TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AB42-R-2003-000090
En fecha 7 de mayo de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 03-0509 de fecha 18 de marzo de 2003, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos por el ciudadano ORLANDO PÉREZ, titular de la cédula de identidad Nº 2.159.852, asistido por la abogada Marianella Ramírez Guzmán, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.975, contra la Resolución Administrativa Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000, emanada de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta en fecha 11 de febrero de 2003, por la abogada Jennifer Gaggia, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 91.418, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 8 de enero de 2002, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 13 de mayo de 2003, se dio cuenta a la Corte, y se designó ponente al Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, fijándose el décimo (10mo.) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 5 de junio de 2003, comenzó la relación de la causa.
En esa misma fecha, la abogada Jackeline Rodríguez Blanco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 55.270, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, presentó escrito mediante el cual fundamentó la apelación interpuesta.
En fecha 19 de Junio de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 26 de junio de 2003, la apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, presentó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 2 de julio de 2003, venció el lapso para la promoción de pruebas.
En fecha 3 de julio de 2003, se agregó a los autos el escrito de pruebas reservado en fecha 26 de junio de 2003, presentado por la apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda y, se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
Vencido como se encontraba el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas en esta instancia, en fecha 10 de julio de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esa misma Corte, a los fines de su admisión.
Por auto de fecha 22 de julio de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte declaró que no tenía materia sobre la cual pronunciarse “(…) en virtud de que no ha sido promovido medio de prueba alguno (…)”.
En fecha 31 de julio de 2003, el referido Juzgado de Sustanciación ordenó practicar por Secretaría cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 22 de julio de 2003, inclusive, hasta dicha fecha, inclusive.
El 31 de julio de 2003, la Secretaria del Juzgado de Sustanciación de esa Corte hizo constar que “(…) ha tenido a la vista el asiento digital de las actuaciones diarias de este Tribunal, del cual se constata que desde el día 22 de julio de 2003, exclusive, hasta el día 31 de julio de 2003, inclusive, transcurrieron cuatro (4) días de despacho en este Tribunal, correspondientes a los días 23, 29, 30 y 31 de julio de 2003”.
Por auto de esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación acordó devolver el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 5 de agosto de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el expediente del Juzgado de Sustanciación de esa misma Corte.
En fecha 6 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte y, se fijó el décimo (10mo.) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el Acto de Informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 28 de agosto de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes en el presente juicio, se dejó constancia que la apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, presentó su respectivo escrito en fecha 27 de agosto de 2003, el cual se encuentra agregado a los autos. En esa misma fecha se dijo "Vistos".
Por auto de fecha 1º de diciembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa. Asimismo, visto que el Asunto signado con el Nº AP42-N-2003-001724 fue ingresado incorrectamente al Sistema de Decisión, Gestión y Documentación Juris 2000, se ordenó el cierre informático del mismo y, en consecuencia, se ordenó ingresarlo nuevamente bajo el No. AB42-R-2003-000090. Igualmente, se acordó la actuación "acumulación", a los solos efectos de enlazar ambos Asuntos informáticamente, resultando válidas todas las actuaciones practicadas desde el inicio de la tramitación del procedimiento.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, y en atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 del 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expedientes de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en el presente caso.
Vista la incorporación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ; en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente y; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
En fecha 1º de diciembre de 2008, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, así mismo de conformidad con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, se dejaría transcurrir los tres (3) días de despacho, los cuales comenzarían a partir del día de despacho siguiente a la presente fecha. Se reasignó la ponencia al ciudadano Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En fecha 2 de diciembre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
En fecha 15 de abril de 2009, la abogada Mayira Carolina Betancourt, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 137.267, apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Analizadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO

En fecha 16 de enero de 2001, el ciudadano Orlando Pérez presentó ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, escrito contentivo del presente recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, en el que señaló que el mismo se ha interpuesto contra la Resolución Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000, emanada del Despacho del Contralor del Municipio Baruta como decisión administrativa del expediente signado con el Nº 053-98.
Seguidamente indicó, que en el año 1997 el Concejo del Municipio Baruta, en sesión de Cámara Municipal decidió destituir del cargo de Contralor Municipal al ciudadano Baldomero Uzcátegui Jahn, por encontrarse incurso en irregularidades administrativas durante su gestión, nombrándose como Contralor Interino en sustitución del mencionado ciudadano, al Dr. Edgar Parra Moreno, siendo designado el ciudadano Orlando Pérez -recurrente- como Director de Administración de dicho Órgano Contralor.
Señaló, que “(…) al encargarme de dicha responsabilidad, me encontré con que en la gestión del anterior Contralor Municipal BALDOMERO UZCATEGUI (sic) se habían (a mi parecer), cometido una serie de faltas que comportaban ilícitos administrativos y delitos civiles y penales, hecho por el cual recomendé a la Dirección de Averiguaciones Administrativas y al Contralor se iniciara de conformidad con el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República una Averiguación Administrativas (sic) donde se esclarecieran los hechos ocurridos y de encontrarse comprometida la responsabilidad del Sr. Uzcategui (sic) u otros directores se procediera a sancionarlo como estableciera la Ley, a tal efecto la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal de Baruta apertura una investigación signada con el Nº 050-98, en la cual luego de cumplido los trámites de sustanciación se declaró responsable al Sr. Uzcategui (sic) y a otros directores por los hechos que se le imputaron en su debida oportunidad (…)”.
Añadió, que posteriormente el ciudadano Baldomero Uzcátegui interpuso acción de amparo contra el acuerdo de destitución aprobado por el Concejo Municipal de Baruta “(…) recurso (sic) este que prospera en vía jurisdiccional y se ordena la inmediata incorporación del antes mencionado ciudadano como Contralor Municipal de Baruta, hecho este acatado por la Cámara Municipal y por lo cual regresa el Sr. Uzcategui (sic) a su cargo de Contralor Municipal, desde ese momento y hasta la presente fecha, el Sr. Uzcategui (sic) se ha dedicado a vengarse de toda aquella persona que investigó o tuvo que ver con su investigación, así como a sancionar de distintas maneras a aquellas personas que tuvimos algo que ver con su destitución o con su declaración de responsabilidad administrativa, hecho por el cual en cuanto a lo que se refiere a mi persona, se ha negado a cancelarme el derecho a jubilación especial acordado por la cámara (sic) Municipal de Baruta, en el mes de Diciembre de 1997 según acuerdo Nº 133 notificado según acuerdo 028 de fecha marzo de 1998, donde 30 personas recibimos dicho beneficio por parte del Concejo Municipal y hasta la fecha yo soy el único que no he podido disfrutarlo, ya que el Sr. Uzcategui (sic) se niega a cancelármelo, por lo cual intenté una acción judicial la cual conoce el Juzgado Superior Cuarto en lo Contencioso Administrativo quien acatando las disposiciones de la Corte Primera en (sic) lo Contencioso Administrativo que le ordena conocer del caso (…)”.
Expuso, que otra de las formas de persecución del ciudadano Uzcátegui en los dichos del recurrente, fue sancionar a los Directores de Administración y Tesorería Municipal del Municipio Baruta, “(…) por haber cancelado el cartel con el cual se le notificó a el (sic) Sr. Uzcategui (sic) la decisión de Destitución y responsabilidad Administrativa lo cual fue conocido por el Juzgado Superior Primero en lo Contencioso (sic) quien declaró la nulidad de dicha sanción por estar viciada de nulidad Absoluta ya que se demuestra que el Contralor tiene interés manifiesto en sancionar a aquellas personas que de alguna u otra forma lo sancionaron a él anteriormente (…)”.
De seguidas indicó, que “(…) En este mismo orden de ideas no escapamos el Dr. PARRA MORENO y mi persona de la venganza del Sr. Uzcategui (sic) y en el año 1999 y luego de Tomar nuevamente posesión del cargo de Contralor por disposición Judicial el Contralor Baldomero Uzcategui (sic) Jahn, ordena un (sic) investigación administrativa en contra de nosotros, dicha investigación se ha caracterizado por violar las normas constitucionales al debido proceso y defensa (…) negándoseme las pruebas solicitadas para mi defensa, negándoseme el derecho de acceso del expediente y defensa legal y por ultimo (sic) aun cuando es comprobado el interés manifiesto en las resultas del caso y la enemistad manifiesta del Sr. Uzcategui con mi persona y mi representante, este (sic) ha decidido sancionarnos tanto al Dr. Parra como a mi persona por unas supuestas irregularidades administrativas que son falsas y que no se ajustan al ordenamiento legal vigente violando normas consagradas en nuestra Carta Magna (…)”.
Por lo expuesto, señaló que impugnaba la Resolución Administrativa Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000 emanada del Contralor Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, al considerar que la misma es contraria a la Constitución, a la legalidad y a sus intereses “(…) ya que viola mis Derechos Constitucionales al debido Proceso, a la defensa y a ser Juzgado con equidad e imparcialidad, sancionándoseme por actos falsos y no cometidos por mi persona y en total divorcio de las leyes y procedimientos Constitucionales”.
Seguidamente, consideró como prueba de que el acto recurrido está viciado de nulidad absoluta, el señalamiento que hace el Contralor al aseverar lo siguiente:

