TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2004-000831
En fecha 26 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 03-1644 de fecha 30 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano PARMENIO SOTERO ZAMBRANO MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad Nº 5.400.419, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 2 de julio de 2003, por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado, el 20 de mayo de 2003, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta.
En fecha el 3 de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, y se dio inicio a la relación de la causa, con una duración de 15 días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 15 de marzo de 2005, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
Mediante auto de fecha 21 de abril de 2005, esta Corte, visto que se encontraba vencido el lapso de promoción de pruebas, sin que ninguna de las partes hiciera uso de tal derecho, se fijó para el 25 de mayo de 2005, la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral.
Por auto de fecha 11 de mayo de 2005, esta Corte difirió para el 28 de junio de 2005, la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, en virtud de “(…) la convocatoria realizada por la Escuela Nacional de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, al Programa de Capacitación para la Regularización de la Titularidad para jueces categoría ‘A’-PET (…)”.
El 28 de junio de 2005, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, el mismo fue declarado desierto, en virtud de que ninguna de las partes llamadas a intervenir, comparecieron al acto.
Mediante auto de fecha 29 de junio de 2005, vencido el lapso de presentación de informes, se dijo “Vistos”, en consecuencia, se ordenó fijar sesenta (60) días continuos siguientes a los del auto, para dictar sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 19, ordinal 1, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 6 de julio de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
El 13 de octubre de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia designó como Jueces de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil y Alexis José Crespo Daza, quienes fueron juramentados el día 18 de octubre de 2005.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta; Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza, Juez.
Vista la incorporación del ciudadano Emilio Ramos González; en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; y Alejandro Soto Villasmil, Juez.
En fecha 13 de febrero de 2008, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, solicitó “(…) se sirva continuar la presente causa (…)”.
Por auto de fecha 28 de febrero de 2008, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, en el entendido que el lapso de los tres (3) días a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzaría a transcurrir a partir de la fecha del auto. Asimismo, se reasignó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines de que se dictara la decisión correspondiente.
El 4 de marzo de 2008, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente.
Mediante decisión Nº 2008-01730 de fecha 8 de octubre de 2008, esta Corte solicitó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal de ese Instituto, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 13 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, previo a realizar un pronunciamiento en la presente causa.
Por auto de fecha 29 de octubre de 2008, esta Corte ordenó la notificación de las partes y del ciudadano Procurador General del Estado Miranda, y visto que la parte recurrente señaló como domicilio procesal el recinto de este Tribunal, se ordenó su notificación por la cartelera de este Órgano Jurisdiccional, de conformidad con el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil.
En esa misma fecha, se libraron las notificaciones ordenadas.
En fecha 20 de noviembre de 2008, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, consignó el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal de Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.
En fecha 25 de noviembre de 2008, el alguacil de esta Corte consignó los oficios de notificación dirigidos al Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y al Procurador General del Estado Bolivariano de Miranda, los cuales fueron recibidos el 20 de noviembre de 2008.
El 13 de octubre de 2009, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Por auto de fecha 20 de octubre de 2009, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 23 de octubre de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL INTERPUESTA
Mediante escrito presentado en fecha 23 de octubre de 2000, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, interpuso querella funcionarial contra la Gobernación del Estado Miranda, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Indicó, que en fecha 16 de junio de 1979, su representado ingresó en la Policía del Estado Miranda, adscrita a la Gobernación de ese Estado, hasta el 15 de mayo de 1996 “(…) cuando pasó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (…)”.
Sostuvo, que en fecha 3 de mayo de 2000, mediante oficio Nº 0077, su representado fue notificado de la destitución del cargo que venía desempeñando.
Denunció, que a su representado “(…) le fue negado su derecho a la defensa, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela, (…) toda vez que del contenido del mismo acto administrativo de destitución se desprende, que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, como es la Destitución, no fue debidamente comprobada, por las autoridades respectivas (…) en este acto administrativo, se han violado y quebrantado derechos inalienables, tal y como es la defensa, la asistencia jurídica y el debido proceso. Es menester destacar, que el funcionario, en ningún momento dio inicio a la discusión que da pie a la averiguación administrativa, sino que por el contrario, él se limitó a defenderse de las agresiones del funcionario Douglas Torres (…)”.
Agregó, que el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez “(…) no tuvo acceso al expediente en tiempo oportuno y suficiente para refutar las imputaciones que se la (sic) hicieron, no tuvo la asistencia jurídica de carácter constitucional, y no pudo promover las pruebas y evacuarlas a tiempo, tal y como se evidencia del Reglamento de Personal y de Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda en su artículo 60 (...)”.
Expresó, que “(…) el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece, unas condiciones que se encuentran en abierta contravención y que violan flagrantemente las disposiciones de rango Constitucional y Legal, que estoy invocando como base de la defensa en el presente caso (…)”. (Subrayado y negrillas del original).
Agregó, que “Practicando un análisis minucioso del artículo citado ut supra, podemos evidenciar, que los funcionarios que se encuentran sujetos a la aplicación del mismo, son ciudadanos que a diario, se les desconoce de una manera absoluta y total, no solo (sic) su derecho al trabajo, sino el derecho a la defensa, lo cual no se le niega ni al peor de los criminales (…)”.
Manifestó, que “(…) indiscutiblemente el Acto Administrativo de Destitución, del cual fue objeto mí representado, no cumplió de forma alguna con los requisitos establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente en sus ordinales 1º y 4º, y 49 de la Constitución Nacional (sic) numerales 1 y 3, es decir que éste (sic) Acto Administrativo de Destitución, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Es menester resaltar el hecho, de que un Reglamento, dentro de la pirámide de normas por nosotros muy conocida, nunca podrá estar por encima o derogar una ley, y mucho menos estar en contravención con nuestra Constitución Nacional (sic) (…)”. (Subrayado y negrillas de la parte querellante).
Invocó a favor de su representado, el artículo 92 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, según el cual “(…) El funcionario no podrá ser sancionado sino una sola vez por el mismo hecho (…)”. Indicando que tal disposición no fue tomada en cuenta, al momento de dar respuesta al recurso de reconsideración interpuesto, según oficio “(…) Nº 014 de fecha 25 de mayo del (sic) 2000, página 5, ‘Si bien es cierto, como usted lo expone en su recurso de reconsideración, acumuló felicitaciones y honores en el desempeño de sus funciones, no es menos cierto que su conducta arroja un balance negativo por acumulación de faltas que unido a la presente averiguación administrativa, lo hace merecedor de que las mismas se le consideren como agravantes que coadyuvan a aplicar la sanción máxima que prevé el Reglamento de Personal como es la destitución’.
En tal sentido, denunció que “(…) el Organismo, volvió a sancionar lo que ya fue sancionado en su oportunidad, y sin entrar a analizar si dichas sanciones, fueron legalmente impuestas, y si fueron aceptadas debidamente por el funcionario”.
