TSJ Regiones - Decisión

Expediente N° AP42-G-2008-000077
Juez Ponente: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 22 de agosto de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de la demanda por cumplimiento de contrato e indemnización de daños y perjuicios interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por la abogada María Isabel Martínez Arteaga, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.480, actuando con el carácter de apoderada judicial de la FIRMA UNIPERSONAL JOSÉ RAMÓN FERNÁNDEZ BASTIDAS, portador de la cédula de identidad N° 4.143.423, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, bajo el N° 29, Tomo 1-B, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO ZULIA.
El 24 de septiembre de 2008, se dio cuenta a la Corte, y por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez Alejandro Soto Villasmil, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 8 de octubre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Mediante sentencia N° 2008-01845 de fecha 16 de octubre de 2008, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declaró competente para conocer la presente causa; admitió la demanda interpuesta; declaró improcedente la solicitud de medida cautelar innominada y se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de continuar con la tramitación de la presente demanda.
En fecha 20 de octubre de 2008, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 14 de noviembre de 2008, se remitió el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 20 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte dictó auto, mediante el cual este Tribunal dio continuación a la presente causa, en cumplimiento a la sentencia dictada en fecha 16 de octubre de 2008, dictada por la Corte Segunda de lo contencioso Administrativo, y en consecuencia, se ordenó emplazar al Procurador General del Estado Zulia y notificar al Contralor General y, Gobernador del Estado Zulia.
En fecha 3 de febrero de 2009, se recibió el Oficio N° G.G.L.-C.C.P N° 000034 de fecha 26 de junio de 2009, emanado de la Procuraduría General de la República, mediante el cual acuso recibo de notificación signado con el N° JS/CSCA-2008-1393 de fecha 25 de noviembre de 2008.
En fecha 5 de febrero de 2009, la abogada María Isabel Martínez Arteaga, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 25.480, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte demandada, presentó diligencia mediante la cual se dio por notificada de la decisión de fecha 16 de octubre de 2008 dictada por esta Corte.
En fecha 21 de abril de 2009, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo recibió Oficio N° 022-2009/C-969 de fecha 9 de febrero de 2009 emanado del Juzgado Octavo de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante el cual remitió el resultado de la comisión ordenada por esta Corte, y en el cual el Alguacil del referido Tribunal dejó constancia de la citación del Procurador General y las notificaciones del Contralor General y, Gobernador del Estado Zulia, practicadas en fechas 9 de diciembre de 2008 las dos primeras y, el 15 de diciembre de 2008 la tercera.
En fecha 3 de junio de 2009, la abogada Ana Josefina Ferrer, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 56.740, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, presentó escrito mediante el cual opuso cuestiones previas.
En fecha 29 de julio de 2009, la abogada María Martínez Arteaga, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Firma unipersonal José Ramón Fernández Bastidas, presentó escrito de contestación a las cuestiones previas planteadas por la parte demandada.
El 13 de agosto de 2009, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordenó remitir el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de la decisión correspondiente, toda vez que venció la articulación probatoria, establecida en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 23 de septiembre de 2009, se dictó auto mediante el cual se ordenó pasar el presente expediente al Juez Alejandro Soto Villasmil, a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 9 de octubre de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.
Efectuado el estudio individual de las actas que componen el presente expediente, esta Corte pasa a decidir con base en los siguientes argumentos:
I
DE LA DEMANDA POR CUMPLIMIENTO DE CONTRATO E INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS Y SOLICITUD DE MEDIDA PREVENTIVA
En fecha 22 de agosto de 2008, la abogada María Isabel Martínez Arteaga, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Firma Unipersonal José Ramón Fernández Bastidas, interpuso demanda por cumplimiento de contrato e indemnización de daños y perjuicios conjuntamente con solicitud de medidas preventiva, con base en los siguientes argumentos:
Que en fecha 4 de mayo, 2 de junio, 9 octubre, 21 de diciembre de 1995 la Contraloría General del Estado Zulia y la Firma Unipersonal José Ramón Fernández Bastidas celebraron contratos de obras para la “Construcción Nueva Sede de la Contraloría General del Estado Zulia” Fases VII, XI, XIII y XV, ubicada en la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia.
Indicó que en fecha 27 de diciembre de 1996, las empresas Contratistas Zuinco, C.A., Tecnocivil, C.A. y el Ingeniero José Ramón Fernández se dirigen a la Contraloría General del Estado Zulia, a los fines de que se le de respuesta a la situación de morosidad que mantiene la Institución con la referidas empresas.
Señaló que el 22 de diciembre de 1997, el Ingeniero José Ramón Fernández solicitó al Contralor General del Estado Zulia las valuaciones debidamente aprobadas por ese Organismo Contralor de la Construcción nueva sede de la Contraloría General del Estado Zulia.
Relató que el 21 de junio de 1999, los representantes de las empresas contratistas Zuinco, C.A., Tecnocivil, C.A. y, el Ingeniero José Ramón Fernández presentaron escrito ante el Contralor General del Estado Zulia, mediante el cual requirieron la cancelación de las deudas asumidas con motivo de contratos suscritos para la construcción de la sede de esa Institución desde el año 2005.
Adujo que en fecha 10 de noviembre de 1999, “el Contralor General del Estado Zulia mediante comunicación Nro.001419, le informó al Ingeniero José Ramón Fernández, la respuesta a la solicitud formulada en fecha 21 de junio de 1999 […] en tal sentido, le indicó que en los actuales momentos este Organismo Contralor, no esta en condiciones de cancelar la Deuda que mantiene desde el año 1995, con el referido ciudadano por la cantidad de 85.484.775,96, por concepto de la construcción de la sede de la Contraloría, motivado a la deficiencia presupuestaria y financiera, la cual se ha vuelto crónica, producto de asignaciones insinceras” (Negrillas del escrito).
Precisó que en fecha 29 de octubre de 2001, el abogado Aristalco Solano, en su condición de representantes Constructora Zuinco, C.A. y el Ingeniero José Ramón Fernández, presentó escrito ante la Gobernación, Procurador y el Contralor General del Estado Zulia, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 29 de la Ley de la Procuraduría del Estado Zulia, antes de intentar la correspondiente acción judicial y plantear por escrito la pretensión de sus representadas originada por la deuda que desde hace seis (6) anos tiene pendiente de pago esa Contraloría.
Manifestó que en el mes de febrero del año 1996 “tomó posesión como Contralor General del referido Estado, el Lic. Guido Méndez quien a pesar de estar conforme con todo los construido, se negó a efectuar el pago alegando supuestas irregularidades, ordenando con el solo propósito de retardar el pago una averiguación administrativa, la cual arrojó la no existencia de irregularidades, determinándose por el contrario la procedencia del pago de lo adeudado” (Negrillas del escrito).
Expuso que “se destacó que la gestión de cobro se extendió hasta las Administraciones de los Contralores Iven Paz Castillo y Luis Querales Romero, este último en noviembre de 1999, consciente de la deuda que la Contraloría General del Estado Zulia mantiene con sus representada, emite el Oficio Nro. 001419 […] en el cual manifiesta claramente que la Contraloría General del Estado Zulia, no esta [sic] en condiciones de cancelar la deuda que mantiene desde el año 1995, por concepto de la construcción de la sede de la Contraloría, alegando razones de deficiencias presupuestarias y financieras”.