“(…) cabe destacar, que la jurisprudencia reiterada y constante de la corte (sic) primera (sic) de lo contencioso administrativo ha afirmado que la inobservancia de los lapsos procedimentales, no origina la nulidad del acto sino cuando hay indefensión y por ende se afecta los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos del recurrente, es decir que el incumplimiento de lapso (sic) procésales (sic) en la sustanciación de averiguaciones administrativas, solo (sic) acarrea la nulidad absoluta cuando se crea un estado de indefensión al afectado (…)”. (Resaltado y subrayado del escrito).

Estimó, que con la exposición antes transcrita, se probaba que en el procedimiento que generó el acto recurrido, se violó su derecho al debido proceso, al no cumplirse con los lapsos establecidos para la sustanciación y decisión de la investigación.
Igualmente, añadió que aun cuando durante el referido procedimiento se realizaron algunos actos como son el presentar escrito de descargo e interponer recurso jerárquico, le resultó evidente que su derecho a la defensa le fue violado, toda vez que “(…) se me negaron las pruebas ya que aun cuando solicite (sic) copia certificada del expediente, se me entrego (sic) copia simple del mismo (…) se me negó el acceso al expediente en cual es un derecho inviolable (…)”.
Por último, solicitó de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido “(…) a los fines de evitarme perjuicios irreparables, ya que dentro de las sanciones impuestas en el Acto Viciado de Nulidad Absoluta, se encuentra la de confirmar la sanción de multa impuesta al recurrente por la dirección de Averiguaciones Administrativas de esta Contraloría Municipal de Baruta del estado (sic) Miranda por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (1.612.800,00 Bs) y la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años contados a partir de la notificación de la presente decisión (subrayado mío). Ahora bien en vista de que el acto que hoy se impugna esta (sic) claramente viciado de nulidad absoluta y viola mis derechos constitucionales y en vista de que la aplicación de las sanciones allí acordadas producirían efectos de imposible reparo para mi persona es por lo que solicito sean suspendido los efectos del acto administrativo hasta la definitiva”.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 8 de enero de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
A los fines de fundamentar dicha decisión se estableció lo siguiente:

“Tal como ha quedado expresado en la narrativa anterior, la pretensión del recurrente se dirige a obtener la anulación de la Resolución Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000, emanada del despacho del Contralor Municipal del Municipio Baruta del estado (sic) Miranda. Aprecia este tribunal de la lectura detenida del escrito recursorio que el accionante no señala de manera clara, expresa, directa y precisa cual o cuales vicios son los que a su criterio afectarían la validez del acto recurrido de nulidad.
Ello, tomando en consideración que tal como ha sido reconocido unánimemente por la doctrina y la jurisprudencia, todo acto administrativo está compuesto por un conjunto de elementos esenciales que integran el acto administrativo son: la competencia del órgano, la voluntad, el objeto o contenido, la causa o motivos, la finalidad y las formalidades de exteriorización, siendo los cinco primeros los elementos constitutivos de la legalidad interna o material del acto (elemento de fondo), es a esos elementos estructurales a los cuales debe dirigirse su impugnación en sede judicial.
Sin embargo partiendo de los postulados de prevalencia de la justicia sobre las formalidades que prevé el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia, que no podrá ser sacrificada por la omisión de formalidades no esenciales, como la calificación jurídica que el accionante da a su recurso, la cual no puede vincular a este juzgador como órgano administrador de justicia, quien como director del proceso esta (sic) obligado a analizar cual es la pretensión esgrimida por el particular, es decir el objeto perseguido con el recurso, desentrañando el contenido material de la pretensión .
Para decidir al respecto, esta juzgadora observa que nuestra novísima constitución (sic) consagró en forma expresa la protección de los derechos a la defensa y el debido proceso tanto en instancias administrativas como en las jurisdiccionales

(…omissis…)