Agregó, que el acto administrativo recurrido había sido dictado “(…) sin asidero legal en las leyes sobre la materia administrativa y en nuestra propia Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Finalmente, solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº 0862 de fecha 22 de septiembre de 2000, mediante el cual se le dio respuesta al recurso jerárquico interpuesto “(…) que es la última palabra de la Administración Pública (…)”, se revocara el acto administrativo mediante el cual se destituyó al querellante “(…) contenido en el oficio Nº 0077 de fecha 03 de mayo del año 2000, emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (…)”, y se reincorporara a sus labores habituales, con el pago de los sueldos dejados de percibir “(…) desde su ilegal destitución hasta la fecha de su efectiva reincorporación”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 20 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella incoada, conforme a las siguientes consideraciones:
En cuanto a lo expuesto por la parte querellante, sobre la denuncia de violación del derecho a la defensa, al debido proceso y a la asistencia jurídica, el a quo señaló lo siguiente:
“(…) el Tribunal observa que los actos sancionatorios emanados de los órganos administrativos deben resultar de un procedimiento constitutivo, en donde el cumplimiento de todas y cada una de sus fases resulta esencial para la validez de los mismos, porque la estructura de ese tipo de procedimientos está destinada fundamentalmente a concretar al máximo el derecho a la defensa del administrado. Por lo cual se hace necesario el estudio del expediente administrativo, para verificar cualquier infracción a las reglas que delinean las referidas fases.
De este modo, de la revisión efectuada a las actas procesales, el Tribunal observa que existe un expediente administrativo signado bajo el número 00-085, instruido por la División de Asuntos Internos del Instituto de Policía del Estado Miranda, que dio origen al acto de destitución del accionante de su cargo, notificado en fecha 03 de mayo de 2000. Consta igualmente la declaración rendida por el recurrente el 25 de abril de 2000, fecha en la cual se le impuso del objeto de la averiguación administrativa en su contra.
Del examen antes expuesto, no se evidencia que la sanción de destitución impuesta al querellante, sea producto de un procedimiento administrativo sancionatorio, en donde se le brindara al hoy recurrente las oportunidades de defensa que el texto constitucional le otorga, dentro de un tiempo prudencial, donde se le haya permitido alegar hechos a su favor, y promover y evacuar las pruebas que estimara conveniente, con la debida asistencia jurídica”.
Por otra parte, estableció que:
“(…) se evidencia que se verificó el acceso al expediente en la misma fecha de la notificación del acto de destitución, por lo cual no le cabe duda a este juzgador que resultaba imposible para el actor alegar algo en su favor cuando el tantas veces señalado procedimiento disciplinario había finalizado”.
Indicó además el a quo que, del estudio del acto administrativo recurrido se observaba que el mismo estaba fundamentado en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda, por lo que concluyó que al querellante se le había instruido el procedimiento sumario establecido en los artículos 58, 59 y 60, en el cual, el funcionario indiciado tiene acceso al expediente el mismo día que es notificado del acto administrativo que acuerda la sanción, lo cual transgredía las garantías del derecho a la defensa, al debido proceso, a ser oído y a tener acceso al expediente contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ante lo cual, agregó:
“(…) este Tribunal debe ejercer el control difuso de la Constitucionalidad, en los términos que establece el artículo 334 de la Constitución y el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, teniendo como consecuencia aplicar preferentemente las disposiciones constitucionales, específicamente establecidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De tal manera, se concluye, que el acto administrativo confirmatorio del acto mediante el cual se sancionó al recurrente con la destitución de su cargo le causó indefensión, toda vez que no se demuestra en autos que la Administración cumplió con el procedimiento legalmente establecido, brindándole al funcionario las oportunidades de defensa que establece el texto constitucional, por lo cual debe este Juzgado Superior forzosamente declarar su nulidad (…)”.
Por otra parte, con respecto a la comisión de la falta imputada al querellante, estableció el Juez de la recurrida lo siguiente:
“(…) si bien es cierto que al funcionario Parmenio Sotero Zambrano Martínez, no se le siguió el procedimiento legal establecido, no es menos cierto que la averiguación administrativa arrojó como resultado que el mencionado ciudadano incurrió en las faltas que se le imputaron, contrariamente a lo alegado por el accionante en su libelo, en virtud que (sic) en la respuesta dada al recurso de reconsideración interpuesto contenida en el oficio Nº 014, específicamente en el folio 09 del expediente el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda señala:
‘De lo anteriormente narrado, el Instructor aprecia que de sus alegatos tanto en la oportunidad de presentar sus descargos como en el presente recurso de reconsideración, usted no desvirtúa con pruebas válidas la comisión de los hechos que se le imputan, ya que los mismos se evidenciaron al comprobarse que no hubo agresión mutua, sino que usted se valió de su superioridad jerárquica para agredir al subalterno, igualmente no ha debido sostener un trato soez no perseguirlo para dirimir dicha controversia sino hacer uso del Reglamento Interno e imponer la sanción correspondiente y no tratar el asunto como algo personal (…)’”.
Como consecuencia de lo anterior, señaló que:
“(…) no habiéndose desvirtuado la comisión de las faltas antes señaladas, y al haberse anulado el acto sancionatorio por razones extrínsecas al fondo del asunto, esto es producto de la ausencia del debido proceso en la destitución del accionante, considera el Tribunal que el mismo debe ser reincorporado al cargo que desempeñaba, sin embargo debe negar el pedimento relativo al pago de los sueldos dejados de percibir y de cualquier otra acreencia que le correspondiera, en virtud que los referidos pagos tienen carácter indemnizatorio, y en el presente caso el funcionario fue destituido por faltas comprobadas como lo serían ser arbitrario en actos de servicio, reñir con otros miembros del personal, tratar indebidamente a los compañeros o subalternos, faltas éstas en el Reglamento Personal y Régimen Disciplinario de la Policía del Estado Miranda”.
Con fundamento a los razonamientos arriba citados, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella incoada, ordenó la reincorporación del querellante al cargo que ocupaba en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda y negó la solicitud del pago de los sueldos dejados de percibir hecha por la parte querellante en su escrito recursivo.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 15 de marzo de 2005, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Manifestó, que “(…) la juzgadora, decide declarar la nulidad del acto recurrido, ordenar la reincorporación del funcionario a su cargo, pero inexplicablemente no ordena el pago de los sueldos dejados de percibir (...)”.
Invocó a favor de su representado “(…) y como fundamento legal y constitucional de la presente apelación los (sic) artículo 257 de la Constitución Nacional (sic), el cual reza: ‘El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptaran (sic) un procedimiento breve, oral y público. No se sacrificará la justicia por la omisión de cuestiones no esenciales’”.