Que en fecha 16 de septiembre de 2005, “se presentó los diferentes documentos y elementos probatorios de los compromisos válidamente adquiridos correspondientes a las Contrataciones de la Obra, en sus diferentes fases de la Construcción de la Nueva Sede, entre la Contraloría General del Estado Zulia y las Empresas Constructora Zuinco, C.A. e Ingeniero José Ramón Fernández”.
Indicó que el 30 de septiembre de 2005 “el Ingeniero José Ramón Fernández en representación de las empresas, presentó comunicación en la cual indica los dictámenes y demás reconocimientos de las referidas deudas, los consideramos suficientes como elementos probatorio y que esto constituyen el soporte legal para poder emitir una decisión dentro de una justicia cierta y oportuna”.
Que en fecha 18 de octubre de 2006, se presentó ante el Contralor General del Estado Zulia explicación de la referida deuda contractual, donde se estableció que “es procedente en derecho y en justicia proponer en cálculo actualizado del capital adeudado, con el fin de reclamar y/o exigir el pago del mismo, por concepto de capital, intereses e indexación correspondiente, por cuanto es conocimiento de la Contraloría, que [sus] empresas se vieron obligadas a pagar intereses originados por deudas contraídas con los proveedores y demás, compromisos adquiridos para cumplir con las exigencias de entregar la Obra en un tiempo menor a lo establecido en la contratación, el cual fue cumplido para satisfacción de la Contraloría y la no cancelación oportuna y justa del pago de las valuaciones presentadas, originaron el empobrecimiento de las mismas a tal extremo que prácticamente se encuentran al borde la quiebra, situación esta que podríamos alegar en un momento determinado” (Negrillas del escrito).
Apuntó que el 21 de febrero de 2008, la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas “dictó decisión N° FCJ-E-DLT/2008/0014, mediante la cual estableció que ‘por cuanto las contrataciones celebradas por la Contraloría General del Estado Zulia crearon derechos exigibles por las contratistas encargadas de la ejecución de la obra, en criterio de esta Consultaría Jurídica deben respetarse las formas de pago acordadas bilateralmente las cuales se encuentran establecidas en los respectivos contratos, es decir, que la cancelación debe producirse en los términos pactados, con cargo a las partidas respectivas” (Negrillas del escrito).
Sostuvo que los contratos de obras en referencia cuyo cumplimiento se solicita, aparecen suscritos por los representantes de la Contraloría General del Estado Zulia y el ciudadano José Ramón Fernández, por lo que se encuentran la voluntad para contratar y se cumplió la suscripción del contrato; así como, se encuentra constituido para la prestación de un servicio público, esto es, la construcción de la nueva sede de la Contraloría General del Estado Zulia, ubicada en la avenida 1B entre calle 97 y 98 (La Ciega) al lado de la antigua Autoridad Portuaria Regional, Municipio Maracaibo del Estado Zulia y; por último señaló que no es contrario a la ley, a las buenas costumbres o al orden público.
Alegó que la actuación realizada por la propia Contraloría General del Estado Zulia mediante el Oficio N° O.C. 00416 de fecha 5 de noviembre de 1999, se evidencia “en primer lugar, la existencia de la relación contractual con la Firma Unipersonal de José Ramón Fernández Bastidas, a los fines de la ‘Construcción Nueva Sede de la Contraloría General del Estado Zulia’; en segundo lugar, se observa los pagos pendientes de las valuaciones de las Fases VII, XI, XIII y XV de los contratos de obras celebrados por [su] mandante a los fines de llevar a cabo la mencionada Construcción y el monto total adeudado; en tercer lugar, el reconocimiento de una deuda con motivo de la ejecución de las obras previstas en los referidos contratos y la cantidad determinada por el mismo ente Contralor”.
Que “En el Capitulo III Aspectos Financieros del mencionado Informe elaborado por la Contraloría General del Estado Zulia se detalló por empresas, la relación de pago de valuaciones presentadas y aquellas cantidades pendientes sin cancelar debidamente conciliadas con los representantes de dichas empresas, en el cual se expresó que a la Firma Unipersonal de José Ramón Fernández Bastidas no se le canceló las valuación N° 5 Fase VII, valuación N° 2 Fase XI, valuación N° 3 Fase XIII, valuación N° 1, 2 y 3 Fase XV, por lo que con todo ello que demuestra el reconocimiento expreso del pago de las obligaciones contractuales y la negativa del Organismo Contralor de no cumplir con dichas obligaciones pecuniarias adquiridas, por lo que forzosamente resulta aplicable lo contenido en el artículo 1.167 del Código Civil” (Negrillas del escrito).
Adujo que se “evidencia que la Contraloría General del Estado Zulia le corresponde efectuar los pagos a la Firma Unipersonal de José Ramón Fernández Bastidas correspondiente de la valuación Nº 5 Fase VII, valuación N° 2 Fase XI valuación N° 3 Fase XIII, valuación N° 1, 2 y 3 Fase XV, lo cual equivale a la cantidad de ochenta y cinco millones cuatrocientos ochenta y cuatro mil setecientos setenta y cinco bolívares con noventa y seis (Bs 85.484.775,96) (hoy, según la reconversión monetaria corresponde a la cantidad de ochenta y cinco mil cuatrocientos ochenta y cuatro bolívares con setenta y ocho céntimos (Bs. 85.484,78)”.

Señaló que “el valor resultante ascienden a la cantidad de un millón setecientos ochenta y un mil seiscientos ochenta y tres bolívares fuertes con cuatro céntimos (Bs.F. 1.781.683,04), según se observa por los cálculos y resultados realizados por la ciudadana [sic] Saturnino Santeliz, en su condición de Contador Pública, inscrita en el Colegio de Contador Pública” (Negrillas del escrito).
Manifestó que “se determina de manera fehaciente el reconocimiento de la obligación contractual que tiene la Contraloría General del Estado Zulia con [su] mandante y el incumplimiento expreso de la referida Contraloría de las obligaciones contractuales contraídas desde el año 1995 con la Firma Unipersonal de José Ramón Fernández Bastidas; por lo que solicitó se declara el pago de la suma demandada […]”.
Con relación a los daños y perjuicios expuso que “Como consecuencia de la no cancelación de la cuenta por cobrar a la referida institución y habiendo realizado innumerables gestiones para realizar su cobro, esta originó que el lng. José Ramón Fernández perdiera toda la capacidad de contratación que había sido lograda a través de su esfuerzo en muchos años”.
Consideró que “De igual manera, afectó por el incumplimiento de la cancelación de deudas con la empresa Zuinco C.A., la cual no pudo honrar ocasionando esto daños a terceros. Esta situación originó una descapitalización y falta de liquidez para poder seguir en el mercado de la construcción y obtener la respectiva ganancia que esa actividad conlleva”.
Solicitó medida cautelar innominada de conformidad con lo establecido en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo previsto en el artículo 588 eiusdem, a los fines de que “se ordene a la Contraloría General del Estado Zulia se incluya en la partida prevista en el presupuesto público de gastos, el monto estimado en la presente demanda, contentivos de la obligaciones contraídas en los contratos de fechas 4 de mayo de 1995, 2 de junio de 1995, 9 de octubre de 1995 y 21 de diciembre de 1995 con [su] mandante, los cuales se anexan a la presente demanda y que representan también parte de los documentos fundamentales”.
