JUEZ PONENTE: ANDRÉS BRITO
EXPEDIENTE N° AP42-O-2009-000090

En fecha 5 de agosto de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio No. 1397-2009, de fecha 18 de junio de 2009, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, remitió el expediente contentivo de acción de amparo constitucional interpuesta por el Abogado Alberto Luis Bolívar Guevara, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el No. 40.222, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JAIRO TORRES, titular de la cédula de identidad No. 5.733.218, contra el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la apelación interpuesta en fecha 24 de marzo de 2008, por el Abogado Alberto Luis Bolívar Guevara, actuando con el carácter Apoderado Judicial del ciudadano Jairo Torres, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, en fecha 18 de marzo de 2008, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.

En fecha 7 de agosto de 2009, se dio cuenta a esta Corte y se designó Ponente al Juez ANDRÉS BRITO, a quien se ordenó pasar el expediente para que esta Corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 12 de agosto de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 5 de octubre de 2007, el Abogado Alberto Luis Bolívar Guevara, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Jairo Torres, interpuso acción de amparo constitucional por ante el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Manifestó que, “…ocurro, en defensa de los derechos e intereses de mi representado para promover acción de amparo constitucional, (…) en contra del Instituto Nacional de Canalizaciones, instituto autónomo domiciliado en la ciudad de Caracas, adscrito al Ministerio de Infraestructura, en su condición de patrono, por violación en perjuicio de mi representado de los derechos constitucionales al trabajo, a la protección del trabajo, al salario y su percepción periódica oportuna, a la estabilidad laboral y la garantía del principio de la legalidad, contenidos en los artículos 87, 89, 91, 93 y 131 de la carta fundamental, materializada dicha acción en la omisión de darle cumplimiento al acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa No. 021-2007, de fecha 27 de abril de 2.007, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la ciudad de Guasdualito, Municipio Páez, Distrito Alto Apure del Estado Apure, mediante la cual se le ordenó al Instituto Nacional de Canalizaciones reenganchar y pagarle los salarios caídos a mi representado…” (Negrillas y subrayado de la cita).

Señaló que, “…Mi mandante comenzó a prestar servicios personales para el patrono Instituto Nacional de Canalizaciones, en el Proyecto de Refacción de la Vaguada Internacional del Río Arauca (Proyecto R.V.I.A.), el cual se ejecuta en jurisdicción del Municipio Autónomo Páez, Distrito Alto Apure del Estado Apure, en el cargo de ayudante de servicios generales, desde el 09 de septiembre de 1.986, devengando un salario de QUINIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO BOLÍVARES (Bs. 512.325,00) mensuales, hasta el 15 de febrero del 2.007, fecha en la cual fue despedido injustificadamente, no obstante de estar amparado por la inamovilidad prevista en el Decreto 4.848, del 25 de septiembre del 2.006, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.532, del 28/09/06 (sic), emanado del Presidente de la República…” (Negrillas de la cita).

Indicó que, “…Por efecto del despido, mi representado acudió a la Inspectoría del Trabajo de la ciudad de Guasdualito, Distrito Alto Apure, Municipio Páez del Estado Apure, el 16 de febrero del 2.007, presentado correspondiente solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, la cual fue declarada con lugar el 27 de abril del 2.007, mediante Providencia Administrativa No. 021-2007. En fecha 27 de abril de 2.007, fue notificado el patrono de la decisión. Del informe del 23 de mayo del 2.007, que arrojó la visita de inspección efectuada por la Inspectoría del Distrito Alto Apure del Estado Apure, se dejó constancia que el patrono no reenganchó a mi representado…”.

Agregó que, “…En virtud de la reticencia de cumplir con la Providencia, la Inspectoría del Trabajo en fecha 11 de julio del 2.007, le apertura al patrono el procedimiento de multa. Mediante providencia No. 035-2007, del 07 de agosto del 2.007, el Despacho del Trabajo le impone al patrono Instituto Nacional de Canalizaciones, una multa por la cantidad de SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL BOLÍVARES (Bs. 692.000,00), por desacato, la cual fue notificada en fecha 09 de agosto del 2.007…” (Negrillas de la cita).