Expresó, que “Existe el derecho a obtener una justicia expedita, sin dilaciones indebidas sin formalismos o reparaciones inútiles, establecidas en las disposiciones de los artículos 26, 257, 334 y 335 de la carta magna (…) señala en el último aparte del artículo 335 de la Constitución Nacional (sic) que las interpretaciones que establezca la sala constitucional (sic) sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales ‘son vinculantes’ para las otras salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República (…)”.
Solicitó, que “(…) se apliquen los principios constitucionales mencionados, en toda su integridad, para no caer en la falta de aplicación de una norma jurídica vigente, que en este caso sería la actual (la que señala la Constitución Nacional (sic) en sus principios ya mencionados), ya que el vicio de falta de aplicación, es aquel que se configura cuando existe una norma jurídica vigente, que resuelva la cuestión planteada, y dicha norma no es utilizada por el sentenciador en la resolución de la litis, la doctrina ha señalado que la falta de aplicación consiste en la negativa de aplicación de una regla jurídica a una situación que dicha regla claramente debe regir (…)”.
Por último, solicitó la declaratoria con lugar la apelación interpuesta, se ratificara la reincorporación en el cargo al querellante y se ordenara el pago de los sueldos dejados de percibir, desde su ilegal destitución, hasta la efectiva reincorporación en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, pasa este Órgano Jurisdiccional a revisar su competencia para conocer del presente asunto, en tal sentido observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes’ Card, C. A. y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
2.- De la apelación:
Determinada anteriormente la competencia pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la apelación ejercida por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del querellante, y al respecto observa que en el escrito de fundamentación de la apelación, reprodujo los vicios alegados en Primera Instancia contra el acto administrativo impugnado, señalando respecto al fallo recurrido únicamente que el mismo “(…) decide declarar la nulidad del acto recurrido, ordenar la reincorporación del funcionario a su cargo, pero inexplicablemente no ordena el pago de los sueldos dejados de percibir (…)”, asimismo, solicitó a esta Instancia Jurisdiccional la aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 26, 257, 334 y 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) en toda su integridad, para no caer en la falta de aplicación de una norma jurídica vigente (…) ya que el vicio de falta de aplicación, es aquel que se configura cuando existe una norma jurídica vigente, que resuelva la cuestión planteada, y dicha norma no es utilizada por el sentenciador en la resolución de la litis (…)”.
Siendo esto así, esta Corte considera necesario reiterar, una vez más, que la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el Tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior (Vid. sentencia de esta Corte N° 2008-000518 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Nohel Jesús Piñango Vargas).
De esta forma, para acceder al recurso de apelación, y con ello al hecho que la controversia decidida en primera instancia sea sometida a reexamen por el Juez de Alzada, tan sólo es necesario que la sentencia objeto del mismo represente un gravamen para el apelante, esto es, que la misma afecte sus derechos e intereses por contener un punto que incida directamente en su esfera jurídica, en virtud de haberse decidido en forma contraria a su pretensión o defensa sostenida durante el proceso, encontrándose allí el fundamento propio de dicho recurso, de manera que el Juez Superior no está llamado a rescindir un fallo ya formado, ni a indagar si el precedente pronunciamiento aparece afectado por determinados vicios en relación a los cuales merezca ser anulado o mantenido con vida; sino que está llamado a juzgar ex novo el mérito de la controversia misma.
Es decir que, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 420 del 4 de mayo de 2004, caso: Jesús A. Villareal Franco. En igual sentido, Cfr. RENGEL ROMBERG, Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Caracas: Editorial Gráfica Carriles, C.A., 2001. Tomo II, p. 397).
En el caso de autos, resulta evidente que la forma en que la representación judicial de la parte querellante formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación a la apelación no resultó ser la más adecuada, en tanto no se desprende del referido escrito denuncia alguna sobre presuntos vicios de forma o de fondo que pudieran afectar la sentencia recurrida, más sin embargo, arguye cuestiones fácticas o de fondo de la controversia inicialmente planteada, que muestran su inconformidad con el fallo proferido, de los cuales correspondería a esta Corte pasar a conocer.
Así pues, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, y en atención a las consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales antes expuestas, dicha imperfección no debe constituir un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado. Así se declara.
3.- Del fondo:
Establecido lo antedicho, corresponde a esta Corte revisar el fallo apelado con respecto al pronunciamiento hecho por el Juzgado a quo, relativo a la negativa del pago de los sueldos dejados de percibir, toda vez que el recurrente señaló que el mismo “(…) decide declarar la nulidad del acto recurrido, ordenar la reincorporación del funcionario a su cargo, pero inexplicablemente no ordena el pago de los sueldos dejados de percibir (…)”.
En este sentido, al analizar la sentencia recurrida, observa esta Corte que el a quo, fundamentado en la ausencia del procedimiento legalmente establecido, decretó la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, ordenó la reincorporación del funcionario al cargo que venía ocupando dentro del Ente recurrido y negó el pago de los sueldos dejados de percibir, es decir, en un primer término se abstuvo de valorar los hechos que dieron lugar a la sanción de destitución, por violación del derecho a la defensa y el debido proceso, para luego entrar a conocer los hechos y calificarlos como faltas en el ámbito administrativo.
Lo anterior se verifica del texto del fallo, cuando el Juzgador de primera instancia, señaló que “(…) en el presente caso el funcionario fue destituido por faltas comprobadas como lo serían ser arbitrario en actos de servicio, reñir con otros miembros del personal, tratar indebidamente los compañeros o subalternos, faltas éstas previstas en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de la Policía del Estado Miranda”.
De la manera como el Juez de Instancia estableció los términos de la sentencia, esta Corte concluye que podría quedar irresuelta la posible determinación de responsabilidad disciplinaria del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, pues está claro que el Juez de Primera Instancia observó una conducta irregular en la que según su criterio, se vio involucrado el mencionado ciudadano, y aplicó como sanción a tal comportamiento, el pronunciamiento sobre la negativa del pago de los sueldos dejados de percibir.
Es decir, sobre un procedimiento declarado nulo, se pronunció y calificó la falta cometida por el recurrente, para los solos efectos de negar el pago de los sueldos dejados de percibir, ya que, por una parte el a quo ordenó la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando y por la otra, con conocimiento de que hubo una falta en la cual estuvo implicado de manera directa el recurrente, negó el pago de los sueldos dejados de percibir, como castigo a esa falta imputada.
Ahora bien, visto lo precedentemente determinado, estima esta Corte importante señalar que con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el Juez contencioso administrativo se ha visto fortalecido por el conjunto de principios que consagra el nuevo Texto Fundamental, entre los cuales destaca el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Este principio convierte al sistema contencioso administrativo en un proceso de protección efectiva de los derechos subjetivos, tanto para los administrados como de la propia Administración, lo que hace afirmar, como lo ha puesto de manifiesto el doctrinario García de Enterría, que el contencioso administrativo, desde la aparición de la tutela judicial efectiva como principio constitucional, es una tutela de derechos e intereses legítimos, una tutela de posiciones subjetivas. (Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Hacia una nueva Justicia Administrativa”. Monografías Civitas, S.A. Madrid, 1992, Pág. 60).
