, decidi[eron] que ese centro de educación infantil no fuera constituido como Asociación Civil, sino que funcionaría simplemente como un centro de educación, dedicado al ejercicio de [su] profesión” (Agregado en corchetes de esta Corte).
Manifestaron que la decisión anterior se fundamentó “en el contenido de la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda (…) la cual en su Artículo 57 dispone: Que están exentos del pago del impuesto establecido en la presente ordenanza… ‘1. Los Servicios de Educación, prestados en los niveles de preescolar…”.
Destacaron que “(…) el artículo 3 de la mencionada Ordenanza exige la obtención de una licencia para desempeñar actividades económicas, comerciales e industriales, lo cual no es [su] actividades (sic) sino que como lo [han] señalado,[se] dedican (…) [a] una actividad que (…) está exenta del pago de impuestos, conforme al Artículo 57 ya citado (…)” (Añadido de esta Corte).
Señalaron que el acto impugnado impuso sanción de multa con base en el artículo 103 de la ordenanza sobre actividades económicas del Municipio Chacao, “por el ejercicio de actividades económicas sin haber obtenido previamente la Licencia de Actividades Económicas”, y que el monto de la misma ascendió a cuatro millones cuatrocientos diez mil bolívares (4.410.000 Bs.), hoy día cuatro mil cuatrocientos diez bolívares (4.410 Bs.F). Además de lo anterior, la Resolución recurrida les ordenó el cierre del establecimiento comercial hasta tanto no cuenten con la Licencia de actividades económicas.
Que en virtud del contenido de la Resolución que aquí impugnan, “(…) se [han] visto en la imperiosa necesidad de suspender todas las actividades que como profesionales de la educación veníamos llevando a efecto en el Centro Infantil Maternal o Guardería antes mencionado, no obstante estar en pleno conocimiento de que el ejercicio de [su] profesión no pude ser considerado como una actividad económica sujeta al pago de impuestos municipales (…)” (Corchetes de esta Corte).
Para fundamentar la ilegalidad del acto impugnado, denunciaron, en primer término, la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, lo cual basan en que “(…) el procedimiento administrativo, fue iniciado en la persona de un arrendador que nada tiene que ver con el Centro Infantil Maternal o Guardería, lo cual de por sí ya constituye un vicio de nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que se sustanció un procedimiento que culminó con una resolución en la cual se impone las sanciones de multa y cierre al Ciudadano MANUEL PALENZUELA, quien es simplemente un arrendador, pero en definitiva la multa y cierre se ejecuta contra el Centro Infantil Maternal o Guardería a [su] cargo”. (Negrillas del texto) (Agregado en corchetes de esta Corte).
En otro sentido, denunciaron que el acto administrativo que impugnan es ilegalmente ejecutable, pues “(…) la resolución tantas veces citada, por haber sido sustanciada en un procedimiento viciado de nulidad, culmina con el acto administrativo de multa y cierre impugnado, que resulta a todas luces, también nulo de nulidad absoluta, a tenor de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto su contenido es de ilegal ejecución, ya que el mismo va dirigido al Ciudadano MANUEL ANTONIO PALENZUELA TIRADO, y las sanciones de multa y cierre se le imponen y fueron ejecutadas a la sociedad mercantil MANUEL PALENZUELA (GUARDERIA INFANTIL)” (Mayúsculas del escrito).
Agregaron que “(…) por ninguna parte puede verificarse en el expediente administrativo que exista un establecimiento con forma de compañía, denominado MANUEL PALENZUELA (GUARDERIA INFANTIL), como puede leerse al inicio de la página tres (3) de la tantas veces mencionada resolución. En consecuencia es a esa compañía que va dirigida la resolución y las sanciones que ella contiene, y no al Centro Infantil Maternal o Guardería que nosotros representamos, motivo por el cual solicitamos muy respetuosamente al Tribunal, declare la nulidad de la Resolución impugnada, por ser de ilegal ejecución” (Negrillas del escrito).
Destacaron la naturaleza de la actividad prestada dentro del centro maternal, cual es educativa, y en función de este desempeño pedagógico, señalaron que “es una actividad que conforme a lo establecido en el Artículo 57 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda (…) esta (sic) exenta del pago de impuestos municipales, por lo tanto, no requiere de licencia, ni se rige por la Ordenanza antes referida, dirigida a establecimiento y empresas comerciales e industriales”.
Solicitaron se “(…) declare que conforme a lo dispuesto en el Artículo 57 de la Ordenanza Sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda (…) est[án] exenta de la obtención de la licencia a que se refiere el Artículo 3 del mencionado instrumento jurídico y en consecuencia esta[n] exentas del pago de impuestos municipales por el ejercicio de [sus] actividades profesionales y por la naturaleza de la actividad que realiza[n]” (Agregado en corchetes de la Corte).
Por otra parte, señalaron que “(…) la edificación donde funciona el Centro Infantil Maternal o Guardería, está ubicado en una zona clasificada como R-3, lo cual significa que allí se permiten las construcciones y usos complementarios señalados en los Artículos 7 y 30 de la [Ordenanza de Zonificación del Municipio Sucre en Jurisdicción del Municipio Chacao]. Por lo tanto, no es posible afirmar que la edificación donde funciona el Centro Infantil Maternal o Guardería, se encuentra en una zona donde no se permite ese tipo de edificaciones y el uso complementario con fines educativos (…)”.
Por las razones expuestas, solicitaron la nulidad de la Resolución N° L/088.03-2005 de fecha 17 de marzo de 2005.

II
DEL FALLO APELADO
El 11 de marzo de 2008, el Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad de autos, con base a los siguientes argumentos:
“Al analizar el fondo de la presente controversia se evidencia, que la misma gira en torno a la pretendida declaratoria de nulidad de la Providencia Administrativa L/88.03/2005, de fecha 17 de marzo de 2005, emanada de la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao, mediante la cual se le impuso a la Sociedad Mercantil Manuel Palenzuela (Guardería Infantil), la sanción de multa prevista en el artículo 103 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas por la cantidad de cuatro millones cuatrocientos diez mil bolívares con cero céntimos (Bs. 4.410.000.00), en virtud del ejercicio de actividades económicas sin haber obtenido previamente la Licencia respectiva y el cierre inmediato del establecimiento comercial, hasta la obtención de la Licencia correspondiente.
Se desprende del escrito libelar, que la parte actora aduce que hubo prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por cuanto el mismo fue iniciado en contra de un arrendador (Señor Manuel Palenzuela), que nada tenía que ver con el centro infantil maternal o guardería; que la Resolución emanada de la Dirección de Administración Tributaria, impugnada en este procedimiento, es de ilegal ejecución, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el mismo va dirigido al Ciudadano Manuel Palenzuela Tirado fue ejecutado sobre la Sociedad Mercantil Manuel Palenzuela (Guardería Infantil) y no contra ‘la sociedad mercantil que (ellas) representan’; y solicitan que éste [sic] Juzgado declare una exención de la Licencia, por cuanto a su decir están exentas de la obtención de la Licencia Sobre Actividades Económicas y en consecuencia del pago de impuestos municipales por el ejercicio de sus actividades profesionales y por la naturaleza de las actividades que realizan.