Señaló que el fumus boni iuris emana de los referidos contratos de obras suscritos por su mandante con la Contraloría General del Estado Zulia y, del reconocimiento expreso mediante el "INFORME RELATIVO A LA DEUDA QUE MANTIENE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO CON EMPRESAS CONTRATISTAS CON MOTIVO DE LA CONSTRUCCIÓN DE LA SEDE DE ESTA INSTITUCIÔN”; con relación al periculum in mora señaló que los pagos de las deudas adquiridas por la Administración Pública representan una serie de tramites administrativos que pasen por los Departamentos Financieros o Económicos, sus Directores y, en algunos casos por el máximo representante del Organismo y que ocasionan el retardo en el pago que se encuentra reconocida por la Contraloría y; por último, el periculum in damni consideró que el incumplimiento reiterado de la referida Contraloría en la falta de pago de las obligaciones contractuales incumplidas hasta la presente fecha y que han producido un aumento en el Patrimonio Público y una disminución en el patrimonio de la Empresa demanda, y que con ello, representa un enriquecimiento sin causa en contra de su representada.
Por último, señaló que demanda a la Contraloría General del Estado Zulia, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.167 del Código Civil, en concordancia con lo previsto en el artículo 1.271 eisudem, con el objeto de que convenga en pagar a su mandante, o en su defecto sea condenada por este Órgano Jurisdiccional a pagar la “cantidad de un millón seiscientos ochenta y tres bolívares fuertes con cuatro céntimos (Bs.F. 1.781.683,04); el cual constituye el monto actualizado (junio 2008) correspondiente a la cantidad indexada y sus intereses a la Firma Unipersonal de José Ramón Fernández Bastidas”; la cantidad de novecientos cuarenta y ocho mil tres bolívares fuertes con setenta y ocho céntimos (Bs.F. 948.003,78), por concepto del pago de daños y perjuicios; que los pagos de los intereses sobre los montos adeudados, sean calculados desde las fechas en las cuales fueron emitidas las correspondientes valuaciones de obra ejecutada, y hasta la fecha en que quede definitivamente firme la sentencia; la experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y se condene el pago de las costas y costos del presente a la Contraloría General del Estado Zulia.
Estimaron la presente demanda en la cantidad de dos millones setecientos veintinueve mil seiscientos ochenta y seis bolívares fuertes con ochenta y dos céntimos (Bs. 2.729.686,82).
II
DE LAS CUESTIONES PREVIAS
En fecha 3 de junio de 2009, la abogada Ana Josefina Ferrer, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, presentó escrito mediante el cual realizó las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que “Al analizar el libelo, se observa a todas luces que se está en presencia de una acción contra un ente carente de personalidad jurídica, demanda que perturba de manera directa los derechos e intereses de la Entidad Federal Estado Zulia, por tener ésta, un interés legítimo-patrimonial en la presente controversia y siendo que, las Entidades Federales gozan de los privilegios y prerrogativas procesales establecidas en la Ley, tal y como lo determina el artículo 56 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público[…]”.
Que “En el presente caso, la parte demandada es un ente contralor del Estado Zulia, quien goza indiscutiblemente de dichos privilegios procesales, de ahí que la firma José Ramón Fernández Bastidas, debe agotar el procedimiento administrativo previo, habida cuenta que, de los soportes que acompañan el libelo, no se evidencia el haber dado cumplimiento a dicho requisito, por cuanto debe constar en autos, el escrito formal cuyo contenido sea similar al que pretende en su momento instaurar ante la instancia judicial, razón que obliga al planteamiento de su pretensión por escrito ante el ente demandado, para luego acudir a la siguiente fase, soportada conforme libelo interpuesto ante esta Corte de lo Contencioso Administrativo, como instancia judicial competente”.
Que “Cabe destacar, que de los criterios jurisprudenciales parcialmente transcritos claramente se puede colegir que la omisión del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, toda vez que el agotamiento previo de la reclamación administrativa, persigue como fin brindar la posibilidad de agotar el uso de la vía jurisdiccional cuando la pretensión del administrado sea directamente satisfecha por la Administración, e igualmente que el órgano en sede administrativa conozca el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional, evitando con ello la sorpresa de una demanda inesperada, cuando la acción afecte los intereses de la República, particularmente en el presente caso de un organismo al servicio de la Gobernación del Estado Zulia”.
Solicitó “ante su competente autoridad la declaratoria de inadmisibilidad de la acción incoada, conforme lo establece el artículo 346.11 del Código de Procedimiento Civil habida cuenta de la inexistencia de elementos probatorios que determinen el agotamiento formal del antejuicio administrativo, de conformidad con el artículo 62 del tantas veces mencionado Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”.
Que “A todo evento, atendiendo el contenido del artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, impugno en su contenido y particularmente al ilusorio agotamiento del formal procedimiento en fase administrativa, así como lo relacionado, al supuesto reconocimiento en cuanto a la obligación de la deuda por parte del organismo contralor, incluido en los anexos marcados con la letras: ‘F’, ‘H’, ‘I’, ‘J’, ‘K’,’L’,’M’,’N’,’Q’,’R’,’S’,’T’,’U’’X’ e ‘Y’, que corren insertos al expediente de la causa”.
Que “[…] la presente causa, guarda estrecha conexión con la acción interpuesta por la Sociedad Mercantil Constructora Zuinco, C. A, llevada ante esta honorable Corte bajo el N° AP42-G-2008-000078, toda vez, que el título y objeto, presentan la misma identidad, habida cuenta de señalarse en los propios libelos, que se suscribieron varios Contratos para la ejecución de la misma obra denominada ‘Construcción Nueva Sede de la Contraloría General del Estado Zulia’, repartida en varias fases a ejecutar, tanto por la empresa que demanda en la presente causa, como la señalada en libelo con la nomenclatura antes indicada, que también cursa por ante esta instancia judicial, identificándose como consecuencia el mismo objeto en ambas acciones, es decir sobre que litigan. Por lo que respecta al título, existe igualmente plena identidad, al estarse demandando el Cumplimiento de Contrato y los Daños y Perjuicios, es decir, sobre el porque litigan, existiendo conexión respecto al fundamento jurídico de la pretensión entre una y otra de las causas en mención. En razón a lo expuesto y previo análisis de esta causa, solicito opere la acumulación de acciones y a tal efecto se configure el traslado de las actas de la causa signada bajo el N° AP42-G-2008-000078, al presente expediente, siguiendo las mismas en un único proceso y suspendiendo el juicio cuyo desarrollo se encuentre más adelantado hasta que ambas causas concurran en un mismo estado procesal”.
Que “De conformidad con lo establecido en el artículo 346.4 del Código de Procedimiento Civil, invoco la Cuestión Previa, relacionada con la ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado por no tener el carácter que se le atribuye, dado que la Contraloría General del Estado Zulia, no es un ente de la nación sino un órgano del poder público estadal, que si bien goza de autonomía orgánica y funcional a tenor de lo previsto en el artículo 163 de la Constitución Nacional, no le es otorgada personalidad jurídica propia distinta de la Entidad Federal Zulia, en consecuencia no puede incoar acciones judiciales ni ser demandado”.
Que “[…] la Ley de la Contraloría General del Estado Zulia, no encarga en ninguna de sus normas al Contralor General del Estado, la competencia para ejercer la representación extrajudicial o judicial de la Entidad Federal, por tanto no cabe duda en consecuencia que la Contraloría General del Estado Zulia, no tiene cualidad para ser demandada en el presente juicio, ni el Contralor General del Estado tiene la legitimación para representarla judicialmente”.