Es por ello, que el Juez contencioso administrativo tiene los más amplios poderes para solventar las situaciones jurídicas infringidas por la acción del Poder Público, pues el alcance de su conocimiento y poder decisorio no se encuentra limitado a las meras alegaciones de las partes, ya que, por el contrario la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra gobernada fundamentalmente por el principio inquisitivo, el cual le permite, entre otras cosas, la corrección de irregularidades que no hayan sido alegadas por las partes con base en el principio del control de la legalidad y la protección de los intereses colectivos (Cfr. GRAU, María Amparo. “Los Poderes del Juez Contencioso Administrativo”, en Estudios de Derecho Público. Libro Homenaje a Humberto J. La Roche. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Libros Homenaje Nº 3. Caracas, 2001. Pág. 365).
Tal concepción debe concatenarse con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referente a las atribuciones que esta norma establece para los órganos de la justicia administrativa, el cual señala que el Juez contencioso administrativo debe velar por el efectivo restablecimiento de situaciones subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.
En efecto, el artículo 259 Constitucional, establece:
“Artículo 259: La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos para la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.”
Así, con estos dos (2) principios (tutela judicial efectiva y restablecimiento de las situaciones subjetivas infringidas), el juez contencioso administrativo posee las premisas necesarias para resguardar los derechos subjetivos de los justiciables, tal y como lo ha señalado en su momento la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, cuando en sentencia N° 2629 de fecha 23 de octubre de 2002 (caso: Gisela Anderson y otros) señaló, lo siguiente:
“Resulta claro que la jurisdicción-contencioso administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración (…) sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho”. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2008-518 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Nohel Jesús Piñango Vargas contra la Dirección de Servicios Policiales del Estado Lara).
Por ende, en aplicación de los principios constitucionales de la tutela judicial efectiva, de la seguridad jurídica, del control de la actividad funcionarial que le corresponde desarrollar a la estructura funcional del Poder Judicial en Venezuela y en concreto, en aras de brindar la protección en términos de seguridad social a quienes tienen derecho como funcionarios públicos, y de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución vigente, puede el Juez contencioso administrativo ordenar la reposición en sede administrativa de aquellas investigaciones u averiguaciones que obviando los procedimientos y formalidades previas a su emisión, hayan lesionado los derechos del funcionario, ello con el objeto de restituir la situación jurídica infringida por la anormal o ilegal actuación administrativa. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa N° 1558 de fecha 20 de septiembre de 2007, caso: Berenice Margarita Osorio Belisario).
Llevando el análisis realizado anteriormente al caso del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, en acatamiento del principio inquisitivo del Juez contencioso administrativo anteriormente esbozado y sin que ello signifique la valoración sobre el fondo del asunto, esta Corte considera que el a quo erró al pretender sentar como precedente de la presunta conducta del querellante, la negativa del pago de los sueldos dejados de percibir, en razón de lo cual resulta forzoso para esta Corte revocar el fallo apelado. Así se decide.
En virtud de la anterior declaratoria, ello es la revocatoria del fallo apelado, pasa esta Corte a revisar el fondo de la presente controversia, y en este sentido se observa que el ámbito del recurso contencioso funcionarial interpuesto se circunscribe a la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 0862 de fecha 22 de septiembre de 2000, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez y, en consecuencia, se ratificó el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0077 de fecha 3 de mayo de 2000, emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, mediante el cual se destituyó al recurrente del cargo de Detective de ese cuerpo policial.
Ahora bien, en la querella funcionarial interpuesta, la representación judicial del querellante denunció, que a su representado “(…) le fue negado su derecho a la defensa, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela, (…) toda vez que del contenido del mismo acto administrativo de destitución se desprende, que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, como es la Destitución, no fue debidamente comprobada, por las autoridades respectivas (…) en este acto administrativo, se han violado y quebrantado derechos inalienables, tal y como es la defensa, la asistencia jurídica y el debido proceso. Es menester destacar, que el funcionario, en ningún momento dio inicio a la discusión que da pie a la averiguación administrativa, sino que por el contrario, él se limitó a defenderse de las agresiones del funcionario Douglas Torres (…)”.
Agregó, que el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez “(…) no tuvo acceso al expediente en tiempo oportuno y suficiente para refutar las imputaciones que se la (sic) hicieron, no tuvo la asistencia jurídica de carácter constitucional, y no pudo promover las pruebas y evacuarlas a tiempo, tal y como se evidencia del Reglamento de Personal y de Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda en su artículo 60 (...)”.
Expresó, que “(…) el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece, unas condiciones que se encuentran en abierta contravención y que violan flagrantemente las disposiciones de rango Constitucional y Legal, que estoy invocando como base de la defensa en el presente caso (…)”. (Subrayado y negrillas del original).
Manifestó, que “(…) indiscutiblemente el Acto Administrativo de Destitución, del cual fue objeto mí representado, no cumplió de forma alguna con los requisitos establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente en sus ordinales 1º y 4º, y 49 de la Constitución Nacional (sic) numerales 1 y 3, es decir que éste (sic) Acto Administrativo de Destitución, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Es menester resaltar el hecho, de que un Reglamento, dentro de la pirámide de normas por nosotros muy conocida, nunca podrá estar por encima o derogar una ley, y mucho menos estar en contravención con nuestra Constitución Nacional (sic) (…)”. (Subrayado y negrillas de la parte querellante).
En tal sentido, denunció que “(…) el Organismo, volvió a sancionar lo que ya fue sancionado en su oportunidad, y sin entrar a analizar si dichas sanciones, fueron legalmente impuestas, y si fueron aceptadas debidamente por el funcionario”.
Siendo esto así, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:
Mediante decisión Nº 2008-01730 de fecha 8 de octubre de 2008, esta Corte solicitó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal de ese Instituto, toda vez que, para dictar sentencia resultaba indispensable, en virtud de que el Juzgador de Instancia estimó que “(…) lo dispuesto en los mencionados artículos del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de la Policía del Estado Miranda, colide flagrantemente con lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de 1999, por lo que este Tribunal debe ejercer el control difuso de la constitucionalidad, en los términos que establece el artículo 334 de la Constitución y el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, teniendo como consecuencia aplicar preferentemente las disposiciones constitucionales, específicamente establecidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, y en fecha 20 de noviembre de 2008, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, consignó el referido Reglamento.