Seguidamente, pasa esta juzgadora a analizar el vicio de imposible o ilegal ejecución imputado al acto administrativo L/88.03/2005, de fecha 17 de marzo de 2005, emanado de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao, al respecto esta Juzgadora señala, que éste [sic] vicio se configura cuando existe una imposibilidad fáctica de materializar el acto administrativo en la esfera de la realidad o cuando la ejecución del mismo, comporta una violación de las normas establecidas en nuestro Ordenamiento Jurídico.
Ahora bien, de una revisión del acto administrativo impugnado que corre inserto de los folios catorce (14) al veinte (20) del expediente, constata ésta [sic] Juzgadora que en la dispositiva del mismo, el sentenciador administrativo resolvió imponer la sanción de multa y el cierre del establecimiento a la Sociedad Mercantil Manuel Palenzuela (Guardería infantil), sin embargo, de un análisis exhaustivo de las actas procesales que conforman el presente expediente, se pudo verificar que no consta en autos, ningún documento que acredite la personalidad jurídica de la mencionada Sociedad Mercantil, lo que a juicio de quien decide, materializa la imposibilidad fáctica para ejecutar la decisión administrativa contenida en el Acto Administrativo Nº L/88.03/2005, de fecha 17 de marzo de 2005, por cuanto implicaría, imponer una sanción a una persona jurídica inexistente.
Es importante destacar, que se evidencia de las actas procesales que conforman el expediente administrativo que el Ciudadano Manuel Palenzuela, anteriormente identificado, siempre se identificó ante la administración como propietario del inmueble en el cual las recurrentes desarrollaban su actividad económica, y que en ningún momento advirtió a la administración que él no era el responsable de las actividades allí ejercidas, por lo que considera ésta Juzgadora, que su omisión indujo en error a la administración, sin embargo, lo anterior no exime a la administración de su responsabilidad, por cuanto el deber de éstos era verificar quienes eran las personas directamente responsables de la actividad económica ejercida en el inmueble (Directores), y constatar la existencia de la Sociedad Mercantil a la cual se dirigiría el Acto Administrativo.
Ratifica quien decide, que la Dirección de Administración Tributaria, luego de finalizar el procedimiento administrativo, a la sociedad o persona responsable, debió dirigir el acto administrativo sancionatorio a las personas que efectivamente ejercían la actividad económica en el inmueble ubicado en la cuarta transversal, entre la Avenida Mohedano y calle el Tártago, Quinta Dino, nivel P.B, Urbanización La Castellana, propiedad del Señor Manuel Palenzuela y no a una Sociedad Mercantil inexistente, lo que evidencia que el Acto Administrativo impugnado es de imposible e ilegal ejecución, por lo que debe ser declarada su nulidad absoluta, a tenor de los dispuesto en el numeral 3º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se decide.
Considera ésta [sic] juzgadora, que en virtud de haberse verificado el vicio de nulidad absoluta anteriormente descrito, resulta inoficioso un pronunciamiento sobre el resto de los vicios imputados al Acto Administrativo objeto del presente recurso y así se decide.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de la parte recurrente, mediante la cual requiere que éste [sic] Órgano Jurisdiccional declare una exención de la Licencia, por cuanto a su decir están exentas de la obtención de la Licencia Sobre Actividades Económicas y en consecuencia del pago de impuestos municipales por el ejercicio de sus actividades profesionales y debido a la naturaleza de las actividades que realizan, éste [sic] Órgano Jurisdiccional observa, que de conformidad con lo establecido en el artículo 73 del Código Orgánico Tributario, las exenciones son dispensas totales y parciales del pago de un impuesto emanadas de la Ley, lo que evidencia que éste [sic] Órgano Jurisdiccional no está facultado para eximir a un particular del pago de impuestos de ninguna naturaleza.
Esta juzgadora, considera necesario señalar que la obligación que existe de tramitar la Licencia para ejercer Actividades Económicas es independiente de la obligación del pago de los impuestos, por lo tanto, si las partes recurrentes consideran que están exentas de algún pago de impuestos, debe ser notificada al ente correspondiente, pero en ningún caso las exime de la obligación de obtener la mencionada Licencia, por cuanto es un requisito establecido en la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, de ineludible cumplimiento por parte de todo aquel que desee ejercer actividades económicas, independientemente de la naturaleza de la misma.
Por lo tanto, si las recurrentes desean continuar desarrollando actividades económicas en virtud del ejercicio de su profesión, éste [sic] Órgano Jurisdiccional, las exhorta a realizar los trámites necesarios ante las autoridades competentes, tanto municipales, como nacionales, para obtener la permisología correspondiente, sobre todo en razón de la naturaleza de la actividad ejercida y la responsabilidad que el cuidado de niños acarrea.
De acuerdo con los razonamientos anteriormente esgrimidos por parte de ésta [sic] Juzgadora, se constata que la Providencia Administrativa se encuentra subsumida en la causal de nulidad absoluta establecida en el numeral 3º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual, se declara Con Lugar el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el acto Administrativo de Nº L/88.03/2005, de fecha 17 de marzo de 2005, emanado de la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao, y así se decide.”
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El 21 de julio de 2008, la abogada Roberta Nuñez Díaz, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, consignó escrito fundamentando la apelación ejercida, señalando lo siguiente:
- Del vicio de incongruencia negativa
Señaló la representación apelante que la Juzgadora A-quo no se atuvo a sus alegaciones sobre la legalidad de la Resolución N° L/088/03.05 dictada por la Dirección de Administración Tributaria, pues “(…) omitió pronunciamiento congruente y coherente en torno a las pruebas promovidas por (esa) representación judicial municipal, que en su conjunto lo que hacen es demostrar que el Centro Infantil El Castillo del Juglar, ejerce una actividad económica que requiere de Licencia y que éste mismo reconoció no tenerla para el momento en que inició dicha actividad” (Corchetes de esta Corte).
Agregaron que ante “(…) el reconocimiento expreso de parte del ciudadano Manuel Palenzuela, propietario de la Guardería Infantil, según el cual este no contaba con la Licencia de Actividades Económicas para prestar servicios, la Administración no le quedó otro remedio que aplicar la consecuencia jurídica prevista en el Artículo 103 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, vale decir, la sanción de multa y cierre de establecimiento para aquellas personas jurídicas que ejercen actividades sin haber obtenido previamente Licencia, y todo ello quedó demostrado en el proceso de primera instancia, aunque no fue valorado por el aquo”.
Que “(…) la Administración en ningún momento incumplió con las normas legales procedimentales que la autorizaron a iniciar un procedimiento administrativo sancionador, por lo que mal podría haber violación al debido proceso por parte de [su] representado, y esas debieron ser las razones para declarar un ‘Dispositivo’ distinto en la recurrida, y para declarar todo lo contrario: la nulidad del acto, y así solicitamos sea declarado en esta instancia” (Corchetes de esta Corte).