Que “[…] atendiendo al principio pro actione y al criterio judicial reiterado, en el entendido que la acción o recurso ha de ser incoado en contra del ente correspondiente dotado de personalidad jurídica y en consecuencia, el sujeto pasivo en la presente causa debe ser la Entidad Federal Estado Zulia, en tal sentido solicito, sea valorada la presente Cuestión Previa incoada contra el libelo interpuesto y declarada con lugar conforme los pronunciamientos de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo”.
Que “Tal como lo determina y sostiene de manera reiterada la doctrina patria, los Daños y Perjuicios deben especificarse, en tal sentido, obrando en representación del Estado Zulia, opongo formalmente, con base a lo previsto en el ordinal 6° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, la cuestión previa de defecto de forma del libelo, por no haberse cumplido con el requisito exigido por el ordinal 7° del artículo 340 eiusdem, vale decir, la especificación de los daños y sus causas. En tal sentido, se determina que la norma citada, por ‘especificación’ de los daños y perjuicios debe entenderse la fijación o estimación de su cuantía. En efecto, el referido numeral 7 del artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, debe entenderse concatenadamente con lo previsto en el artículo 31 ejusdem, según el cual, para determinar el valor de la demanda se sumarán al capital los intereses vencidos, los gastos hechos en la cobranza y ‘la estimación de los daños y perjuicios anteriores a la presentación de la demanda’”.
Que “[…] ese requisito de forma del libelo de demanda en cuanto a la especificación de los daños y perjuicios presuntamente ocasionados, y cuya indemnización se pretende por vía de la demanda incoada no fue cumplido por la empresa demandante”.
Que “[…] la empresa demandante únicamente señala que en base al cumplimiento ocasionado se originó una descapitalización o falta de liquidez para poder seguir con su actividad, recurriendo a la figura del préstamo de otra empresa para poder obtener la respectiva ganancia que esa actividad mercantil conlleva, procurando compensación de la deuda”.
Que “[…] la empresa demandante, a fin de dar cumplimiento al deber que le impone el artículo 340, numeral 7, del Código de Procedimiento Civil, ha debido especificarlos, esto es, estimarlos económicamente de manera pormenorizada, cuestión que no aparece detallada en el libelo”.
Que “El demandante debe explicar en que consisten los daños y perjuicios de su reclamación, con el fin de que el demandado conozca perfectamente lo que se le reclama. No es conveniente con el fin de que el demandado conozca perfectamente lo que se le reclama. No es conveniente ni vale una petición genérica de la indemnización sin concretar en que consisten los daños y perjuicios y sus causas. De tal forma queda planteada la Cuestión Previa alegada en representación judicial del Estado Zulia, a los fines que el Tribunal se pronuncie en cuanto a su declaratoria, mediante la sentencia interlocutoria que a bien corresponda”.
III
DE LA CONTESTACIÓN A LAS CUESTIONES PREVIAS
En fecha 29 de julio de 2009, la abogada María Martínez Arteaga, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Firma unipersonal José Ramón Fernández Bastidas, presentó escrito de contestación a las cuestiones previas planteadas por la parte demandada.
Que en sentencia N° 2008-1845 de fecha 16 de octubre de 2008, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “resolvió mediante sentencia interlocutoria el cumplimiento efectivo del antejuicio administrativo de las demandas que se interpone contra la República, como un requisito de admisibilidad en atención a lo establecido en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela”.
Que “Tan es así que se dio conocimiento a la Gobernación del Estado Zulia, Procuraduría del Estado Zulia y la Contraloría del Estado Zulia de mis pretensiones pecuniarias por la construcción de la edificación en la sede la referida Contraloría, que obtuve respuestas por los propios organismos públicos en diferente forma de lo solicitado, según lo consignado en autos”.
Que “En el escrito que presentó la Procuraduría General de la República de fecha 3 de Junio del año en curso, tenemos que impugno en su contenido y firma los anexos que complementan al libelo interpuesto […] Hacemos del conocimiento de este Tribunal, que continuamos en hacer valer la eficacia y valor probatorios de todos los documentos que acompañamos conjuntamente con el libelo de demanda, los cuales igualmente serán promovidos en su debida oportunidad en esta causa, porque de ellos y de su contenido se desprende la relación de causalidad de todos los argumentos que he dicho en este juicio”.
Solicitaron “se oficie directamente a la Contraloría General del Estado Zulia, quien es el Organismo involucrado como demandado a los fines de que remite ante esta Alzada todos y cada unas de las actuaciones, expediente o antecedentes administrativos relacionados con la presente causa”.
Que “[…] no puede proceder la acumulación que requiere la abogada sustituta de la Procuraduría del Estado Zulia, ya que en primer lugar no son las mismas personas jurídicas que intentan las demandas a pesar que es el mismo demandado, siendo la Contraloría General del Estado Zulia; en segundo, el título de la demanda tiene documentos que requieren un examen detallado de manera pormenorizada de las obligaciones generadas a favor de la Constructora Zuinco, C.A. y el Ingeniero José Ramón Fernández, la cuales contienen deberes particulares inherentes a una serie de productos, características, costos, tiempo de ejecución para la terminación de la construcción de la obra de la sede de la mencionada Contraloría, que requieren ser revisadas de manera individual, los cuales son el fundamento jurídico de mis pretensiones”.
Que “Esperamos que todas esas consideraciones se tomen en cuenta en el momento de decidir esta incidencia, ya que la finalidad de nuestra demanda es que se le reconozca las obligaciones contractuales que tiene la Contraloría General del Estado Zulia y el incumplimiento expreso de la referida Contraloría de dicha obligaciones contractuales, por lo que es procedente el pago de las sumas demandadas y así solicit[ó] sea declarada por esta Corte de lo Contencioso Administrativo”.
Que la Contraloría General del Estado Zulia “al ser un órgano que goza de autonomía orgánica, funcional y administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; [es], un órgano público que puede ser perfectamente sujeto procesal en un juicio, tal y como es en el nuestro caso donde demandamos el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del órgano contralor y honre de una vez por todas las deudas pendientes”.
Reiteran que su demanda “que incluye daños y perjuicios es una acción que tienen por objeto lograr la reparación del daño ocasionado en virtud del incumplimiento de la otra parte. Por tanto, cuando lo que se pretende es que el deudor ejecute la contraprestación debida en razón de un contrato previamente celebrado, la parte que ha cumplido con su obligación está facultada para ejercer la acción por cumplimiento de contrato, y en todo caso, puede exigir una indemnización cuando con su conducta, el otro contratante le ha generado algún daño, al no actuar conforme a lo acordado (artículo 1.264, eiusdem) (Vid. sentencia N° 06525 de fecha 14 de diciembre de 2005 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia)”.
Que “en [su] demanda se señaló, que los mismos daños y perjuicios se encuentra detallado una vez analizados el informe contable realizado debidamente por un Contador Público, lo cual reproducimos nuevamente en esta etapa y lo hacemos valer nuevamente, así como todos aquellos documentos acompañados que demuestran mi pretensión en actas, donde se desprenden los cálculos y resultados de la deuda que mantiene la Contraloría General del Estado Zulia con nosotros, la cual hasta la fecha no ha sido cancelada”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse sobre las cuestiones previas opuestas por la abogada Ana Josefina Ferrer, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, con base en las siguientes consideraciones:

a) Del agotamiento del antejuicio administrativo.