Siendo esto así, resulta menester para esta Corte revisar el contenido de los artículos 46, 48 49 y 52 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, los cuales sirvieron de fundamento para la Administración para destituir al ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, del cargo que ocupaba como Detective, los cuales establecen:
“Artículo 46.- Son faltas contra la obediencia:
(…omissis…)
5.- Omitir información al Superior de hechos de comunicación obligatoria, hacerlo con retardo o no ceñirse a la verdad”.
“Artículo 48.- Son faltas de extralimitación de funciones:
(…omissis…)
17.- Ser arbitrario en actos de servicio”.
“Artículo 49.- Son faltas contra la convivencia interna:
(…omissis…)
1.- Reñir con otros miembros del personal.
2.- Tratar indebidamente a los compañeros o subalternos”.
“Artículo 52.- En general cometen faltas quienes en forma indebida infringen los mandatos o prohibiciones, legales o reglamentarias o incurren en acciones u omisiones que afecten en alguna medida la disciplina o el prestigio de la institución”.
Ahora bien, evidencia este Órgano Jurisdiccional que el acto administrativo recurrido está fundamentado en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda, por lo que el procedimiento instruido en contra del recurrente, está referido al procedimiento sumario establecido en los artículos 58, 59 y 60, los cuales transgreden las garantías del derecho a la defensa, al debido proceso, a ser oído y a tener acceso al expediente contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así, pasa esta Corte a revisar los 58, 59 y 60 del tantas veces mencionado Reglamento, a los fines verificar si la Administración violó las garantías constitucionales establecidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal y como lo adujo el querellante, los cuales establecen:
“Artículo 58.- La División de Asuntos Internos abrirá una averiguación sumaria de carácter disciplinario cada vez que tenga conocimiento de la comisión de alguna falta que amerite sanción mayor a la establecida en el Aparte tres (3) del Artículo 55 o que no haya sido sancionada debidamente, independientemente de la fecha en que haya sido cometida la falta.
UNICO (sic): La División de Asuntos Internos obra por delegación del Director General”.
“Artículo 59.- El Sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos se harán con sujeción a las Normas del Código de Enjuiciamiento Criminal, en la instrucción de sumarios, observando en especial el Secreto Sumarial”.
“Artículo 60.- El Sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, con indicación de la prórroga que se acuerde.
El funcionario iniciado tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por sí, o mediante la ayuda de algún Funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.
UNICO (sic): Todos los expedientes instruidos por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial”.
Sobre la base de las normas anteriormente transcritas, pasa este Órgano Jurisdiccional a revisar las actas que conforman el expediente administrativo, a los fines de verificar los hechos imputados, y al respecto observa lo siguiente:
• Cursa al folio 7, Auto de fecha 15 de abril de 2000, mediante el cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, acordó la apertura de una averiguación administrativa.
• Riela al folio 1, Acta Policial de fecha 17 de abril de 2000, por medio de la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración al ciudadano William Suárez, y dejó constancia que en fecha 17 de abril de 2000, recibió tres informes de los ciudadanos Parmenio Zambrano, Ismael Salas y Douglas Torres “(…) en relación a la novedad suscitada entre el detective y el Agente DOUGLAS TORRES, en fecha 15-04-2000, en el area (sic) del Reten policial (…)”.
• Corre inserto al folio 8, Declaración de fecha 17 de abril de 2000, mediante la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración al ciudadano Douglas Alejandro Torres Jaimes.
• Corre inserto al folio 11, Declaración de fecha 17 de abril de 2000, mediante la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración al ciudadano Hilario Pabón Capacho.
• Corre inserto al folio 12, Declaración de fecha 18 de abril de 2000, mediante la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración al ciudadano Ismael Asdrúbal Salas Fuenmayor.
• Cursa al folio 13, Acta de fecha 25 de abril de 2000, mediante la cual el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, declaró que “(…) en ésta misma fecha he tenido acceso a todas las actuaciones que conforman la presente averiguación administrativa instruida por la Divisón de Asuntos Internos”.
• Riela al folio 14, Acta de fecha 25 de abril 2000, mediante el cual se notificó al ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez “(…) de la presente averiguación administrativa y por lo cual se encuentra presuntamente implicado: ‘LESIONES QUE PRESENTO (sic) EL AGENTE DOUGLAS TORRES QUIEN MANIFESTO (sic) QUE SU PERSONA FUE EL CAUSANTE DE LAS MISMAS’”.
• Corre inserto al folio 15, Declaración de fecha 25 de abril de 2000, mediante la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración al ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez.
• Cursa al folio 17, memorando S/F mediante la cual la División de Asuntos Internos recomendó a la Dirección General “Sancionar con Cinco días (sic) de arresto al Detective: ZAMBRANO MARTINEZ (sic) PARMENIO SOTERO (…) por las faltas cometidas en contra del agente: DOUGLAS TORRES, quien resultara lesionado por los golpes recibidos del Detective antes mencionado”.
• Riela del folio 23, Oficio C.G.DAI NRO: 00/538 de fecha 3 de mayo de 2000, suscrito por el Comisario General del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, mediante el cual le participó a la Directora de Personal “(…) que por Decisión del Ciudadano Director de este Instituto en el Expediente Administrativo Nro: 00-085, instruído (sic) por la División de Asuntos Internos, deberá DESTITUIR del cargo al Detective: ZAMBRANO MARTINEZ (sic) PARMENIO SOTERO (…)”.
• Cursa al folio 24, Auto de fecha 3 de mayo de 2000, mediante la cual División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, notificó al ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez de la destitución del cargo que ocupaba.
• Corre inserto al folio 35, recurso de reconsideración presentado en fecha 8 de mayo de 2000, por el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez.
• Riela al folio 28, Oficio Nº 014 de fecha 25 de mayo de 2000, mediante la cual el Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto.
De lo expuesto anteriormente, verifica esta Alzada al constatar que la parte querellante tuvo acceso al expediente en la misma fecha en que fue notificado del acto administrativo de su destitución, por lo cual era materialmente imposible para éste alegar algo en su favor o traer al procedimiento algún elemento probatorio que lo favoreciera, razón por la que se considera que el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, no tuvo oportunidad de hacer alegatos en su defensa, así como tampoco de promover prueba alguna que le permitiera desvirtuar las imputaciones por las cuales resultara sancionado.
En cuanto al debido proceso, esta Corte considera menester reiterar el criterio expresado en sentencia publicada en fecha 7 de julio de 2008 (caso: José Reinaldo Rodríguez Ramírez contra la Gobernación del Estado Táchira), en la que se señaló que para llevar a cabo la destitución de un funcionario público de su cargo dentro de la Administración Pública, en cualquiera de sus tres niveles (Nacional, Estadal o Municipal), es importante seguirse el procedimiento administrativo previamente establecido, a los fines de garantizar al funcionario sujeto a dicha situación, el derecho a la defensa. De manera que la violación del debido proceso en principio podrá manifestarse cuando se prive o coarte al administrado del derecho para efectuar un acto de petición que le corresponda por su posición en el procedimiento; o cuando esa facultad resulte afectada de forma tal que se vea reducida, teniendo por resultado la indebida restricción al derecho de la persona para participar efectivamente en plano de igualdad en cualquier procedimiento administrativo en el que se ventilen cuestiones que le afecten.