Con relación a la supuesta ilegal ejecución alegada por la parte recurrente, precisó que dicho argumento no resulta procedente ya que “(…) [esa] representación judicial demostró en el proceso de primera instancia que el acto conclusivo iba dirigido a la persona jurídica (titular de derechos y obligaciones) de la guardería infantil CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C., el cual fue notificado al ciudadano Manuel Palenzuela quien se identificó como responsable en su carácter de propietario del inmueble donde se ejercen las actividades de prestación de servicios. Incluso, todas las visitas fiscales que se hicieron a efectos de constatar que la referida asociación contase con la Licencia de Actividades Económicas, se hicieron en el inmueble donde las recurrente reconocen incluso laborar, esto es, en la guardería infantil CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C., por lo que la Administración obrando de buena fe (y tal como expresamente lo reconoció la Juzgadora), y con base en la información y los múltiples reconocimientos expresos por parte de la administrada (…) dictó el acto sancionatorio por el incumplimiento al deber de tener la Licencia de Actividades Económicas al momento de ejercer su actividad económica”.
Que “(…) no hacía falta hacer una lectura minuciosa del expediente administrativo para darse cuenta de que, siempre y en todo momento la administración se refirió a ese establecimiento, por lo que mal podría el acto conclusivo ser dirigido a una ‘persona extraña’ como alegaron las recurrente para concluir de manera errada y acomodaticia que ‘el acto es de ilegal ejecución’, y como al final terminó concluyendo el a quo, pues era la persona jurídica donde funciona en ese establecimiento a la que se le exigió Licencia, y ésta no la presentó”.
Denunció que “(…) incurrió la recurrente en una contradicción, no vista por el a quo y observada por [esa] representación en primera instancia, pues la recurrente se defendió contra el acto conclusivo del procedimiento sancionador alegando en su recurso contencioso administrativo de nulidad que el mismo sería de ilegal ejecución porque estaría dirigido confusamente a una persona, sin embargo, se defendió de ese acto con el pleno conocimiento de que el mismo afecta indefectiblemente a la persona jurídica (CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C.) por la orden de cierre del establecimiento en donde ellas ejercen su actividad de docencia. Así las cosas, [se] pregunta[ron] entonces porqué (sic) razón la recurrente, el tercero interesado, ciudadano Manuel Palenzuela o quien quiera que sea la persona que dirija esa asociación, no presentaron la prueba que demuestre su cualidad de legitimado directo en el proceso, vale decir, la prueba que demuestre que la persona jurídica que funciona en el establecimiento donde se desempeñan actividades prestacionales de servicios de educación, pues durante la sustanciación del procedimiento y en las variadas visitas que la Administración hizo a los efectos de constatar la situación irregular que se venía presentando en ese establecimiento, el único sujeto que se identificó ante la Administración, como responsable de esa guardería, fue el ciudadano Manuel Palenzuela. Despierta entonces suspicacia que, si la recurrente o mas aún el ciudadano Manuel Palenzuela no eran los responsables de esa guardería, ¿porqué a pesar de ello, no le advirtieron de esa situación con anterioridad a la Administración?, pues es allí donde cabe otra interrogante ¿es que acaso estos particulares actuaron para inducir a error a la Administración en la sustanciación del procedimiento, y luego alegar en un proceso judicial que ese acto no debía estar dirigido a una persona en particular, sino a otra?” (Negrillas del escrito).
Precisó que “(…) en el caso sometido a examen el establecimiento que utiliza el CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C. donde las recurrentes reconocen laborar y con relación al cual el ciudadano Manuel Palenzuela se identificó como propietario y arrendador, nunca fue relevante si dicho establecimiento se ajustaba o no al uso de la zonificación donde fue relevante si dicho establecimiento se ajustaba o no al uso de la zonificación donde se encuentra ubicada esa guardería infantil, sino si el acto que impuso la sanción de cierre de establecimiento era o no ilegal por la interesada estaba ejerciendo actividades sin Licencia de Actividades Económicas, lo cual como se dijo no fue así pues se cumplió con el procedimiento legalmente establecido y porque estuvo dirigido a una persona jurídica claramente definida (…)” [Negrillas del texto].
Por las razones expuestas, solicitó se declare con lugar la presente apelación contra la sentencia dictada en primera instancia.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia de esta Corte para conocer de la apelación interpuesta
Antes de conocer la apelación ejercida por la apoderada judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 11 de marzo de 2008 por el Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Corte considera necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa y para ello observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nº 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, (caso Tecno Servicio Yes´Card, C.A.) estableció que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer “de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales”, reiterándose así el carácter de alzada que tienen las Cortes de lo Contencioso Administrativo respecto a los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos.
En tal virtud, visto que la sentencia de fecha 11 de marzo de 2008 fue dictada por un Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo, esta Corte se declara competente para conocer de la presente causa. Así se declara.

- Del recurso de apelación interpuesto
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, contra la sentencia dictada en fecha 11 de marzo de 2008 por el Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las ciudadanas Claudia María García y Gabriela Cecilia León, ya identificadas en autos, contra el acto administrativo de efectos particulares signado con el Nro. L/088.03/2005 de fecha 17 de marzo de 2005, suscrito por el Director de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, la cual, impuso “…a la sociedad mercantil MANUEL PALENZUELA (GUARDERIA INFANTIL)…” la sanción de multa consagrada en el artículo 103 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, “… por el ejercicio de actividades económicas sin haber obtenido previamente la Licencia de Actividades Económicas…”, por lo que ordenó “…el cierre del establecimiento comercial hasta tanto no [obtenga] la Licencia de Actividades Económicas…”.
En relación a ello, la Juzgadora de Primera Instancia anuló el referido acto administrativo ya que consideró que el mismo resultaba de imposible ejecución, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, visto que el acto administrativo sancionatorio debió ser dirigido a las personas que efectivamente ejercían la actividad económica en el inmueble propiedad del señor Manuel Palenzuela y no a una sociedad mercantil inexistente.
Por otra parte, la Juzgadora de Instancia consideró necesario señalar que la obligación que existe de tramitar la Licencia para ejercer Actividades Económicas es independiente de la obligación del pago de los impuestos, por lo tanto, si las partes recurrentes consideran que están exentas de algún pago de impuestos, debe ser notificada al ente correspondiente, pero en ningún caso las exime de la obligación de obtener la mencionada Licencia, por cuanto es un requisito establecido en la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, de ineludible cumplimiento por parte de todo aquel que desee ejercer actividades económicas, independientemente de la naturaleza de la misma.
Por su parte, la representación del Municipio Chacao apeló de la decisión dictada en primera instancia, señalando con respecto al argumento del Aquo relativo a la imposible ejecución del acto impugnado, que el mismo no resulta procedente ya que “[…] [esa] representación judicial demostró en el proceso de primera instancia que el acto conclusivo iba dirigido a la persona jurídica (titular de derechos y obligaciones) de la guardería infantil CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C., el cual fue notificado al ciudadano Manuel Palenzuela quien se identificó como responsable en su carácter de propietario del inmueble donde se ejercen las actividades de prestación de servicios. Incluso, todas las visitas fiscales que se hicieron a efectos de constatar que la referida asociación contase con la Licencia de Actividades Económicas, se hicieron en el inmueble donde las recurrente reconocen incluso laborar, esto es, en la guardería infantil CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C., por lo que la Administración obrando de buena fe (y tal como expresamente lo reconoció la Juzgadora), y con base en la información y los múltiples reconocimientos expresos por parte de la administrada […] dictó el acto sancionatorio por el incumplimiento al deber de tener la Licencia de Actividades Económicas al momento de ejercer su actividad económica”.