Sobre las pruebas promovidas por la apoderada del Municipio Baruta observa esta Juzgadora que las mismas se orientan a demostrar que se ordenó una averiguación administrativa, que la misma se aperturó, que se le notificó al hoy recurrente para que rindiera declaración, que tuvo lugar el acto de declaración; sin embargo las pruebas aportadas son (sic) desvirtúan las denuncias formuladas por el recurrente, es decir no desvirtuaron los hechos y el derecho invocados, por lo cual esta juzgadora debe forzosamente desechar la prueba promovidas por la representación del Municipio. Así se declara.
Con respecto a la violación del derecho a la defensa alegado por el recurrente, este Juzgado observa que el acto administrativo de primer grado donde se establece la responsabilidad del recurrente, no se cumplió dentro de los lapsos señalados por la ley para su instrucción y decisión por una parte y por la otra tampoco se le permitió el acceso al expediente.
Sobre la decisión el órgano contralor no argumentó tal como lo dispone el artículo 55 del reglamento (sic) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, las razones que los llevo (sic) a extender el lapso para decidir, cuyo requisito exigido es el de realizarse mediante auto de prorroga (sic) debidamente motivado siempre que exista causa grave, asimismo no se evidencia del expediente administrativo que el Director de Averiguaciones Administrativas haya dictado el referido auto, lo que constituye a criterio de esta juzgadora, la existencia de una presunción de violación del derecho al debido proceso al dejar de cumplir con el artículo 55 del reglamento (sic) de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República.
En lo que respecta a la denuncia formulada por el recurrente respecto a que la sustanciación de la averiguación administrativa sobrepasó los lapsos establecidos por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República así como su reglamento (sic) específicamente el artículo 53, establece los lapsos para la sustanciación y decisión de la averiguación, es decir seis (6)meses para sustanciar y tres (3) para decidir prorrogables por tres (3) meses más, siempre que exista causa grave, sobre lo cual el funcionario competente hará declaración expresa en el auto de prórroga. Ahora bien observa esta juzgadora que de la revisión efectuada al expediente administrativo contentivo de la averiguación administrativa distinguida con el numero (sic) 053-99, no se evidencia auto alguno en el que el Director de Averiguaciones Administrativas haya prorrogado el lapso para decidir, lo cual es mandato expreso de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la república y su reglamento lo que coloca en estado de indefensión al recurrente, toda vez, que estaría sometido a la espera de una sanción perpetua y una situación de completa indefensión, prohibida por el numeral 3del (sic) artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, impidiéndole conocer a partir de que (sic) momento comenzarían a correr los lapsos bien sea para la decisión o para solicitar la prescripción del procedimiento, queda así evidenciado que la resolución 067 de fecha 17 de octubre de 2000, se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 numeral 1de (sic) la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Y así se declara.
En efecto, la imposibilidad de acceder al expediente y que se dicte decisión dentro del lapso constituyen una violación al derecho a la defensa en virtud de que al no permitírsele la revisión del expediente en las oportunidades solicitadas y tal como se evidencia de las pruebas aportadas por el recurrente en copias certificadas y como se desprende del expediente administrativo ya que solicito (sic) inclusive la intervención del Ministerio público (sic) a los fines de poder tener acceso al expediente hacho este que lo colocaron en estado de indefensión.
Con respecto al argumento referido a la causal de inhibición en la que se encontraba el Contralor municipal, la jurisprudencia patria ha reitera (sic) el criterio sobre el derecho a ser sancionado por autoridades imparciales. Además, ha sido reconocido como un principio general del derecho, aplicable al procedimiento administrativo. Asimismo, la ley (sic) Orgánica de procedimientos administrativos (sic) incluye como uno de los principios rectores de la actividad administrativa es de ´Imparcialidad´, en este orden de ideas tenemos por ejemplo el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Que consagra expresamente ´Las funciones que la Constitución y las leyes atribuyen a la Contraloría deben ser ejercidas con objetividad e imparcialidad´.
Los principios de imparcialidad y objetividad se encuentran, entonces reconocidos en nuestro país, constitucional, jurisprudencial y legalmente. Los órganos administrativos que le correspondan decidir los asuntos que se lleven a su conocimiento deben decidir sin ningún tipo de consideraciones extrañas al interés general. Se infringe tal principio y por lo tanto se contraviene el ordenamiento jurídico administrativo, cuando el funcionario que encarna a un órgano de la administración (sic), ´participa en la solución de algún asunto en el cual tiene algún interés personal, sea de carácter pasional, familiar, ideológico, político, económico o de cualquier otra especie lo que configura la llamada imparcialidad objetiva.
Con respecto a la denuncia de que existía causal de inhibición, observa esta juzgadora, de las copias debidamente certificadas consignadas por el apoderado del recurrente relacionadas con el recurso de nulidad interpuesto por ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo, mediante el cual el recurrente impugna la Resolución Nº 105, de fecha 09-11-98 (sic), emanada del Contralor Municipal del Municipio Baruta, expresa el recurrente que se le había conferido el derecho a la jubilación mediante Acuerdo de la Cámara Municipal del referido Municipio, y al momento de finalizar el periodo de disponibilidad sin que se le hubiere reubicado, solicita a la máxima autoridad del ente Contralor se active la jubilación que le había sido otorgada, siéndole negado tal derecho por la misma persona que decidiría luego el recurso Jerárquico interpuesto.
Razones y documentos estos (sic) que evidencian efectivamente la existencia de las causales de inhibición, para el momento de emitirse la Resolución 067 objeto del presente recurso, por lo cual esta sentenciadora valora como plena prueba por cuanto no fueron impugnadas por la representación municipal las copias certificadas consignadas por el apoderado del recurrente emanadas del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la región (sic) Capital relacionadas con el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano Orlando Pérez contra la resolución (sic) Nº 105, en consecuencia se configura la violación denunciada viciando de nulidad absoluta el acto impugnado. Así se decide.
Por último esta juzgadora en uso de las facultades que le confiere la ley debe pronunciase sobre la sanción impuesta por el Órgano Contralor en alzada, es decir, sobre la inhabilitación por un periodo (sic) de tres (03) años para el ejercicio de función pública.
El acto recurrido dispone:

(…omissis…)

Al respecto de la sanción impuesta se observa que se incurre en el vicio de falso supuesto al no determinar los motivos o causas por los cuales se configura la inhabilitación, pues es menester que la administración (sic) demuestre el daño o perjuicio al patrimonio público, en este orden de ideas en lo que respecta al daño definido como ´toda disminución, menoscabo o pérdida´ en el caso de las averiguaciones administrativas – que experimente el patrimonio público; tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que, quien lo alega o reclama su reparación no solo debe probar su existencia, sino también su consistencia en el sentido que debe demostrar que se ha causado un perjuicio y además, debe aportar los elementos que permitan cuantificar el daño ocasionado. Igualmente, el daño debe ser cierto, no eventual; personal y directo.
Al respecto debe dilucidarse lo que se entiende por causa o motivo el acto administrativo, las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifican la emisión de aquel (sic), lo que implica que para la adopción de un acto, es necesario subsumir perfectamente los presupuestos de hecho con las consecuencias jurídicas que a tales hechos atribuyan las leyes, en virtud de lo cual, queda obligada la administración (sic) a la minuciosa verificación de los elementos fácticos que servirán de base para la toma de la decisión administrativa, para luego encuadrarlos en la consecuencia jurídica dada por la norma.

(…omissis…)