Bajo esta óptica, la violación al debido proceso y la consecuente indefensión operará, en principio, dentro de un procedimiento ya instaurado, y su existencia siempre será imputable a la Administración que con su conducta impida al administrado la utilización efectiva de los medios o recursos que la ley pone a su alcance para la defensa de sus derechos.
En este sentido, se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, cuando en sentencia N° 2006-2442, de fecha 27 de julio de 2006 (caso: Rafaela del Carmen Sánchez de Martínez contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales), señaló lo siguiente:
“Es para esta Alzada menester indicar que, ante la posibilidad de abrir un procedimiento donde pueda tomarse una decisión que afecte al funcionario, en el marco de una relación de empleo público, debe la Administración ser fiel respetuosa del derecho al debido proceso que ostenta el justiciable. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia N° 1.274 de fecha 20 de junio de 2001, estableció lo siguiente:
'En efecto, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:
El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa (…)'
Esto implica entonces que en todo tipo de procedimiento donde pueda tomarse alguna decisión que afecte a cualquier persona, éste debe tener la garantía de un debido proceso, en el cual tenga el derecho a defenderse, a acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva.”
Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, no debe la Administración, en uso de su potestad, actuar en forma meramente discrecional, sin observar los procedimientos legalmente establecidos, particularmente en materia sancionatoria-disciplinaria.
En efecto, la Ley le confiere a la Administración la potestad para imponer sanciones, pero para ello la Constitución vigente consagra el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, máxime si éstas son expresiones del ejercicio de la potestad sancionatoria.
Es por ello, que el procedimiento sancionatorio constituye una verdadera garantía para el pleno ejercicio del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución vigente, pues implica la participación efectiva de los interesados en la defensa de sus derechos, la cual encuentra concreción en la estructura misma del procedimiento, es decir, en sus fases de acceso al expediente, alegatos, pruebas e informes.
En consonancia con lo anterior, considera esta Corte que la Administración antes de acordar iniciar el procedimiento sancionatorio o disciplinario, puede determinar de manera preliminar, con la realización de actuaciones previas, si efectivamente existen indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento. En estas actuaciones, podrá el órgano administrativo recabar informaciones, documentos, declaraciones informativas, así como otros elementos que le indiquen con certeza la presunta comisión del ilícito administrativo que justifique el inicio del procedimiento, pero sin que dichas actuaciones y sus resultados formen parte del mismo, pues, resulta obvio, sin existencia del auto de apertura, resultan inexistentes. (Vid. PEÑA SOLIS, JOSÉ. “La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana”. Págs. 402 y sgts. Colección Estudios Jurídicos N° 10. Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, Venezuela. 2005).
Así, ante la existencia de indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento, nace el deber de comprobar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo previsto en la Ley, que corresponde a la Administración Pública sobre la base de una doble certeza; por una parte, la de los hechos imputados, y por la otra, la de la culpabilidad (Cfr. CARRASCO C., ALEJANDRO E., en Comentarios al Régimen Disciplinario en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicado en el Libro “El Régimen Jurídico de la Función Pública en Venezuela, Homenaje a la Doctora Hildegard Rondón de Sansó”, Tomo I, Centro de Investigaciones Jurídicas, Caracas, 2005).
Es en la fase de sustanciación o instrucción del procedimiento donde se podrán comprobar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo, y es en todas las actuaciones propias de esta fase, como lo son los alegatos de descargo, pruebas promovidas tanto por la Administración como por el interesado, autos para mejor proveer, etc., que el interesado puede y debe ejercer todos los atributos del derecho a la defensa, y la Administración debe efectuar todas las diligencias que sean necesarias para tratar de desvirtuar la presunción de inocencia que ampara al interesado hasta la decisión definitiva.
Igualmente, es en esta fase de sustanciación en la cual el órgano instructor debe traer al procedimiento las pruebas que considere pertinentes para desvirtuar esa presunción de inocencia, y si lo considera adecuado, promover como pruebas y traer a las actas los resultados de aquellas actuaciones previas que le indicaron la existencia cierta de indicios o circunstancias que ameritaron iniciar dicho procedimiento. Ello con la finalidad de que el interesado, en ejercicio pleno de su derecho a la defensa, pueda “imponerse de las pruebas en su contra, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva”, lo contrario, es decir, el no conceder la oportunidad para que el interesado ejerza estos derechos, sería violatorio del derecho a la presunción de inocencia y del derecho a la defensa que le ampara. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2006-2442 supra citada).
En este sentido se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, cuando en referencia al derecho a la presunción de inocencia, señaló en sentencia N° 2008-699, de fecha 30 de abril de 2008 (caso: Christian Paul Bukoswki Bukoswka contra el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Baruta), lo siguiente:
“(…) la presunción de inocencia de la persona investigada abarca cualquier etapa del procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden administrativo como judicial, por lo que debe darse al sometido a procedimiento sancionador la consideración y el trato de no partícipe o autor en los hechos que se le imputan. Así lo sostiene el catedrático español Alejandro Nieto, quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”, señaló lo siguiente:
‘(...) El contenido de la presunción de inocencia se refiere primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, pero también se extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo de todo el proceso.’ (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994).
Es evidente que el derecho a la presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier acto, bien sea de trámite o definitivo, del cual se desprenda una conducta que juzgue o precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le de a aquél la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios que respalden las defensas que considere pertinente esgrimir.”
En este sentido, cabe destacar que el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece lo siguiente:
“Artículo 60.- (…) El sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, de cuya existencia se dejará expresa constancia, con indicación de la prorroga que se acuerde.
El funcionario indiciado tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por si, o mediante la ayuda de algún funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.
UNICO: todos los expedientes instruidos, por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial.”.
El citado artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, a juicio de esta Corte es violatorio del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que no permite el acceso al expediente durante la instrucción del procedimiento disciplinario, sino hasta el momento en que se efectúe la destitución, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional conforme a lo previsto en el artículo 334 del Texto Fundamental, haciendo uso del control difuso de la constitucionalidad, desaplica el referido artículo 60, debiendo entenderse entonces que para el caso concreto, el funcionario policial investigado debía tener acceso al expediente previo a la imposición de la sanción, otorgándosele la oportunidad de argumentar y probar, lo cual no fue cumplido en el caso sub examine.