Precisó también que “[…] en el caso sometido a examen el establecimiento que utiliza el CENTRO INFANTIL EL CASTILLO DEL JUGLAR, A.C. donde las recurrentes reconocen laborar y con relación al cual el ciudadano Manuel Palenzuela se identificó como propietario y arrendador, nunca fue relevante si dicho establecimiento se ajustaba o no al uso de la zonificación donde se encuentra ubicada esa guardería infantil, sino si el acto que impuso la sanción de cierre de establecimiento era o no ilegal por la interesada estaba ejerciendo actividades sin Licencia de Actividades Económicas, lo cual como se dijo no fue así pues se cumplió con el procedimiento legalmente establecido y porque estuvo dirigido a una persona jurídica claramente definida […]”. [Negrillas del propio texto y subrayado de esta Corte].
Realizadas tales consideraciones, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda.
Observa esta Corte que la resolución Nro. Nro. L/088.03/2005 de fecha 17 de marzo de 2005, dictada por el Director de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, surgió como consecuencia de la realización de un procedimiento de verificación, fundamentado en el contenido de los artículos 85 y 86 de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda.
Dicho procedimiento se inició con la fiscalización realizada por dos (2) funcionarios adscritos a la Gerencia de Fiscalización de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao, autorizada según Orden de fiscalización N° 004, de fecha 20 de enero de 2005, emanada de la referida Dirección, al inmueble ubicado en la cuarta avenida, entre la avenida Mohedano y calle el Tártago, Quinta Dino, nivel planta baja, de la Urbanización La Castellana, lugar donde funciona una Guardería Infantil, a los fines de verificar si tal establecimiento educativo posee la autorización previa por parte de la Administración Tributaria del referido Municipio denominada en el presente caso “licencia de actividades económicas”, la cual, de conformidad con el artículo 4 de la de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, es expedida por la Administración Tributaria, por cada local o establecimiento ubicado en esa jurisdicción, mediante un documento que deberá ser exhibido en un sitio visible del establecimiento.
En la referida fiscalización, se evidenció que en el inmueble antes descrito (Quinta Dino) se estaba acondicionando para el funcionamiento de una Guardería, por lo que se citó para el día 24 de enero de 2005, mediante boleta signada con el Nro. 0818, de fecha 20 de ese mismo mes y año, a los representantes del “Centro Infantil El Castillo del Ju”, la cual fue recibida por la ciudadana Gabriela León (parte recurrente en la presente causa) en su condición de “socia de la empresa”, a los fines de que presentaran que en original y copia ante la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Miranda (Folio 32 del expediente administrativo).
Ante la citación antes mencionada, riela al folio 27 del expediente administrativo, copia certificada del acta de comparecencia signada con el Nro. 000068, de fecha 24 de enero de 2005, siendo la oportunidad fijada por la Administración para la comparecencia de los representantes de la Guardería, compareció el ciudadano Manuel Palenzuela, titular de la cédula de identidad Nro. 5.534.772, en su condición de “… propietario del Inmueble de nombre Quinta Dino, en representación de la Guardería Infantil, ubicada en la Cuarta Transversal entre Avenida Mohedano con Calle El Tártaro, Quinta Dino, Urbanización La Castellana, Municipio Chacao”. [Resaltado de esta Corte].
En esa oportunidad el mencionado ciudadano realizó las siguientes consideraciones:
“[…] En este acto aleg[ó]: No poseo la Licencia de Actividades Económicas que ampare el ejercicio de la actividad, es importante señalar que no se ha iniciado la prestación del servicio de guardería en el inmueble, pero este se encuentra acondicionado para la actividad, que se iniciara una vez se obtenga el permiso correspondiente, así mismo debo acotar que estoy en plena disposición de realizar todos los trámites formales y necesarios para obtener la Licencia de Actividad Económica. Por otra parte la actividad que se desea desarrollar es la de: Prestación de los Servicios de Cuidados de Niños de uno (1) a tres (3) años, (Guardería o Maternal). En este acto consignó los siguientes documentos en copia: Cancelación del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos año 2005 y cedula de identidad del ciudadano Manuel Palenzuela.
En este acto se [le] orden[ó]: Realizar todos los Trámites formales y necesarios con el fin de obtener la Licencia de Actividades Económicas que ampare el ejercicio de la actividad, consignar copia de la Licencia, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de la presente comparecencia, No desarrollar actividades económicas hasta tanto no obtenga la Licencia sobre Actividades Económicas, no exhibir publicidad comercial hasta tanto no posea el permiso correspondiente, y finalmente mantener informado de todo al respecto”. [Negrillas del propio texto y subrayado de esta Corte].
Posteriormente, en fecha 25 de enero de 2005, se realizó una nueva fiscalización de actividades económicas por parte de dos (2) funcionarios adscritos a la Dirección de Administración Tributaria, autorizada según Orden de fiscalización N° 006, de fecha 25 de enero de 2005, al inmueble ubicado en la cuarta avenida, entre la avenida Mohedano y calle el Tártago, Quinta Dino, nivel planta baja, de la Urbanización La Castellana, en la cual –según se evidencia de la lectura de la misma- estuvo presente la ciudadana Claudia García, parte querellante en la presente causa, quien se negó a firmar el acta correspondiente a la referida Fiscalización. Vale la pena resaltar que en la referida acta de fiscalización se dejó constancia de que la actividad desarrollada en el referido inmueble es de “Prestación de Servicios de Cuidados de Niños (Guardería) (Maternal)” y que la misma no posee licencia de actividades económicas, no tiene razón social, no tiene denominación de comercial, no presentó el registro de información fiscal (RIF).
Ante tales actuaciones, la Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Miranda, dictó la Resolución Nro. DAT/GF/DSF-AP-AE-022 de febrero de 2005, suscrita por el ciudadano Wilmer Rosales Díaz en su condición de Director de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, dirigida “… al ciudadano Manuel Palenzuela (Guardería Infantil), por haber presuntamente ejercido actividades económicas en jurisdicción del Municipio sin haber obtenido previamente la Licencia de Actividades Económicas que exige el artículo 3 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, ilícito tipificado en el artículo 103 eiusdem […]”, en la cual se realizaron las siguientes consideraciones:
“[…] de los hechos resumidos en la presente providencia se evidencia la presunta comisión de el [sic] ilícito tipificado en el artículo 103 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, esta Dirección de Administración Tributaria, en ejercicio de las competencias que le otorga el artículo 85 eiusdem, ha decidió dar inicio al procedimiento administrativo sancionador allí previsto, a los fines de determinar el cumplimiento, por parte de la Guardería Infantil.,’ [sic] la presunta comisión del [sic] los ilícitos antes descritos.