Ahora bien del análisis del acto impugnado se desprende que no existe proporcionalidad en cuanto a la sanción disciplinaria aplicada, ello en virtud de que no fue debidamente motivado la imposición de la pena máxima, es decir los tres años de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, pues no fueron tomados en consideración ni los atenuantes ni los agravantes para imponer tal sanción tal como lo disponen los artículos 61 al 67 del reglamento (sic) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la república (sic) asimismo no se pondero (sic) la sanción al no señalarse las reglas del Código Penal artículo 37, para establecer la media de donde se impondrá la disminución o aumento de la sanción de acuerdo a la entidad del daño presuntamente causado.
En atención a las consideraciones anteriores esta sentenciadora evidencia la desproporcionalidad por falso supuesto de la sanción impuesta (inhabilitación) por lo cual debe forzosamente declarar la nulidad absoluta del acto recurrido. Así se decide”.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 5 de junio de 2003, la abogada Jackeline Rodríguez Blanco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 55.270, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, presentó escrito mediante el cual fundamentó la apelación interpuesta, en el que señaló que “(…) se evidencia que el Juzgador de instancia incurre en el vicio de falso supuesto de derecho al indicar que la falta expresa, directa y precisa de los vicios del acto administrativo recurrido, cual es el objeto del recurso, constituye una ´formalidad no esencial ´a la luz del artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, equiparándolo a la calificación jurídica que el accionante podría hacer de su recurso y que en forma alguna el Municipio ha discutido, es decir, mi representado no alegó en su oportunidad que el actor errara en la calificación del recurso, sino que no precisó los vicios del acto impugnado, con lo cual impidió el cabal ejercicio del derecho a la defensa de mi representado. Sostiene esta representación la configuración del vicio de falso supuesto de derecho, tal y como lo prescribe el numeral 2 del artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, sobre la base de que el A-quo incurre en una falsa aplicación de la Ley (…) cuando pretende aplicar el artículo 257 de la Constitución (…) a una situación que no coincide con lo que ésta plantea, Es decir, para el Tribunal de la causa el hecho de que el actor en su recurso no exprese su pretensión constituye una ´formalidad no esencial´, equiparándolo a la errada calificación que un recurrente pueda hacer de la acción que intenta (…) Adicionalmente, considera esta representación que incurre el A-quo en contradicción, cuando indica que sobre la base de los postulados de prevalencia de la justicia sobre las formalidades, supuesto contemplado en el artículo 257 del Texto Constitucional, suple las omisiones sustanciales del actor en el libelo en lo que respecta al fundamento de la pretensión del recurso, más sin embargo, silencia las pruebas promovidas por la representación del Municipio Baruta del Estado Miranda, sobre la base de que las mismas ´…no desvirtúan las denuncias formuladas por la recurrente, es decir no desvirtuaron los hechos y el derecho invocados, por lo cual esta Juzgadora debe forzosamente desechar las pruebas promovidas por la representación del Municipio…´”.
Al respecto alegó, que el tribunal de primera instancia colocó a su representado en estado de indefensión, al no valorar ni el expediente administrativo consignado en autos, ni las pruebas promovidas por el Municipio, “(…) lo que evidentemente nos coloca frente a un fallo viciado de silencio de prueba (…) se puede inferir claramente, que en el caso que nos ocupa, se incurrió en el vicio denunciado, pues si el Juzgador de Instancia hubiera apreciado las pruebas promovidas por mi representado, indudablemente el resultado del fallo impugnado hubiera variado, pues, salvo mejor criterio, se pudiera haber demostrado las razones que tuvo la Administración para producir el acto administrativo que sancionó al recurrente, visto que del procedimiento administrativo instaurado en su contra se pudo constatar la comisión de ilícitos administrativos”.
En otro orden de ideas, respecto al argumento del a quo del estado de indefensión en que se colocó al recurrente en virtud de que la sanción le fue impuesta después del lapso establecido en la Ley, señaló la apelante que se incurrió en error de interpretación puesto que era evidente que el acto administrativo no comenzó a surtir sus efectos hasta tanto no fuera notificado al destinatario.
Con relación a la “sanción perpetua” que en los dichos del tribunal de primera instancia se le impuso al recurrente, añadió que “(…) desconocemos sobre la base de que elementos señaló el A-quo, que se trataba de una sanción indeterminada o perpetua”.
Asimismo señaló, que el a quo incurrió en una “(…) evidente contradicción (…)”, toda vez que “(…) la intervención del Fiscal del Ministerio Público evidentemente garantizó aún más el derecho a la defensa que le asistió al recurrente y subsanó cualquier error en que hubiere incurrido mi representado, hecho este que se evidencia de las copias certificadas promovidas por el actor y que si fueron valoradas o apreciadas por el Juzgado de la causa”.
En otro sentido expuso, que el Contralor Municipal es el administrador de personal de la Contraloría y, en consecuencia, es el único funcionario de ese órgano con competencia para emitir pronunciamientos , añadiendo que del ejercicio oportuno y efectivo de esas competencias no podía inferirse bajo ningún concepto la existencia de una causal de inhibición, añadiendo que “(…) nada tienen que ver los pronunciamientos emanados del administrador de personal de la Contraloría Municipal respecto a las jubilaciones, con el conocimiento y decisiones que este tome respecto a los Recursos Administrativos planteados en asuntos distintos”.
Por último estimó contradictorio que la sentencia proferida es contradictoria, al concluir el a quo que la sanción de inhabilitación estaba basada en falso supuesto y luego, concluyó que era inmotivada.
En virtud de los razonamientos expuestos, solicitó se declarara con lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, revocado el fallo apelado.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

I.- De la Competencia para Conocer el Recurso de Apelación Interpuesto:

Respecto a la competencia para conocer la apelación interpuesta, se observa que, conforme al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, vista la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: (Tecno Servicios YES’ CARD, C.A.) y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública. Así se declara.

II.- De la Apelación Interpuesta:

Habiéndose declarado esta Corte competente para conocer de la apelación interpuesta, pasa a pronunciarse al respecto conforme a las siguientes consideraciones:
Mediante sentencia de fecha 8 de enero de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano Orlando Pérez contra la Resolución Administrativa Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000, emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Tal declaratoria se produjo, al estimar el a quo que debían prosperar las denuncias de violación de sus derechos a la defensa y al debido proceso formuladas por el actor durante la tramitación de la averiguación administrativa instaurada en su contra.
Ello así, pasa esta Corte a examinar los alegatos expuestos por la parte apelante en el escrito de fundamentación de la apelación, los cuales son del tenor siguiente:
En primer lugar se constata que la representación judicial del Municipio Baruta del Estadio Miranda, alegó que “(…) se evidencia que el Juzgador de instancia incurre en el vicio de falso supuesto de derecho al indicar que la falta expresa, directa y precisa de los vicios del acto administrativo recurrido, cual es el objeto del recurso, constituye una ´formalidad no esencial ´a la luz del artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, equiparándolo a la calificación jurídica que el accionante podría hacer de su recurso y que en forma alguna el Municipio ha discutido, es decir, mi representado no alegó en su oportunidad que el actor errara en la calificación jurídica que el accionante podría hacer de su recurso y que en forma alguna el Municipio ha discutido, es decir, mi representado no alegó en su oportunidad que el actor errara en la calificación del recurso, sino que no precisó los vicios del acto impugnado, con lo cual impidió el cabal ejercicio del derecho a la defensa de mi representado. Sostiene esta representación la configuración del vicio de falso supuesto de derecho, tal y como lo prescribe el numeral 2 del artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, sobre la base de que el A-quo incurre en una falsa aplicación de la Ley (…) cuando pretende aplicar el artículo 257 de la Constitución (…) a una situación que no coincide con lo que ésta plantea, Es decir, para el Tribunal de la causa el hecho de que el actor en su recurso no exprese su pretensión constituye una ´formalidad no esencial´, equiparándolo a la errada calificación que un recurrente pueda hacer de la acción que intenta (…) Adicionalmente, considera esta representación que incurre el A-quo en contradicción, cuando indica que sobre la base de los postulados de prevalencia de la justicia sobre las formalidades, supuesto contemplado en el artículo 257 del Texto Constitucional, suple las omisiones sustanciales del actor en el libelo en lo que respecta al fundamento de la pretensión del recurso, más sin embargo, silencia las pruebas promovidas por la representación del Municipio Baruta del Estado Miranda, sobre la base de que las mismas ´…no desvirtúan las denuncias formuladas por la recurrente, es decir no desvirtuaron los hechos y el derecho invocados, por lo cual esta Juzgadora debe forzosamente desechar las pruebas promovidas por la representación del Municipio…´”.
Ahora bien, precisa esta Corte de los argumentos expuestos por la parte apelante en su escrito, que esta última no hace más que impregnarle al fallo apelado el vicio de suposición falsa, el cual ha sido entendido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, (Vid. Sentencia Nº 01000, de fecha 08 de julio de 2009, caso: “Banco Mercantil C.A Banco Universal”), como:

“(…) el referido vicio no está previsto expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo, la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente.
Por lo tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (vid. Sentencia N° 4577 de fecha 30 de junio de 2005)”.