En fecha 3 de junio de 2009, la abogada Ana Josefina Ferrer, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, solicitó se declare inadmisible la presente demanda, de acuerdo con lo establecido en el artículo 346 ordinal 11° del Código de Procedimiento Civil, por la inexistencia de elementos probatorios que determinen el agotamiento formal del antejuicio administrativo, de conformidad con lo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Adujo que “En el presente caso, la parte demandada es un ente contralor del Estado Zulia, quien goza indiscutiblemente de dichos privilegios procesales, de ahí que la firma José Ramón Fernández Bastidas, debe agotar el procedimiento administrativo previo, habida cuenta que, de los soportes que acompañan el libelo, no se evidencia el haber dado cumplimiento a dicho requisito”.
La cuestión procesal consiste en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.
El antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República es una condición de admisibilidad o presupuesto procesal aplicable, por mandato de los artículos 54 al 60 del derogado Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y actualmente previsto en los artículos 56 y siguientes del actual Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a las demandas o recursos de contenido patrimonial interpuestos en contra de la República; aunado al hecho de que el mismo constituye un privilegio que poseen los órganos administrativos con fundamento en el interés general que estos tutelan.
Asimismo, debe señalarse que siendo el antejuicio administrativo tal y como se ha expresado ut supra, un privilegio de la Administración, su regulación debe realizarse mediante normas de excepción que necesariamente tienen que ser interpretadas restrictivamente.
Sobre este mismo particular, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 02597 dictada en fecha 13 de noviembre de 2001, y ratificada mediante decisión N° 2280 del 17 de octubre de 2006, Caso Franma C.A. Vs. Instituto Municipal de la Vivienda del estado Monagas, señaló:
“(…) el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en (…omissis…) la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada. De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. Toda vez que la pretensión procesal si tiene la correspondiente protección jurídica y por tanto ahí no existe en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste -como ya se dijo- en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional (…)”.

Del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, claramente se puede colegir que la omisión del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, toda vez que el agotamiento previo de la reclamación administrativa, persigue como fin brindar la posibilidad de evitar el uso de la vía jurisdiccional cuando la pretensión del administrado sea directamente satisfecha por la Administración, e igualmente que la Administración conozca el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional, evitando con ello la sorpresa de una demanda inesperada, cuando la acción afecte los intereses patrimoniales de la República.
Al respecto, en sentencia N° 2008-01845 de fecha 16 de octubre de 2008 dictada por esta Corte, se resolvió entre otras cosas, la admisión del presente recurso de nulidad, la improcedencia la solicitud de medida cautelar innominada, y se consideró con relación al cumplimiento del antejuicio administrativo que:
“En este mismo sentido y, en vista de que la parte demandada es la Contraloría General del Estado Zulia, debe revisarse ahora el cumplimiento del requisito referente al antejuicio administrativo, a lo cual, se observa que en fecha 29 de octubre de 2001, presentó escrito ante la Gobernación, Procurador y el Contralor General del Estado Zulia, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 29 de la Ley de la Procuraduría del Estado Zulia, antes de intentar la correspondiente acción judicial y plantear por escrito la pretensión de sus representadas originada por la deuda que desde hace seis (6) anos tiene pendiente de pago esa Contraloría (folios 163 al 174).
En virtud de lo cual, esta Corte estima satisfecha la prerrogativa procesal, referida al procedimiento previo a las demandas contra la República, el cual -cabe señalar- constituye una garantía para el particular, de poder eventualmente resolver un asunto sin recurrir a los órganos jurisdiccionales, facilitando en consecuencia los mecanismos para la resolución de conflictos y controversias entre los particulares y la Administración; por lo que se evidencia el cumplimiento por parte de la Firma Unipersonal José Ramón Fernández Bastidas del antejuicio administrativo previo a la interposición de la presente demanda”.
Así las cosas, esta Corte observa que la parte demandada denunció lo establecido en el artículo 346 ordinal 11° del Código de Procedimiento Civil, relativo a “La prohibición de la ley de admitir la acción propuesta, o cuando sólo permite admitirla por determinadas causales que no sean de las alegadas en la demanda”, en concatenación con el artículo 62 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que prevé “Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo”.
De esta manera, se observa de actas que ciertamente la parte demandante acudió ante la Gobernación, Procuraduría y Contraloría General del Estado Zulia, a los fines de dar cumplimiento al agotamiento previo de la reclamación administrativa de las demandas contra la República, originada por la “deuda que desde hace más de seis (06) años, tiene pendiente de pago [dicha] Contraloría” y se advirtió entre otras cosas que “de no ser atendido éste reclamo en forma extrajudicial, […] [se] verán obligados a ejercer [sus] derechos por ante los Tribunales competentes de la República Bolivariana de Venezuela”, concluyendo que “[están] dispuestos a efectuar conversaciones tendientes a buscar solución extrajudicial al caso planteado”, por lo que esta Corte reitera el cumplimiento por parte de la Firma Unipersonal José Ramón Fernández Bastidas del antejuicio administrativo previo a la interposición de la presente demanda, tal y como señaló en la mencionada sentencia N° 2008-01845, en consecuencia, se declara sin lugar la presente cuestión previa. Así se declara.
b) De la ilegitimidad de la persona citada como demandada
La parte demandada alegó que de acuerdo al artículo 346 ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil opuso “la ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado por no tener el carácter que se le atribuye, dado que la Contraloría General del Estado Zulia, no es un ente de la nación sino un órgano del poder público estadal, […] no le es otorgada personalidad jurídica propia distinta de la Entidad Federal Zulia, en consecuencia no puede incoar acciones judiciales ni ser demandado”.
Alegó que “[…] la Contraloría General del Estado Zulia, no tiene cualidad para ser demandada en el presente juicio, ni el Contralor General del Estado tiene la legitimación para representarla judicialmente”.
En este punto es importante destacar que, conforme a jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, reiterada sobre el tema, la cuestión previa de ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado, dispuesta en la aludida norma procesal, se refiere al problema de la representación procesal de la parte demandada, específicamente, a la falta de representación de la persona citada como representante del demandado, lo cual se corresponde con la llamada legitimatio ad processum, como presupuesto procesal para comparecer en juicio; esto es, un requisito indispensable para la constitución válida de toda relación procesal y para garantizar al demandado su adecuada representación en juicio (Vid. entre otras, sentencia de la referida Sala N° 1875 del 26 de noviembre de 2003).
Sobre el particular, es de advertir que bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, se introdujeron nuevos principios que cambian la perspectiva de la justicia, que parten desde la constitución de Venezuela en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia (artículos 2, 26 y 257) hasta la garantía de una justicia sin formalismos o reposiciones inútiles. Tales enunciados permiten visualizar una justicia en la que los formalismos deben sucumbir si no son esenciales a los derechos de las partes en el juicio.
Determinado lo anterior, esta Corte considera oportuno efectuar las siguientes consideraciones.
El principio de separación o división de poderes, responde a la necesidad de brindar garantías institucionales que permitan a cada órgano del Poder Público el ejercicio eficiente de sus competencias, obviando ilegítimas intrusiones de los demás órganos del Estado en la satisfacción de sus cometidos esenciales.
Mucho se ha discutido al respecto, pero en el Estado Constitucional contemporáneo se tiene claro que tal principio encuentra importantes matizaciones en las exigencias democráticas dirigidas a impedir -por una parte- que el ejercicio de ese poder no encuentre freno alguno y -por la otra- que cada uno de los componentes del Estado actúe desarticuladamente y sin atender a la única finalidad que a todos, en definitiva, corresponde satisfacer: la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, números 346-2000, 1347-2000, 3098-2004 y 441-2005).