Alegó que, “…La conducta reticente del patrono Instituto Nacional de Canalizaciones, a cumplir con las Providencias Administrativas dictadas por el Despacho del Trabajo, donde se le ordena reenganchar y pagarle los salarios caídos a mi representado determinan o configuran una violación de sus derechos y garantías constitucionales relativas al derecho al trabajo, a la protección del trabajo, al salario y a la percepción periódica y oportuna, a la estabilidad laboral y a la garantía del principio de legalidad, contenidos en los artículos 87, 89, 91, 93 y 131 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Por último, solicitó que “…declare con lugar el presente recurso de amparo constitucional, ejercido en contra del Instituto Nacional de Canalizaciones en su carácter de patrono, por la conducta omisiva en que ha incurrido de darle cumplimiento al acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa No. 021-2007, de fecha 27 de abril del 2.007, dictado por la Inspectoría del Trabajo de la ciudad de Guasdualito, Municipio Páez, Distrito Alto Apure del Estado Apure, mediante el cual se le ordenó reenganchar y pagarle los salarios caídos a mi representado; y como consecuencia de ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y a los fines del restablecimiento de la situación jurídica infringida, se acuerde y se ordene al patrono agraviante cumplir con la dispositiva de la mencionada providencia…”.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 18 de marzo de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, dictó sentencia en la cual declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta en los siguientes términos:

“…Revisados los términos en que fue interpuesta la acción de amparo constitucional, se evidenció que el objeto de la institución constitucional solicitada por el accionante se circunscribía a la ejecución de la Providencia Administrativa Número ‘017-2007’ de fecha 27 de abril de 2007, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Ciudad de Guasdualito, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el accionante contra el Instituto Nacional de Canalizaciones, denunciando que la actitud contumaz asumida por la empresa al negarse a dar cumplimiento a la orden de reenganche contenida en la Providencia Administrativa cuyo procedimiento de ejecución fue solicitada e iniciado por ante la oficina de Inspectoria (sic) del Trabajo de la Ciudad de Guasdualito, que dicha conducta constituía una grave vulneración a sus derechos constitucionales al trabajo, a la protección del trabajo, a la estabilidad laboral, así como al salario, previstos en los artículos 87, 89, 91 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)
Así pues, analizadas como fueron las documentales que cursan en el expediente judicial, este Tribunal Superior observa:
1.- Que cursa al folio (08) y siguientes Providencia Administrativa Número 021-2007, de fecha 27 de abril de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo de la Ciudad de Guasdualito del estado Apure, mediante la cual se declaro (sic) CON LUGAR la solicitud de reenganche y pagos de salarios caídos interpuesta por el Ciudadano TORRES JAIRO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.733.218, en contra el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES.
2-. Que cursa al folio (22) y siguientes Providencia Administrativa Número 035-2007, de fecha 07 de agosto de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo de la Ciudad de Guasdualito del Estado Apure, mediante la cual se sanciona con imposición de multa al INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES., por la cantidad de SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL BOLÍVARES (Bs. 692.000,00), lo equivalente a la cantidad de SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS BOLÍVARES FUERTES (Bs. F. 692), con motivo del desacato de la Providencia Administrativa de fecha 27 de abril de 2007, en la que se ordenó el reenganche y pago de Salarios Caídos del ciudadano TORRES JAIRO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.733.218.-
Al respecto, observa este Tribunal Superior, el criterio conforme al cual los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo son actos administrativos que gozan de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por tal razón, las referidas Inspectorías cuentan con mecanismos expresamente previstos en la ley para ejecutar forzosamente sus decisiones. (Ver sentencia de esta Sala N° 01958 de fecha 2 de agosto de 2006, Caso: Luisa Josefina Rivas vs. Sodexho Alimentación y Servicios, C.A., y sentencia de la Sala Constitucional N° 3569 del 6 de diciembre de 2005, Caso: Saudí Rodríguez Pérez).
En este orden de ideas, debe hacerse referencia al contenido de los artículos 639 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, los cuales establecen:
‘Artículo 639.- Al patrono que desacate la orden de reenganche definitivamente firme de un trabajador amparado con fuero sindical emanada de un funcionario competente, se le impondrá una multa no menos del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos’. (Subrayado del Tribunal)
‘Artículo 642.- Toda desobediencia a citación u orden emanada del funcionario competente del trabajo, acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo’
De igual modo, el artículo 647 eiusdem establece el procedimiento para los casos en que resulte necesario aplicar la sanción prevista en el artículo 642, antes trascrito. Así, la mencionada norma señala que dicho procedimiento se inicia con un Acta ‘motivada’ y circunstanciada que levantará el ‘funcionario de inspección’, una vez verificada la infracción.
Seguidamente, el presunto infractor contará con un lapso de ocho (8) días hábiles para formular los alegatos que juzgue pertinentes e igualmente, dispondrá de otros ocho (8) días hábiles para promover y evacuar las pruebas que estime convenientes. Finalmente, el funcionario respectivo dictará una resolución, declarando si los indiciados están incursos o no en las infracciones de que se trate e impondrá, de ser necesario, la correspondiente sanción. Contra esta decisión podrá interponerse el recurso previsto en el artículo 648 de la referida ley.
Adicionalmente debe acotarse, que el Inspector del Trabajo está habilitado para imponer cuantas multas sean necesarias, cuando el patrono se mantenga renuente a cumplir con la providencia que ordena el reenganche y pago de los salarios caídos, abstracción hecha del pago de tales multas, en los términos establecidos en la parte in fine del artículo 641 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Ha sido del criterio, reiterado en fecha reciente para el caso concreto de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, de que la ejecución de las decisiones administrativas debe ser exigida primeramente en vía administrativa y, en caso de no ser fructífera la gestión, agotado como haya sido el procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo Título XI, podría recurrir a los mecanismos jurisdiccionales ordinarios de los que conocen los tribunales de lo contencioso administrativo.
De ese modo, sólo en situación excepcional cuando el incumplimiento afecte un derecho constitucional, puede recurrirse al amparo constitucional, para exigir un mandamiento judicial que consista en una conducta que debió instarse directamente en sede administrativa, como en principio es el caso de autos. La naturaleza del amparo constitucional, tal como es la pacífica jurisprudencia de esta Sala, es la de un mecanismo extraordinario, que sólo procede cuando se han agotado las vías ordinarias o, en caso adicional, cuando no es posible exigir ese agotamiento en vista de las circunstancias del caso concreto y de la urgencia de resolución de la controversia.
Ello así, considera este Órgano Jurisdiccional que el accionante solicitó ante la Inspectoria del Trabajo de Guasdualito del Estado Apure, la ejecución forzosa de la Providencia Administrativa, asimismo dicha Inspectoría del Trabajo de Guasdualito del Estado Apure, procedió a imponer una primera multa al Instituto Nacional de Canalización, cabe resaltar que aun cuando el accionado interpuso la presente acción de amparo en fecha 05 de octubre de 2007, estando vigente el criterio según el cual procedería el amparo si se agotase el procedimiento de multa, lo cual se evidencia de las actas, que dicho procedimiento está en tramite según lo establecido en el aparte infine del articulo (sic) 641 de la Ley Orgánica del Trabajo. Por tanto debe la administración dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. El cual establece:
Artículo 8. Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente.
(…)
Con fundamento en los criterios anteriormente transcritos y dado el carácter vinculante de las decisiones de la Sala Constitucional en materia de interpretación de las normas constitucionales, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Apure y Municipio Arismendi del Estado Barinas, determinado como ha sido el carácter extraordinario del recurso de amparo, así como de conformidad con lo establecido en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, declara: INADMISIBLE la acción de AMPARO CONSTITUCIONAL interpuesto por el ciudadano TORRES JAIRO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.733.218, asistido por el Abogado ALBERTO LUIS BOLÍVAR GUEVARA, Inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 40.222. Contra el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES. Y así se decide…” (Negrillas, mayúsculas y subrayado de la cita).

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para conocer sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 18 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional bajo examen.

El artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente” (Negrillas añadidas).
De conformidad con la norma anteriormente transcrita, en aquellas decisiones que resuelvan una acción de amparo constitucional en primera instancia, la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un sólo efecto y ser decidido por el Juzgado Superior respectivo.

Del mismo modo, mediante sentencia No. 2.386 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 01 de agosto de 2005 (caso: Municipio Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta), se ratificó el criterio establecido en sentencia No. 87 emanada de dicha Sala en fecha 14 de marzo de 2000 (caso: C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de Los Andes), mediante la cual se estableció que: “…en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos se pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.

Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, en fecha 18 de marzo de 2008. Así se declara.



IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Declarada la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer del presente recurso de apelación, se pasa a decidir el mismo con base en las siguientes consideraciones:

Del análisis de los argumentos expuestos en el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional incoada, se evidencia que el objeto de la acción se circunscribe a solicitar la tutela jurisdiccional constitucional a fin de obtener la ejecución de la Providencia Administrativa No. 021-2007 de fecha 27 de abril de 2007, dictada por la Inspectoría del Trabajo de Guasdualito del estado Apure, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la parte accionante, contra el Instituto Nacional de Canalizaciones, en virtud de la actitud contumaz asumida por el referido Instituto al negarse a dar cumplimiento a la orden de reenganche contenida en la señalada Providencia Administrativa, lo que, a decir del accionante, constituye una grave vulneración a sus derechos constitucionales al trabajo, a la protección del trabajo, a la estabilidad laboral y al salario, así como el principio de legalidad, previstos, respectivamente, en los artículos 87, 89, 91, 93 y 131 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por otra parte, se evidencia de la revisión circunstanciada del fallo apelado, que el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el accionante, fundando la ratio decidendi del fallo en el criterio jurisprudencial vertido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su Sentencia No. 3.569 de fecha 06 de diciembre de 2005 (caso: “Saudí Rodríguez Pérez”). En esta decisión el Máximo y Último intérprete de la Constitución expresó:

“…considera la Sala que es necesario indicar que en las sentencias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y 2569 del 11 de diciembre de 2001 (caso: Regalos Coccinelle C.A.), se estableció que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.
(iii) Pero el caso sub-examine, la orden contenida en el acto administrativo del Inspector del Trabajo, es la de proceder al reenganche de los trabajadores antes mencionados, que según se desprende de autos, están amparados por inamovilidad laboral. Por tanto la Sala reitera su criterio al considerar que las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche. En este sentido, la Sala modifica lo señalado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo’.
Además constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adoptado en los términos expuestos, no requiere de homologación alguna por parte del juez: y la ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad.
Ahora bien, a pesar que en el presente caso se produjo por parte de la Gobernación del Estado Yaracuy, un evidente desacato a la Providencia Administrativa, dictada por la Inspectoría de Trabajo, que ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de los trabajadores, los órganos jurisdiccionales no son la (sic) encargados de intervenir en la actuación de los órganos de la Administración Pública; excepto que una Ley así lo ordene…” (Negrillas de esta Corte).

Sobre este punto, estima necesario este Órgano Jurisdiccional destacar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha marcado una línea evolutiva de los criterios jurisprudenciales en materia de la ejecución forzosa de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo. El punto inicial de esta línea, se concretó principalmente en la Sentencia No. 1318/01 de fecha 2 de agosto de 2001 (caso: Nicolás José Alcalá Ruíz), en la cual se dejó sentado lo siguiente:

“(…) Ciertamente la providencia administrativa dictada por ese órgano comprendido en la Administración Pública, goza de las características que, en general, definen a los actos administrativos y, por tanto, los mismos se presumen legítimos, es decir, conformes a derecho, sustentados por tal razón, por la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad que, permite establecer la posibilidad de que este tipo de actos puedan ser ejecutados directamente por el ente emisor, sin necesidad de que medie una declaración expresa de un órgano jurisdiccional que ordene su ejecución. ‘La ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o ‘acción de oficio’, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si preciso fuere (…).
Además, constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto, puede y debe él mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…).
La constante vacilación a que son expuestos los trabajadores, ante la negativa de los órganos jurisdiccionales en la ejecución de los actos con los cuales aquellos resultan favorecidos, no sólo atenta contra los principios establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo, sino también contra aquellos insertos en los dispositivos constitucionales (…)’
(…) advierte la Sala que en casos como el de autos, independientemente de la idoneidad o no de la vía escogida por el accionante, es el Poder Judicial quien tiene jurisdicción para conocer y decidir el asunto planteado, ya que lo que se ventila ante el tribunal remitente es la apelación de un auto que declara inadmisible una acción de amparo constitucional.’ (N° 2169 del 14 de noviembre de 2000. En igual sentido, decisión N° 1993 del 19 de octubre de ese mismo año)
(Destacado de la Sala).
Así, dado que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las demandas de nulidad en contra de las decisiones administrativas provenientes de los órganos de la Administración del Trabajo; en el ejercicio de esa competencia, debe poseer igualmente la potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de ese tipo de providencias que han quedado firmes en sede administrativa tal como lo es, se insiste, para conocer de su nulidad.
Asimismo, en el ejercicio de esa competencia deben dichos juzgados conocer de los problemas de ejecución que, de ese tipo de resoluciones, se susciten, cuando se interpongan acciones de amparo relacionadas con esta materia…” (Negrillas de esta Corte).