De la sentencia transcrita ut supra se colige que, para incurrir en el vicio de suposición falsa, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, o bien por atribuir a un instrumento del expediente menciones que no contiene, aunado al hecho de que de no haberse producido tal inexactitud, otro hubiere sido la resolución del asunto planteado.
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso que nos ocupa, precisa esta Alzada que la apelante alegó la existencia de este vicio en la sentencia recurrida, denunciando que el tribunal de primera instancia, amparado en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) suple las omisiones sustanciales del actor en el libelo en lo que respecta al fundamento de la pretensión del recurso (…)”.
Ello así, se observa que en criterio del a quo “(…) el accionante no señala de manera clara, expresa, directa y precisa cual o cuales vicios son los que a su criterio afectarían la validez del acto recurrido de nulidad (…)”, y con fundamento en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) que consagra al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia, que no podrá ser sacrificada por la omisión de formalidades no esenciales (…)”, entró a conocer del fondo del asunto.
Ahora bien, no cabe lugar a dudas que cuando el Juzgador aludió a la expresión “(…) formalidades no esenciales (…)” se estaba refiriendo a “(…) la calificación jurídica que el accionante da a su recurso, la cual no puede vincular a este juzgador como órgano administrador de justicia (…)”, sin embargo, como se señaló, se pronunció respecto de la procedencia de la nulidad del acto administrativo recurrido, estableciendo la presencia de violaciones a los derechos constitucionales del hoy recurrente.
Es así, que no encuentra esta Corte que se hubiere configurado el vicio de suposición falsa alegado por la apelante, al consagrar nuestra Carta Fundamental al proceso como instrumento para la materialización de la justicia, el cual concatenado con el artículo 259 que establece el poder restablecedor conferido a los jueces de la jurisdicción Contencioso Administrativa, adminiculado con el derecho a la defensa como una de las manifestaciones de la tutela judicial efectiva, siendo además que se ha establecido en forma clara que los jueces en atención al artículo 257 constitucional (norma sobre la cual fundamentó la apelante el vicio de suposición falsa alegado), como directores del proceso, están en la obligación de desentrañar el verdadero fondo de lo planteado por las partes, sin reparar en imprecisiones o en planteamientos errados que puedan crear indefensión.
Además de ello es de señalar, que de la lectura del propio escrito recursivo se aprecia claramente que la parte actora sí explicó los argumentos sobre los cuales fundamentó el recurso que hoy nos ocupa, alegando la violación de sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso por parte del Contralor Municipal del Municipio Baruta, mediante la Resolución Administrativa impugnada, “(…) por considerarla contraria a la Constitución, a la legalidad y a mis intereses, ya que viola mis Derechos Constitucionales al Debido Proceso, a la Defensa y a ser Juzgado con equidad e imparcialidad, sancionándome por actos falsos y no cometidos por mi persona y en total divorcio de las leyes y procedimientos Constitucionales (…)”, apreciándose del escrito -si bien no muy detalladas-las razones por las cuales estima se configuran las denuncias alegadas.
Ello así, y en atención a lo narrado, esta Corte desecha la denuncia que se estudia, cual es, el vicio de suposición falsa en la sentencia recurrida. Así se declara.
Por otro lado se precisa, que la apelante denunció el vicio de silencio de prueba en la sentencia impugnada, lo cual en sus dichos, le colocó en estado de indefensión, argumentando esta denuncia en la omisión de valoración por parte del a quo del expediente administrativo consignado en autos.
Ahora bien, se advierte que mediante auto de fecha 18 de enero de 2001, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, ordenó la notificación del Contralor Municipal recurrido, a los fines de que remitiera los antecedentes administrativos, teniendo lugar aquélla mediante Oficio Nº 01-8548 de esa misma fecha y, recibido por el órgano contralor el 24 del mismo mes y año, constando al folio treinta y cuatro (34) del expediente, que el 14 de febrero de 2001, “(…) se agregaron a los autos los antecedentes administrativos emanados de la Contraloría municipal del Municipio Baruta del estado Miranda, constante de 3 piezas útiles (…)”, siendo alegato principal de la parte recurrida que “(…) se evidencia del expediente administrativo que la Contraloría Municipal actuó dando cumplimiento a todas las etapas del proceso establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…)”.
Asimismo se evidencia, que en primera instancia, la representante judicial del órgano recurrido, promovió “(…) Informe de Auditoría de la Gestión Administrativa y Financiera correspondiente al período del 1º de enero al 12 de agosto de 1998, levantado el 31 de diciembre de 1997, que cursa en el expediente administrativo a los folios ocho (08) al veintinueve (29) ambos inclusive, a los fines de determinar que durante el referido período sí se cometieron ilícitos administrativos (…)”, promoviendo igualmente diversos documentos que cursan en el referido expediente administrativo.
Ahora bien, conviene precisar, que el expediente administrativo se constituye para la Administración como “(…) la prueba fundamental en la que la misma demuestra la legitimidad de sus actuaciones, la veracidad de los hechos y el fundamento de la decisión que ha tomado, en el que deben constar la totalidad de las actuaciones que conforman la averiguación administrativa (…)”.(Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 17 de junio de 2008, caso: “Auto Taller Anfra, S.R.L.”).
Así pues, su relevancia es de tal magnitud, que el no cumplimiento de esta carga procesal –remisión del expediente administrativo- constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante, al estar constituido dicho expediente administrativo por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y que en este caso, finaliza con la sanción administrativa impuesta al investigado, esta es, la declaratoria de responsabilidad administrativa, deviniendo aquél mismo en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración.
El expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo 257 del Texto Fundamental.
Las anteriores consideraciones resultan relevantes para el caso de autos, puesto que de la lectura del fallo apelado no evidencia esta Alzada que, el tribunal de primera instancia hubiere tomado en cuenta la documentación contenida en el expediente administrativo contentivo del procedimiento llevado a cabo, previa la declaratoria de responsabilidad administrativa, consignado en autos por la Contraloría Municipal del Municipio Baruta, siendo que únicamente el fallo apelado señaló lo siguiente:

“Sobre las pruebas promovidas por la apoderada del Municipio Baruta observa esta Juzgadora que las mismas se orientan a demostrar que se ordenó una averiguación administrativa, que la misma se aperturó, que se le notificó al hoy recurrente para que rindiera declaración, que tuvo lugar el acto de declaración; sin embargo las pruebas aportada no desvirtúan las denuncias formuladas por el recurrente, es decir no desvirtuaron los hechos y el derecho invocados, por lo cual esta juzgadora debe forzosamente desechar la prueba promovidas por la representación del Municipio. Así se declara”.
De la lectura del transcrito párrafo, resulta evidente que el Juzgador de primera instancia, limitó el estudio del expediente administrativo –prueba fundamental, se insiste- en una simple enumeración de una parte de los documentos que en él reposan, sin siquiera explicar por qué “(…) las pruebas aportadas no desvirtúan las denuncias formuladas por el recurrente (…)” ni mucho menos discriminó cuáles eran esas pruebas que no desvirtuaban las denuncias en cuestión, lo que para esta Alzada no deja dudas respecto a que el a quo no escudriñó si el recurrente había incurrido en la falta imputada para determinar si era merecedor de la declaratoria de responsabilidad de la fue objeto.
Ante tal panorama, no queda más para esta Corte que declarar la presencia del vicio bajo estudio, cual es el silencio de prueba, toda vez que resulta evidente que la sentencia recurrida, omitió el análisis de una prueba fundamental para tomar la decisión judicial. Así se declara.
En atención a lo expuesto, este Órgano Jurisdiccional declara con lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, revoca la sentencia apelada. Así se declara.
Habiéndose revocado el fallo objeto de apelación, en la presente oportunidad, pasa esta Corte a conocer del fondo del asunto planteado, para lo cual se hacen las siguientes consideraciones:
El ciudadano Orlando Pérez, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad que nos ocupa en la presente oportunidad, contra la Resolución Administrativa Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000, emanada del Contralor Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, mediante la cual declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el referido ciudadano, contra la decisión dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de dicho órgano contralor, de fecha 27 de abril de 2000, que declaró la responsabilidad administrativa del hoy recurrente y en consecuencia, confirmó la sanción de multa que le fuere impuesta a dicho ciudadano, por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs. 1.612.800,00), asimismo le aplicó la sanción de “(…) inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años, contados a partir de la notificación de la presente decisión”.
Al respecto conviene recalcar que, la responsabilidad administrativa viene determinada por el ejercicio de la potestad sancionatoria que emerge como la facultad de la Administración de establecer penalidades no corporales, de modo que su ejercicio no presupone –necesariamente- la existencia de un vínculo anterior entre la Administración y el sancionado, sino sencillamente la infracción de los mandatos fijados por la normativa aplicable al caso en concreto, distinguiéndose así de la responsabilidad disciplinaria, la cual en palabras de Hildegard Rondón de Sansó, significa lo siguiente:
“(…) la responsabilidad disciplinaria es la consecuencia negativa que recae sobre un sujeto sometido a una estructura organizativa cerrada, es decir, a una institución que posee un propio ordenamiento jurídico (ordenamientos jurídicos particulares, especiales o especialísimos) en los cuales hay normas tanto jurídicas como éticas que son tuteladas por el jerarca, tutela ésta que le permite ejercer el control sobre el personal a su cargo, mediante instrucciones, órdenes de servicio, sanciones y medidas disciplinarias.”(Vid. Hildegard Rondón de Sansó. “Responsabilidad Administrativa y disciplinaria de los funcionarios públicos en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en la Ley contra la Corrupción”; Régimen de la Función Pública; Tomo III; p. 146-148) (Resaltado de la Corte).
Así pues, el acto administrativo recurrido como ya se señaló, emanó del Contralor Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, a quien el hoy recurrente le imputó la obligación de inhibirse al momento de dictar la decisión administrativa en cuestión, toda vez que, en sus dichos, era notorio el vínculo de enemistad que existía entre ellos -Contralor y recurrente- por lo que denunció que el referido funcionario estaba parcializado y, que en razón de ello es que decidió desfavorablemente.
Así, resulta preciso recalcar que, efectivamente el derecho al debido proceso incluye entre sus manifestaciones, la garantía de ser juzgado (bien administrativa o bien judicialmente) por una persona imparcial, que en el caso específico no esté interesada en las resultas de la averiguación administrativa que se lleve a cabo, siendo entonces que todo funcionario que tenga potestad decisoria debe inhibirse ante una causa en la cual su imparcialidad se vea comprometida por las especiales relaciones en que se encuentre respecto al administrado o con el objeto de la controversia concreta que le corresponde decidir.
En ese sentido, corresponde entonces a esta Corte determinar si –conforme a los alegatos esgrimidos por la parte actora en el caso de marras– la decisión administrativa recurrida constituye una manifestación o un reflejo de la “inidoneidad personal” del Contralor Municipal para conocer de la causa en cuestión, derivada de la presencia de alguna vinculación suya con el sujeto investigado -ciudadano Orlando Pérez- o si por el contrario, del expediente surgen elementos probatorios suficientes que hagan indefectiblemente concluir, que el acto impugnado se fundamenta en ellos y que para su emisión no influyó ningún vínculo personal que pudiera existir entre ambas personas, se reitera: el Contralor Municipal como funcionario decisor y el identificado ciudadano como investigado, caso en el que cual debe desecharse la denuncia alegada respecto al deber del funcionario de inhibirse de conocer el asunto que nos ocupa.
Al respecto, se precisa que la responsabilidad administrativa declarada en contra del ciudadano Orlando Pérez y, confirmada mediante la Resolución Administrativa recurrida, se debió a que (folio 671 del expediente administrativo) “(…) esta Dirección considera que el ciudadano ORLANDO PÉREZ comprometió su responsabilidad administrativa en su carácter de Director de Administración y Servicios de la Contraloría Municipal de Baruta, por haber realizado el pago por gastos de relaciones sociales, con motivo de la inauguración de la Exposición Artesanal denominada ´Cinco Formas en Uno´, realizado por la Fundación Comunera de San Antonio de lo Altos (…) Todo ello por haber aprobado y cancelado dicho brindis con fondos de la Contraloría Municipal, agasajo este (sic) que no guarda relación alguna con las funciones propias de la citada Contraloría Municipal (…) no se justifica que la Contraloría Municipal cancele pasajes aéreos a diferentes ciudades del país, cuando su jurisdicción se circunscribe al Municipio Baruta; hecho este (sic) que no fue tomado en cuenta por el imputado, limitándose a realizar las funciones de un simple pagador sin exigir soportes que justifiquen el gasto, ya que Una simple factura emitida por una agencia de viajes no es una justificación para que personas ajenas al Organismo Contralor realicen viajes por cuenta de esta Contraloría, cuando tales personas no figuran en las nóminas de empleados y obreros (…) Resulta obvio que el Director de Administración y Servicios sí tiene que saber, qué cosa paga, a quién paga y por cual concepto paga, sea trabajador o no, de este Organismo, sin que le sea válido alegar en su descargo, el desconocimiento de (…) los elementos antes señalados (…) (folio 676 del expediente administrativo)”.
Ahora bien, se precisa que, mediante Oficio de fecha 5 de agosto de 1999 (folio 550 del expediente administrativo) la Directora de Averiguaciones Administrativas ordenó librar citación al ciudadano Orlando Pérez, por cuanto en el curso de la averiguación administrativa que se sustanciaba “(…) han surgido indicios de responsabilidad contra el ciudadano (…)”, citación que le fue entregada a su Secretaria en esa misma fecha (folio 553), siendo que en fecha 9 del mismo mes y año, la mencionada funcionaria acordó “(…) dejar vencer el lapso establecido en la citación a fin de verificar si el ciudadano ORLANDO PEREZ (…) se presenta a rendir declaración en forma voluntaria en el presente procedimiento y una vez vencido dicho lapso si no se presenta, se ordena proceder a expedir nuevo oficio de citación”.
Así pues, visto que vencido el anterior lapso el referido ciudadano no se presentó a los fines pertinentes, se acordó librar nuevo Oficio de Citación, el cual fue recibido en fecha 18 de agosto de 1999 (folio 561 del expediente administrativo).
Ahora bien, se precisa que en fecha 30 de agosto de 1999, el recurrente rindió declaración (folios 566 al 588) “(…) libre de todo apremio y coacción (…)”, desprendiéndose de dicho acto que el declarante admitió que entre las funciones inherentes al cargo que desempeñaba, se encontraba la de emitir y firmar cheques, asimismo no negó el hecho de que fueron pagados pasajes a personas ajenas al ente Municipal, añadiendo al respecto, que entre sus funciones no estaba la de tener que estar en conocimiento de las personas que formaban parte del personal de la Contraloría; igualmente aseveró, que firmó un cheque destinado a cubrir los gastos de un brindis con motivo de una inauguración de una exposición artesanal, realizada en la Fundación Cultural Comunera de San Antonio de Los Altos, el cual fue pagado con fondos de la Contraloría Municipal tal como lo declaró el investigado, aseverando que tenía conocimiento que dicha exposición no tenía nada que ver con los asuntos de la Contraloría en cuestión.
Asimismo se constata que, mediante Oficio Nº 194 de fecha 30 de agosto de 1999, se citó al ciudadano Orlando Pérez a los fines de “(…) enterarlo de la valoración de su declaración rendida por ante esta Dirección (…)”, Oficio que fue recibido en esa misma fecha por el aludido funcionario y en tal virtud, le fue levantada el “Acta de Cargos”, la cual se ordenó agregarla al expediente toda vez “(…) que no se ha logrado la comparecencia del mencionado ciudadano (…)”, siéndole formulados los siguientes cargos: la realización del pago de pasaje aéreo y el pago de viático al ciudadano Edgar Parra, con motivo del viaje realizado al Estado Apure evidenciando la Administración que dicho viaje obedecía a razones personales, no debiendo ser pagado con el dinero municipal, (cargo éste que no prosperó); asimismo le formuló cargos por el pago de gastos de relaciones sociales, con motivo de la inauguración antes identificada, de lo cual ya esta Corte evidenció que el investigado admitió que dicho pago no tenía nada que ver con los asuntos de la Contraloría y, aún a sabiendas de tal circunstancia, el recurrente lo avaló con la emisión del respectivo cheque, resaltándose la circunstancia que a esta Corte llama poderosamente la atención que, el cargo ocupado por el recurrente debía cuidar y vigilar el patrimonio municipal, advirtiéndose que con esta declaración, se deriva que el quejoso asumió no desempeñar sus funciones con la debida diligencia. Por último se le formuló cargos por el pago de pasajes al interior del país, a personas ajenas a la Alcaldía del Municipio Baruta, ante lo cual el investigado declaró que cuando se pagan los pasajes sólo se conoce el nombre de la empresa beneficiaria, mas no de la persona que viaja.
Ante ello, debe resaltarse que el recurrente en ejercicio del cargo de “Director de Administración y Servicios”, debía aprobar compromisos y pagos con cargo a las partidas respectivas, previo a la verificación de la disponibilidad presupuestaria, ante lo cual debe establecerse que, esta última situación – existencia de disponibilidad presupuestaria – no debe constituirse en un aval para el Director en cuestión, que le permita asumir pagos ajenos a los compromisos y necesidades del Municipio, únicamente porque existe “disponibilidad presupuestaria”.
Por otra parte, se evidencia por parte de este Órgano Jurisdiccional, que la parte actora mediante diligencia de fecha 15 de septiembre de 1999, solicitó copias certificadas de las piezas que conforman el expediente administrativo, siendo que el 21 del mismo mes y año la Directora de Averiguaciones Administrativas acordó expedir copia certificada del mencionado expediente, asimismo se le hizo saber que “(…) se permite el acceso a todas las actas que conforman el expediente (…)” (folio 598 del expediente administrativo).
Consta igualmente, que mediante diligencia presentada en fecha 22 de septiembre de 1999, el ciudadano Orlando Pérez expuso que “Recibo en este acto constante de quinientos noventa y ocho (598) folios, las copias simples del expediente Nº 053-99 (…)”, evidenciándose igualmente que el 21 de octubre de 1999, el hoy recurrente presentó escrito de contestación de cargos.
Por auto de fecha 28 de enero de 2000 (folio 632 del expediente administrativo), el Director de Averiguaciones Administrativas estableció lo siguiente:
“En virtud de que el día de hoy veintiocho (28) de enero del año Dos Mil (2000), se vence el lapso para decidir en el presente procedimiento y por obligaciones de la Dirección relacionadas con el volumen de investigaciones que se sustancian y el escaso personal con el que se cuenta; quien suscribe, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 del Reglamento de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República, acuerda prorrogar por una sola vez el término de tres (3) meses contados a partir del día de hoy, el lapso para decidir el presente procedimiento”.