En consecuencia, a tenor de lo previsto en el artículo 85 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, se imputa al prenombrado ciudadano la posible comisión del ilícito tipificado en el artículo 103 eisudem, que sanciona con multa entre cien (100) y doscientas (200) unidades tributarias el ejercicio de actividades económicas sin la obtención previa de la Licencia de Actividades Económicas, obligación de carácter administrativa que consagran los artículos 3 y 84 de la Ordenanza tantas veces citada. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 85 de la Ordenanza, se concede a la Guardería Infantil.,’ un plazo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación del presente acto administrativo, para que exponga sus alegatos y promueva las pruebas conducentes a sus defensas” [Negrillas del propio texto].

Riela al folio 16 del expediente administrativo, copia certificada del escrito presentado en fecha 15 de febrero de 2005, por el ciudadano Manuel Palenzuela Tirado, ya identificado en autos, asistido por el abogado Ricardo de Armas Massaguer, en el cual expuso lo siguiente:
“[…] Impugno y rechazo el Acta Fiscal S/N de fecha 20 de enero del 2005, que sustenta el procedimiento administrativo tributario sancionatorio incoado contra [su] persona, dada la circunstancia de no desprenderse del procedimiento al debido acatamiento de normas de orden público, ya que la misma se efectuó sin presencia del Fiscal de Menores, o del Defensor de Menores, o del Consejo de Protección de Menores y mucho menos con la presencia de los representantes legales de los menores niños, circunstancia fáctica esta que se desprende del acta, y que no consta la presencia de las instituciones establecidas en la Ordenanza para la Protección Integral de los Niños, Niñas y Adolescentes del Municipio Chacao del Estado Miranda de fecha primero de octubre de 2001 y LEY ORGANICA DE PROTECCIÓN DEL NIÑO Y ADOLESCENTE, por lo cual, dicha acta debe considerarse nula de nulidad absoluta, ya que los funcionarios autorizados por la Dirección de Administración Tributaria no cumplieron legalmente sus funciones y no tomaron las debidas precauciones para salvaguardar los intereses de los menores que se encontraban en el lugar donde se levantó el Acta, lo cual hace de la misma sea nula por ilegalidad, y como consecuencia infecta el acto administrativo de nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad”.

Riela a los folios 7 al 13 del expediente administrativo, copia certificada de la Resolución Nro. L/088.03/2005, suscrita por el Director de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao, mediante al cual impone “… a la sociedad mercantil MANUEL PALENZUELA (GUARDERIA INFANTIL) ya identificada, la sanción de multa prevista en el artículo 103 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, por el ejercicio de actividades económicas, sin haber obtenido previamente la Licencia de Actividades Económicas, en los términos señalados en el cuerpo de la presente Resolución, por la cantidad de cuatro millones cuatrocientos diez mil bolívares con cero céntimos (Bs. 4.410.000,00), calculada sobre la base del valor de la Unidad Tributaria para el momento del pago…” y ordenó “… el cierre del establecimiento comercial hasta tanto [obtenga] la Licencia de Actividades Económicas, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ordenanza de Actividades Económicas”.
Riela a los folios 14 y 15 del expediente, copia certificada del Informe Fiscal realizado en fecha 29 de marzo de 2005, suscrita por el Fiscal Carlos Caceres y el representante legal del ciudadano Manuel Palenzuela, en la cual se dejó constancia de la siguiente situación:
“Para el momento de realizar la visita fiscal a razón de entregar la Resolusión [sic] N° L/088.03.05 de fecha 17-03-2005, a la sociedad mercantil ‘Manuel Palenzuela (Guardería Infantil)’, se procedió a notificar de dicha resolución y ejecutar la medida de cierre inmediato del establecimiento comercial la cual fue acatada por el representante legal, el ciudadano Ricardo de Armas. Se logró verificar que no ejercían actividades económicas, motivo por la cual no se encontraban niños y niñas en el establecimiento comercial”.

Revisadas las actuaciones que conformar el procedimiento administrativo correspondiente, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:
El procedimiento administrativo está conformado por una constelación distinta de actos de naturaleza y finalidad distinta, dentro de los cuales se encuentran los actos instrumentales, de trámite o preparatorios; el acto final propiamente dicho y los actos de eficacia de esa decisión final.
La doctrina, ha sostenido de manera pacífica que los actos de eficacia están caracterizados por ser actos externos respecto a la producción de efectos jurídicos, es decir, proyectan sus efectos hacia fuera del procedimiento administrativo afectando la esfera jurídica del particular.
Dentro de los actos de eficacia, a su vez, se encuentran los actos de publicidad y los actos de ejecución, dictados ambos en el marco de la denominada fase integrativa de eficacia del procedimiento administrativo.
Precisando de una vez y con relación a la denuncia de imposibilidad de ejecución del acto administrativo recurrido conviene precisar que el contenido del acto administrativo es el efecto práctico que la Administración se propone lograr a través de su acción, el cual puede ser positivo o negativo, pero siempre determinable, posible y lícito; por lo que la imposibilidad de dar cumplimiento al acto administrativo, constituye un vicio que ocasiona su nulidad absoluta. Esta imposibilidad a la que se refiere la norma [ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos], puede ser material o jurídica.
Con relación a la imposibilidad de ejecución de un acto administrativo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante sentencia Nro. 732 del 30 de junio de 2004, caso: Luis Antonio Nahim Pachá vs la Comisión De Emergencia Judicial, señaló lo siguiente:
“[…] debe señalar la Sala que la eficacia del acto administrativo viene dada en la medida en que produce efectos jurídicos; dicho en otros términos, en la medida que crea derechos y obligaciones o si más bien, los extingue. De este modo el contenido del acto administrativo es el efecto práctico que el sujeto emisor se propone lograr a través de su acción, el cual puede ser positivo o negativo; pero siempre determinable, posible y lícito; en forma tal que la imposibilidad de dar cumplimiento al acto administrativo, constituye un vicio que ocasiona su nulidad absoluta, pues, la presunción de legitimidad que lo apareja no puede prevalecer contra la lógica y, por eso, el numeral 3º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con la nulidad absoluta a los actos cuyo contenido sea de imposible o ilegal ejecución.
De esta manera, cuando el legislador se refiere a la aludida imposibilidad, ésta puede ser material o jurídica.
En el primer supuesto se trata de un impedimento físico en su ejecución. Entre los casos que la doctrina menciona como ejemplo de este tipo, se encuentran el de una sanción pronunciada contra un funcionario público que no puede ser ejecutada por haber éste renunciado o fallecido; o un decreto de expropiación sobre un inmueble destruido.
Por otra parte existe la imposibilidad jurídica de cumplir con el acto administrativo, cuando el mismo es de ilegal ejecución. Se trata de aquel acto cuyo objeto es ilícito per se, es decir, tiene un vicio de ilegalidad en sentido objetivo como conducta prohibida por la ley o ilegalidad en abstracto; por ejemplo, un decreto de expropiación sobre un bien declarado por la Ley inexpropiable, o un acto que imponga a un funcionario público una sanción no contemplada en el ordenamiento jurídico”.