En razón de lo anterior, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional, ratificar en los términos expresados por el a quo, el control difuso de la constitucionalidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y haber inaplicado, por ser contraria al texto constitucional, la antes señalada disposición del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, que contiene normas que no son cónsonas con los principios constitucionales del derecho a la defensa y al debido proceso. Así se declara.
En virtud de la anterior declaratoria, este Órgano Jurisdiccional acuerda remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio al control de la constitucionalidad señalado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente.
Ahora bien, no obstante haberse constatado la inexistencia de la totalidad de las fases esenciales del procedimiento administrativo en el caso de marras, considera este Órgano Jurisdiccional oportuno indicar que, tal como lo precisó esta Corte en sentencia del 3 de julio de 2007, caso: María Isidora Benítez Elizondo Vs. Instituto Nacional del Menor (INAM), el derecho a obtener una sentencia de fondo, cuando se encuadra dentro del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, impone además la existencia de garantías que van más allá de la necesidad de obtener una sentencia.
En efecto, a los fines de resguardar de manera efectiva tal derecho, es necesario que la sentencia sea obtenida con la mayor prontitud posible y que, a su vez, se sustente en un ajustado criterio de juzgamiento por parte del sentenciador, criterio que, además, debe comprender todos los mecanismos necesarios con el propósito de resguardar la situación jurídica que se denuncia como infringida o vulnerada, especialmente en los casos como el presente en que esta Corte cuenta con elementos suficientes en el expediente para decidir el fondo del asunto.
En este orden de ideas, debe considerarse que en el ámbito del contencioso administrativo, la decisión definitiva, en la medida de lo posible, no puede limitarse a la constatación de posibles vicios de forma que acarrean la nulidad del acto administrativo impugnado, pues si bien, luego de tal constatación, la magnitud del vicio presente podría acarrear la nulidad efectiva de dicho acto, con ello escaparía del conocimiento jurisdiccional un pronunciamiento sobre la materia o aspecto de fondo que contiene el mencionado acto, siendo que, en muchas oportunidades, en atención a las actuaciones que obren en autos, existen elementos de juicio suficientes que le permiten al juzgador emprender una actividad que atienda a realizar un control integral de acto recurrido en sede judicial y no de sus elementos meramente formales.
Lo anteriormente expuesto, encuentra mayor significación en casos como el de autos donde se encuentra en juego el desempeño de un funcionario policial el cual tiene el deber de actuar conforme a los valores éticos que deben regir la actuación de los funcionarios públicos, valga decir, con rectitud de ánimo, integridad y honradez o, en otras palabras, con probidad, pues esa es la conducta que se espera despliegue en todo momento el servidor público. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2007-710, de fecha 18 de abril de 2007. Caso: Milagros del Valle Serrano Clavijo).
Más aún, cuando el infractor desempeña cargos en los cuales su conducta debe servir de ejemplo para sus compañeros y para la ciudadanía en general, mayor es el grado de responsabilidad, pues al incurrir en faltas que, a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, son sancionables, estaría influyendo negativamente en la institución en la cual presta sus servicios, promoviendo de esta manera la indisciplina dentro de ella, lo cual amerita que la Administración imponga, previo el debido proceso, la sanción que ordene el ordenamiento jurídico correspondiente, para así fomentar el mantenimiento de la actuación ética y jurídicamente correcta de sus servidores dentro de la institución. (Véase sentencia de esta Corte Nº 2009-545, de fecha 2 de abril de 2009, caso: Juan Carlos Idler Rodríguez Vs. Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda (IAPEM)).
Así pues, las exigencias en la actividad de los órganos encargados del control jurisdiccional de la Administración Pública, tienen como fundamento el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte actora que litiga frente a aquella por considerar lesionados sus derechos, dado que, en ocasiones, el juez encuentra que puede emitir un pronunciamiento que penetra en la materia de fondo del acto administrativo impugnado, por así permitírselo el análisis de las pretensiones procesales de cada una de las partes y el cúmulo de medios probatorios aportados a los autos como fundamento de ellas, de manera que, en tales casos, a pesar de haberse encontrado un vicio de forma, que debido a su magnitud produce la nulidad de dicho acto, la actividad de control jurisdiccional no debe bastar ni considerarse plena, sino, por el contrario, el juez debe ahondar en su función de control, ello por cuanto la decisión del asunto se presenta latente al final del proceso y, además de ello, por cuanto es necesario adoptar tales medidas como único mecanismo disponible para garantizar la efectividad de la tutela judicial y, con ello, restablecer una situación jurídica individualizada.
Aunado a las anteriores consideraciones, debe esta Corte destacar que los efectos invalidantes del acto administrativo impugnado, por efectos de indefensión del interesado, como regla general, permitirá a la Administración la reconstrucción de la serie procedimental para integrar el trámite omitido o corregir el vicio formal de que se trate y, de este modo, adoptar finalmente una nueva resolución sin vicios procesales. De esta forma, sería posible la reposición del procedimiento administrativo al estado en que sea subsanado dicho vicio, esto es, al momento en que se permita al interesado participar en el iter procedimental para la toma de la decisión, o bien, en los casos en que tales actuaciones previas no se hayan verificado, existiendo por tanto una carencia absoluta de procedimiento administrativo, podría ordenarse la sustanciación del mismo, tal y como se ha ordenado en caso similares como el de autos (Vid. Sentencia Nº 2008-1241 de fecha 7 de julio de 2008, dictada por esta Corte, caso: José Reinaldo Rodríguez Ramírez Vs. Gobernación del Estado Táchira).
Es por ello que, en la medida en que la debida instrucción del expediente administrativo, salvaguardando esta vez los derechos constitucionales del afectado, produzca un resultado idéntico al impugnado en sede judicial, cabe suponer que el interesado afectado recurría nuevamente al auxilio de los órganos jurisdiccionales para impugnar una resolución igual a la que se viene combatiendo. Por este motivo, el principio de economía procesal aconseja huir de un simple pronunciamiento de nulidad formal de actos y actuaciones y evitar así la sustanciación de un nuevo pleito sobre un objeto ya conocido.
Así, con fundamento en una presunción del órgano jurisdiccional que le permite suponer que la sola nulidad del acto administrativo impugnado por motivos procesales conduciría a que la Administración reconstruya -o construya de cero- el expediente administrativo con miras a emitir una decisión idéntica a la impugnada, se articula el principio de economía procesal como un medio que impone, en tales casos, entrar a conocer del contenido material del acto administrativo atacado; todo ello, tal como se especificó con anterioridad, como único mecanismo para garantizar a la parte lesionada en su esfera jurídica, un ajustado y pleno respeto a la tutela judicial efectiva.