A los folios 633 al 695 del expediente administrativo, corre inserta la Resolución Administrativa de fecha 27 de abril de 2000 dictada por el Director de Averiguaciones Administrativas de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, contentiva de la declaratoria de responsabilidad administrativa del ciudadano Orlando Pérez, así como de la imposición de las siguientes sanciones: multa e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por tres (3) años, contra la cual el referido ciudadano interpuso recurso jerárquico y cuya decisión, dictada por el Contralor Municipal del ente territorial en cuestión, constituye el objeto del presente recurso de nulidad.
Es así, como de los anteriores recaudos resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional, que durante la averiguación administrativa que tuvo lugar, en ningún momento se le colocó en estado de indefensión al ciudadano Orlando Pérez, desprendiéndose en efecto que aquélla cumplió con todas sus fases, para concluirse en la culpabilidad del recurrente y, en consecuencia, en la declaración de su responsabilidad administrativa, observándose que la Contraloría Municipal -específicamente la Dirección de Averiguaciones Administrativas- siguió cada uno de los pasos establecidos en el procedimiento administrativo que llevaba a cabo; asimismo y con fundamento en los documentos cursantes a los autos procedió a decidir el asunto.
En tal sentido, y -se insiste- basándose en todos los elementos llevados a los autos durante la averiguación administrativa concluyó en que la conducta imputada al recurrente constituyó un ilícito administrativo, es decir, que la Administración imputó, indagó y posteriormente comprobó que la conducta realizada por el recurrente se traducía en un ilícito administrativo sancionable.
Además de ello llama poderosamente la atención que, el cargo que ocupaba el hoy recurrente debe ser ejercido con la máxima cautela y dedicación, toda vez que siendo el titular de la “Dirección de Administración y Servicios”, su deber consistía en aspirar y alcanzar el buen funcionamiento de todas las unidades de la Contraloría, verificar y controlar las operaciones administrativas y financieras mediante documentos comprobatorios por la Dirección, vigilar el cumplimiento de las normas y leyes de carácter administrativo, función que evidentemente en las circunstancias del caso que nos ocupa, omitió dar cumplimiento el recurrente, tal como se deriva de los recaudos del expediente.
En tal virtud, estima esta Corte que independientemente de la persona que ocupase el cargo de Contralor Municipal para el momento en que se dictó la Resolución Administrativa recurrida, del expediente administrativo cursan elementos suficientes para verificar que el recurrente incurrió en los ilícitos administrativos que le fueron imputados y que por los cuales fue sancionado, no debiendo entonces ser eximido de la declaratoria de responsabilidad administrativa de la cual efectivamente fue objeto.
Asimismo resulta importante recalcar, que durante el procedimiento disciplinario instaurado, el investigado no aportó pruebas que lograran desvirtuar los cargos que le fueron imputados, siendo entonces que del propio expediente administrativo surge la existencia de irregularidades administrativas durante la gestión del ciudadano Orlando Pérez, de tal modo que -se insiste- para esta Corte no habría duda de que si el asunto que nos ocupa hubiese sido decidido por otra persona y no el ciudadano cuya imparcialidad fue denunciada, la decisión administrativa no hubiese variado, de tal modo que no encuentra esta Corte razón suficiente para anular el acto por la denuncia formulada.
En razón de lo expuesto y, contrariamente a lo alegado por el recurrente, siendo que del propio expediente administrativo se verifica que el acto administrativo recurrido constituye el producto de un procedimiento disciplinario en el que se le garantizaron las posibilidades de defensa al investigado y no -como fue alegado- generado por venganzas y retaliaciones en su contra por parte del órgano decisor, debe concluir esta Corte, que el Contralor Municipal no tenía el deber de inhibirse para decidir el recurso jerárquico que como máxima autoridad del organismo contralor le correspondía, en virtud de que no se verificó la presencia de siquiera indicios que hicieran presumir a este sentenciador que su imparcialidad estuvo comprometida para la oportunidad de emitirse el acto recurrido. Así se declara.
Tampoco se evidencia del recuento formulado por esta Corte de los recaudos probatorios existentes en autos, que en alguna de las etapas de la averiguación administrativa se le hubiere violado el derecho al debido proceso al recurrente, el cual ha sido entendido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. decisión N° 1159 de fecha 18 de mayo de 2000, caso: Fisco Nacional vs. DACREA APURE C.A.), como:
“La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación a un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad humana”. (Sentencia del 17 de febrero del año 2000, caso Juan Carlos Pareja Perdomo contra Ministerio de Relaciones Interiores).
De tal forma que debe ser entendido el debido proceso, como un conjunto de garantías que tienen las partes procesales, no sólo de obtener una decisión justa, sino que además constituye el derecho a ser oídos previamente, a promover y evacuar pruebas, a controlar y hacer oposición a los medios probatorios de la otra parte, a que el proceso sea llevado sin dilaciones indebidas, a tener una doble instancia y, en fin, todos aquellos derechos que conlleven dentro del iter procedimental a una perfecta adecuación de la legalidad formal con la legalidad material”.
Por último se verifica que el hoy recurrente denunció que se probaba que en el procedimiento que generó el acto recurrido, se violó su derecho al debido proceso, al no cumplirse con los lapsos establecidos para la sustanciación y decisión de la investigación.
En tal sentido, se precisa que, mediante Oficio de fecha 5 de agosto de 1999 (folio 550 del expediente administrativo) la Directora de Averiguaciones Administrativas ordenó librar citación al ciudadano Orlando Pérez, por cuanto en el curso de la averiguación administrativa que se sustanciaba “(…) han surgido indicios de responsabilidad contra el ciudadano (…)”, citación que le fue entregada a su Secretaria en esa misma fecha, siendo que en fecha 9 del mismo mes y año, la mencionada funcionaria acordó “(…) dejar vencer el lapso establecido en la citación a fin de verificar si el ciudadano ORLANDO PEREZ (…) se presenta a rendir declaración en forma voluntaria en el presente procedimiento y una vez vencido dicho lapso si no se presenta, se ordena proceder a expedir nuevo oficio de citación”.
Así pues, visto que vencido el anterior lapso el referido ciudadano no se presentó a los fines pertinentes, se acordó librar nuevo Oficio de Citación, el cual fue recibido en fecha 18 de agosto de 1999 por el hoy recurrente (folio 561 del expediente administrativo).
Asimismo se verifica que, el “Auto de Apertura” es de fecha 26 de febrero de 1999, siendo emitida la Resolución Administrativa Nº 067 el 7 de octubre de 2000, la cual puso fin al procedimiento administrativo de primer grado.
Ahora bien observa esta Corte, que pudiera ocurrir que una vez concluido el plazo legal para sustanciar, e inclusive, finalizado el plazo de prórroga, queden por practicar algunas actuaciones necesarias e importantes para el esclarecimiento de los hechos, actos u omisiones investigados, o con respecto a la presunta autoría.
Así tenemos que, el hecho de que un acto administrativo sea dictado con posterioridad al vencimiento del lapso legalmente establecido para ello, no lo vicia necesariamente de nulidad. La obligación de resolver dentro de un lapso determinado en la ley, tiene por objeto dar un tiempo prudencial para que el administrado obtenga una decisión en relación al asunto conocido en sede. Sin embargo, esta Corte no puede dejar de advertir que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado (Vid. sentencia Nº 00799 de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 11 de junio de 2002).
En este sentido, esta Corte considera conveniente recordar que la actuación del órgano administrativo en todo momento debe sujetarse no sólo a las normas jurídicas aplicables, si no que, además debe orientarse a cumplir una serie de principios que constituyen una pieza fundamental dentro de dicho procedimiento.
Ya esta Corte se ha pronunciado respecto a estos principios, dejando establecido lo siguiente:
“Como se advierte, la doctrina expuesta clasifica los principios reguladores del procedimiento administrativo en tres grandes grupos: a) El principio de legalidad; b) Los principios relativos a las garantías jurídicas de los administrados, como son los principios de audire alteram partem o principio de contradictorio administrativo, de igualdad de los participantes en el procedimiento, de publicidad de las actuaciones y de motivación del acto administrativo; y, c) Los principios que garantizan la eficacia de la actuación administrativa, tal es el caso de de los principios de: economía procedimental, preclusividad, flexibilidad probatoria, de actuación de oficio o inquisitivo y de control jerárquico. En el procedimiento de averiguaciones administrativas es indiscutible que el principio de legalidad debe tenerse presente a lo largo del mismo.
Por su parte, los principios que se encuentran vinculados con las garantías de los administrados, también entran en juego en la etapa de sustanciación del procedimiento disciplinario. En efecto, se tendrán en cuenta tales principios cuando el órgano sustanciador procede a citar para escuchar las declaraciones de aquellos sujetos que pudieran tener vinculación con los hechos investigados, los que deberán tener derecho a que se les escuche, a que se les trate en igualdad de condiciones respecto a los demás investigados, los que deberán tener derecho a que se les escuche, a que se les trate en igualdad de condiciones respecto de los demás involucrados en el procedimiento disciplinario, a que la Administración valoren sus intervenciones de manera imparcial, a tener acceso a las actuaciones recogidas en el expediente administrativo y a que la decisión definitiva que se adopte se encuentre debidamente motivada. En suma, a que se garantice el derecho a la defensa.
Del mismo modo, cabe destacar que tiene una gran importancia en esta fase de sustanciación del procedimiento disciplinario aquellos principios que aseguran la eficacia de la Administración, por tanto existe la posibilidad de practicar actuaciones excediendo el tiempo establecido en la Ley, de manera excepcional, y sólo puede admitirse cuando la causal que originó el procedimiento haga indispensable para Administración requerir más tiempo de lo previsto, para contar con fundados elementos que le permitan decidir el asunto con arreglo a la verdad material.
En otras palabras, debe tener presente el órgano administrativo posibilidades excepcionalísimas dentro del procedimiento, que sólo deberán producirse cuando ocurran circunstancias como las previstas. (Vid. Sentencia de fecha 17 de junio de 2009, caso: “Francisco Alberto Petit”).