De modo que, a la par del principio de división de poderes, se sitúa otro de cardinal importancia para comprender los márgenes de la actuación estatal colegidos del artículo 136 de la Constitución, como es el principio de coordinación entre ellos, que “implica una ayuda para ejercer las competencias propias de cada órgano, en el entendido de que en muchas ocasiones los diferentes cuerpos estatales no se bastan a sí mismos, sino que requieren información que reposa en otras dependencias o recursos también asignados a otros. La colaboración, además, implica el deber de no obstaculizar las actuaciones ajenas, sino que, por el contrario, toda la actuación estatal esté orientada a un mismo fin: cumplir con los cometidos fijados por la Constitución para el conjunto del aparato público. Los órganos son distintos, por lo que son distintos también los medios, pero los fines sí son comunes y en ellos reposa el deber de colaboración” (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, número 441-2005, caso: Conrado Pérez Briceño y otros).
La separación de poderes demanda que cada órgano estatal actúe dentro de un marco preciso de competencias que le han sido reconocidas por el máximo texto normativo. Pero al propio tiempo que se le asignan tales potestades, se instauran por contrapartida mecanismos de control (políticos, judiciales y administrativos) sobre las mismas, no sólo con miras a hacer exigible el cumplimiento de los señalados cometidos constitucionales, sino también para servir como instrumento de balance o contrapeso que proscriba la arbitrariedad y procure un adecuado equilibrio, sin que ello suponga mella alguna de cara al cumplimiento de tan delicadas funciones.
Teniendo presente la importancia de las ideas expuestas -y partiendo de la premisa fundamental de que la separación de poderes ha de nutrir la actuación de cada órgano estatal frente a los demás, en atención a sus funciones propias e independientemente de su ubicación en la estructura (horizontal o vertical) del Poder Público- debe extraerse como corolario que resulta incluso plausible que en los diversos niveles político-territoriales su propio ordenamiento jurídico -en la justa medida de sus atribuciones- instrumente mecanismos destinados a fortalecer ese balance. En caso contrario, es decir, cuando lejos de procurar el debido equilibrio interinstitucional, quede comprometida la efectividad de las competencias que le han sido encomendadas a un órgano por una excesiva injerencia de otro, habrá entonces que censurar tal intrusión rechazando la norma que la contenga.
Cabe señalar, que la autonomía orgánica es definida como la facultad legal para crear, modificar y extinguir sus propios órganos y dependencias administrativas, así como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal, bienes y servicios; y la autonomía funcional, como aquella que le otorga libertad a dichos órganos para que realicen la actividad que les resulta inherente dentro de su ámbito de competencias delimitadas constitucional y legalmente.
La actuación de las Contralorías Estadales puede ser controlada de diversas formas, en primer lugar, existe un control político ejercido por los Consejos Legislativos respectivos; en segundo lugar, un control administrativo, ejercido por la Contraloría General de la República, a través de su Dirección General de Control de Estados y Municipios, según lo prevé el artículo 23 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.881 del 17 de febrero de 2004 y, en tercer lugar, el control jurisdiccional, ejercido por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En cuanto a la autonomía orgánica y funcional, si bien es cierto que las Contralorías Estadales son órganos integrantes del Poder Público Estadal, que ostentan la personalidad jurídica del mismo, también es cierto que de acuerdo a lo establecido en el artículo 163 de nuestra Carta Magna, las Contralorías Estadales gozan de la posibilidad de establecer los lineamientos de funcionamiento interno de su estructura organizativa, y su articulación con el resto del sistema, en la observancia de las técnicas de coordinación y coherencia que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal. Siendo lo anterior así, y visto que de acuerdo a la norma constitucional citada, la dirección de la Contraloría Estadal se encuentra a cargo del Contralor, no queda ninguna duda con respecto a la competencia del Contralor para ejercer la gestión del personal adscrito a dicho órgano en ejercicio de la potestad que deviene de su autonomía orgánica y funcional (Vid. sentencia N° 2009-715 de fecha 4 de mayo de 2009 dictada por esta Corte).
Seguidamente, esta Corte considera necesario traer a colación lo que establece el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal:
“[...] Las Contralorías de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa [...]”.
Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de los Municipio, es producto a su vez del texto del artículo 163 de la Constitución Nacional, que dispone:
“[...] Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público [...]”.
Determinado lo anterior, pasa esta Corte a estudiar el argumento de la falta de cualidad por parte del Contralor General del estado Zulia, para otorgar poderes y asumir la representación y defensa de los intereses en juicio del ente. Al respecto, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia número 6.525 de fecha 14 de diciembre de 2005 estableció que:
“Ahora bien, la cualidad se define como la identidad lógica entre quien se afirma titular de un derecho y aquél a quien la ley, en forma abstracta, faculta para hacerlo valer en juicio (legitimación activa); y, en segundo lugar, entre la persona contra quien se ejerce tal derecho y aquélla a quien la ley determina para sostener el juicio (legitimación pasiva). Así, la ausencia de esta correspondencia configura la falta de cualidad pasiva o activa, según sea el caso.
A lo brevemente expuesto sobre esta figura procesal, conviene añadir, que no debe confundirse el derecho que tienen las partes para plantear y sostener una controversia ante los órganos de administración de justicia, con el derecho que configura el asunto en litigio, el cual se hace valer a través de la pretensión del actor y de las defensas opuestas por el demandado y cuya titularidad sólo puede ser dilucidada en la definitiva como una cuestión de mérito.
(…omissis…)
En efecto, tal como se dijo en las líneas precedentes, la falta de cualidad atiende a los sujetos que componen la relación jurídico procesal, es decir, a la identidad de quien ejercita un derecho o contra quien se ejerce, y aquél a quien, conforme a la ley, está facultado para oponerlo o le es oponible. Este concepto alude a los sujetos de la pretensión y no al objeto de la misma”.

En este aspecto, el autor Santiago Muñoz Machado manifiesta que “La existencia de que la demanda esté «bien dirigida» es fundamental para el éxito de la acción. El lesionado debe dirigirse exclusivamente contra la única o únicas personas obligadas. La corrección en este punto de la demanda es de orden público. El interesado no tiene el menor margen de error y, si se equivoca, el Juez planteará inmediatamente la cuestión en aplicación del principio de que ninguna persona pública puede ser condenada a pagar lo que no debe” (1998. La Responsabilidad Civil Concurrente de las Administraciones Públicas. Edit. Civitas. Madrid, España, p. 80).
Igualmente considera oportuno esta Corte traer a colación lo establecido en sentencia número 525, de fecha 14 de abril de 2005, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Contraloría General del Estado Mérida, Recurso de Revisión, donde se estableció lo siguiente:
“[...] De esta forma, es evidente que en el caso planteado, al ser la parte demandada la Contraloría General del Estado Mérida (órgano que ejerce el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales), sus representantes eran quienes debían ejercer la defensa directa en dicho juicio; sin embargo, en estas demandas donde se pudiese ver afectado el patrimonio estadal debe notificarse al Procurador General del Estado, tal como lo dispone el artículo 45 de la Ley de la Procuraduría General del Estado Mérida, al indicar que “Los funcionarios o funcionarias judiciales están obligados a notificar al Procurador o Procuradora General del Estado toda demanda, oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza que directa o indirectamente, obre contra los intereses patrimoniales del Estado. Dichas notificaciones se harán por lo que sea conducente para formar criterio acerca del asunto, conforme a lo previsto en el Código de Procedimiento Civil.