Bajo tales consideraciones, observa esta Corte que las denuncias de la parte recurrente van dirigidas a la imposibilidad de ejecutar el acto administrativo impugnado, por cuanto –a su decir- se llevó a cabo contra el arrendador del inmueble donde funciona el centro infantil o guardería El Castillo del Juglar A.C., ciudadano Manuel Palenzuela, quien –a decir de las recurrentes- no guarda ningún tipo de relación con las actividades desempeñadas por la referida guardería, por lo que solicitaron la nulidad de la Resolución Nro. L/088.03/2005 de fecha 17 de marzo de 2005, de conformidad con el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, visto que el mismo va dirigido al ciudadano Manuel Palenzuela y no a “la sociedad mercantil que [ellas] representan”. Asimismo, solicitaron a la Juzgadora de Instancia se declare una exención de la Licencia de Actividades Económicas y en consecuencia el pago de impuestos municipales por el ejercicio y la naturaleza de sus actividades.
No obstante, de las actuaciones procedimentales realizadas en sede administrativa, observa esta Corte que la ciudadana Gabriela León, parte recurrente en el caso de marras, tuvo conocimiento de los hechos que originaron la resolución impugnada, ya que en la primera de las inspecciones realizadas por los funcionarios de la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao, específicamente la inspección realizada en fecha 20 de enero de 2005 al inmueble ubicado en la cuarta avenida, entre la avenida Mohedano y calle el Tártago, Quinta Dino, nivel planta baja, de la Urbanización La Castellana, lugar donde funciona supuestamente una Guardería Infantil, la referida ciudadana fue la persona quien recibió la boleta de citación, signada con el Nro. 0818, de esa misma fecha.
Asimismo, es importante destacar que de la lectura de las actas fiscales que rielan en el expediente administrativo, se evidencia que en ninguna de las oportunidades en que fue fiscalizado el inmueble donde funciona –según los alegatos de las recurrentes- el Centro Infantil El Castillo del Juglar A.C., se presentó a los efectos de la verificación correspondiente, algún instrumento de carácter mercantil que permita a la Administración Tributaria del Municipio Chacao la verificación de la razón social, denominación comercial o algún tipo de información fiscal que permita identificar a la guardería o centro de cuidados infantiles que funciona en el mencionado inmueble.
Igualmente, tal y como lo aseveró la propia Juzgadora Aquo, lo cual comparte esta Corte, el ciudadano Manuel Palenzuela, propietario del inmueble ubicado en la cuarta avenida, entre la avenida Mohedano y calle el Tártago, Quinta Dino, nivel planta baja, de la Urbanización La Castellana, lugar donde funciona supuestamente una Guardería Infantil, siempre se identificó ante la Administración Tributaria como representante de la referida guardería o centro de cuidados infantiles.
En razón de lo anterior, esta Corte disiente de lo señalado por la Juzgadora Aquo cuando estableció en su fallo que era deber de la Administración verificar quienes eran las personas responsables de la actividad económica ejercida en el inmueble y constatar la existencia de la Sociedad Mercantil a la cual se dirigiría el Acto Administrativo, toda vez que –se insiste- en las inspecciones fiscales llevadas a cabo por los funcionarios de la Administración tributaria Municipal fue solicitada la licencia de actividades económicas, así como información relacionada con la razón social, la denominación comercial y el registro de información fiscal correspondiente al referido Centro Infantil, documentos éstos que no fueron presentados por las hoy recurrentes (a pesar de tener conocimiento del desarrollo de un procedimiento administrativo por la falta de dicha documentación) lo cual hubiese permitido a esta Corte tener una mayor claridad en cuanto a la representación legal del referido centro de cuidados infantiles y más aún, cuando el ciudadano Manuel Palenzuela, suficientemente identificado en autos, siempre se identificó como representante de dicho centro de cuidados infantiles.
De esta forma, observa esta Corte que el acto impugnado resulta ejecutable, toda vez que –se insiste- el ciudadano Manuel Palenzuela, identificado en autos, se identificó como propietario del Inmueble y como representante de la Guardería infantil ubicada en la cuarta avenida, entre la avenida Mohedano y calle el Tártago, Quinta Dino, nivel planta baja, de la Urbanización La Castellana, por lo que los efectos del mismo, deben recaer sobre su persona como representante del referido centro de cuidados infantiles, motivo por el cual, se desecha el alegato de imposibilidad de ejecución del acto impugnado denunciado por las recurrentes y así se decide.
Dadas las consideraciones que anteceden, esta Corte observa que la Juzgadora Aquo no se atuvo a lo alegado y probado en autos, infringiendo lo consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por lo que debe declarar con lugar la apelación interpuesta por la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, y en consecuencia revocar la decisión dictada en primer grado de Jurisdicción por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 29 de junio de 2006 y así se declara.

- DE LA EXENCIÓN DE LA LICENCIA DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS
Revocada como ha sido la sentencia dictada en primer grado de jurisdicción, y vistas las consideraciones expuestas por esta Corte con relación a la posibilidad de ejecutar el acto impugnado, este Órgano Jurisdiccional procede a emitir pronunciamiento respecto a la supuesta exención que gozan las recurrentes de no obtener la licencia de actividades económicas, por el hecho de que el artículo 57 de la Ordenanza Municipal las exime del pago de impuesto por tales conceptos.
En tal sentido, y como apreciación preliminar, esta Corte menester señalar que existe la obligación para toda persona natural o jurídica que pretenda ejercer alguna actividad económica, industrial, comercio o de índole similar, de manera habitual en jurisdicción del Municipio Chacao, de solicitar previamente la respectiva Licencia de Actividades Económicas, para lo cual deberán cumplir con las normas municipales en materia de zonificación, así como las referentes a higiene pública, convivencia ciudadana, conservación del ambiente y seguridad de la población (artículos 3, 4 y 10 de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda).
Esta licencia no es de reciente data en nuestro sistema jurídico venezolano; al contrario, lo que antiguamente se conoció como Patente (denominación que hoy usualmente sigue utilizándose por el colectivo venezolano), es un acto administrativo cuya finalidad es verificar el cumplimiento de ciertos requisitos legales por parte de quienes pretendan desempeñar actividades económicas provechosas, dirigidas a la obtención de lucro individual.
Ha señalado esta Corte que “la finalidad de las Patentes o Licencias excede lo fiscal para traducirse en un mecanismo de control del Derecho”, (Cfr. Sentencia Nº 2009-673 del 3 de junio de 2009), y es por ello, que la licencia en estudio no puede ser confundida con el ejercicio propiamente de la actividad lucrativa, que es la que genera una exacción fiscal; es decir, mientras que la licencia por medio de la cual se autoriza el desempeño de actividad económica específica es un mecanismo de control previo legal, el impuesto viene a ser una imposición que recae sobre los ingresos obtenidos en virtud de la actividad económica realizada.
Quien pretenda desempeñar actividades económicas en el territorio de un determinado municipio, debe contar con la Licencia y satisfacer, además, los tributos a que haya lugar legalmente en virtud de los ingresos obtenidos. En ese contexto, el tema de la licencia y el impuesto reclamado en virtud de la actividad ejercida, tienen regulaciones distintas: la Licencia es el instrumento legal que habilita el ejercicio de una actividad; sin embargo, no es la que da fundamento al poder municipal para exigir el pago de impuestos, siendo que su ausencia carece de relevancia para tales fines. Por ello, quienes perciban ingresos por actividades industriales, comerciales o de servicios están obligados a pagar los impuestos respectivos, así no hubiera contado con la Licencia, que es meramente un acto de control administrativo (Vid. artículo 207º de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal).