En consonancia con lo anterior, y habiendo denunciado el recurrente la violación del debido proceso en el procedimiento de destitución instruido en su contra, debe señalarse que la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal, ha admitido, aunque en casos muy especiales, la posibilidad de la subsanación de la indefensión en sede administrativa por medio de la intervención de los interesados en las sucesivas vías del recurso administrativo y, aún, del contencioso administrativo.
En este sentido, señaló la sentencia N° 1248, de fecha 20 de junio de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (caso: Fisco Nacional vs. Agencias Generales Conaven, S.A.) que:
“(...) esta forma de imposición no entraña a juicio de este máximo órgano jurisdiccional, lesión alguna del derecho a la defensa y al debido proceso de los administrados, pues si bien no [participó] en el Procedimiento formativo del acto (...) [pudo] hacer valer contra éste los medios recursivos permitidos por la ley, bien mediante un procedimiento administrativo impugnatorio de segundo grado (recurso jerárquico) o mediante el ejercicio del mecanismo jurisdiccional (Recurso contencioso [administrativo]”. (Corchetes de esta Corte)
Más allá de que la tesis de la subsanación de la indefensión mediante el ejercicio de los recursos administrativos y/o judiciales haya sido acogida por nuestro Máximo Tribunal, la aplicación de tal teoría parece aconsejable en supuestos como el que nos ocupa, donde tanto el recurrente como la Administración -a través de las instancias judiciales- han podido exponer de manera suficiente su respectiva argumentación con respecto al problema de fondo debatido. En estos casos, la reposición de las cosas al estado en que la Administración de apertura al procedimiento originalmente omitido resultaría francamente inútil, toda vez que se habría consumado la finalidad de la institución procedimental, una vez que al recurrente se le ha permitido participar en defensa de sus derechos e intereses. En criterio de esta Corte, difícilmente la sustanciación de un procedimiento administrativo permite la aportación de nuevos elementos de juicio que fundamenten las posturas de las partes en cuanto al tema de fondo que se debate. En estos supuestos, el procedimiento administrativo carecería de objeto.
Atendiendo a lo antes expuesto y visto el caso de autos, estima esta Corte que, en el presente caso, si bien la Administración no sustanció como es debido un procedimiento con miras a destituir al recurrente, éste expuso de manera efectiva -a través del ejercicio oportuno de la presente querella- los alegatos y argumentos en que funda su pretensión, haciendo desaparecer así la situación de indefensión originaria.
En consecuencia, a juicio de esta Corte, en casos como el presente, no debe quedar irresoluto el problema de fondo, en virtud de que existen y se tienen los elementos suficientes para decidir sobre el mismo; de manera de poder satisfacer el mandato constitucional contenido en el artículo 257, el cual concibe al proceso como un auténtico instrumento fundamental para obtener la realización de la justicia material. Así se decide. (Vid. sentencia N° 2007-01208 dictada por esta Corte el 3 de julio de 2007, caso: María Isidora Benítez Elizondo vs. Instituto Nacional del Menor INAM).
Atendiendo a tales consideraciones, aprecia esta Corte que, en el caso de autos, dadas sus específicas particularidades, la sola anulación por motivos procedimentales del acto administrativo impugnado contenido en oficio Nº 0077 de fecha 3 de mayo de 2000, contentiva de la destitución del recurrente del cargo “Detective”, obligaría a la Administración a incoar un procedimiento administrativo con miras a destituirlo, aduciendo para ello exactamente las mismas razones que fundamentó el acto que hoy se impugna.
Más aún, si de la “DECLARACIÓN” de fecha 25 de abril de 2000, que consta al folio 15 del expediente disciplinario, contentiva de la declaración rendida por el recurrente ante la Dirección de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, con ocasión de los hechos ocurridos el 15 de abril de 2000, reconoció los hechos imputados –ellos es, que empujó al ciudadano Douglas Torres contra los lockers, lo que trajo como consecuencia que el mismo presentara una contusión moderada en el cuello, ameritando tres (3) días de reposo por la lesión presentada, tal y como se evidencia de la constancia médica de fecha 15 de abril de 2000 (folio 9)– al indicar que dichas lesión se originó “(…) Presuntamente se las causó cuando lo empujé y pegó contra los lockers (…)”.
Incluso, se evidencia del “recurso de reconsideración” presentado por el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano Martínez, en fecha 8 de mayo de 2000, en el cual señaló que el ciudadano Douglas Torres “(…) se me abalanzó propinándome un golpe en el lado izquierdo de la cara, a lo que, en defensa propia respondí dándole un empujón”.
Igualmente, no puede esta Corte dejar de destacar que de las declaraciones rendidas por los ciudadanos Pabón Capacho Hilario y Salas Fuenmayor Ismael Asdrúbal, en fechas 17 y 18 de abril de 2000, respectivamente, los mismos coincidieron en que el ciudadano Parmenio Sotero Zambrano le propinó unos golpes al ciudadano Douglas Torres, lo que trajo como consecuencia que el mismo presentara una contusión moderada en el cuello, ameritando tres (3) días de reposo por la lesión presentada.
Ahora bien, debe esta Corte señalar que siendo un funcionario policial, sujeto encargado de velar por el resguardo y la paz de la ciudadanía, así como por el cumplimiento de la Ley, sería contrario a la naturaleza misma de la institución policial, así como a los intereses del Estado en defensa de la colectividad, obviar la existencia de la comisión admitida por el recurrente de autos de una falta grave, lo cual va en detrimento de la institución para la cual desempeñan sus labores de seguridad y de la misma ciudadanía en relación con el cargo del cual están revestidos y el poder que lleva implícito el ejercicio del mismo, siendo precisamente esa potencialidad para el irrespeto a sus compañeros de trabajo, lo que agrava el hecho y atenta contra las metas sociales de seguridad que busca el Estado a través de sus organismos de seguridad y la aplicación del ordenamiento jurídico.
Por las razones que anteceden, debe esta Corte considerar que la conducta desplegada por el recurrente de autos se encuentra subsumida en el ordinal 17 del artículo 48 y ordinales 1 y 2 del artículo 49 del Reglamento del Régimen Disciplinario del Personal de la Policía del Estado Miranda, lo cual constituye una causal de destitución de los funcionarios públicos, no quedando duda alguna para esta Corte de la comisión por parte del encausado de dicha falta, lo cual reviste de legalidad el acto impugnado. Así se decide.
Con fundamento en las consideraciones supra expuestas, esta Corte, conociendo del fondo de la presente controversia, declara sin lugar la querella funcionarial incoada. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano PARMENIO SOTERO ZAMBRANO MARTÍNEZ, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 20 de mayo de 2003, mediante el cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- Conociendo del fondo del presente asunto, declara SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta.
5.- ACUERDA remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio al control de la constitucionalidad señalado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de noviembre del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ

Exp. N° AP42-R-2004-000831
AJCD/5
En fecha ________________ (____) de _____________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2009-____________.

La Secretaria,