Ello así y tomando en cuenta las fechas citadas con antelación, además de que ciertamente se llevó a cabo un procedimiento administrativo a los fines de determinar si el ciudadano Orlando Pérez comprometió su responsabilidad administrativa, estima esta Corte, que si bien es cierto que el procedimiento administrativo en referencia tuvo una duración mayor a la estipulada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no menos cierto es que la tardanza en nada conculcó los derechos constitucionales del accionante, pues, tal como se señaló, éste participó en la instancia administrativa a los fines de exponer sus respectivas defensas y, asimismo, pudo ejercer el recurso judicial respectivo a los fines de impugnar dicha decisión administrativa. (Vid sentencia Nº 2007-2280 de fecha 17 de diciembre de 2007 de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso Héctor Rafael Paradas Linares contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas).
Por tanto, corroborado en esta instancia que la Administración sustanció el procedimiento disciplinario, atendiendo a los principios que aseguran la eficacia de la Administración, esta Corte considera que la situación planteada no vulnera el derecho al debido proceso del ciudadano Orlando Pérez, razón por la cual, debe desestimarse esta denuncia. Así se declara.
Habiendo este Órgano Jurisdiccional estudiado y desechado los alegatos expuestos en el escrito recursivo, debe en consecuencia, declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y, por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta en fecha 11 de febrero de 2003, por la abogada Jennifer Gaggia, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 91.418, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 8 de enero de 2002, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano ORLANDO PÉREZ, titular de la cédula de identidad Nº 2.159.852, asistido por la abogada Marianella Ramírez Guzmán, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.975, contra la Resolución Administrativa Nº 067 de fecha 17 de octubre de 2000, emanada de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta, en consecuencia, SE REVOCA el fallo apelado.
3.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de noviembre dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Presidente

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ

Exp. Nº AB42-R-2003-000090
AJCD/009

En fecha ______________ (_____), de ____________de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _________de la __________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2009-_______________.

La Secretaria