Ahora bien, es necesario tener en cuenta para el asunto que se debate en autos, que si bien los tributos constituyen, sin duda, elementos de interés trascendental para cualquier ente público, siendo que con ocasión a ellos se procura la mayor parte de los ingresos, sin embargo, esta captación tributaria no es ni será la única actividad desplegada por las entidades municipales del Estado, sino que, muy por el contrario, producto de los fines generales para el cual son creados, estos órganos deben necesariamente atender -quizás con mayor acentuación- a un conjunto de necesidades colectivas, mediante la asunción de mecanismos legales de policía administrativa o mediante la arrogación de determinados servicios.
Es decir, los Municipios no pueden ser considerados como unos meros recolectores de tributos; hay otras tareas que les incumben, relacionadas con la protección de los ciudadanos y la vida social en general, que son necesarias para evitar cualquier hecho que pueda significar su alteración ilegítima.
Después de todo, si las entidades municipales inclinaran su atención y actuación a tareas meramente recaudadoras de recursos, los deberes previos de control que se imponen sobre determinados actos humanos resultarían totalmente desatendidos, quedando a la deriva las consecuencias negativas que dicha desatención pudiera acarrear a la población en general, y no sería extraño figurarse, en un contexto social como ese, que la conformidad legal respecto al ejercicio de cualquier actividad económica se expresaría en la mayoría de los casos, independientemente de que estén apegadas a la Ley.
No es la exacción del impuesto el fin principal que busca el ente municipal al configurar normativamente la licencia sobre actividades económicas; más que esta consecuencia impositiva posterior, la licencia en cuestión supone, intrínsecamente, que previo a cualquier otro aspecto, los entes públicos deben garantizar el respeto de la legalidad antes que perseguir un fin meramente fiscal.
Queda expresado, como puede observarse, que la finalidad de las “Patentes” o Licencias excede del ámbito puramente fiscal y, más que ello, se convierte en un mecanismo de control del Derecho.
Sobre ese particular, debemos seguir la línea argumental desarrollada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que explica con las siguientes consideraciones, todas las cuestiones de la vida local que son resguardadas con el establecimiento normativo de la licencia sobre actividades económicas:
“llama la atención acerca de los muchos cometidos constitucionales de los Municipios, resumidos en los asuntos de la vida local a que hace alusión el artículo 178 de la Carta Magna (“Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local (…)”. Para el caso de autos, destacan la competencia municipal de control del desarrollo urbano -no en balde es la primera de las atribuciones listadas en el mismo artículo 178- así como las de control de las normas de seguridad, salubridad, transporte, tránsito, protección ambiental, entre otras, todas incluidas en la referida enumeración constitucional y que, de una manera u otra, se controlan con la Licencia de actividades económicas” (Vid. Sentencia Nº 2153 del 6 de diciembre de 2006).
Como se puede observar del criterio jurisprudencial que se acaba de transcribir, la justificación de la licencia sobre actividades económicas no es baladí; en su razón de ser, se mezclan múltiples factores que interesan al andamiaje del orden local, y no existiendo esta vigilancia, la vida ciudadana desenvuelta en la ciudad estaría propensa a innumerables atropellos, producto de actos irresponsables y sedientes de lucro desmedido a costa de la colectividad.
En criterio de este Colegiado, lo que han planteado los requirentes de nulidad a través del presente recurso, aduciendo la naturaleza de la prestación que ejecutan (educativa) como un motivo que impide situarlos bajo el ámbito de control nacido en la configuración normativa de la licencia sobre actividades económicas, significa evadir y negar el respeto del orden jurídico local -creado en provecho de todos- que debe procurar y garantizar la autoridad municipal. Es un asunto de evidente interés para la vida local el que las actividades privadas (de industria, comercio y servicio, en el caso de autos) se desarrollen conforme a la legislación, la cual lo único que desea es que quien ejecute la actividad lo haga garantizando condiciones óptimas en la prestación.
Aquí se cuela el estudio de la libertad económica de los administrados, puesto que si bien la Constitución la garantiza para los particulares, ello no quiere decir que en aras del resguardo social la Ley no pueda intervenir en determinadas formas de expresión económica; todo lo contrario, la legislación no sólo puede sino también debe fijar límites para su ejercicio: “Está totalmente superada cualquier concepción que pretenda partir de la premisa de libertades absolutas (así como, por supuesto, su contraria: de poderes absolutos del Estado para limitarlas). No puede ser de otro modo, desde el momento en que las libertades están establecidas en beneficio de las personas individualmente consideradas, mientras que el Estado debe a la vez tutelar que ello no implique perjuicios para la colectividad” (Vid. Sentencia citada de la Sala Constitucional).
El uso indiscriminado de la libertad económica constituye una grave y peligrosa amenaza para la regencia del principio de justicia social. Norberto Bobbio precisa que “(...) por debajo de la “no libertad”, como sujeción al poder del príncipe, hay una “no libertad” más profunda (...) y más difícilmente extirpable: la “no libertad” como sumisión al aparato productivo y a las grandes organizaciones del consenso y del disenso que la sociedad corporativa inevitablemente genera en su seno (...)” (Citado por Pedro de Vega en su obra “Neoliberalismo y Estado”. Perú, Año 1997. pág. 34). Por ello, no sólo es saludable, sino imprescindible, consolidar las reglas macro que procuren una economía orientada hacia un Estado social y democrático de derecho, donde la sociedad pueda crecer armónicamente.
De ahí que el fundamento para la inserción de la licencia de actividades económicas como limitante de la libertad económica constitucionalmente reconocida, sea el sometimiento al valor de la legalidad –y con ello, a la justicia- de las decisiones económicas que incidan en la vida social y el aseguramiento del bien común. En buena cuenta, la finalidad de tal incorporación normativa es enfatizar la idea de que todo ejercicio económico individual debe cumplir mínimos supuestos de justicia social.
En función de lo anterior, debe advertir la Corte que la preexistencia de derechos -como es el caso de la libertad económica- no impide que la Ley imponga un límite formal para su ejercicio, límite que puede consistir en un acto de comprobación. Con ello, todo el Estado, dentro de los límites derivados del principio de legalidad, cumple su deber de tutelar el cumplimiento del Derecho y no ser testigo inútil de situaciones de infracción del propio ordenamiento que la sociedad se ha procurado.
En el caso de la Licencia de actividades económicas, ésta, como ya lo señalamos, es un mecanismo de control de diversos aspectos de interés jurídico, en especial –aunque no particularmente- los urbanísticos. Es bien conocida la problemática que se suscita cuando se intenta controlar el cumplimiento de las limitaciones legales a la propiedad por razones de urbanismo, sobre todo de manera posterior a la infracción, por lo que uno de esos mecanismos es el de la Licencia de actividades económicas: quien pretenda dedicarse a determinada actividad debe contar con el acto de verificación de que se ajusta a lo dispuesto en las disposiciones respectivas.