(…omissis…)
No obstante lo expuesto, resulta pertinente señalar, que aunque la Contraloría General del Estado goza de autonomía orgánica y funcional conforme a lo establecido en el artículo 96 de la Constitución del Estado Mérida, el ingreso necesario para su funcionamiento proviene de la asignación directa que se realice en la Ley de Presupuesto de dicha entidad (artículo 100 eiusdem), es decir que provienen de la Hacienda Pública del Estado, cuyo representante legal es el Procurador General del mismo, tal y como lo dispone el numeral 1 del artículo 94 de la Constitución Estadal y el artículo 2 de la Ley de la Procuraduría General del Estado Mérida [...]” (Destacado y subrayado de esta Corte).

Observa esta Corte, que riela a los folios 275, 277 y 279 las notificaciones practicadas al ciudadano Gobernador, Contralor y Procurador General del Estado Zulia, razón por la cual se garantizaron y cumplieron todos los derechos de las partes, conforme a la normativa legalmente establecida
Así, la propia Sala Constitucional admite la posibilidad de que las Contralorías de los Estados, asuman su representación en juicio, posibilidad que indudablemente no les está coartada por Ley, ya que si pueden dictar sus propias normas en materia de personal en ejercicio de su autonomía funcional, con mayor razón pueden acudir a los Órganos Jurisdiccionales a defender las consecuencias jurídicas que se deriven de estos actos, sólo que al estar involucrado el presupuesto de la Entidad Territorial correspondiente, deberá notificarse al Procurador General del Estado, a los fines de que este coadyuve con las defensas que a bien tenga realizar, ya que, el presupuesto de las Contralorías de los Estados, proviene de la hacienda pública estadal.
En el caso de autos, existe una plena identidad entre quien ejercita un derecho y contra quien se ejerce tal derecho, quien está llamado a sostener su defensa durante el proceso, ya que es la propia Contraloría General del Estado Zulia la parte afectada y que ha acudido para defenderse en el presente juicio por cumplimiento de contrato, actuaciones que han desencadenado en este procedimiento ordinario; por estas razones, debe esta Corte desestimar el argumento de la falta de ilegitimidad de la persona citada como demandada. Así se declara.
c) De la falta especificación de los daños y perjuicios
La parte demandada opuso como la cuestión previa contenida en el artículo 346 ordinal 6° del Código de Procedimiento Civil por no haberse cumplido con el requisito exigido por el ordinal 7° del artículo 340 eiusdem,

Que “[…] ese requisito de forma del libelo de demanda en cuanto a la especificación de los daños y perjuicios presuntamente ocasionados, y cuya indemnización se pretende por vía de la demanda incoada no fue cumplido por la empresa demandante” y que “[…] la empresa demandante, a fin de dar cumplimiento al deber que le impone el artículo 340, numeral 7, del Código de Procedimiento Civil, ha debido especificarlos, esto es, estimarlos económicamente de manera pormenorizada, cuestión que no aparece detallada en el libelo”.
Al respecto, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 01671 dictada en fecha 17 de octubre de 2007, en el juicio de demanda por indemnización de daños materiales y morales intentado por el ciudadano Luís Beltrán Albino Hernández contra la sociedad mercantil PDV Marina, S.A. filial de Petróleos de Venezuela, S.A., declaró sin lugar la cuestión previa opuesta por la representación judicial de la empresa demandada, contenida en el ordinal 6° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referente al defecto de forma de la demanda por no haberse llenado en el libelo los requisitos establecidos en el ordinal 7° del artículo 340 eiusdem, dejando sentado en torno a ello las siguientes consideraciones:
“Respecto al requisito de forma de la demanda antes señalado, en reiteradas decisiones (Vid. Sentencia N° 00661 de fecha 3 de mayo de 2007), la Sala ha establecido lo siguiente:
‘…estima la Sala que efectivamente el ordinal 7º del artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, ordena que en el libelo de la demanda, cuando es reclamada la indemnización de daños y perjuicios, la parte actora debe indicar la especificación de éstos y sus causas; sin embargo, se advierte que la norma referida nada indica con relación a la existencia de alguna formalidad especial a tales fines.
De tal manera que para la Sala la obligación contenida en el ordinal 7º del artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, no está referida a una necesaria e indispensable cuantificación de los daños y perjuicios que puedan reclamarse, sino que debe entenderse, y así lo ha determinado esta misma Sala en sentencias anteriores (al efecto ver sentencia Nº 1391 de fecha 15 de junio del 2000 y sentencia Nº 01842 de fecha 10 de agosto de 2000), como una narración de las situaciones fácticas que constituyen el fundamento para el resarcimiento. En tal sentido, la especificación de los daños y sus causas sólo exige las explicaciones indispensables para que el demandado conozca la pretensión resarcitoria del actor en todos sus aspectos”. (Subrayado de esta Corte).
En ese orden de ideas, la mencionada Sala expuso que “la especificación de los daños y sus causas no se refiere a la cuantificación de los daños, ya que tal estimación puede dejarse, conforme lo prevé el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, al sometimiento de una experticia que complemente el fallo, si los daños no pudieran ser calculados por el juez. La especificación de los daños y sus causas exige las explicaciones indispensables para que el demandado conozca la pretensión resarcitoria del actor” (Vid. sentencia N° 01391 de fecha 15 de junio de 2000 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: sociedad mercantil Aerolíneas Argentinas, S.A.). (Negrillas de esta Corte).
Con base en lo expuesto y de una revisión de las actas procesales que conforman la presente causa, esta Corte observa que en el libelo de demanda la parte actora señaló que los daños y perjuicios expuso que “Como consecuencia de la no cancelación de la cuenta por cobrar a la referida institución y habiendo realizado innumerables gestiones para realizar su cobro, esta originó que el lng. José Ramón Fernández perdiera toda la capacidad de contratación que había sido lograda a través de su esfuerzo en muchos años”.
Consideró que “De igual manera, afectó por el incumplimiento de la cancelación de deudas con la empresa Zuinco C.A., la cual no pudo honrar ocasionando esto daños a terceros. Esta situación originó una descapitalización y falta de liquidez para poder seguir en el mercado de la construcción y obtener la respectiva ganancia que esa actividad conlleva”.
Que su mandante “[…] tuvo que recurrir a préstamos hipotecarios con terceros, el cual se anexa con la letra ‘Z’, colocando como garantía su vivienda principal, poniendo el riesgo la integridad familiar. Tomando en cuenta estas consideraciones se acordó de acuerdo a las actividades comerciales en el ramo de la construcción y las materias legales que rigen las contrataciones de obras que de lograr el cobro de esta deuda bajo cualquier condición le reconocería la misma compensación de su deuda a la empresa que le facilitó ese prestamos, siendo esto un acto justo y razonable, y al mismo tiempo podemos indicar que si debe existir una compensación por descapitalización patrimonial, obteniéndose luego de evaluar estos daños y perjuicios que conllevan a satisfacer de manera razonable y justa una compensación de novecientos cuarenta y ocho mil tres bolívares fuertes con setenta y ocho céntimos (Bs.F. 948.003,78)”.
Por su parte, la parte demandante reiteró en su escrito de contestación a las cuestiones previas que en su demanda “se señaló, que los mismos daños y perjuicios se encuentra detallado una vez analizado el informe contable realizado debidamente por un Contador Público, lo cual reproduc[en] nuevamente en esta etapa y lo hacemos valer nuevamente, así como todos aquellos documentos acompañados que demuestran [su] pretensión en actas donde se desprenden los cálculos y resultados de la deuda que mantiene la Contraloría General del Estado Zulia con [ellos], la cual hasta la fecha no ha sido cancelada”.