Parece claro que en esta decisión, la Sala Constitucional fijó como pauta, por una parte, la atribución a la jurisdicción contencioso administrativa de la competencia para el conocimiento y eventual decisión de los conflictos que surgieren con ocasión de la ejecución de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, y de otro lado, ya con relación al carácter extraordinario del amparo y, por consiguiente, a la admisibilidad de las acciones que se interpongan en esta sede de protección constitucional, el criterio según el cual, sin perjuicio de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, los “problemas de ejecución” derivados de las providencias de las Inspectorías del Trabajo, podían dar lugar a la interposición de acciones de amparo, cuyo conocimiento y decisión también correspondería a esta jurisdicción contencioso-administrativa. El fin o telos de este pronunciamiento del Máximo Intérprete de la Constitución parece también claro: una solución establecida en obsequio de la protección tutelar prodigada por el Poder Judicial ante la eventual lesión de los derechos fundamentales del trabajador, derivada de la contumacia del patrono o sujeto obligado por la providencia administrativa, así como de la insuficiencia práctica de la vía legal ordinaria para sortear la contumacia o rebeldía señalada. Así, el pronunciamiento de la Sala Constitucional, pues, declaró conforme a la Constitución y, singularmente, afín con la naturaleza extraordinaria del amparo, la accionabilidad de esta vía constitucional como medio breve, sumario y eficaz para la protección y efectiva vigencia de los derechos fundamentales de naturaleza laboral vulnerados ante la inejecución de las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo.

El criterio jurisprudencial expuesto, fue ratificado en diversas oportunidades, valiendo la pena destacar la decisión de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia contenida en su Sentencia No. 2.862 de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), en la cual estableció que:

“…como las Inspectorías del Trabajo son órganos administrativos dependientes –aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, debe reiterarse en esta oportunidad que es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado –el patrono o el trabajador- para su ejecución; o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos. De allí que no sólo no existe norma legal expresa que otorgue esta competencia a los tribunales laborales, sino que, de verificarse ésta, sería inconstitucional por violación del artículo 259 del Texto Fundamental. Así se declara…” (Resaltado del original).

Es en esta línea jurisprudencial, vigente como se anotó desde agosto de 2001, se inserta la variante contenida en el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia expresado en su Sentencia No. 3.569 de fecha 06 de diciembre de 2005 (caso: Saudí Rodríguez Pérez), mediante el cual se estableció, como ya se expresó, que “…las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche…”, modificando expresamente el criterio contenido en su Sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), y negando en consecuencia, que el amparo fuese una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de las Inspectorías del Trabajo.

No obstante el precedente inmediatamente aludido, la línea evolutiva de la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en esta materia ha experimentado una nueva matización más acabada en su Sentencia No. 2.308 dictada en fecha 14 de diciembre de 2006 (caso: Guardianes Vigimán, S.R.L.), que, a juicio de esta Corte, se sitúa en punto medio equidistante de los precedentes anteriores. En esta decisión, la Sala Constitucional expresó:

“…En efecto, esta Sala ha decidido (sentencias N° 2122/2001 y 2569/2001; (casos: ‘Regalos Coccinelle C.A.’) que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.
Ese criterio se extendió también, recientemente, a los actos de la Administración relacionados con aspectos laborales (actos de Inspectorías del Trabajo, por ejemplo, como en el caso de autos), pues, según la Sala, ‘las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche’. Para la Sala, ‘constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos’ (sentencia Nº 3569/2005; caso: ‘Saudí Rodríguez Pérez’).
(…)
Para la Sala, precisamente, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ordena lo contrario, puesto que el artículo 79 dispone que ‘La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial’. En consecuencia, consideró la Sala, en ese fallo Nº 3569/2005, que el acto administrativo debió ser ejecutado por la Administración Pública ‘y de esta manera dar cumplimiento a la Providencia Administrativa’, declarando expresamente modificado el criterio sentado en sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: ‘Ricardo Baroni Uzcátegui’), ‘respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo’.
Como se observa, la Sala ha sido del criterio, reiterado en fecha reciente para el caso concreto de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, de que la ejecución de las decisiones administrativas debe ser exigida primeramente en vía administrativa y, en caso de no ser fructífera la gestión, agotado como haya sido el procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo Título XI, podría recurrir a los mecanismos jurisdiccionales ordinarios de los que conocen los tribunales de lo contencioso administrativo.
De ese modo, sólo en situación excepcional cuando el incumplimiento afecte un derecho constitucional, puede recurrirse al amparo constitucional, para exigir un mandamiento judicial que consista en una conducta que debió instarse directamente en sede administrativa, como en principio es el caso de autos. La naturaleza del amparo constitucional, tal como es la pacífica jurisprudencia de esta Sala, es la de un mecanismo extraordinario, que sólo procede cuando se han agotado las vías ordinarias o, en caso adicional, cuando no es posible exigir ese agotamiento en vista de las circunstancias del caso concreto y de la urgencia de resolución de la controversia.
En todo caso, sí procedería el amparo –sin lugar a dudas- en los supuestos en que, pese a la diligencia del interesado en solicitar la actuación de la Administración, no consiga satisfacción a su primigenia pretensión –el desalojo, el reenganche, por ejemplo-, pues es sabido que el poder de los órganos administrativos, a los efectos de la ejecución de cierto tipo de decisiones, es limitado, por lo que, en caso de desacato, apenas cuenta con instrumentos indirectos de presión, como las multas, las cuales en ocasiones se presentan como insuficientes para influir realmente en la conducta del obligado.
Se trata, pues, de un asunto que debe ser resuelto en atención a las circunstancias particulares del caso, teniendo como principio la necesidad, por una (sic) lado, de mantener los poderes de la Administración –la ejecutoriedad, en especial- y, por el otro, el respeto a los derechos de los particulares, que no pueden verse negados en caso de que las vías ordinarias demuestren su ineficacia.
Lo expuesto es común a cualquier demanda de amparo, al ser una acción judicial que, sin pretender sustituir a las vías ya existentes en el ordenamiento jurídico, está consagrada para proteger lo que, a veces, esas vías no son capaces de hacer. La valoración del caso concreto se hace indispensable, en consecuencia…’ (Énfasis añadido).
De conformidad con el criterio parcialmente transcrito, que como ya se dijo, matiza y perfecciona el criterio fijado en la sentencia No. 3.569 del 06 de diciembre de 2005 (caso: Saudí Rodríguez), se desprende que la admisibilidad y procedencia de la acción de amparo constitucional -dado su carácter extraordinario que veda su empleo como fórmula de sustitución indiscriminada de las vías procesales ordinarias-, se sujeta en esta especial materia de la ejecución de actos administrativos, a un conjunto de condiciones que, por vía de excepción, deben analizarse al momento de examinar la idoneidad de la acción de amparo constitucional. A tal efecto, a juicio de esta Corte, con plena sujeción a la interpretación vinculante del Máximo y Último Intérprete de la Constitución, el Órgano Jurisdiccional deberá: i) constatar la existencia de un acto administrativo contentivo de una orden administrativa que haya sido incumplida; ii) que el interesado en el cumplimiento de dicho acto, haya realizado todas las diligencias pertinentes ante la Administración emisora del acto a los fines de lograr la ejecución forzosa del mismo, lo que en la especial materia de la ejecución de las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, se desprende de la tramitación y agotamiento del procedimiento sancionatorio de multa previsto en el Título XI de la Ley Orgánica del Trabajo; y, por último, iii) que de dicho incumplimiento derive, prima facie, la transgresión de un derecho constitucionalmente protegido, lo cual deberá ser verificado, a posteriori, por la Autoridad Judicial respectiva a los fines de pronunciarse sobre la procedencia de la acción ejercida, debiendo atender siempre a las circunstancias particulares de cada caso concreto.