Además del control previo garantizado con la misma, la Licencia cuenta con una finalidad paralela a dicho aspecto: es también un excelente mecanismo de control en ámbitos no tributarios. En ese sentido, el artículo 207 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal permite a los Municipios exigir la Licencia a la que se alude a lo largo de este fallo (“El hecho imponible del impuesto sobre actividades económicas es el ejercicio habitual, en la jurisdicción del Municipio, de cualquier actividad lucrativa de carácter independiente, aún cuando dicha actividad se realice sin la previa obtención de licencia, sin menoscabo de las sanciones que por esa razón sean aplicables”).
Todo lo antes expuesto evidencia para esta Corte que la exigencia de una Licencia de Actividades Económicas es un mecanismo que no cercena ni restringe la libertad económica, sino que se trata de un instrumento de control del cumplimiento de la legislación nacional y local respecto de la actividad que se pretenda desarrollar; de allí la invaluable importancia que ostenta para los Municipios y la obligatoriedad de contar con ella para mantener operativo un determinado establecimiento ejecutante de alguna de las actividades económicas que se regulan.
De ese modo, el Municipio Chacao del Estado Miranda, mediante su Administración Tributaria, en lo que concierne a las impugnaciones ventiladas en esta causa, puede válidamente ordenar la medida de cierre de establecimiento y pago de multa a las empresas que hayan iniciado operaciones económicas en su jurisdicción sin haber obtenido previamente la Licencia que exige el ordenamiento legal local, y que extensamente se ha analizado previamente. Ello sin perjuicio, claro está, de la atribución otorgada a ese mismo Municipio referida a la exacción del impuesto por los ingresos generados durante todo el tiempo que ha desarrollado su actividad.
A tales efectos, la Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Miranda deberá estudiar y analizar las actividades que pudieran desempeñar en este caso las recurrentes, a los fines del otorgamiento de dicha licencia, que si bien -como lo afirman las recurrentes en su escrito- se pudiera encontrar exenta del pago del impuesto por actividades económicas, de conformidad con el artículo 55 de la Ordenanza que regula dicha materia en la Jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Miranda, sin embargo, ello no exime a las recurrentes de cumplir con el deber de solicitar y obtener el acto de verificación legal que es la Licencia de Actividad Económica, el cual, una vez satisfecho, quedará permitido el desarrollo de su actividad económica.
En el caso sub examine, no se está discutiendo el pago de los impuestos por el desempeño de la actividad económica, sino el deber de contar con la autorización previa del Municipio, la cual tiene su razón de ser en la cantidad de exposiciones que anteriormente han sido desarrolladas. La exención del pago tributario es cuestión que corresponde a la Administración Municipal, de conformidad con la norma constitucional que rige la materia (artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), y por ello, el otorgamiento de ese beneficio fiscal está vedado para este Órgano Jurisdiccional.
Pero además, el pago del tributo originado en virtud de la actividad económica es materia que corresponde a la competencia contenciosa tributaria. La licencia, en cambio, es un acto de policía administrativa, de naturaleza autorizatoria, continente del pronunciamiento que expide la Administración dejando constancia del cumplimiento de los deberes legalmente establecidos, de allí que no esté comprendido con elementos de índole obligacional tributaria o relacionados con relación jurídico-tributaria alguna. Se entiende pues, que el incumplimiento del deber tributario es distinto al incumplimiento relativo a la obtención de la licencia y, por ende, una y otra son sancionados por la Administración, sin que pueda alegarse que la exoneración o exención fiscal impide exigir el acto de conformidad legal aludido. Esto ha quedado suficientemente explanado en las consideraciones que anteriormente han sido desarrolladas.
Por las razones antes esgrimidas, esta Corte desestima el argumento de la recurrente, conforme al cual, por estar exentas del pago del impuesto sobre actividad económica según el artículo 57 de la prenombrada Ordenanza (esto es desconocido para este Órgano Jurisdiccional) también se encuentran libradas del requisito de obtener la licencia de actividades económicas, toda vez que ambas cuestiones son independientes entre sí, de forma que la exención del pago tributario no exime el deber de solicitar y adquirir la licencia aludida; ésta es una obligación especial que requiere cumplir quien desee desplegar actividades económicas en el Municipio Chacao, pues sin tal licencia, el sujeto no estaría autorizado para efectuar las prestaciones de su actividad.
Por lo demás, observa este Órgano Jurisdiccional que en el caso de autos la actividad económica que pretendían ejercer las accionantes se encontraba denotada en la prestación de servicios relativo al cuidado de niños (guardería y maternal), tal como lo resaltó la Administración en el acto impugnado (sin que fuese desconocido ni probado en contrario por la parte actora), y con base en esas circunstancias, unido a los argumentos antes expuestos, se enmarca dentro de las actividades económicas que requieren previa autorización por parte la Administración Tributaria Municipal, a través de la correspondiente expedición de la licencia, acorde con lo dispuesto en los artículos 2, 3 y 4 de la Ordenanza Sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, cuyo contenido normativo expresa lo siguiente:
“Artículo 2. Para los efectos de ésta Ordenanza debe entenderse por:
(…Omissis…)
2. Actividad económica: Toda actividad que suponga la ordenación por cuenta propia de medios de producción y de recursos humanos, o de uno de éstos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios.
(…Omissis…)
5. Actividad de servicios: Toda actividad dirigida a satisfacer las necesidades o conveniencias de los consumidores o usuarios por medio de una prestación de hacer, sea que predomine la labor física o intelectual, a cambio de una contraprestación”.

“Artículo 3. Toda persona natural o jurídica que pretenda ejercer actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, de manera habitual en jurisdicción del Municipio Chacao, requerirá la previa autorización por parte de la Administración Tributaria”.

“Artículo 4. La autorización a la que hace referencia el artículo anterior, se denomina Licencia de Actividades Económicas y será expedida por la Administración Tributaria (…)” (Negrillas de este fallo).
Visto lo anterior, queda resuelta la improcedencia del alegato expuesto por las recurrentes, por medio del cual pretendía relevarse del deber de obtener la licencia sobre actividades económicas apoyándose en una supuesta exención fiscal que, insistimos, comprende una materia distinta a la expedición del acto autorizatorio municipal en cuestión. Así se decide.
Por tanto, se exhorta a las recurrentes presentar la documentación necesaria tanto a nivel nacional (Ministerio del Poder Popular para la Educación) así como a nivel municipal (Alcaldía del Municipio Chacao), con el objeto de obtener la licencia correspondiente y ejercer la actividad del cuidado de niños que ellas pretenden.
Dadas las consideraciones expuestas a lo largo del presente fallo, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por las ciudadanas Claudia María García y Gabriela Cecilia León, ya identificadas, en contra la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda. Así finalmente se establece.

V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida en fecha 14 de marzo de 2008, por la abogada Roberta Núñez Díaz, actuando en su carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 11 de marzo de 2008, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.
2. CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda.
3. REVOCA la decisión dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 29 de junio de 2006.
4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las ciudadanas CLAUDIA MARÍA GARCÍA y GABRIELA CECILIA LEÓN, titulares de las cédulas de identidad Nros 1.307.877, 10.446.464, asistidas por la abogada Katiusca Montes de Oca Núñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.546, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _________________________ (______) días del mes de ________________ de dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ

ERG/r/20.-
Exp. Nº AP42-R-2008-001129

En fecha _________________________ ( ) de ______________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.

La Secretaria,