Con base en lo expuesto anteriormente y en atención a las sentencias citadas ut supra, esta Corte evidencia que la parte demandante especificó los daños y perjuicios que se reclaman con ocasión a la presente demanda por cumplimiento de contrato e indemnización de daños y perjuicios interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada; así como las causas que los originaron y la respectiva relación de causalidad de los mismos, dado que “sólo se exige las explicaciones indispensables para que el demandado conozca la pretensión resarcitoria del actor en todos sus aspectos”.
En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional constata que el demandante dio cumplimiento el requisito de forma establecido en el ordinal 7º del artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, por lo que se declara sin lugar la cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 eiusdem opuesta.
d) De la solicitud de acumulación de las causas.
Al respecto, la parte recurrida solicitó igualmente en el escrito presentado en fecha 3 de junio de 2009 ante este Órgano Jurisdiccional, la acumulación de la presente causa signada con la nomenclatura N° AP42-G-2008-000077 con el asunto indicado con el N° AP42-G-2008-000078, los cuales se encuentran ante esta Corte.
En tal sentido, estimó que los asuntos mencionados con anterioridad guardan estrechan conexión toda vez que el título y objeto presentan la misma identidad, habida cuenta de señalarse en los propios libelos, que se suscribieron varios Contratos para la ejecución de la misma obra denominada “Construcción Nueva Sede de la Contraloría General del Estado Zulia”.
Expuso que “Por lo que respecta al título, existe igualmente plena identidad, al estarse demandando el Cumplimiento de Contrato y los Daños y Perjuicios, es decir, sobre el porque litigan”.
Una vez verificada la solicitud anterior, es necesario advertir, con relación a la figura de la acumulación, que la misma obedece a la necesidad de evitar que eventualmente se dicten fallos contradictorios en causas que guardan entre sí estrechas relaciones. Asimismo, la acumulación tiene también por finalidad, influir positivamente en la celeridad procesal, ahorrando tiempo y recursos al fallar en una sola sentencia, asuntos que no hay razón para que se ventilen en distintos procesos.
En tal sentido, la institución in commento procede entre dos o más procesos cuando exista entre ellos una relación de accesoriedad, conexión o continencia (artículo 52 del Código de Procedimiento Civil), y siempre que no esté presente ninguno de los supuestos contenidos en el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, aplicable como normas supletoria de conformidad con lo establecido en el aparte primero del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. (Vid. sentencia N° 2007-1531 de fecha 13 de agosto de 2007 dictada por esta Corte, caso: Fidel Martínez y Otros contra Obras Marítimas y Civiles, C.A.).
Hechas las consideraciones, esta Corte constata que la presente causa versa sobre una demanda por cumplimiento de contrato e indemnización de daños y perjuicios interpuesta por la FIRMA UNIPERSONAL JOSÉ RAMÓN FERNÁNDEZ BASTIDAS, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO ZULIA, en virtud de su vínculo contractual originado aparentemente por la “Construcción Nueva Sede de la Contraloría General del Estado Zulia” y que conllevó la falta de pagos “de las valuaciones de las Fases VII, XI, XIII y XV de los contratos de obras celebrados”.
Ahora bien, el asunto signado con el N° AP42-G-2008-000078 es un juicio por cumplimiento de contrato donde se encuentra como parte demandante, la sociedad mercantil CONSTRUCTORA ZUINCO, C.A., inscrita en fecha 19 de diciembre de 1989, ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, bajo el Nº 6, Tomo 28-A y, como parte demandada a la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO ZULIA, en razón de la relación contractual originada por la “Construcción de la Nueva Sede de la Contraloría General del estado Zulia’; y que posteriormente se produjo un supuesto falta de pago de las valuaciones de las Fases VIII, X, XII, y XIV.
En atención a ello, se observa se desprende de la acumulación solicitada lo siguiente:
1) Son la misma parte demandada (Contraloría General del Estado Zulia,), sin embargo, la parte actora representada en ambos juicios constituyen dos (2) sujetos procesales distintos, que fueron constituidos y registrados con condiciones comerciales particulares, por lo que cada demandante aspiran a una pretensión jurídica distinta, resultando que no hay identidad de personas.
2) Las demandas interpuestas en los expedientes Números AP42-G-2008-000077 y AP42-G-2008-000078 tienen por objeto el cumplimiento de contrato y por daños y perjuicios generados por la “Construcción de la Nueva Sede de la Contraloría General del estado Zulia’; sin embargo, dicha relación contractual deviene de la suscripción de una serie contratos con particularidades “debido a la complejidad de la Obra, los requerimientos técnicos que esta exigía”, “ los materiales adecuados para dar cumplimiento a la obra, el cual se detalló en las respectivas valuaciones su descripción, la unidad de medición que constituía, la relación (Anterior y Actual), el Precio Unitario y su Total”, como lo señala cada demandante en su libelo, por el cual queda excluido la identidad del objeto por el contenido y análisis particular que conlleva cada relación jurídica sustancial.
3) De lo expuesto precedente se observa que los contratos realizados por la sociedad mercantil CONSTRUCTORA ZUINCO, C.A. y la FIRMA UNIPERSONAL JOSÉ RAMÓN FERNÁNDEZ BASTIDAS, para la “Construcción de la Nueva Sede de la Contraloría General del estado Zulia’; no derivan del mismo título, los cuales se desprenden de las valuaciones de las fases VIII, X, XI, XII, XIII, XIV y XV de cada contrato de obra suscritos por las partes, los cuales generan obligaciones y deberes diversas para la culminación de dicha sede.
En consecuencia, esta Corte evidencia que no existe identidad sujeto, objeto y título en las causas signadas con los números AP42-G-2008-000077 y AP42-G-2008-000078, que conllevaría de una u otra manera la procedencia de la acumulación solicitada por la parte demandada.
Con base en lo expuesto, este Órgano Jurisdiccional declara improcedente la solicitud de acumulación efectuada por la sustituta del Procurador General del Estado Zulia y así se declara.
Visto que la parte demandante solicitó “se oficie directamente a la Contraloría General del Estado Zulia, […] a los fines de que remite ante esta Alzada todos y cada unas de las actuaciones, expediente o antecedentes administrativos relacionados con la presente causa”; en consecuencia, se ordena a la Contraloría General del Estado Zulia para que dentro del lapso de cinco (5) días de despacho siguientes a su notificación remita a esta Corte los antecedentes administrativos relacionados con el caso de marras, a tenor de lo dispuesto en el aparte 13 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Así mismo, se ordena la continuación del respectivo procedimiento en la presente causa, contado a partir de que conste en actas la última de las notificaciones de las partes. Así decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR las cuestiones previas contenidas en los ordinales 4°, 6° y 11° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, opuestas por la abogada Ana Josefina Ferrer, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia.
2. IMPROCEDENTE la solicitud de acumulación.
3. Se ORDENA notificar a la Contraloría General del Estado Zulia para que dentro del lapso de cinco (5) días de despacho siguientes a su notificación remita a esta Corte los antecedentes administrativos relacionados con el caso de marras.
4.- Se ORDENA la continuación del respectivo procedimiento en la presente causa, contado a partir de que conste en actas la última de las notificaciones de las partes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los veintidós (22) días del mes de octubre de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ

Exp. Nº AP42-G-2008-000077
ASV/27

En fecha ___________________ ( ) de ___________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _______ de la ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ________________.
La Secretaria