Con base en el último precedente del Máximo Órgano de la jurisdicción constitucional, debe analizarse la acción de amparo constitucional interpuesta en el presente caso. A tal efecto, procediendo a revisar las actas procesales que conforman el expediente contentivo del caso sub-examine, se evidencia lo siguiente: (i) Providencia Administrativa No. 021-2007, dictada en fecha 27 de abril de 2007, por medio de la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por el ciudadano Jairo Torres, por ante la Inspectoría del Trabajo de la ciudad de Guasdualito del estado Apure (folio 8); (ii) Acta de Ejecución Forzosa, de fecha 23 de mayo de 2007, de la cual se desprende que el Instituto Nacional de Canalizaciones se negó a dar cumplimiento al reenganche y pago de los salarios caídos ordenado en la Providencia Administrativa No. 021-2007 de fecha 27 de abril de 2007 (folio 16); (iii) Providencia Administrativa No. 031-2007-06-00018, dictada en fecha 11 de julio de 2007, por la Inspectoría del Trabajo de Guasdualito del estado Apure, mediante la cual se señaló, que “…por medio de la presente Acta esta Inspectoría del Trabajo da inicio al procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo…” (folio 6); (iv) Acta de Notificación, de fecha 13 de julio de 2007, por medio de la cual se notifica al referido Instituto “…que podrá comparecer (…) dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al que conste en autos la práctica efectiva de ésta notificación, para exponer los alegatos de defensa que considere pertinentes, so pena de ser declarado confeso…” (folio 21); (v) Providencia Administrativa No. 035-2007, de fecha 7 de agosto de 2007, de la cual se evidencia que una vez cumplido con el procedimiento previsto en el Título XI de la Ley Orgánica del Trabajo, se impuso la multa correspondiente (folio 22).

De la revisión de las actas procesales, se evidencia el cumplimiento de las condiciones anotadas para la admisibilidad de la acción de amparo constitucional, esto es: (i) la existencia de un acto administrativo contentivo de una orden que ha sido incumplida, concretado en la Providencia Administrativa No. 021-2007 dictada en fecha 27 de abril de 2007, que declaró con lugar la pretensión laboral de reenganche y pago de salarios caídos; (ii) las diligencias realizadas por el accionante para instar la ejecución forzosa de la Providencia señalada ante la Inspectoría del Trabajo de Guasdualito del estado Apure, lo cual condujo a la íntegra tramitación del procedimiento sancionatorio de multa previsto en el Título XI de la Ley Orgánica del Trabajo, del cual es expresión inequívoca la Providencia Administrativa No. 035-2007, dictada en fecha 7 de agosto de 2007, mediante la cual se impuso al Instituto Nacional de Canalizaciones la correspondiente multa; y en fin, (iii) que comprobada la transgresión del derecho constitucional al trabajo previsto en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que goza de la protección directa del Estado, así como también, la violación de su derecho a obtener un salario suficiente que le permita al trabajador vivir con dignidad tal como lo prevé y garantiza el artículo 91 de la Lex Fundamentalis.

Así las cosas, en aplicación del criterio establecido en la Sentencia No. 2.308 de fecha 14 de diciembre de 2006 (caso: Guardianes Vigimán, S.R.L.), considera esta Corte, que ante la conducta contumaz de la parte accionada de cumplir la orden establecida en la Providencia Administrativa No. 021-2007 de fecha 27 de abril de 2007, por medio de la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por la parte accionante, y habiendo sido instado y agotado como fue, el procedimiento de multa establecido en el Título XI, de la Ley Orgánica del Trabajo, se cumple con las condiciones de admisibilidad y procedencia del amparo expuestas en el referido criterio, al haber sido sustanciado el procedimiento de amparo por ante el A quo.

Por consiguiente, resulta forzoso para esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declarar CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 24 de marzo de 2008, por el Abogado Alberto Luis Bolívar Guevara, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Jairo Torres. En consecuencia, REVOCA el fallo apelado dictado en fecha 18 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, por medio del cual se declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta y declara CON LUGAR la acción de amparo interpuesta. Así se decide.

En consecuencia, se ORDENA la ejecución de la Providencia Administrativa No. 021-2007, de fecha 27 de abril de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo de Guasdualito del estado Apure, contra el Instituto Nacional de Canalizaciones. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 24 de marzo de 2008, por el Abogado Alberto Luis Bolívar Guevara, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JAIRO TORRES, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, en fecha 18 de marzo de 2008, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta contra el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES.

2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. REVOCA el fallo apelado.

4. CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta.

5. ORDENA la ejecución de la Providencia Administrativa No. 021-2007, de fecha 27 de abril de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo de Guasdualito del estado Apure.

Publíquese, regístrese, notifíquese. Remítase al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Juez Presidente,


ANDRÉS BRITO
Ponente

El Juez Vicepresidente,



ENRIQUE SÁNCHEZ

La Juez,


MARÍA EUGENIA MATA

La Secretaria,


MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-O-2009-000090
AB/

En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil nueve (2009), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,